II SA/Łd 111/17, Zasady lokalizacji inwestycji celu publicznego. - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2364554

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 23 sierpnia 2017 r. II SA/Łd 111/17 Zasady lokalizacji inwestycji celu publicznego.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski.

Sędziowie WSA: Arkadiusz Blewązka (spr.), Barbara Rymaszewska.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia (...) nr (...) w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego

1.

oddala skargę;

2.

przyznaje i nakazuje wypłacić ze Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adwokatowi M. T., prowadzącemu Kancelarię Adwokacką w Ł. przy ul. (...) wynagrodzenie w kwocie 240 (dwieście czterdzieści) złotych, powiększone o należny podatek od towarów i usług tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu. LS

Uzasadnienie faktyczne

Zaskarżoną decyzją z dnia (...) nr (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy B. z dnia (...) nr (...) o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Z akt sprawy wynika, że decyzją z dnia (...) nr (...) Wójt Gminy B. ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego dla przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii cyfrowej operatora sieci A nr (...) na stalowej wieży kratowej o wysokości około 52 m n.p.t., częstotliwości od 800 MHz do 2100 MHz, przewidzianej do realizacji na działce nr 144/2 w miejscowości S., obręb (...), gmina B.

Odwołanie od powyższej decyzji Wójta Gminy B. z dnia (...) nr 3/2016 w ustawowym terminie złożyli M.C., M.K., J.K. i B.S., wskazując, że teren inwestycji znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie ich nieruchomości, tj. około 90 m od budynku mieszkalnego, co będzie niekorzystnie wpływało na zdrowie i życie odwołujących się. Zdaniem odwołujących się skutki promieniowania będą odczuwalne dopiero po 10-15 latach, a nie od razu. Opinia przedstawiona przez inwestora dotycząca szkodliwości emitowanych fal elektromagnetycznych jest wg odwołujących się mało wiarygodna. Podkreślono, że jest to obszar chronionego krajobrazu "M. i M.", a maszt zakłóci funkcjonowanie ekosystemu i zniszczy krajobraz, bowiem w pobliżu planowanej budowy znajdują się szlaki turystyczne oraz szlaki migracyjne zwierząt. Ponadto inwestycja obniży wartość rynkową działek, które do tej pory były obszarem zabudowy indywidualnej i terenami rekreacyjnymi. W ocenie odwołujących się jest wiele innych bardziej odpowiednich miejsc do lokowania tego typu inwestycji.

Powołaną na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpatrzeniu odwołania M.C., M.K., J.K. i B.S., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy, przytaczając definicję "inwestycji celu publicznego" zawartą w art. 2 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778 z późn. zm.), dalej powoływanej również jako "u.p.z.p.", wskazał, że cechą charakteryzującą inwestycję celu publicznego jest jej zakres, tj. określenie, czy dane przedsięwzięcie można zaliczyć do działań o znaczeniu lokalnym, ponadlokalnym lub krajowym. Drugą cechą charakterystyczną tego pojęcia jest cel danego zamierzenia, tj. czy stanowi on realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147), dalej powoływanej jako "u.g.n.". Tylko łączne spełnienie tych dwóch przesłanek może bowiem przesądzać, iż dane przedsięwzięcie spełnia wymogi inwestycji celu publicznego, w stosunku do którego zastosowanie mają przepisy art. 50-58 u.p.z.p.

W okolicznościach sprawy organ stwierdził, że planowana stacja bazowa telefonii cyfrowej ma na celu zapewnienie nieokreślonej liczbie użytkowników dostępu do usług ruchomej publicznej sieci telefonicznej - służy więc zaspokojeniu potrzeby powszechnej łączności publicznej, o której mowa w art. 6 pkt 1 u.g.n. Organ podkreślił, że wyznacznikiem rozstrzygnięcia merytorycznego decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego jest tylko zgodność projektowanej inwestycji z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. W przypadku lokalizacji inwestycji celu publicznego nie znajduje zastosowania tzw. "zasada dobrego sąsiedztwa", wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., co oznacza, że nie znajdują także zastosowania przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Kolegium podkreśliło, że oznacza to, iż w niniejszej sprawie organ I instancji nie był zobowiązany do wyznaczenia wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, obszaru analizowanego i przeprowadzenia na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Organ wskazał, że w aktach sprawy znajduje się jednakże mapa stanowiąca załącznik do decyzji z dnia (...), na której pokazano granice terenu inwestycji oraz projektowaną lokalizację stacji bazowej wraz z rozkładem głównych osi wiązki anten ASI.

Odnosząc się do zarzutu odwołania dotyczącego lokalizacji planowanej inwestycji organ podkreślił, że stosownie do brzmienia art. 52 ust. 1 u.p.z.p., decyzje o lokalizacji inwestycji celu publicznego wydaje się na wniosek inwestora. Organ jest związany wnioskiem i nie może go interpretować zawężająco, czy też zmieniać np. w zakresie lokalizacji danej inwestycji. Skoro bowiem we wniosku inwestora wskazano jako teren inwestycji działkę o określonym numerze ewidencyjnym (w tym wypadku, z uwagi na charakter zamierzenia, także jego szczegółową lokalizację), to organ orzekający zobowiązany był do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w przedmiocie dopuszczalności lokalizacji wnioskowanej inwestycji właśnie na tym terenie. Ewentualna bowiem zmiana wskazanej lokalizacji przez organ wydający tego rodzaju decyzję, stanowiłaby naruszenie art. 52 ust. 1 u.p.z.p.

Organ zwrócił ponadto uwagę na fakt, że wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dotyczy przedsięwzięcia, które w zależności od częstotliwości pola elektromagnetycznego, mocy promieniowanej izotropowo oraz usytuowania miejsc dostępnych dla ludności w stosunku do środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, może należeć do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Następnie Kolegium wskazało, że inwestor do akt przedmiotowej sprawy załączył kartę informacyjną przedsięwzięcia. Z treści tego dokumentu, na podstawie przeprowadzonych obliczeń i szczegółowego opisu usytuowania obiektów przeznaczonych na pobyt ludzi oraz ich wysokości, wynika jednoznacznie, że wzdłuż osi głównych wiązek promieniowania anten sektorowych ASI, w odległości 200 m nie znajdują się miejsca dostępne dla ludności.

Ustalenia zawarte w karcie informacyjnej, zaakceptowane przez organ I instancji, zdaniem Kolegium, są wystarczające do przyjęcia, że nie istnieje podstawa do żądania od wnioskodawcy decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, bowiem planowana stacja bazowa nie należy do przedsięwzięć, o których mowa w art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Kolegium zwróciło również uwagę na brzmienie art. 56 u.p.z.p., który stanowi, iż nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Zdaniem organu odwoławczego Wójt Gminy B., rozpatrując wniosek inwestora nie mógł odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w sytuacji, w której projektowana lokalizacja jest zgodna z przepisami ustawy i przepisami odrębnymi. Jednocześnie organ odwoławczy dodał, że także podnoszone przez strony okoliczności nie mogą być podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji, w szczególności nie mogą być przedmiotem oceny w tym postępowaniu zagadnienia związane ze spadkiem atrakcyjności lub wartości działki sąsiedniej. Wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie wprowadza bowiem ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości sąsiednich, nie może być zatem traktowane jako przypadek obniżenia wartości nieruchomości.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. wywiodła M.C., podnosząc jej niezgodność z prawem. Skarżąca podkreśliła, że dla przedmiotowego obszaru gminy nie istnieje plan zagospodarowania przestrzennego, który przewidywałby powstanie masztu. Podkreśliła, że maszt stanowi zagrożenie dla zdrowia okolicznych mieszkańców, a zarówno w prasie, jak i w internecie pojawia się coraz więcej publikacji na ten temat, popartych opiniami i badaniami niezależnych ekspertów, w których wskazuje się na zwiększoną zachorowalność na choroby nowotworowe wśród osób mieszkających w obrębie działania fal emitowanych przez maszt. Skarżąca podniosła, że podobnie raport NIK-u wykazuje wiele uchybień przy wydawaniu pozwoleń na budowę, a także nieprawidłowości w dalszej eksploatacji masztu antenowego, a co za tym idzie potrzebę regulacji prawnych w tym zakresie. W skardze podkreślono nadto, że teren, na którym ma powstać inwestycja stanowi obszar Chronionego Krajobrazu M. i M., a maszt zakłóci funkcjonowanie ekosystemu i zniszczy krajobraz. Dodatkowo w pobliżu planowanej budowy znajdują się szlaki turystyczne oraz szlaki migracyjne zwierząt.

W konkluzji skargi skarżąca oświadczyła, że nie zgadza się, podobnie jak ponad 90% mieszkańców okolicznych wiosek, na tę inwestycję i wnosi o powołanie niezależnego eksperta, który jeszcze raz zbada wpływ fal emitowanych przez anteny umieszczone na konstrukcji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy podkreślił jednocześnie, że tej sprawie istniały podstawy do wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zaskarżona decyzja wydana została na podstawie obowiązujących przepisów u.p.z.p., w wyniku prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Podnoszona natomiast w odwołaniu okoliczność związana z brakiem na przedmiotowym terenie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, wbrew twierdzeniom skargi, nie stanowi przeszkody do wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, ale jest warunkiem wydania takiej decyzji, co jednoznacznie wynika z treści art. 50 ust. 1 u.p.z.p.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.), przywoływanej dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającego na budowie stacji bazowej telefonii cyfrowej. Analizując legalność działań organów administracji w niniejszej sprawie w pierwszej kolejności przypomnieć należy, że stosownie do art. 50 ust. 1 u.p.z.p. inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zgodnie z treścią art. 2 pkt 5 u.p.z.p., inwestycjami celu publicznego są działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 u.g.n. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, że stacja bazowa telefonii komórkowej jest inwestycją celu publicznego. Stacja tak jest bowiem urządzeniem, które stanowi element niezbędny dla funkcjonowania sieci telekomunikacyjnej, bezpośrednio związany ze świadczeniem usług telekomunikacyjnych. Skoro jest to zamierzenie inwestycyjne w sieci telekomunikacyjnej wykorzystywanej do świadczenia usług telekomunikacyjnych dostępnych dla ogółu użytkowników, to posiada ono status urządzenia łączności publicznej w rozumieniu art. 6 u.g.n. i tym samym jest inwestycją celu publicznego (vide wyroki NSA: z dnia 23 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 1829/12, z dnia 19 maja 2016 r. sygn. akt II OSK 2189/14 i z dnia 18 maja 2016 r. sygn. akt I OSK 1752/15, wyroki WSA: w Gdańsku z dnia 21 września 2016 r. sygn. akt II SA/Gd 362/16, w Poznaniu z dnia 18 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Po 858/12, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Należy również zauważyć, że stosownie do treści art. 53 ust. 3 u.p.z.p. właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. W okolicznościach niniejszej sprawy analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu opracowana w toku postępowania przez organ I instancji wykazała możliwość realizacji planowanej inwestycji w miejscu wskazanym przez inwestora. Ustalono mianowicie, że wzdłuż osi głównych wiązek promieniowania anten sektorowych ASI w odległości 200 m nie znajdują się miejsca dostępne dla ludności, planowane przedsięwzięcie nie jest zaliczane do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a tym samym nie jest wymagane sporządzenie raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Ponadto z analizy tej wynika, że dla inwestycji nie jest wymagane uzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze i planowana inwestycja nie narusza zasad ochrony obszaru Chronionego Krajobrazu M. i M., na którym się znajduje oraz przepisów odrębnych. Planowana inwestycja jest poza tym zgodna z istniejącym zagospodarowaniem i nie wywołuje kolizji urbanistycznej.

Należy również zauważyć, że w decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego zawarto wszystkie niezbędne elementy, które wymienia art. 54 u.p.z.p., a mianowicie określono rodzaj inwestycji; warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a także linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali.

Mając na względzie powyższe wypadało podzielić stanowisko organów obu instancji odnoszące się do możliwości realizacji planowanej inwestycji w miejscu zaproponowanym przez inwestora. Przeprowadzone w sprawie postępowanie i ustalony stan faktyczny i prawny terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji potwierdzają bowiem, że na terenie wskazanym przez inwestora dopuszczalna jest lokalizacja wnioskowanej stacji bazowej telefonii komórkowej.

Należy jednocześnie podkreślić, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie uprawnia do podejmowania jakichkolwiek działań związanych z rozpoczęciem robót budowlanych. Szczegółowe rozwiązania techniczne będą zaś przedmiotem oceny właściwych organów na kolejnym etapie postępowania, czyli w postępowaniu zmierzającym do zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Jednocześnie należy zauważyć, że organ rozstrzygający w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego ma obowiązek ocenić zgodność lokalizacji inwestycji z przepisami prawa, nie jest natomiast upoważniony do oceny celowości czy też słuszności realizacji inwestycji celu publicznego na nieruchomości.

Odnosząc się do zarzutów skargi wskazać trzeba, że fakt nieobowiązywania na przedmiotowym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oznacza, iż przed realizacją stacji bazowej telefonii cyfrowej konieczne jest uzyskanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, o czym stanowi art. 50 ust. 1 u.p.z.p.

Podnoszona w skardze okoliczność potencjalnego negatywnego wpływu stacji bazowej na środowisko oraz zdrowie mieszkańców okolicznych nieruchomości w okolicznościach niniejszej sprawy nie może stanowić podstawy do odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Podkreślić należy, że planowana inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, jak również do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, uwzględniając treść § 2 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71). Ponadto z danych przedstawionych w karcie informacyjnej przedmiotowego przedsięwzięcia wynika, iż w osi głównej wiązek promieniowania anten sektorowych w odległości 200 m nie znajdują się miejsca dostępne dla ludności. Niemniej jednak wskazać należy, że zagadnienie zgodności inwestycji z normami promieniowania elektromagnetycznego w otoczeniu projektowanej stacji bazowej - mające znaczenie z punktu widzenia ochrony zdrowia ludności - będzie oceniane na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę. Wówczas właściwy organ będzie obowiązany zbadać zgodność projektu budowlanego z przepisami prawa, w tym z przepisami techniczno - budowlanymi i przepisami określającymi dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych w środowisku oraz innymi wymaganiami ochrony środowiska, mając na względzie fakt, że w okolicznościach sprawy nie była wydawana decyzja określająca środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia.

Podniesiona zaś przez skarżącą okoliczność sprzeciwu mieszkańców okolicznych nieruchomości wobec realizacji inwestycji nie stanowi uzasadnienia dla odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Podkreślić w tym miejscu trzeba, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji publicznego ma charakter związany, co oznacza, że w przypadku zgodności inwestycji z przepisami u.p.z.p. oraz przepisami odrębnymi nie można odmówić ustalenia jej lokalizacji. Odmowa ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego jest możliwa wyłącznie wówczas, gdy organ wykaże niezgodność wnioskowanej inwestycji z przepisami prawa. Tymczasem oparcie decyzji odmownej na braku zgody społeczności lokalnej dla planowanej inwestycji czyniłoby z decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego orzeczenie o charakterze zbliżonym do uznaniowego (vide: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 kwietnia 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 952/15; wyrok WSA w Lublinie z dnia 30 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Lu 725/10, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Reasumując stwierdzić należy, że skoro przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie wykazało sprzeczności wnioskowanej inwestycji z przepisami u.p.z.p. oraz z przepisami odrębnymi, to organy administracji zobligowane był wydać decyzję ustalającą lokalizację inwestycji celu publicznego.

W tym stanie rzeczy, uznając zarzuty skargi za niezasadne, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę.

O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu Sąd orzekł na podstawie art. 250 § 1 p.p.s.a. oraz § 2 w związku z § 21 ust. 1 pkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U. z 2016 r. poz. 1714).

k.ż.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.