Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1613902

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi
z dnia 12 czerwca 2012 r.
II SA/Łd 1085/11

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.).

Sędziowie WSA: Jolanta Rosińska, Barbara Rymaszewska.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi B. Z. na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia (...) nr (...), znak: (...) w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji nakazującej rozbiórkę oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Decyzją z dnia (...), Nr (...) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), po rozpatrzeniu wniosku B. Z., odmówił uchylenia ostatecznej własnej decyzji z dnia (...), Nr (...) nakazującej inwestorowi Z. K. rozbiórkę budynku przejścia zadaszonego w konstrukcji stalowej, usytuowanego pomiędzy budynkiem handlowo - warsztatowym, a budynkiem usługowo - handlowym z dobudowaną kotłownią i budynkiem gospodarczym, zlokalizowanego na nieruchomości przy ul. A 57 w Ł.

Organ wyjaśnił, że w dniu 4 sierpnia 2010 r. B. Z. wniosła o wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją z (...), Nr (...), na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. tj. z uwagi na fakt, iż strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Wnioskodawczyni podniosła, że nie została uwzględniona w postępowaniu, choć od dnia 2 października 2009 r. jest właścicielką nieruchomości przy ul. A 57 w Ł. Po rozpatrzeniu ww. wniosku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. postanowieniem z dnia (...), Nr (...) wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją z dnia (...), Nr (...).

Decyzją z dnia (...), Nr (...) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. stwierdził, że wskazana decyzja Nr (...) została wydana z naruszeniem prawa. Wskutek odwołania B. Z. (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia (...), Nr (...) uchylił w całości powyższą decyzję z dnia (...) i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Po ponownym rozpatrzeniu przedmiotowej sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. stwierdził, iż w niniejszej sprawie nie ziściła się przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż nie można stwierdzić, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Tym samym nie jest możliwe uchylenie decyzji Nr (...) z dnia (...) w trybie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ podniósł, że w chwili orzekania (tekst jedn.: w dniu (...)) właścicielem przedmiotowej nieruchomości był Z. K., a dopiero w dniu 2 października 2009 r. doszło do zawarcia umowy sprzedaży spornej nieruchomości i nowym właścicielem została B. Z., dlatego też wnioskodawczyni nie przysługiwał w prowadzonym wówczas postępowaniu przymiot strony.

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła B. Z., zarzucając zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uznanie przez organ, że skarżąca stała się właścicielem nieruchomości dopiero po wydaniu decyzji, a co za tym idzie nie przysługuje jej status strony i nie można uznać jej wniosku o wznowienie postępowania za uzasadniony, w sytuacji gdy z akt sprawy wynika, że decyzja o nakazie rozbiórki została doręczona poprzedniemu właścicielowi dopiero na początku listopada 2011 r. Wskazała, że w chwili nabycia nieruchomości, a tym samym nabycia statusu strony postępowania, decyzja z dnia 29 lipca 2009 r. nie była jeszcze ostateczna, co spełnia wymogi art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Dodatkowo podniosła, że fakt nie brania udziału w postępowaniu był przez nią niezawiniony, ponieważ dowiedziała się ona o decyzji dopiero pod koniec czerwca 2010 r. W związku z powyższym wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i wznowienie postępowania zgodnie z wnioskiem oraz w konsekwencji o uchylenie decyzji ostatecznej Nr (...).

Decyzją z dnia (...), Nr (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, w związku z art. 151 § 1 pkt 1 oraz art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. utrzymał w mocy wskazaną na wstępie decyzję organu pierwszej instancji. Organ podtrzymał argumentację organu stopnia podstawowego, wskazując że bez znaczenia dla sprawy pozostaje fakt podejmowania przez organ pierwszej instancji kilkukrotnych prób doręczenia decyzji z dnia (...), Nr (...) ówczesnemu właścicielowi posesji zlokalizowanej przy ul. A 57 w Ł. Organ pierwszej instancji doręczał korespondencję Z. K. za pośrednictwem poczty polskiej dwukrotnie (pierwsza przesyłka zawierająca decyzję Nr (...) została nadana 31 lipca 2009 r., druga w dniu 1 września 2009 r.), obie przesyłki zostały zwrócone do nadawcy z uwagi na fakt, iż adresat nie podjął ich w terminie. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wystąpił następnie do VI Komisariatu Policji w Ł. z prośbą o dostarczenie ww. przesyłki Z. K. Pismem z dnia 11 listopada 2009 r. VI Komisariat Policji w Ł. poinformował, że wskazana decyzja została dostarczona adresatowi w dniu 10 listopada 2009 r.

Zdaniem organu odwoławczego ze względu na treść art. 44 § 4 k.p.a. decyzja Nr (...) została doręczona Z. K. w dniu 19 sierpnia 2009 r., bowiem pierwsze awizo nosiło datę 5 sierpnia 2009 r. Organ drugiej instancji wyjaśnił, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. błędnie uznał Z. K. za stronę niniejszego postępowania, skoro od dnia 2 października 2009 r. nie był już właścicielem spornej nieruchomości, dlatego też decyzją z dnia (...), Nr (...) umorzył postępowanie wszczęte odwołaniem Z. K. od decyzji z dnia (...), Nr (...) o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją Nr (...). Organ dodał, że decyzja została doręczona Z. K. na podstawie art. 44 § 4 k.p.a., a doręczanie decyzji przez funkcjonariuszy policji miało jedynie charakter informacyjny, zatem niesłuszne jest twierdzenie skarżącej jakoby termin, od którego stronie przysługiwał termin do wniesienia odwołania należało liczyć od dnia 2 listopada 2009 r. Podniósł też, że Z. K. nie odwołał się od decyzji, lecz uruchomił postępowanie w trybie nadzwyczajnym (art. 154 k.p.a.). Organ dodał, że jest związany aktem administracyjnym od chwili jego doręczenia, zgodnie z art. 110 k.p.a.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła B. Z. w jej treści, podtrzymując zarzuty podniesione w odwołaniu, zarzuciła naruszenie art. 44 k.p.a., w związku z art. 42 k.p.a. poprzez uznanie, że doszło do uprawomocnienia się decyzji przed datą nabycia przez skarżącą nieruchomości. Zarzuciła też naruszenie przepisów postępowania w zakresie mającym istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, a w szczególności art. 7, art. 8, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uchylenie się od wszechstronnej i obiektywnej oceny materiału dowodowego w sprawie oraz pozbawienie możliwości weryfikacji decyzji administracyjnej o odmowie uchylenia decyzji administracyjnej poprzez arbitralne uznanie, iż nie była stroną postępowania.

W odpowiedzi na skargę (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej p.p.s.a.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem tj. zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego obowiązujących w dacie wydania zaskarżonego aktu. Wady postępowania administracyjnego, skutkujące koniecznością: uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności bądź wydania decyzji z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. Natomiast w wypadku nieuwzględnienia skargi sąd w myśl art. 151 p.p.s.a. skargę oddala.

Skarga jest nieuzasadniona, gdyż zaskarżona decyzja (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł., jest prawidłowa i nie narusza prawa.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie są rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji z dnia (...), Nr (...) nakazującej inwestorowi Z. K. rozbiórkę budynku przejścia zadaszonego w konstrukcji stalowej, usytuowanego pomiędzy budynkiem handlowo - warsztatowym a budynkiem usługowo - handlowym z dobudowaną kotłownią i budynkiem gospodarczym, zlokalizowanego na nieruchomości przy ul. A 57 w Ł.

Skarżąca powołała się na podstawę uzasadniającą wznowienie postępowania wskazując, iż bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu w sprawie nakazania wykonania rozbiórki, choć jej zdaniem w trakcie jego trwania nabyła własność przedmiotowej nieruchomości.

Bezsporne w niniejszej sprawie jest to, że nieruchomość objęta nakazem rozbiórki została sprzedana skarżącej w dniu 2 października 2009 r. Sporna jest jednak kwestia daty doręczenia Z. K. decyzji nakazującej rozbiórkę, a tym samym daty zakończenia postępowania toczącego się w przedmiocie rozbiórki. Dla wyjaśnienia powyższej kontrowersji istotna jest ocena skuteczności i prawidłowości doręczenia zastępczego, a ocena taka może być przeprowadzona wyłącznie w oparciu o dokument zwrotnego potwierdzenia odbioru korespondencji. Prawidłowość doręczenia decyzji z dnia (...), Nr (...) jest o tyle kluczowym zagadnieniem, że rozstrzyga o zasadności żądania skarżącej, a co za tym idzie, o możliwości wzruszenia decyzji ostatecznej w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

W tym miejscu należy przypomnieć, że szczegółowe uregulowania prawne dotyczące doręczania stronom korespondencji organów administracji publicznej zawarte są w przepisach Rozdziału VIII k.p.a. Stosownie do treści art. 40 § 1 k.p.a. pisma doręcza się stronie, jej przedstawicielowi, lub pełnomocnikowi (§ 2). W myśl art. 42 k.p.a. pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy (§ 1). Pisma mogą być doręczone również w lokalu organu administracji publicznej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej (§ 2), a w razie niemożności doręczenia pisma w sposób określony w § 1 i 2, a także w razie koniecznej potrzeby, pisma doręcza się w każdym miejscu, gdzie się adresata zastanie (§ 3). Stosownie natomiast do treści art. 43 k.p.a. w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania. Zgodnie natomiast z art. 44 k.p.a. w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 k.p.a.:

1)

poczta przechowuje pismo przez okres czternastu dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez pocztę;

2)

pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ 1, że), zaś zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (§ 2). Nadto, w przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (§ 3), zaś doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (§ 4).

Wobec powyższego podstawowym warunkiem zastosowania przytoczonego wyżej przepisu jest niemożność doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 k.p.a. (adresat był nieobecny w miejscach wskazanych w tym przepisie - mieszkaniu, miejscu pracy lokalu organu) i art. 43 k.p.a. (doręczyciel w przypadku nieobecności adresata nie zastał również dorosłego domownika, sąsiada lub dozorcy, bądź osoby te nie podjęły się oddania pisma adresatowi). Następnie koniecznymi warunkami dla skuteczności doręczenia przewidzianego w art. 44 k.p.a. jest przechowanie pisma przez okres czternastu dni w placówce pocztowej (w przypadku doręczenia przez pocztę) oraz umieszczenie zawiadomienia (awiza) o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni w placówce pocztowej - w oddawczej skrzynce pocztowej lub gdy nie jest to możliwe, w drzwiach mieszkania adresata, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. W przypadku, gdy adresat nie podjął przesyłki w terminie siedmiu dni (liczonych od pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w art. 44 § 1 k.p.a.) na doręczającym ciąży obowiązek powtórnego zawiadomienia o możliwości odbioru przesyłki, w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia.

Przewidziane w art. 44 k.p.a. doręczenie zastępcze, rodzące domniemanie prawne skuteczności takiej, jak doręczenie zwykłe, może być wprawdzie obalone przez adresata, jeśli udowodni on, że mimo zastosowania zastępczej formy doręczenia pismo nie zostało mu doręczone z przyczyn od niego niezależnych (zob. wyrok NSA z dnia 16 listopada 2010 r., w sprawie o sygn. akt II OSK 1754/09, Lex nr 746769).

Odnosząc powyższe rozważania do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy należy wskazać, iż organy nadzoru budowlanego uznały, że decyzja Nr (...) została skutecznie doręczona w trybie zastępczym, uregulowanym w art. 44 k.p.a. Dowodem potwierdzającym takie stanowisko jest załączona do akt sprawy koperta wraz z dołączonym do niej potwierdzeniem odbioru (k. 46 akt administracyjnych).

W tym zakresie skazać należy, iż organ doręczał inwestorowi wspomnianą decyzję trzykrotnie - dwukrotnie przez operatora publicznego za każdym razem ze skutkiem zwrotu niepodjętej przesyłki, a trzeci raz za pomocą VI Komisariatu Policji w Ł. Jak wynika z akt sprawy pierwsza przesyłka zawierająca decyzję Nr (...) nadana została w dniu (...), była następnie awizowana w dniu 5 sierpnia 2009 r. i wobec niepodjęcia przesyłki była awizowana powtórnie w dniu 12 sierpnia 2009 r. Przesyłka ta w dniu 20 sierpnia 2009 r. została zwrócona do nadawcy z uwagi na jej niepodjęcie w terminie.

Przesyłka zawierająca decyzję Nr (...) była zatem dwukrotnie awizowana, spoczywała przez okres co najmniej 14 dni w placówce pocztowej i nie została podjęta w tym terminie przez jej adresata. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych od daty pierwszego awiza do dnia zwrotu przesyłki do nadawcy musi upłynąć pełne 14 dni (jak to miało miejsce w niniejszej sprawie), wówczas nie ma nawet znaczenia, że drugie awizowanie nastąpiło przedwcześnie. Jeżeli adresat nie zgłosi się po odbiór pisma, datą doręczenia jest dzień, w którym upłynął czternastodniowy termin do jego odbioru, liczony od dnia następnego po złożeniu pisma w placówce pocztowej bądź w urzędzie gminy (vide chociażby: wyrok NSA z dnia 31 sierpnia 2010 r., w sprawie o sygn. akt I OSK 1371/10, Lex nr 737484; postanowienie NSA z dnia 17 lipca 2008 r., w sprawie o sygn. akt I OZ 762/08, Lex nr 493685; wyrok WSA w Kielcach z dnia 15 stycznia 2009 r. w sprawie o sygn. akt I SA/Ke 431/08, Lex nr 528045).

Przedstawiony materiał dowodowy pozwala zatem uznać skuteczność doręczenia zastępczego decyzji organu pierwszej instancji z dniem 19 sierpnia 2009 r. W konsekwencji czternastodniowy termin do wniesienia odwołania upłynął w dniu 2 września 2009 r. Tym samym wobec niewniesienia odwołania decyzja stała się ostateczna z dniem 3 września 2009 r. Wskazać w tym miejscu należy, iż jeśli nastąpił skutek prawny doręczenia, każde późniejsze ponowne doręczenie stronie decyzji nie powoduje ponownego otwarcia dla strony terminu do wniesienia odwołania (vide chociażby: wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 czerwca 2011 r., w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 2497/10, Lex nr 996753).

Słusznie więc wskazywały organy nadzoru budowlanego, że decyzja nakazująca rozbiórkę stała się ostateczna przed zawarciem umowy sprzedaży nieruchomości, a kolejne doręczenia decyzji dokonywane przez organ administracji miały jedynie charakter informacyjny, a co najważniejsze nie otwierały terminu do jej zaskarżenia.

Dla wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy wskazać należy, iż brak jest adnotacji o miejscu pozostawienia awiza, ale mając na uwadze treść art. 26 ustawy z dnia 12 czerwca 2003 r. - Prawo pocztowe (Dz. U. Nr 130, poz. 1188, z późn. zm.) oraz § 10 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 9 stycznia 2004 r. w sprawie warunków wykonywania powszechnych usług pocztowych (Dz. U. Nr 5, poz. 34 z późn. zm.) należy wskazać, iż to nadawca przesyłki decyduje o treści druku potwierdzenia odbioru. Oznacza to, że aby możliwe było zamieszczenie przez pracownika poczty koniecznych dalszych adnotacji: o sposobie i terminie pozostawienia adresatowi zawiadomienia o możliwości odbioru pisma w określonym terminie i miejscu, to w potwierdzeniu tym powinny znaleźć się odpowiednie rubryki umożliwiające pracownikowi poczty poczynienie stosownych adnotacji (vide: wyrok WSA w Szczecinie z dnia 25 marca 2009 r., w sprawie o sygn. akt I SA/Sz 663/2008, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Dodatkowo w orzecznictwie wskazuje się, że przepisy k.p.a. nie wymagają, aby na zwrotnym potwierdzeniu odbioru umieszczona była informacja o miejscu i terminie odbioru przesyłki. Przepisy określają jedynie, że tego rodzaju informacje muszą znaleźć się na tzw. awizo (vide: postanowienie NSA z dnia 23 marca 2010 r., w sprawie o sygn. akt I GZ 49/10, Lex nr 606584). Załączone do przesyłki potwierdzenie odbioru nie przewidywało zamieszczania informacji o miejscu złożenia przesyłki oraz miejscu pozostawienia zawiadomienia.

Podkreślenia wymaga też, że Z. K. nie podjął działań reklamacyjnych, nie wnosił o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, nie stwierdził, że nie otrzymał awiza, nie udowodnił tym samym, że mimo zastosowania zastępczej formy doręczenia pismo nie zostało mu doręczone z przyczyn od niego niezależnych. Adresat decyzji nie kwestionował prawidłowości jej doręczenia przez organ.

Za bezzasadne należy także uznać zarzuty odnoszące się do informowania organów administracji przez Z. K. o jego "niechęci" do toczącego się postępowania. W żadnej mierze okoliczności te nie powinny tamować samego doręczania przez organ wydanych decyzji. Są to bowiem okoliczności obiektywne, a stan psychiczny adresata winien być uwzględniany wyłącznie w razie uchybienia terminu do zakwestionowania wydanych rozstrzygnięć, o ile strona zgłosi w tym zakresie stosowny wniosek.

Skoro zatem pierwsze doręczenie zastępcze było skuteczne, decyzja stała się ostateczna przed zawarciem umowy sprzedaży nieruchomości, a kolejne doręczenia miały jedynie charakter informacyjny, to skarżąca nie mogła skutecznie domagać się uchylenia ostatecznej decyzji, powołując się na brak udziału w postępowaniu bez własnej winy. Właścicielem nieruchomości, której dotyczyła decyzja ostateczna był bowiem inwestor Z. K., a skarżąca stroną postępowania być nie mogła. Na tle powyższych rozważań rozstrzygnięcia organów obu instancji ocenić należy za prawidłowe i odpowiadające prawu.

Na marginesie już tylko można wskazać, że to na sprzedającym nieruchomość spoczywa obowiązek poinformowania nabywcy o stanie prawnym zbywanej nieruchomości i jak się wydaje, o ewentualnych konsekwencji niedochowania tego obowiązku skarżąca może jedynie dochodzić na drodze postępowania przed sądem powszechnym.

Mając powyższe na uwadze wobec nieuwzględnienia skargę należało oddalić (art. 151 p.p.s.a.).

m.o.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.