II SA/Kr 998/18, Adresat nakazu rozbiórki. - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2578512

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 października 2018 r. II SA/Kr 998/18 Adresat nakazu rozbiórki.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska.

Sędziowie: NSA Joanna Tuszyńska, WSA Magda Froncisz (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 października 2018 r. sprawy ze skargi Gminy Łącko na decyzję Nr 248/2018 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 1 czerwca 2018 r. znak: (...) w przedmiocie nakazu rozbiórki

I.

uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji;

II.

zasądza od Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie na rzecz Gminy Łącko kwotę 997 zł (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie faktyczne

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Nowym Sączu decyzją nr 83/2017 z 3 lutego 2017 r. znak: OAE-530-233/16, po przeprowadzeniu z urzędu postępowania administracyjnego, nakazał Gminie Łącko wykonać rozbiórkę realizowanego na dz. nr 429 w miejscowości Jazowsko, gm. Łącko, bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, posadowionego na betonowym fundamencie, parterowego budynku mieszkalnego o konstrukcji mieszanej (drewniano-murowanej) i wym. 4,80 m x 7,96 m.

Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.), dalej "P.b. z 1974 r.", w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 z późn. zm.; obecnie Dz. U. z 2018 r. poz. 1202), dalej "P.b.", oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm.; obecnie Dz. U. z 2018 r. poz. 2096), dalej "k.p.a.".

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że na działce nr 429 w Jazowsku nieznany inwestor, nie posiadając prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, samowolnie przystąpił do budowy części drewnianej około 1966 r., a części murowanej około 1990 r., parterowego budynku mieszkalnego. Obiekt posadowiony jest na betonowym fundamencie; ściany o konstrukcji mieszanej-drewnianej (bale drewniane) - murowanej (pustaki, bloczki betonowe, żużlowo betonowe, gazobetonowe), z dachem o konstrukcji drewnianej pokrytym blachę trapezową oraz dachówką betonową, wyposażony w instalację elektryczną.

Obiekt jest zlokalizowany na działce ew. nr 429 w Jazowsku, będącej własnością Gminy Łącko (KW 78673) w terenach oznaczonych wg klasy bonitacyjnej LsIV. Budowa znajduje się w zwartej zabudowie tzw. "Osady Romskiej".

Według przekazanego wypisu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Łącko przedmiotowy budynek zlokalizowany jest w całości w terenach zieleni leśnej, oznaczonych na planie symbolem 10.ZL.25. Za stronę postępowania uznano Gminę Łącko - właściciela działki nr 429.

Jako przedmiot prowadzonego postępowania organ opisał samowolną (bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę lub zgłoszenia) budowę, przez nieznanego inwestora, parterowego budynku mieszkalnego o konstrukcji mieszanej i łącznych wymiarach w rzucie poziomym 4,80 m x 7,96 m, na dz. ew. 429 w Jazowsku.

Stwierdził, że budowę części drewnianej zrealizowano około 1966 r., a części murowanej około 1990 r., co ustalono na podstawie poglądowych zdjęć lotniczych, inwentaryzacji geodezyjnej (gdzie widoczny jest przedmiotowy obiekt) oraz na podstawie oświadczenia użytkownika budynku. Potwierdzeniem daty budowy, zdaniem organu, jest też również stopień zużycia materiałów użytych do budowy obiektu.

Dalej organ przywołał art. 103 ust. 2 P.b. oraz art. 28 P.b. z 1974 r. w zw. z § 44 ust. 1 pkt 1 lit. d rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. z 1975 r. Nr 8, poz. 48 z późn. zm.), zgodnie z którymi na tego typu obiekt wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę.

Organ przytoczył art. 37 P.b. z 1974 r. Wskazał, że podstawową przesłanką orzeczenia o obowiązku przymusowej rozbiórki obiektu budowlanego jest wybudowanie obiektu niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie budowy, przez co rozumie się także budowę bez wymaganego pozwolenia na budowę (samowola budowlana). Wstępnym i podstawowym warunkiem dopuszczenia legalizacji obiektu, jest zgodność budowy z zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W przedmiotowym postępowaniu warunek ten nie został spełniony, ponieważ z przedstawionego przez Gminę Łącko wypisu i wyrysu z mpzp (uchwała nr 12/2007 z dnia 28 lutego 2007 r. Rady Gminy Łącko opubl. w Dz. Urz. Woj. Młp. nr 304 z dnia 25 kwietnia 2007 r.) wynika, że budynek położony jest w terenach oznaczonych symbolem 10.ZL.25 - teren zieleni leśnej. W myśl § 21 mpzp jako przeznaczenie podstawowe terenu ustala się tereny leśne i zalesień, a jako dopuszczalne niekubaturowe urządzenia turystyki i rekreacji np. ścieżki rowerowe, szlaki turystyczne, urządzenia i sieci infrastruktury technicznej. Jako zasadę zagospodarowania ustala się zakaz realizacji nowych obiektów kubaturowych.

Tym samym warunek określony w art. 37 ust. 1 pkt 1 P.b. z 1974 r. został spełniony, czyli obiekt został zrealizowany na terenach nieprzeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę.

Obiekt, w ocenie organu, powoduje również niebezpieczeństwo dla ludzi, mienia oraz stwarza niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Budynek został zlokalizowany w osadzie romskiej, bezpośrednio przy sąsiednim budynku drewnianym.

Organ przywołał obowiązujące obecnie przepisy określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422). Przywołał poparcie swoich tez orzeczenia sądów administracyjnych - w tym wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 24 kwietnia 2013 r., sygn. II SA/Bd 71/13.

Dalej organ wskazał, że w czasie badania przesłanek umożliwiających legalizację samowolnie wybudowanego obiektu stosuje się przepisy aktualne, gdyż proces legalizacji zawsze ma na celu doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Dlatego przy ocenie, czy możliwe do dokonania zmiany i przeróbki doprowadzą do stanu zgodnego z prawem, zastosowanie znajdą przepisy obowiązujące w chwili wydawania decyzji.

W ocenie organu obiekt w tym miejscu nie może pozostać, bo stwarza zagrożenie. Co za tym idzie, ewentualne nakazanie przez organ wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z przepisami wiązałoby się w efekcie końcowym z rozbiórką budynku i budową na nowo co wykracza poza zakres prowadzonego przez PINB postępowania administracyjnego.

Naruszenie warunków technicznych powoduje tym samym naruszenie uzasadnionych interesów osób trzecich w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. (odpowiednio art. 5 ust. 1 pkt 6 P.b. z 1974 r.).

Decyzja o przymusowej rozbiórce wydana z mocy art. 37 ust. 1 pkt 2 P.b. z 1974 r. znajduje zastosowanie wtedy, gdy jest taka absolutna konieczność. Taka konieczność będzie zachodziła w szczególności wtedy, gdy brak jest możliwości usunięcia powołanych w art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy pogorszeń czy zagrożeń w trybie określonym w art. 40. Taka sytuacja występuje w niniejszym postępowaniu. Organ jednoznacznie stwierdził, że sporny obiekt stwarza niebezpieczeństwo dla zdrowia i mienia oraz powoduje niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, zatem nie może zostać on zalegalizowany i podlega przymusowej rozbiórce.

Organ wyjaśnił również, że w myśl art. 38 ust. 1 P.b. z 1974 r. inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części albo urządzenia, objętego nakazem przymusowej rozbiórki. Art. 38 P.b. z 1974 r. odpowiada art. 52 obecnego P.b., wobec czego adresatem nakazu rozbiórki orzeczonego na podstawie art. 37 P.b. z 1974 r. jest właściciel, posiadający tytuł prawny do nieruchomości i to on powinien wykonać nakazany w wyrzeczeniu nakaz na własny koszt. Obowiązująca linia orzecznicza oraz ugruntowany pogląd doktryny prawa budowlanego, wskazuje na wybór jednej (a nie wszystkich) z tych osób - tj. takiej, która będzie mogła wykonać nakaz bez ingerencję w sferę prawa własności. Co do zasady jest to inwestor - sprawca samowoli, ale pod warunkiem, że jest on właścicielem obiektu lub nieruchomości na której zrealizowano samowolę, czy też posiada do nich inny tytuł prawny pozwalający wykonać orzeczoną rozbiórkę. W przeciwnym razie będzie to zawsze właściciel nieruchomości gruntowej - tzw. beneficjent prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ przywołał na poparcie tych tez liczne orzeczenia sądów administracyjnych.

Organ podzielił powyższy pogląd, w związku z czym nakaz rozbiórki skierował do Gminy Łącko - właściciela nieruchomości, w skład której wchodzi działka zabudowana przedmiotowym budynkiem, a więc do podmiotu posiadającego tytuł prawny pozwalający wykonać orzeczony nakaz.

Gmina Łącko wniosła odwołanie od opisanej wyżej decyzji. Wskazała, iż z zaskarżonej decyzji nie wynika, na jakiej podstawie organ I instancji ustalił, że inwestor (nieokreślony) nie miał prawa do dysponowania gruntem oraz kiedy rozpoczęto inwestycję. Podkreśliła, że adresatem rozbiórki obiektu powinien być inwestor lub właściciel tego obiektu. Podniosła, że w jej ocenie inwestor posiadał prawo do dysponowania gruntem. Zarzuciła nieustalenie właściwego stanu prawnego podnosząc, że należało stosować przepisy obecnego Prawa budowlanego. Stwierdziła również, że jako właściciel wyraża zgodę na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane przez inwestora. Podniosła również, że jeśli w chwili obecnej, jak wskazuje organ, nie jest wymagane pozwolenie na budowę takiego obiektu, to organ nie miał podstaw prawnych do orzeczenia rozbiórki.

Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzją nr 248/2018 z 1 czerwca 2018 r., znak: WOB.7721.168.2017.KKAD, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 P.b. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że na podstawie zebranego przez organ I instancji materiału dowodowego ustalono, że 20 grudnia 2016 r. została przeprowadzona kontrola znajdującego się na działce nr 429 w Jazowsku budynku mieszkalnego. W trakcie kontroli obecni byli m.in. użytkownicy przedmiotowego obiektu: M.S. i D.D. oraz przedstawiciel Gminy Łącko - A.D.

Jak wynika z treści protokołu kontroli, w 1965 r. została wzniesiona drewniana części budynku, natomiast w 1990 r. budynek został rozbudowany o część murowaną. "Budynek konstrukcji mieszanej, murowano-drewnianej, całość posadowiona na fundamencie betonowym, w części drewniane ściany z bali drewnianych, konstrukcja dachu drew. kryta dachówką betonową, cz. murowana - ściany pustak i bloczki betonowe i żużlobetonowe, gazobetonowe, dach konstrukcji drewnianej kryty blachą trapezową. Przyłącz elektryczny zalicznikowy".

Wykonano szkic sytuacyjny z naniesieniem wymiarów, część murowana o nr 8 na przedmiotowym szkicu i nr 9 fragment budynku w o konstrukcji drewnianej oraz zdjęcia obrazujące stan obiektu.

W aktach zalega informacja z rejestru gruntów dla działki nr 429 w Jazowsku, wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz wydruki z ortomap z lat 1996, 2003, 2009 ze strony Małopolskiej Infrastruktury Informacji Przestrzennej.

Zdaniem organu odwoławczego osoby zamieszkujące w obiekcie budowlanym będącym przedmiotem postępowania zajmują jedynie lokal w nieruchomości gminnej. Organ wskazał na art. 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1234). Stwierdził, że ustawa ta reguluje także zagadnienia związane z mieszkaniowym zasobem gminy oraz obowiązkiem zapewnienia lokali socjalnych. Komentowany przepis powierza gminom zadanie, o którym mowa w art. 75 ust. 1 Konstytucji RP (tj. prowadzenie polityki sprzyjającej zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych obywateli). Organ przywołał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 września.2003 r. (SK 28/03, OTK-A 2003, Nr 7, poz. 74), wskazując że do zadań gminy należy zapewnianie lokali socjalnych, lokali zamiennych oraz zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych gospodarstw domowych o niskich dochodach, a także wskazanie tymczasowego pomieszczenia albo noclegowni, schroniska lub innej placówki zapewniającej miejsca noclegowe, w przypadku wykonywania przez komornika obowiązku opróżnienia lokalu.

Z uwagi na przytoczoną powyżej argumentację organ odwoławczy stwierdził, że słusznie stroną postępowania jest jedynie Gmina Łącko, jako właściciel działki nr 429 w Jazowsku. Zgodnie natomiast z art. 46 Kodeksu cywilnego, prawo własności budynku przynależy właścicielowi nieruchomości gruntowej, na której on się znajduje. Jak wynika z ustalonego stanu faktycznego, obiekt budowlany będący przedmiotem postępowania został wybudowany w 1965 r., a następnie przez nieznaną osobę rozbudowany w 1990 r.

Organ przywołał i omówił stosowanie art. 28 k.p.a. Podkreślił, że przesądzający o przymiocie strony w postępowaniu administracyjnym interes prawny nie może wynikać z zainteresowania określonej osoby toczącym się postępowaniem, którego stronami są inne podmioty, ani nawet faktyczne skutki wynikające dla zainteresowanego z takiego toczącego się postępowania, ale nieznajdujące bezpośredniej podstawy w przepisach prawa. Musi istnieć "twardy" przepis prawa, który jest podstawą stwierdzenia interesu prawnego zainteresowanej osoby.

W świetle powyższego brak jest podstaw do włączenia do postępowania mieszkańców przedmiotowego budynku. Przywołując orzeczenia sądów administracyjnych organ wskazał, że w przypadku gdy postępowanie dotyczy legalności budynku, brak jest podstaw do przyznania statusu strony osobom zajmującym lokal bez prawa własności.

Dalej organ odwoławczy wskazał, że jak ustalił organ I instancji, przedmiotowy obiekt budowlany, pełniący obecnie funkcję mieszkalną, powstał około 1966 r., tj. 52 lata temu, następnie został rozbudowany w 1990 r., tj. przed 28 laty. Z uwagi na upływ czasu ustalenie osoby inwestora nie jest możliwe.

Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 P.b. roboty budowlane, co do zasady, można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Art. 29 P.b. zawiera zamknięty katalog obiektów zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenie na budowę, do których zaliczają się budynki mieszkalne jednorodzinne (art. 29 ust. 1 pkt 1a). Z uwagi jednak na brzmienie art. 48 ust. 1 pkt 2 P.b. w przypadku zaniedbania tego obowiązku procedura legalizacyjna prowadzona jest w oparciu o normę wynikającą z art. 48 P.b. W związku z powyższym w ocenie organu odwoławczego PINB prawidłowo prowadził postępowanie w oparciu o przepisy P.b. z 1974 r.

Organ odwoławczy przywołał art. 37 P.b. z 1974 r. i wyjaśnił przesłanki jego zastosowania.

Organ przywołał uchwałę 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 grudnia 2013 r. opisującą, jak należy rozumieć pojęcie "przepisy o planowaniu przestrzennym z art. 37 ust. 1 pkt 1 P.b. z 1974 r.". Z uwagi jednak na sprzeczność zabudowy z obecnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego a także na zły stan techniczny obiektu uznał za niecelowe badanie wcześniej obowiązujących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

Po przedstawieniu wykładni art. 37 ust. 1 pkt 2 P.b. z 1974 r. organ odwoławczy wskazał, że w niniejszej sprawie organ I instancji ustalił, że będący przedmiotem postępowania obiekt budowlany zagraża bezpieczeństwu zamieszkujących go osób. Nie spełnia wymagań w zakresie wytrzymałości, nośności konstrukcji oraz przepisów przeciwpożarowych. Stan techniczny obiektu jest katastrofalny, budynek został wzniesiony przy użyciu materiałów wątpliwej jakości, tj. z pustaków różnego rodzaju i częściowo z drewna. Okna osadzone są w sposób niezapewniający bezpieczeństwa, grożą wypadnięciem. Dach wykonany jest z dachówki betonowej oraz fragmentów blachy trapezowej, które przytrzymywane są kamieniami. Ściany szczytowe w części murowanej wykonane są z różnej długości desek. Konstrukcja dachu jest nieprawidłowa, kalenice części murowanej i drewnianej są w stosunku prostopadłe, znajdują się jednak na różnych wysokościach co czyni pokrycie dachowe podatnym na zerwanie przez wiatr oraz przeciekanie wód opadowych. W obiekcie wykonana jest instalacja elektryczna, co z uwagi na brak stosownych odbiorów powoduje zagrożenie pożarem i porażeniem. Przedmiotowy obiekt znajduje się na terenie tzw. "Osady Romskiej" w Maszkowicach, w zbliżeniu do innych budynków, w przytłaczającej większości drewnianych. Reasumując budynek jako całość jest wykonany z pogwałceniem sztuki budowlanej i stwarza realne zagrożenie dla zamieszkujących go osób. O realności takiego zagrożenia świadczy pożar, który wybuchł nieopodal w grudniu 2017 r. w budynku znajdującym się w tej samej osadzie romskiej, co będący przedmiotem postępowania obiekt. W pożarze tym śmierć poniosło trzyletnie dziecko.

W opinii organów nadzoru budowlanego stan obiektu będącego przedmiotem postępowania jest tak zły, że niecelowym jest nakładanie obowiązku przedłożenia ekspertyzy zawierającej inwentaryzację oraz ocenę jego stanu. Pracownicy organów nadzoru budowlanego posiadający stosowne wykształcenie oraz uprawnienia mają możliwość dokonania samodzielnie oceny stanu budynku oraz możliwości doprowadzenia go do stanu zgodnego z prawem w tym warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Dalej organ szczegółowo uzasadnił brak możliwości zastosowania w sprawie art. 40 P.b. z 1974 r.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wskazał, że nie jest możliwym, aby którykolwiek z odpowiedzialnych na przestrzeni lat za zatwierdzanie projektów budowlanych organów administracji wydał decyzję zezwalającą na budowę obiektu nie spełniającego żadnych warunków technicznych. Dlatego też bezcelowym jest wystosowywanie pism do archiwów poszczególnych jednostek samorządu w celu potwierdzenia tego faktu. Działanie takie miałoby na celu jedynie przedłużenie czasu postępowania.

Następnie organ stwierdził, że obecnie z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę na rzecz zgłoszenia zwolnione zostały jedynie budynki jednorodzinne, których obszar oddziaływania mieści w granicach działki. Będący przedmiotem postępowania budynek z uwagi na jego usytuowanie, ponieważ jest jednym z kilku budynków znajdujących się na działce nr 429 w Jazowsku, jego oddziaływanie również na gruncie obecnie obowiązującego prawa budowlanego wymaga pozwolenia na budowę.

Odnosząc się do udzielonej w treści odwołania zgody Gminy na dysponowanie przez inwestora nieruchomością na cele budowlane organ wskazał, że zgoda taka może zostać udzielona konkretnej osobie, zaś podstawą winna być umowa oparta o przepisy prawa cywilnego. W niniejszej sprawie Gmina reprezentowana przez Wójta wyraziła swoją wolę w sposób nie wywołujący skutków prawnych. W przypadku chęci przekazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane Gmina powinna zawrzeć umową np. dzierżawy ze konkretną osobą, na którą przeniesie przysługujące jej prawa.

Organ odwoławczy wskazał również, że choć adresatem obowiązku wynikającego z prawa budowlanego powinien być na ogół inwestor, w dalszej kolejności właściciel nieruchomości, a dopiero na końcu jej zarządca, to zasada ta nie może być nadmiernie absolutyzowana, gdyż konieczne jest uwzględnienie celu, jakiemu ma służyć postępowanie legalizacyjne, tj. usunięcie stanu niezgodnego z prawem. Z tej perspektywy rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego nie mogą być kierowane do podmiotów, które nie byłyby w stanie wykonać nałożonych na nie obowiązków. Dokonanie takiej analizy może więc in casu usprawiedliwiać skierowanie nakazu rozbiórki do innego podmiotu niż inwestor. Weryfikacja tej przesłanki powinna jednak opierać się na ocenie rzeczywistej możliwości rozebrania budynku (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 maja 2017 r. sygn. II SA/Po 574/16).

Końcowo organ odwoławczy wskazał, że za zaistniałą sytuację w dużym stopniu odpowiada Gmina Łącko, która latami tolerowała istnienie tzw. "Osady Romskiej" w Maszkowicach, za jej przyzwoleniem powstawały kolejne obiekty, w których zamieszkiwali Romowie.

Gmina Łącko wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Wniosła o przeprowadzenie postępowania w trybie uproszczonym, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji w całości oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przypisanych.

Na wstępie skarżąca wskazała, że jest to już kolejna sprawa zawisła między Gminą Łącko, a Nadzorem Budowlanym w przedmiocie rozbiórki osiedla romskiego (sprawy przed WSA w Krakowie: sygn. II SA/Kr 1448/17, sygn. II SA/Kr 1449/17, sygn. II SA/Kr 1450/17).

Nadzór budowlany różnych szczebli prowadzi kilkadziesiąt spraw dotyczących osady romskiej w Maszkowicach. Stan faktyczny tych spraw jest niemalże identyczny - Romowie osiedlili się w zasadzie nielegalnie na nieruchomości, którą Gmina otrzymała w ramach komunalizacji mienia. Taki stan istnieje od kilkudziesięciu lat. Romowie w tym czasie w sposób dowolny rozbudowywali swoją osadę. Jest to społeczność zamknięta - niepodatna na wykonywanie nakazów czy zakazów. Przez te kilkadziesiąt lat nadzór budowalny zasadniczo udawał, że sprawy nie ma aż do czasu, gdy na tym osiedlu doszło do pożaru, w którym zginęło dziecko. Po tym fakcie, a właściwie po fakcie objęcia sprawy postępowaniem prokuratorskim, organy nadzoru budowlanego postanowiły sprawę likwidacji osady romskiej przerzucić na Gminę Łącko. Od tego czasu Powiatowy i Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, stosując różne koncepcje, przypisują Gminie Łącko obowiązek rozbiórki obiektów postawionych przez ludność romską na terenie rzeczonej osady. Zdaniem skarżącej intencją nadzoru budowlanego nie jest przy tym stosowanie prawa, a pozbycie się problemu, jakim jest egzekucja nakazu rozbiórki z osób narodowości romskiej. Organ drugiej instancji wstrzymywał wydanie decyzji przez półtora roku oczekując na rozpoznanie przez sąd skarg złożonych w analogicznych sprawach jedynie w celu modyfikacji argumentacji przedstawianej w decyzji.

Obecnie, zdając sobie sprawę z faktu, iż Gmina złoży skargę na rozstrzygnięcie odwoławcze, organ I instancji 25 czerwca w 2018 r. wyznaczył 7-dniowy termin na wykonanie decyzji - pod rygorem wszczęcia postępowania egzekucyjnego.

Przechodząc do uzasadnienia zarzutów skarżąca podniosła, że organ odwoławczy w części dotyczącej opisu sprawy nie wspomina, na jakiej to podstawie ustalił, iż właścicielem nieruchomości, na której posadowiony jest budynek, jest Gmina Łącko, ani jakie to czynności zostały podjęte w celu ustalenia inwestora przedmiotowego budynku.

Następnie organ bezpodstawnie wskazuje, iż osoby, które faktycznie obecnie zamieszkują przedmiotowy budynek, są lokatorami budynku gminnego. Skarżąca wskazała, że organ tym razem przyjął koncepcję, iż osoby zamieszkujące przedmiotowy budynek to lokatorzy, a lokatorzy nie są stroną w postępowaniu o rozbiórkę. Pogląd organu jest, zdaniem skarżącej, kuriozalny. Do chwili obecnej zawiodła koncepcja wyboru spośród stron postępowania Gminy (pomijając osobę inwestora), a obecnie organ zamierza zaprzeczyć istnieniu osoby inwestora. W niniejszej sprawie organ w ogóle nie podjął jakichkolwiek czynności w celu ustalenia inwestora, jedynie lakonicznie twierdząc, iż nie sposób ustalić osobę inwestora - nie wiadomo przy tym, jakie czynności organ podjął w kierunku ustalenia inwestora.

Z punktu widzenia Gminy oczywistym jest, że pośród osób zamieszkujących przedmiotową nieruchomość znalazłby się inwestor lub jego spadkobiercy. Zapewne gdyby organ przeprowadził postępowanie, a nie tylko o tym pisał, to ustaliłby, że przedmiotowy budynek zapewne był remontowany lub rozbudowywany i to z pewnością przez osoby obecnie żyjące. Organ jednak za wszelką cenę chce obowiązek rozbiórki przerzucić na Gminę. Lakoniczne stwierdzenie organu, iż ustalenie inwestora z uwagi na upływ czasu nie jest możliwe prowadzi do pytania, czy organ faktycznie prowadził postępowanie w kierunku ustalenia inwestora. Ponadto stwierdzenie, zgodnie z którym skoro inwestora nie ustalono, to należy nałożyć obowiązek na właściciela, stoi wbrew normie prawnej, która jako podmiot na który można nakaz rozbiórki nałożyć, wskazuje również zarządcę nieruchomości.

Gmina nie zezwoliła nigdy na budowę jakichkolwiek obiektów przez wskazane osoby. Gmina nie była przez te osoby informowana o podjęciu jakichkolwiek czynności związanych z wznoszeniem obiektów budowanych. Specyfika Gminy, w szczególności jej obszar, ilość nieruchomości oraz ich rozmieszczenie, praktycznie uniemożliwia bieżącą kontrolę nieruchomości wchodzących w zasób Gminy.

Do obowiązków Gminy nie zalicza się dokonywanie oceny legalności wznoszonych budynków niewchodzących w jej zasób. W ocenie Gminy przedmiotowy budynek stanowi własność osób w nim zamieszkujących. Osoby te ów budynek wzniosły i zamieszkują go od wzniesienia do chwili obecnej. W ocenie Gminy przyjęcie, iż Gmina stała się właścicielem przedmiotowej nieruchomości budynkowej, gdyż w ocenie organu Gmina jest właścicielem nieruchomości gruntowej, jest sprzeczne ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem tego prawa. Zasada superficies solo cedit wywodząca się jeszcze z uregulowań prawa rzymskiego miała na celu uproszenie obrotu nieruchomościami i eliminacji sytuacji, w których to grunt sprzedawany był odrębnie od np. posadowionego nań budynku. Prawo to nie zostało ustanowione w celu ułatwienia egzekucji obowiązków administracyjnych, w tym nakazu rozbiórki budynku.

Nie ulega żadnej wątpliwości, iż jedynym posiadaczem samoistnym przedmiotowej nieruchomości od co najmniej 50 lat są osoby tę nieruchomość zamieszkujące. W ocenie Gminy nie ulega również wątpliwości, iż w związku z powyższym doszło do zasiedzenia nieruchomości, na której ów budynek jest posadowiony. Nieujawnienie powyższego w księdze wieczystej nie przesądza o tym, iż osoby zamieszkujące przedmiotową nieruchomość nie są jej właścicielami. Nie ulega żadnej wątpliwości, iż osoby zamieszkujące przedmiotową nieruchomość są i czują się za nią odpowiedzialne.

W ocenie Gminy organ powinien zatem nałożyć obowiązek rozbiórki na osoby zamieszkujące przedmiotową nieruchomość.

W ocenie skarżącej postępowanie zasadniczo nie zostało przeprowadzone ponad ustalenie, że budynek stoi i Gmina powinna się nim zająć.

Skarżąca podniosła, że zgodnie z wyrokiem NSA (sygn. II OSK 2100/14) żadne racje nie stoją na przeszkodzie, by adresatem nakazu rozbiórki mógł być, poza aktualnym właścicielem, również sprawca samowoli budowlanej. Włączenie go do postępowania jako osoby zobowiązanej do współwykonania decyzji wynika z uznania, że nałożenie nakazu rozbiórki wyłącznie na właściciela nieruchomości byłoby dla tego podmiotu nieuzasadnionym obciążeniem, narażałoby na koszty i dolegliwą procedurę, stanowiłoby również nieuzasadnione zwolnienie inwestora, który działał w warunkach samowoli budowlanej i powinien ponieść również wszystkie niedogodności związane z wykonaniem rozbiórki.

Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), dalej "p.p.s.a.", odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy.

Na wstępie Sąd wyjaśnia, że niniejsza sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.

Regułą jest, że w ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd jest uprawniony do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jedynym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

Stosownie natomiast do treści art. 145 § 1 p.p.s.a. w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Z istoty kontroli wynika, że legalność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności Sąd stwierdził, że wnioski skargi zasługiwały na uwzględnienie. Przeprowadzona przez Sąd kontrola wykazała, że zaskarżona decyzja organu odwoławczego narusza prawo w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego.

Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Nowym Sączu orzekającą nakaz rozbiórki parterowego budynku mieszkalnego wobec Gminy Łącko, jako właściciela działki, na której budynek ten się znajduje.

Bezsporne w sprawie było, że zarówno w latach 60-tych ubiegłego wieku, jak i ok. 1990 r., prawo budowlane wymagało dla budowy obu części przedmiotowego obiektu pozwolenia na budowę. Pozwolenie takie nie zostało przez stosowny organ wydane, nikt się o jego wydanie nie ubiegał.

Nie było również sporne, że obiekt nie spełnia wymagań w zakresie wytrzymałości, nośności konstrukcji oraz przepisów przeciwpożarowych, a jego stan techniczny jest katastrofalny. Konstrukcja dachu jest nieprawidłowa, instalacja elektryczna powoduje zagrożenie pożarem i porażeniem. Budynek jako całość wykonany jest z pogwałceniem sztuki budowlanej.

Należy podkreślić, że zasadniczą kwestią, podlegającą dokładnemu ustaleniu przez organy nadzoru budowlanego w toku postępowania prowadzonego w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego jest, poza dokładnym i precyzyjnym określeniem obiektu objętego postępowaniem (zakresu rozbiórki), ustalenie kręgu stron postępowania i podmiotu zobowiązanego do wykonania nakazu rozbiórki.

W kontrolowanej sprawie organy nadzoru budowalnego przyjęły, iż podmiotem zobowiązanym do wykonania orzeczonego nakazu jest wyłącznie Gmina Łącko. Stwierdzenie to jednak w stanie faktycznym sprawy uznać należy za co najmniej przedwczesne.

Należy zwrócić uwagę, jak słusznie wywodziły organy, że w niniejszej sprawie, z uwagi na datę prowadzonych robót budowlanych, mają zastosowanie przepisy P.b. z 1974 r. Wynika to z przyjmowanej daty dokonania samowoli budowlanej oraz treści art. 103 ust. 2 P.b.

W myśl bowiem art. 103 ust. 2 P.b., do samowolnie wybudowanych obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy (tj. przed 1 stycznia 1995 r.) stosuje się przepisy dotychczasowe. Odesłanie w art. 103 ust. 2 do przepisów poprzednio obowiązujących ma ten skutek, iż w stosunku do budów zakończonych przed dniem wejścia w życie nowego prawa budowlanego skutki samowoli budowlanej należy likwidować używając środków prawnych przewidzianych w przepisach prawa budowlanego obowiązującego przed dniem 1 stycznia 1995 r. (por. wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2017 r., sygn. II OSK 667/16 - powołane w uzasadnieniu orzeczenia są dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodnie natomiast z obowiązującymi w okresie budowy przepisami P.b. z 1974 r. na tego typu obiekt, zgodnie z art. 28 w związku z § 44 ust. 1. pkt 1 lit. d rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego, wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę.

Zatem stosownie do art. 37 ust. 1 P.b. z 1974 r., obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część:

1)

znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub

2)

powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

Zgodnie zaś z ust. 2 art. 37 ww. ustawy, terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego może wydać decyzję o przymusowej rozbiórce albo o przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy, jeżeli jest to uzasadnione innymi ważnymi przyczynami poza wymienionymi w ust. 1.

Z kolei art. 38 ust. 1 tej ustawy przewidywał, iż inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części (...). Brzmienie tego przepisu odpowiada obecnie obowiązującemu art. 52 P.b.

Na gruncie zaś tej regulacji, w orzecznictwie wskazuje się, że kolejność podmiotów wskazanych w powołanym przepisie nie jest przypadkowa. Utrwalony jest pogląd, że w pierwszej kolejności zobowiązany do dokonania czynności wskazanych w tym przepisie jest inwestor. Kluczowa bowiem rola inwestora w procesie budowlanym, skutkująca przyjęciem odpowiedzialności za legalność jego przebiegu sprawia, że to właśnie inwestor powinien być w pierwszej kolejności adresatem wskazanego aktu. Dotyczy to także sytuacji, kiedy inwestor nie jest właścicielem terenu, na którym popełniono samowolę, bez zgody, czy choćby aprobaty właściciela (por. wyrok WSA w Krakowie z 2 lutego 2018 r., sygn. II SA/Kr 1449/17 i powołane tam orzecznictwo).

W związku z powyższym należy zauważyć, iż w toku przeprowadzonych czynności (protokół kontroli z dnia 20 grudnia 2016 r.) organ nadzoru budowlanego ustalił m.in., że użytkownikami przedmiotowego obiektu budowlanego (pokój z kuchnią, piecyk na paliwo stałe) są M.S. i D.D.

Mimo wskazania przez organ w protokole kontroli z dnia 20 grudnia 2016 r., że obie te osoby brały udział w kontroli, protokół podpisała - prócz kontrolujących - jedynie kontrolowana M.S.

Organy ani podczas ww. kontroli, ani w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego, nie uzyskały od użytkowników M.S. i D.D. żadnych oświadczeń, ani nie dokonały ustaleń, kto był inwestorem przedmiotowego obiektu, kto ten obiekt budował i rozbudowywał, od kiedy i od kogo obecni jego użytkownicy - mieszkańcy nabyli posiadanie.

W tej sytuacji nieuprawnione było przyjęcie a priori przez organy nadzoru budowalnego, iż nie jest możliwe ustalenie inwestora samowolnie wykonanych robót budowlanych, z uwagi na realizację spornego obiektu budowlanego w latach 60-tych XX wieku. Stwierdzenia takiego, bez podjęcia koniecznych czynności wyjaśniających, nie można w realiach niniejszej sprawy aprobować. Organy nadzoru budowlanego prowadzące postępowanie nie przeprowadziły żadnych dowodów, ani nie podjęły jakichkolwiek czynności, mających na celu ustalenie wskazanej wyżej, istotnej dla sprawy okoliczności. Bezpodstawnie z góry przyjęły, że istniejące trudności w ustaleniu inwestora nakazywały uczynić Gminę Łącko (właściciela terenu) podmiotem zobowiązanym do wykonania nakazu rozbiórki.

Należy podkreślić, że nawet pewne obiektywne trudności dowodowe w zakresie ustalania istotnych dla sprawy okoliczności nie mogą prowadzić do obciążenia nakazem rozbiórki podmiotu, który może być zobowiązany do tej czynności dopiero w dalszej kolejności. W ponownie prowadzonym postępowaniu rzeczą organu nadzoru budowlanego będzie przeprowadzenie koniecznego postępowania dowodowego celem rzetelnej próby ustalenia, kto był inwestorem spornego obiektu, ewentualnie kto jest jego następcą prawnym. W tym zakresie pożądane będzie w pierwszym rzędzie dokładne przesłuchanie użytkowników/mieszkańców obiektu celem ustalenia kto był inwestorem przedmiotowego obiektu, kto i kiedy ten obiekt budował i rozbudowywał, od kiedy i od kogo obecni jego użytkownicy - mieszkańcy nabyli posiadanie. W razie potrzeby organ nadzoru budowlanego winien przeprowadzić także inne dowody, np. przesłuchanie sąsiadów. W zależności od wyników postępowania dowodowego organ nadzoru budowlanego rozważy zasadność ewentualnej modyfikacji przyjętego dotychczas kręgu stron postępowania i uzupełnienia go o osoby mogące mieć interes prawny w sprawie.

Zakres i rodzaj informacji uzyskanych w efekcie przeprowadzenia wskazanego wyżej postępowania dowodowego pozwoli dopiero rozważyć dopuszczalność nałożenia obowiązku rozbiórki na inny niż inwestor podmiot, który z mocy cytowanego wyżej art. 38 P.b. z 1974 r., będzie zobowiązany dokonać nakazanych czynności w dalszej kolejności.

Należy podkreślić raz jeszcze, że organ ograniczając postępowanie dowodowe w sprawie do lakonicznego protokołu kontroli oraz wydruków z ortofotomap z lat 1996, 2003, 2009 - mających charakter wyłącznie poglądowy - naruszył art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Uchybienia w procesie ustalania stanu faktycznego sprawy nie pozwoliły na dokonanie prawidłowej subsumpcji.

Słuszne wywody organu dotyczące stanu technicznego przedmiotowego obiektu i zagrożenia z tym związanego, a także obowiązków i kompetencji organów nadzoru budowlanego nie mogą usprawiedliwiać stwierdzonych przez Sąd uchybień.

Na koniec Sąd wskazuje, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, wojewódzki sąd administracyjny nie ma obowiązku odnosić się w uzasadnieniu swego wyroku do wszystkich zarzutów zawartych w skardze. Sąd ma obowiązek odnieść się w motywach wyroku jedynie do tych aspektów sprawy, które są istotne dla przeprowadzenia oceny, czy zaskarżony akt był zgodny z obowiązującymi przepisami prawnymi (por. wyrok NSA z 25 maja 2009 r., sygn. I OSK 23/09). Sąd zauważa przy tym w szczególności, że nie są trafne wywody skarżącej co do istoty i konsekwencji zasady prawa cywilnego superficies solo cedit.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku, uchylając zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

O kosztach postępowania orzeczono w pkt II sentencji wyroku, zasądzając od organu na rzecz skarżącej 997 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. (w tym 500 zł uiszczony przez skarżącą wpis od skargi; 17 zł uiszczona przez skarżącą opłata skarbowa od pełnomocnictwa; 480 zł koszt zastępstwa procesowego radcy prawnego w stawce minimalnej na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych, t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265).

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.