Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1531531

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi
z dnia 4 kwietnia 2014 r.
II SA/Łd 1337/13

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.).

Sędziowie WSA: Arkadiusz Blewązka, Renata Kubot-Szustowska.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi B. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia (...) nr (...) w przedmiocie uchylenia decyzji o przyznaniu zasiłku pielęgnacyjnego

1.

uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia (...) nr (...);

2.

stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku.a.bł.

Uzasadnienie faktyczne

Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia (...) przyznał zasiłek pielęgnacyjny na rzecz małoletniego K. H. w związku z jego niepełnosprawnością. Decyzja wprawdzie została wydana na rzecz matki dziecka, B. H., z jej uzasadnienia jednak wynika, że jest to świadczenie przyznane na dziecko, na podstawie art. 16a ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W decyzji określono, że zasiłek pielęgnacyjny przyznany zostaje na okres do dnia orzeczenia niepełnosprawności małoletniego, w decyzji zmieniającej z (...) określono czas przyznania zasiłku do 17 września 2017 r.

Następnie organ decyzją z dnia (...) uchylił powyższą decyzję od dnia (...) z uwagi na podjęcie przez męża B. H. zatrudnienia w Wielkiej Brytanii. SKO odmówiło stwierdzenia nieważności tej decyzji w dwóch instancjach, ale po rozpoznaniu skargi B. H. WSA w Łodzi wyrokiem z dnia 21 marca 2013 r., w sprawie II SA/ŁD 1305/12 uchylił obydwie decyzje SKO, co poskutkowało, po ponownym rozpatrzeniu sprawy przez Kolegium, stwierdzeniem nieważności decyzji uchylającej z dnia (...).

Ponadto po decyzji Prezydenta Miasta z dnia (...) Marszałek Województwa (...) decyzją z dnia (...) orzekł o braku uprawnienia do zasiłku pielęgnacyjnego na k.h. w okresie od 8 marca 2007 r. do 31 grudnia 2009 r. i o uznaniu świadczenia za nienależnie pobrane. Decyzję tę oraz utrzymującą ją w mocy decyzję SKO uchylił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 22 października 2010 r. w sprawie II SA/Łd 979/10. Skarga kasacyjna Kolegium od tego wyroku została oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 29 września 2011 r., sygn. akt I OSK 713/11.

Po stwierdzeniu nieważności decyzji Prezydenta Miasta z (...), organ I instancji ponownie uzyskał z Regionalnego Centrum Polityki Społecznej w Ł. informację, że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w niniejszej sprawie mają zastosowanie od dnia 8 marca 2007 r.

W związku z tym Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia (...) nr (...), orzekł ponownie o uchyleniu od dnia 8 marca 2007 r. decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia (...) o przyznaniu zasiłku pielęgnacyjnego z tytułu niepełnosprawności dla dziecka poniżej 16 roku życia na dziecko K. H. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 16 ust. 1, 2 pkt 1, ust. 4, art. 23, art. 23a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm., powoływana także jako u.ś.r.). Powołując się na regulację art. 21 i 23a u.ś.r. organ wskazał, że właściwym do prowadzenia postępowania w prawie świadczeń rodzinnych jest marszałek województwa.

Decyzją z dnia (...), nr (...), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, w skrócie: "k.p.a.") utrzymało w mocy powyższą decyzję.

Organ II instancji stwierdził, że przyznanie świadczeń w oparciu o normy zawarte w ustawie o świadczeniach rodzinnych nie jest pozostawione uznaniu organów administracji, a wyłącznie uzależnione jest od spełnienia przesłanek określonych w tejże ustawie. Zatem ani organ I instancji, ani też Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie są władne do przyznania zasiłku pielęgnacyjnego wbrew obowiązującym regulacjom prawnym. W ocenie Kolegium organ I instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające, wydana zaś w sprawie decyzja jest zgodna z obowiązującymi przepisami prawa.

Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. skargę do sądu administracyjnego wniosła B. H., zarzucając jej naruszenie art. 23a pkt 2, pkt 3, pkt 4, pkt 5, pkt 6, pkt 7, pkt 9, art. 32 ust. 1 i art. 16. ust. 5a ustawy o świadczeniach rodzinnych, jak również naruszenie art. 7 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że organ I instancji naruszył powagę rzeczy osądzonej, bowiem decyzja uchylająca z dnia (...) dotyczy tego samego okresu tj. od 8 marca 2007 r. do 28 lutego 2017 r., co decyzja, którą Prezydent Miasta Ł. po raz pierwszy uchylił zasiłek pielęgnacyjny decyzją z dnia (...).

Skarżąca przytoczyła dotychczasowe decyzje organów sprawie decyzji przyznającej zasiłek pielęgnacyjny na małoletniego K.

W ocenie skarżącej podana przez Regionalne Centrum Polityki Społecznej w Ł. informacja, że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w niniejszej sprawie mają zastosowanie od dnia 8 marca 2007 r. jest wadliwa, bowiem data ta jest wyłącznie datą podjęcia pracy przez A. H., nie powiązaną z uzyskaniem praw do jakichkolwiek świadczeń w Wielkiej Brytanii. Nie jest też datą, od której mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego ponieważ w toku postępowania ustalono, że datą bardziej prawdopodobną jest 22 grudnia 2008 r. to jest dzień nabycia praw do angielskich zasiłków rodzinnych "Child benefit".

W ocenie skarżącej skoro Marszałek Województwa Ł. nie stwierdził spełnienia art. 32 pkt 1, ani też art. 16 ust. 5a ustawy, to z tego wynika, że brak jest podstaw do ich zastosowania. Nie znajduje również podstawy do zastosowania art. 23a ust. 5 ustawy. Z materiału dowodowego wynika, że brak jest jakichkolwiek podstaw wynikających z ustawy o świadczeniach rodzinnych uzasadniających uchylenie zasiłku pielęgnacyjnego niepełnosprawnemu dziecku. Natomiast powołany przez organ I instancji przepis art. 163 k.p.a. nie stanowi samodzielnej podstawy do zmiany lub uchylenia decyzji.

Na tej podstawie skarżąca wniosła o uchylenie (względnie o stwierdzenie nieważności) decyzji ponieważ wydana została bez podstawy prawnej z rażącym naruszeniem prawa.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 1270 z późn. zm.), przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Oznacza to, że sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi, normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli sądu są decyzje, którymi organ I instancji uchylił z mocą wsteczną decyzję własną z (...), przyznającą zasiłek rodzinny na rzecz małoletniego K. H. Podstawą uchylenia prawa do tego świadczenia z dniem 8 marca 2007 r. jest lakoniczne wyjaśnienie Centrum Pomocy Społecznej z dnia 12 sierpnia 2013 r., iż właśnie z dniem 8 marca 2007 r. mają zastosowanie przepisy o koordynacji świadczeń.

Niezasadny jest jednak zarzut skarżącej, iż doszło do naruszenia powagi rzeczy osądzonej przez ponowne rozstrzygnięcie kwestii, o której Prezydent Miasta Ł. orzekł ostateczną decyzją z dnia (...). Istotnie zachodzi podmiotowa i przedmiotowa tożsamość tej decyzji i zaskarżonej decyzji organu I instancji. Jednakże wskazana przez skarżącą decyzja z (...) została wyeliminowana w postępowaniu nadzwyczajnym.

Organ I instancji powołał jako podstawę rozstrzygnięcia art. 16 ust. 1, ust. 2 pkt 1, art. 23, 23a ust. 1, 2 i 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Zgodnie z normą zawartą w art. 23a ust. 1 u.ś.r. w przypadku gdy członek rodziny osoby uprawnionej do świadczeń rodzinnych przebywa poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy przekazuje wniosek wraz z dokumentami do marszałka województwa. W przypadku wyjazdu członka rodziny do państwa, o którym mowa w ust. 1, po wydaniu przez organ właściwy decyzji przyznającej świadczenia rodzinne, organ właściwy występuje do marszałka województwa o ustalenie, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (ust. 2). Z kolei stosownie do ust. 5 powołanego przepisu, w przypadku gdy marszałek województwa, w sytuacji, o której mowa w ust. 2, ustali, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy uchyla decyzję przyznającą świadczenia rodzinne od dnia, w którym osoba podlega ustawodawstwu państwa, o którym mowa w ust. 1, w zakresie świadczeń rodzinnych w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.

W przekonaniu sądu "ustalenie podlegania ustawodawstwu", o którym mowa w art. 23a ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych należy rozumieć jako konieczność wskazania na przepis, który wyraźnie predestynuje pracownika przybywającego z innego Państwa Członkowskiego jako świadczeniobiorcę albo też jako konieczność wskazania aktu (rozstrzygnięcia, czynności) organu lub instytucji państwa obcego, która przyznała świadczenie zagraniczne wskutek skonkretyzowania takiego właśnie przepisu (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 556/10 - Lex nr 595423).

Prezydent Miasta ustalił, że z pisma Centrum Pomocy Społecznej z dnia 12 sierpnia 2013 r. wynika, iż przepisy o koordynacji zabezpieczeń mają zastosowanie od dnia 8 marca 2007 r. W tak ustalonym stanie faktycznym organ, odwołując się do art. 23a ust. 5 wydał decyzję o uchyleniu decyzji własnej z (...) od dnia 8 marca 2007 r. Organ odwoławczy, utrzymując w mocy powyższe rozstrzygnięcie, przytoczył dotychczasowy przebieg postępowania, w tym wydane uprzednio decyzje Prezydenta Miasta i własne. W ocenie sadu, w świetle wcześniejszych uwag takie wyjaśnienie należy uznać za niewystarczające.

Organy pominęły jednak w toku postępowania wyjaśniającego i w zaskarżonych decyzjach orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i Naczelnego Sądu Administracyjnego. NSA wyrokiem z dnia z dnia 29. września 2011 r. w sprawie I OSK 713/11 oddalił skargę kasacyjną SKO od wyroku WSA w Łodzi w sprawie II SA/ŁD 979/10, którym wyeliminowano z obrotu decyzję SKO i Marszałka Województwa Ł., który orzekł o uchyleniu od dnia 8 marca 2007 r. decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia (...), przyznającej zasiłek pielęgnacyjny na małoletniego K. H. Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny wyeliminował wcześniejszą decyzję Prezydenta Miasta z (...), orzekającą o uchyleniu z tą samą datą (8 marca 2007 r.) uprawnień K. H. do zasiłku pielęgnacyjnego.

W ocenie sądu poglądy prawne wyrażone w tych orzeczeniach są aktualne i zasługują na pełną aprobatę także w niniejszym postępowaniu. Wprawdzie nie jest to klasyczne związanie oceną prawną i wskazaniami, o których stanowią przepisy art. 153 i art. 190 p.p.s.a. Przepis art. 153 p.p.s.a. stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Z kolei z art. 190 p.p.s.a. wynika, że sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W niniejszej sprawie zaś w powołanym orzeczeniu I OSK 713/11 NSA oddalił skargę kasacyjną SKO. Zaś w sprawie II SA/ŁD 1305/12 sąd uchylił orzeczenia wydane w postępowaniu nadzwyczajnym, odmawiające stwierdzenia nieważności decyzji, którą uchylono uprawnienie do zasiłku od dnia 8 marca 2007 r.

W niniejszej sprawie organy orzekały w postępowaniu zwykłym. Nie mamy zatem do czynienia z orzeczeniami wydanymi po przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania po wyroku NSA i WSA. Niemniej w obydwu sprawach zarówno Naczelny Sąd Administracyjny, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zajmowały się kwestią daty, od której możliwe jest uchylenie z mocą wsteczną decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia (...), co stanowi przedmiot rozpoznania także w niniejszym postępowania. Z tego względu chociażby należało rozważyć odniesienie się do poglądów prawnych zwartych w powołanych orzeczeniach.

Tak więc dwukrotnie rozstrzygnięcia organów administracji, zarówno organu pomocowego, jak i organu samorządowego, zobowiązanego do orzekania w sprawach, w których mamy do czynienia z koordynacją systemów zabezpieczeń, zostały uchylone w wyniku kontroli sądowej. Przy czym zarówno NSA, jak i WSA wskazywały na nietrafność wniosków ww organów, iż dzień 8 marca 2007 r. stanowi cezurę uprawnień K. H. do zasiłku pielęgnacyjnego, wpłacanego przez polskie organy pomocowe.

NSA w uzasadnieniu swego wyroku zaaprobował pogląd WSA w Łodzi, że niewystarczające jest ustalenie daty podjęcia zatrudnienia przez ojca w innym państwie członkowskim bez ustalenia, jakie świadczenia, w jakiej wysokości i w jakim okresie, pokrywającym się z okresami świadczeń wypłacanych Polsce na to samo dziecko uzyskiwał on w Wielkiej Brytanii.

WSA w uzasadnieniu powołanego wyroku odwołał się do informacji instytucji brytyjskiej (dokument w aktach sprawy prowadzonej przez Marszałka Województwa), z której wynika, że mąż skarżącej uzyskał prawo do świadczeń rodzinnych m.in. na małoletniego K. H. dopiero z dniem 22 grudnia 2008 r. W motywach wyroku w sprawie II SA/Łd 1305/12 sąd wyraził też pogląd prawny, że ustalenie podlegania ustawodawstwu, o którym mowa w art. 23a ust. 5 u.ś.r., należy rozumieć jako konieczność wskazania na przepis, który wyraźnie predestynuje pracownika przybywającego z innego państwa członkowskiego jako świadczeniobiorcę albo też jako konieczność wskazania aktu (rozstrzygnięcia, czynności) organu lub instytucji państwa obcego, która przyznała świadczenie zagraniczne wskutek skonkretyzowania takiego właśnie przepisu. Sąd już wówczas zwrócił uwagę, że z dokumentacji organu wynika, iż ojciec K. H. wprawdzie podjął zatrudnienie w dniu 8 marca 2007 r., ale dopiero w grudniu 2008 r. nabył prawo do świadczeń rodzinnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę na unormowanie zawarte w art. 10 ust. 1 lit. a rozporządzenia Nr 574/72 i trafny pogląd WSA wyrażony w uzasadnieniu wyroku II SA/Łd 979/10. Z literalnego brzmienia przepisu wynika, że zawiesza się wypłatę świadczeń rodzinnych lub zasiłków rodzinnych, wypłacanych na podstawie ustawodawstwa państwa zatrudnienia jedynie do wysokości świadczenia otrzymywanego w odniesieniu do tego samego okresu i tego samego członka rodziny w państwie zamieszkania przez małżonka prowadzącego działalność zawodową. Sąd podkreślił również, że reguły mające na celu zapobieganie nakładaniu się świadczeń rodzinnych mają zastosowanie jedynie w zakresie, w jakim nie pozbawiają one bezpodstawnie świadczeń przyznawanych przez inne państwo członkowskie.

Należy podkreślić, że powyższa reguła winna mieć zastosowanie przy wykładni przepisów art. 21-24 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W szczególności oznacza to obowiązek badania i porównywania świadczeń, ich beneficjentów oraz okresu wypłaty przed zastosowaniem art. 23a ust. 5 u.ś.r. W kontekście regulacji unijnej pozbawione podstaw prawnych, a co najmniej przedwczesne jest automatyczne uchylenie decyzji polskiego organu pomocowego tylko na podstawie informacji o zatrudnieniu ojca dziecka w innym państwie unijnym. Stanowi to o błędnej wykładni art. 23a ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

W uzasadnieniach zaskarżonej decyzji SKO, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji brak też istotnych ustaleń, pozwalających na wyjaśnienie, od kiedy ojciec K. H. uzyskał świadczenia rodzinne na rzecz tego dziecka, związane z jego niepełnosprawnością. Organy pominęły chociażby powołany wszak w uzasadnieniach wyroków WSA w sprawie II SA/Łd 979/10 i II SA/Łd 1305/12 dokument, z którego wynika, że świadczenia zostały przyznane ojcu dziecka dopiero z dniem 22 grudnia 2008 r. Nadal nie wiadomo, jakie świadczenia w spornym okresie zostały wypłacone na rzecz małoletniego K. oraz czy w kraju zatrudnienia ojca dziecka uwzględniono przy obliczaniu wysokości świadczeń, kwoty wypłacone z tego samego tytułu w Polsce. Jak już wcześniej wskazano, koordynacja ma na celu przede wszystkim uniknięcie nakładania się świadczeń.

Konsekwencją niewyjaśnienia istotnych w sprawie okoliczności faktycznych, jak i niedostatecznego rozważenia regulacji prawnych mających zastosowanie w niniejszej sprawie jest również naruszenie wymogów zawartych w art. 107 § 3 k.p.a., a odnoszących się do uzasadnienia decyzji, które nie odpowiada wymogom ustawowym. Stanowi to uchybienie przepisom postępowania, w tym art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a.

W tej sytuacji nieuprawniony był ponowny wniosek organów, iż z dniem 1 marca 2007 r. małoletni K. H. utracił prawo do zasiłku pielęgnacyjnego z dniem 7 marca 2007 r.

Z uwagi na powyższe decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów a, w tym art. 23a ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz art. 7 i 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a.k.p.a. Z kolei Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., utrzymując tak wadliwą decyzję w mocy dopuściło się naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Obydwie decyzje zatem należało uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a.

Jednocześnie wskazania co do dalszego postępowania wynikają z wcześniejszych uwag zawartych w uzasadnieniu. Przede wszystkim zaś organy, stosując prawidłową wykładnię art. 23a ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych uzupełnią postępowanie wyjaśniające w zakresie daty uzyskania przez ojca dziecka świadczeń związanych z niepełnosprawnością, ich wysokości oraz ewentualnego zastosowania przez instytucje brytyjskie art. 10 ust. 1 lit. a rozporządzenia Nr 574/72.

B.A.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.