Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1827326

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie
z dnia 11 grudnia 2014 r.
II SA/Kr 967/14

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel.

Sędziowie WSA: Aldona Gąsecka-Duda (spr.), Waldemar Michaldo.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2014 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej w T. J.O. sprawy ze skargi W.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia 29 kwietnia 2014 r., znak: (...) w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy skargę oddala.

Uzasadnienie faktyczne

Decyzją z dnia 29 kwietnia 2014 r., znak (...), wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.k.p.a., art. 59 ust. 1, art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) oraz art. 2 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 z późn. zm.) i § 1 pkt 6 lit. c rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz. U. Nr 198, poz. 1925), po rozpatrzeniu odwołania W.S., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...):

- w pkt 1. uchyliło zaskarżoną decyzję Burmistrza z dnia 12 lutego 2014 r., znak (...), w części dotyczącej uznania za stronę postępowania J.K. i w tej części umorzyło postępowanie administracyjne pierwszej instancji,

- w pkt 2. w pozostałej części utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Orzekając w ten sposób podało, że zaskarżoną decyzją organ pierwszej instancji odmówił W.S. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego na działce nr (...) w miejscowości J. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że planowana inwestycja nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie jest także zgodna z ustawą z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Organ pierwszej instancji wystąpił do Starosty B. o uzgodnienie projektu decyzji w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych. Postanowieniem z dnia 24 grudnia 2013 r., znak (...), Starosta odmówił uzgodnienia projektu decyzji, a inwestor nie wniósł zażalenia na to postanowienie.

Od decyzji w ustawowo zakreślonym terminie odwołał się W.S., który zarzucił błędny i "skandaliczny" sposób postępowania podczas wydawania decyzji przez organ pierwszej instancji, błędy w interpretacji przepisów, złośliwe postępowanie urzędników organu pierwszej instancji, naruszenie przepisów postępowania poprzez niedokładne wyjaśnienie "stanu faktycznego i prawnego strony", naruszenie przepisów z art. 6, 7, 8, 9 i 12 k.p.a. oraz konstytucyjnie gwarantowanej ochrony prawa własności, naruszenie "ochrony tzw. interesów w toku czyli niezmienność sytuacji w toku postępowania". Powyższe uchybienia, jak podał, skutkowały odmową ustalenia warunków zabudowy po czterech latach prowadzonego postępowania. W.S. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W uzasadnieniu odwołania, W.S. opisał prowadzone przez organ pierwszej instancji postępowanie. Wskazał również, że to Burmistrz powinien - w świetle art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych-wystąpić do właściwego ministra o zgodę na przeznaczenie przedmiotowego gruntu na cele nierolnicze. Tymczasem z powodu uprzedzeń do osoby skarżącego organ zaniechał dopełnienia tego obowiązku. Podniósł także, że w przypadku zmiany przepisów w toku postępowania możliwe było zastosowanie "jednej z trzech norm kolizyjnych", a mianowicie wszczęte postępowanie mogło zostać umorzone, albo prowadzone na zasadach dotychczasowych, albo prowadzone na podstawie przepisów obowiązujących od dnia wejścia w życie nowej ustawy - co wybrał właśnie organ pierwszej instancji. Tymczasem powinny znaleźć zastosowanie przepisy, które obowiązywały w dniu złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Skarżący podniósł także, że Burmistrz przez ponad 20 lat nie uchwalił miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Działka stanowiąca przedmiot postępowania znajduje się w pasie zabudowy, w którym istnieje już dziesięć domów. Na jednej z działek sąsiednich znajduje się dom - w odległości 3 m od granicy działki, na działce kolejnej znajduje się dom w odległości 5 m od granicy. Działka skarżącego posiada dostęp do drogi gminnej, jest działką "typowo budowlaną", uzbrojoną w prąd, wodę i gaz, położona jest w strefie wieloprzestrzennej centralnej urbanizacji typu miejskiego i podmiejskiego oraz w strefie zainwestowania kubaturowego, a częściowo w strefie gospodarki rolnej.

W piśmie z dnia 7 marca 2014 r., uzupełniającym odwołanie, W.S. podniósł okoliczność, że dla działki nr (...) wydana została decyzja przez Burmistrza Miasta z dnia 21 lipca 1994 r., znak (...), zezwalająca J.R. i S.R. na budowę budynku gospodarczego na działce nr (...), która została wydana zgodnie z ustaleniami Planu Przestrzennego Zagospodarowania Obszarów Wiejskich Gminy B., zatwierdzonym uchwalą Rady Miejskiej w B., nr XXIII/213/93 z 17 lutego 1993 r.

W piśmie z dnia 11 marca 2014 r. skarżący wniósł o udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy wszystkie wydawane w sprawie decyzje w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla W.S., w tym decyzja będąca przedmiotem rozpatrzenia w postępowaniu odwoławczym, zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa.

W kolejnym piśmie - z dnia 17 marca 2014 r., W.S. powołał się na pismo z Urzędu Miejskiego w B. z dnia 12 marca 2014 r., z którego w jego ocenie wynika, że działka nr (...) w J. nie wymaga zgody ministra na przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne, więc Burmistrz nie był związany pismem Starosty do odmowy wydania warunków zabudowy.

Po przedstawieniu powyższego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...) wskazało na następujące okoliczności.

Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 6 ust. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, konkretyzującą treść konstytucyjnie zagwarantowanego prawa własności, każdy ma prawo w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich.

Obszar objęty wnioskiem nie posiada obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z dyspozycją art. 4 ust. 2 pkt 2 tej ustawy, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji (niż określone w pkt 1) ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy.

Stosownie do art. 59 ust. 1, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

W myśl art. 61 ustawy warunki zabudowy można ustalić tylko wówczas, gdy inwestycja spełnia wszystkie warunki wskazane w pkt 1-5: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2)teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Z art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 64 ust. 1 wynika, że decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami.

Sprawa ustalenia warunków zabudowy dla W.S. dla budowy budynku mieszkalnego na działce nr (...) w J. była już przedmiotem postępowania przed tut. Kolegium, które poprzedniej decyzji z dnia 20 września 2013 r. wskazało na szereg braków i uchybień postępowania przed organem pierwszej instancji, w tym zwróciło uwagę na konieczność wyjaśnienia, na jakiej podstawie uznano za stronę postępowania J.K., oraz uzupełnienia materiałów o aktualne wypisy z rejestru gruntów, prawidłowe ustalenie warunków i parametrów zabudowy. Kolegium uznało także za konieczne ustalenie czy budynek znajdujący się na sąsiedniej działce został wybudowany legalnie. W zakresie analizy statusu gruntów wskazało, iż w rozpatrywanej sprawie organ uznał, że "pod zabudowę przeznaczona jest wyłącznie frontowa cześć działki, co w myśl cytowanego wyroku NSA z 10 stycznia 2008 r. jest nieprawidłowe, a ponadto powołane zostało postanowienie Starosty z dnia 16 grudnia 2011 r. oraz pismo z dnia 18 marca 2013 r. w przedmiocie uzgodnienia decyzji pod względem ochrony gruntów rolnych i leśnych. Kolegium zauważyło jednakże, że czym innym jest uzgodnienie inwestycji w trybie art. 53 ust. 4 pkt 6 i art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a czym innym ustalenie przez organ prowadzący postępowanie główne, czy w inwestycja spełnia wszystkie przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 tej ustawy. Uzgodnienie w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych nie zwalnia bowiem organu prowadzącego postępowanie od ustalenia, czy inwestycja spełnia wszystkie wymagane art. 61 ustawy warunki. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy należało, po uzupełnieniu materiałów dowodowych o aktualne wypisy z rejestru gruntów ustalić, niezależnie od dokonanego uzgodnienia czy teren, którego dotyczy wnioskowana inwestycja nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo czy został objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. Kolegium jednocześnie wyjaśniło, iż jako organ drugiej instancji w niniejszej sprawie nie może w tym zakresie rozstrzygnąć, albowiem rozważania takie dotyczące powyższego powinny znaleźć się w analizie funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, ponadto orzeczenie w tym przedmiocie na obecnym etapie postępowania naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności postępowania i uniemożliwiło stronom zaskarżenie rozstrzygnięcia do wyższej instancji w postępowaniu administracyjnym.

W toku ponownego rozpatrzenia sprawy poprzedzającego wydanie zaskarżonej obecnie decyzji, organ pierwszej instancji uzupełnił materiał dowodowy o wypis z rejestru dla działki nr (...) oraz (...) i (...) obręb J. Na tej podstawie ustalono, że stroną postępowania jest również M.G. Sporządzono ponadto nowy projekt decyzji o warunkach wraz z "analizą architektoniczno-urbanistyczną". Projekt ten przedstawiono właściwym organom w celu uzgodnienia, w tym, w dniu 29 listopada 2013 r. projekt decyzji przedłożony został Staroście w celu zaopiniowania w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych. Postanowieniem z dnia 24 grudnia 2013 r., znak (...) Starosta odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, uzasadniając swoje stanowisko tym, iż na terenie przedmiotowej działki nr (...) w obrębie J. znajdują się grunty rolne klasy III. Zgodnie natomiast z przepisem art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I - III wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Starosta stwierdził, iż nie jest spełniony warunek z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Postanowienie powyższe stanowiło jedną z dwóch przesłanek wydania zaskarżonej decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Podzielając poglądy prezentowane w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 października 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 1768/13 (publ.: www.orzeczenia.nsc.gov.pl), należy uznać, że skoro projekt decyzji o warunkach zabudowy doręczony został Staroście (...) w dniu 29 listopada 2013 r., to organ ten miał dwa tygodnie na dokonanie uzgodnienia decyzji, a biegu tego terminu nie wstrzymały wezwania Burmistrza do uzupełnienia wniosku. Termin ten upłynął więc w dniu 13 grudnia 2013 r. (piątek). Z tym też dniem projekt decyzji został przez Starostę (...) uzgodniony w trybie "milczenia administracji". Powoływanie się na odmowę uzgodnienia ze Starostą w zakresie ochrony gruntów rolnych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jest zatem nieuprawnione.

Jednakże pomimo obowiązku uzgodnienia z właściwym organem w zakresie ochrony gruntów rolnych wynikającego z art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 64 ust. 1, organ prowadzący postępowanie główne w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest obowiązany do zbadania, czy w sprawie spełnione są wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5.

W rozpatrywanej sprawie istotny jest przepis z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy, który stanowi, że możliwe jest ustalenie warunków zabudowy gdy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ pierwszej instancji przeprowadził w tym zakresie niezbędne ustalenia.

Stosownie do art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1205), przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W myśl ust. 2 pkt 1 i ust. 3 przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, a wyrażenie takiej zgody następuje na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta).

Jak wynika z analizy załączonej do akt sprawy oraz z wypisu z rejestru gruntów, działka nr (...) o powierzchni 0,59 ha stanowi użytki rolne Rlllb (powierzchnia 0,12 ha) i S-ŁIII (powierzchnia 0,39 ha), a także Lz (0,05 ha) i W (0,03 ha). Teren wnioskowanej działki wymaga więc zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze udzielonej przez ministra właściwego do spraw rozwoju wsi.

Organ pierwszej instancji wyjaśnił też, że na przedmiotowym terenie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Obszarów Wiejskich Gminy, zatwierdzony Uchwałą Rady Miejskiej w B. nr XXIII/213/93 z dnia 17 lutego 1993 r., a działka nr (...) przeznaczona była w tym planie pod użytki zielone.

W piśmie z dnia 12 grudnia 2013 r., działający z upoważnienia Burmistrza Naczelnik Wydziału Infrastruktury Technicznej i Komunalnej podał, że w powyższym planie miejscowym, który utracił moc 31 grudnia 2003 r. działka nr (...) znajdowała się w terenach oznaczonych symbolem RZ, tj. obszarach o predyspozycjach dla użytków zielonych (tereny dolin z wodami gruntowymi do 2 m w strefach stagnacji chłodnego powietrza wskazanego dla utrzymania ich charakterów otwartych). Nie została zatem spełniona przesłanka wyłączająca obowiązek uzyskania zgody na zamianę przeznaczenia gruntu na cele nierolnicze przez ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, a polegająca na tym, że wnioskowana działka była objęta zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 ustawy. Z tej przyczyny rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji odmawiające ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej przez W.S. inwestycji na działce nr (...) uznać należy za uzasadnione.

W związku z zarzutami odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło ponadto skarżącemu się, że zmiana przepisu art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nastąpiła z dniem 26 maja 2013 r. i wprowadzona została przepisem art. 1 ustawy z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 503). Ustawa ta nie zawiera przepisów wprowadzających intertemporalnych, które nakazywałyby do spraw wszczętych przed wejściem w życie zmian stosować przepisy dotychczasowe. Z tej przyczyny nowe przepisy, w tym zmiana przepisu art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy, znajduje zastosowanie bezpośrednio po wejściu w życie ustawy, tj. od dnia 26 maja 2013 r. - zgodnie z zasadą określoną w przepisie art. 6 k.p.a., nakazującą organowi działać na podstawie normy prawnej obowiązującej w dniu orzekania. Zastosowanie w takiej sytuacji przepisów dotychczasowych, tj. dopuszczających zmianę przeznaczenia gruntów rolnych klas I - III na cele nierolnicze i nieleśne, których obszar nie przekracza 0,5 ha bez zgody właściwego ministra, i na tej podstawie wydanie decyzji o warunkach zabudowy stanowiłoby naruszenie wyżej wymienionego przepisu prawa. Z uwagi na brak przepisów przejściowych w tym zakresie organ administracji nie ma możliwości wyboru pomiędzy nowymi przepisami, a dotychczasowymi.

Ponadto, analizując zgromadzone przez organ pierwszej instancji akta postępowania oraz treść zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium odwoławcze doszło do przekonania, że zaskarżona decyzja, pomimo wskazań zawartych w poprzedniej decyzji Kolegium, została doręczona J.K., o czym świadczy uwzględnienie jej w rozdzielniku decyzji i zalegające w aktach sprawy zwrotne potwierdzenie odbioru decyzji. Jednocześnie w aktach sprawy brak jakikolwiek dowodu pozwalającego stwierdzić, że J.K. jest stroną postępowania. Nie występuje ona bowiem ani jako właściciel nieruchomości, której dotyczy inwestycja bądź nieruchomości sąsiednich, ani jako użytkownik wieczysty. W związku z powyższym, postanowieniem z dnia 14 kwietnia 2014 r. Kolegium zwróciło się do Burmistrza o wyjaśnienie, na jakiej podstawie J. K. została uznana za stronę postępowania. Pismem z dnia 18 kwietnia 2014 r. Burmistrz wyjaśnił, że organ pierwszej instancji wyłączył wyże wymienioną. z postępowania i nie brała ona w nim udziału. Podał, że jedynie w rozdzielniku zaskarżonej decyzji popełniono błąd pisarski, polegający na wpisaniu jej nazwiska w wykazie stron. Wyjaśnił nadto, że J.K. była informowana wcześniej ustnie, iż nie jest stroną postępowania, jednak w wyniku opisanego błędu decyzja została jej doręczona.

W aktach sprawy znajdują się jednak dowody na to, że J.K. w każdym z rozdzielników do pism w sprawie została wymieniona jako strona tego postępowania. J.K. doręczane zostały poza zaskarżoną decyzją także pisma informujące o przedłużeniu załatwienia sprawy (z dnia 21 października 2013 r., 10 grudnia 2013 r. i 27 stycznia 2014 r.), a także pisma w przedmiocie uzgodnień projektu decyzji. W aktach sprawy brak jest także jakiegokolwiek dowodu na okoliczność, że J.K. została powiadomiona o tym, że nie jest stroną postępowania.

Rozważając prawidłowość zaskarżonej decyzji pod wyżej wymienionym względem i możliwość zastosowania przepisu art. 138 § 2 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało na stanowisko WSA w Opolu z dnia 21 czerwca 2011 r., sygn. II SA/Op 107/11 (publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl), potwierdzające zasadność zastosowania w postępowaniu odwoławczym regulacji z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i umorzyć postępowanie pierwszej instancji w całości lub w części - w celu wyeliminowania z obrotu prawnego części rozstrzygnięcia wydanego z naruszeniem przepisu art. 109 § 1 k.p.a., w myśl którego decyzję doręcza się stronom na piśmie.

Odnosząc się do zarzutów odwołania, nie wyjaśnionych dotąd w niniejszym uzasadnieniu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze poinformowało, że błędne jest stanowisko skarżącego, iż Burmistrz powinien - w świetle art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wystąpić do właściwego ministra o zgodę na przeznaczenie przedmiotowego gruntu na cele nierolnicze. Jak wynika z cytowanego już przepisu art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody właściwego ministra, dokonuje siew miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Uzyskanie więc zgody właściwego ministra na przeznaczenie gruntu na cele nierolnicze następuje co prawda na wniosek właściwego burmistrza, jednakże w procedurze uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tymczasem niniejsze postępowanie dotyczy ustalenia warunków w drodze decyzji administracyjnej i uzyskanie zgody na przeznaczenie gruntu rolnego na cele nierolnicze w trybie art. 7 ustawy byłoby niezgodne z cytowanym przepisem.

Z uwagi na aktualne przeznaczenie rolnicze (klasa III) przedmiotowego gruntu i wynikający stąd obowiązek uzyskania zgody właściwego ministra nie ma w sprawie znaczenia okoliczność, iż w bezpośrednim sąsiedztwie działki inwestycyjnej znajduje się już zabudowa mieszkalna, a także że działka posiada możliwości podłączenia do sieci uzbrojenia, jak i przeznaczenie jej w Studium - które nie stanowi prawa miejscowego - w strefie wieloprzestrzennej centralnej urbanizacji typu miejskiego i podmiejskiego oraz w strefie zainwestowania kubaturowego, a częściowo w strefie gospodarki rolnej.

Odnośnie wniosku skarżącego o udzielenie odpowiedzi, czy wszystkie wydawane w sprawie decyzje w przedmiocie ustalenia warunków zostały wydane z "rażącym naruszeniem prawa", Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że w niniejszym postępowaniu odwoławczym decyzje, które zostały wydane wcześniej przez organ pierwszej instancji oraz uchylone przez Kolegium w toku instancji, nie podlegają badaniu przez organ odwoławczy, także pod względem istnienia przesłanek nieważności. Decyzje te były weryfikowane w toku poprzednich postępowań odwoławczych, w wyniku których zostały wyeliminowane z obrotu prawnego ostatecznymi decyzjami. Rozpatrywanie ich prawidłowości byłoby obecnie bezprzedmiotowe.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze Kolegium wyjaśniło też, za wyrokiem WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 1426/13 z 13 marca 2014 r., że w przypadku, gdy zostało wniesione odwołanie, w trakcie postępowania odwoławczego organ odwoławczy nie może orzekać na podstawie art. 156 k.p.a. z uwagi na inny zakres i charakter jego działań jako organu odwoławczego oraz jako organu nadzoru. Tryb odwoławczy ma bowiem w przepisach k.p.a. pierwszeństwo przed trybem nadzoru, (zob. wyrok NSA w Lublinie z dnia 9 stycznia 1998 r., sygn. akt I SA/Lu 1341/96 oraz wyrok NSA w Warszawie z dnia 24 lipca 1998 r., sygn. akt III SA 642/97). Rozwiązanie takie wynika z uprawnień, które w przypadku organu nadzoru stosującego przepis art. 156 k.p.a. są znacznie węższe niż uprawnienia organu odwoławczego, który rozstrzyga sprawę ponownie, pod względem merytorycznym i koryguje wady nie tylko prawne, lecz również związane z niewłaściwą oceną okoliczności faktycznych czy niewłaściwym sposobie skorzystania z przepisu pozostawiającego rozstrzygnięcie sprawy uznaniu organu orzekającego. Nie jest zatem potrzebne, a nawet dopuszczalne prawnie stosowanie równocześnie uchylenia decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. (zob. wyrok NSA w Warszawie z dnia 5 stycznia 1982 r., sygn. akt II SA 919/81). Wynika z tego zatem, że zakres rozpoznania sprawy i kontroli jest większy w postępowaniu odwoławczym, niż w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności. Decyzja organu pierwszej instancji podlega więc szerszej kontroli w postępowaniu odwoławczym, która - również w niniejszym postępowaniu - obejmowała zarówno zwykłe naruszenia prawa jak i wady kwalifikowane decyzji.

Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) z dnia 29 kwietnia 2014 r., znak (...), W.S., zaskarżył ją w części, tj. co do pkt 2., zarzucając jej wydanie z naruszeniem przepisów o postępowaniu administracyjnym, mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie, tj. art. 8 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i w zw. z art. 9 k.p.a. poprzez działanie organów w sposób sprzeczny z interesem społecznym i niezgodny z zasadą zaufania wobec obywateli oraz brak poinformowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków skarżącego.

Na tej podstawie skarżący domagał się uchylenie decyzji w całości, przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej Instancji oraz zasądzenia zwrot kosztów postępowania. Wnosił również o dopuszczenie dowodów wskazanych w uzasadnieniu skargi na okoliczności tam powołane.

W uzasadnieniu skargi W.S. podawał w szczególności, że w lutym 2011 r. złożył wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudów dla działki (...) w J., której jest współwłaścicielem. W tym też momencie, jak już wiadomo na dzień obecny stał, się ofiarą nieudolności i całkowitej niekompetencji urzędników brzeskiego magistratu, którzy przez 4 lata wydali 3 błędne decyzje o warunkach zabudowy. Decyzje te z powodu naruszenia przepisów były w całości uchylane przez SKO w (...). Na mocy 4 decyzji w tej sprawie odmówiono skarżącemu wydania decyzji o warunkach zabudowy, która jest błędna i jako wydana z naruszeniem przepisów postępowania nie może się ostać.

Nie zgadzając się z decyzją SKO w (...) W.S. wskazywał, że Gmina od ponad 11 lat nie ma miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i uważam, iż pomimo zmiany przepisów w maju 2013 r. Burmistrz ma prawo do wydania mieszkańcom decyzji o warunkach zabudowy. Działkę nr (...) w J., której jestem współwłaścicielem spełnia wymogi dla wydania decyzji o warunkach zabudowy, albowiem działka leży w ścisłej zabudowie, jest uzbrojona w media - prąd, wodę, gaz, ma bezpośredni dostęp do drogi gminnej - publicznej, na działce sąsiadującej z przedmiotowa prowadzona jest nadal budowa domu jednorodzinnego.

Skarżący podnosił, że sprawę nagłośniłem niemal rok temu, od tej chwili jest ona przedmiotem zainteresowania licznych mediów, nadmieniając, iż urzędnicy brzeskiego magistratu wydając kolejne decyzje za każdym razem wyznaczali dla o połowę mniejsze tereny zabudowy, aby w ostatecznym rozrachunku wydać czwartą decyzję odmowną.

Jak dowód w sprawie W.S. powoływał materiały załączone do skargi, tj.: załącznik nr 1 - płytę DVD (programy telewizji publicznej) nagranie z programu TVN luty 2014 r., nagranie z programu TVP Info z 5 maja 2014 r., nagranie z Kroniki Krakowskiej z dnia 12 maja 2014 r., oraz załącznik nr 2 - płytę CD (materiały prasowe - komplet), a także tj. artykuł z Gazety Krakowska sierpień 2013 (Załącznik nr 3), artykuł z Dziennika Polskiego sierpień 2013 r. (załącznik nr 4), artykuł w Gazecie (...) -sierpień 2013 r. (załącznik nr 5), artykuł w Gazecie TEMI kwiecień 2014 r. (załącznik nr 6), artykuł w Gazecie K. marzec 2014 r. (załącznik nr 7),

- podkreślając, że odmowa wydania mu warunków zabudowy jest zemstą urzędników za to, iż odważył się publicznie w mediach wytknąć im nieudolność i brak kompetencji do wykonywania swoich obowiązków.

Powyższy wątek oraz odnoszący się do nieudolności i złośliwości urzędników brzeskich został znaczenie rozbudowany przez skarżącego w dalszej części uzasadnienia skargi. Skarżący akcentował, że nie dość, iż został oszukany przez burmistrza, który wydawał kolejne różne decyzje o warunkach zabudowy w latach 2011,2012,2013 i 2014 r., to w dodatku rozpoczęła się przeciwko niemu kampania medialna, mająca na celu wybielenie burmistrza i jego nieudolnych urzędników przed nadchodzącymi wyborami. Daje to obraz w jaki sposób funkcjonuje (...) Urząd Miasta, jak pracuje burmistrz i podlegli mu urzędnicy, którzy przez 4 lata nie potrafili wydać jednej decyzji poprawnie. Dziwi fakt, że nikt nie ponosi za te błędy odpowiedzialności. Urzędnicy zaś nie potrafili wydać poprawnej decyzji o warunkach zabudowy, gdyż nie rozumieją nawet czym są warunki zabudowy i kto może o nie wnosić.

Dowód powyższego miały stanowić kolejne załączniki do skargi, a to:

list adwokacki z 14 maja 2014 r. (załącznik nr 8); list otwarty do sekretarza gminy B. z 9 maja 2014 r. w sieci internetowej na portalu www. (...).ws (załącznik nr 9); kolejne oświadczenia Urzędu Miasta na portalach internetowych i gazetach reklamowych rozdawanych mieszkańcom iż wszystkie 3 decyzje skarżący miał korzystne dla siebie, ale się od nich odwoływał (załącznik nr 10 - artykuł w gazecie (...), załącznik nr 11 - gazeta reklamowa (...) z 10 maja 2014 r., załącznik nr 12 - wpis na portalu internetowym z 9 maja 2014 r.).

Nierzetelne przeprowadzenie postępowania, wydaniem szeregu błędnych decyzji, a także niepoinformowanie skarżącego o zmianie przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, do których doszło w marcu 2013 r., W.S. uznawał za zachowanie w sposób rażący naruszające zarówno zaufanie do organów władzy publicznej, jak i zasady udzielania informacji stronom postępowania.

Jak twierdził, obywatel ma prawo żądać, żeby urzędnik szczegółowo poinformował go o wszystkich okolicznościach, które mogą wpłynąć na ustalenie jego praw i obowiązków. Działania organu powinny zapobiegać poniesieniu przez zainteresowaną osobę szkody wynikającej z nieznajomości przepisów prawa. Wskazywał także, że zgodnie wyrokiem NSA (20 lipca 1993 r., SA/WR 301/93) zaskakiwanie obywateli nowymi rozwiązaniami prawnymi bez możliwości dostosowania swoich zachowań do nowego stanu prawnego oraz wprowadzanie w błąd obywateli przez przedstawicieli władzy państwowej zapowiedziami o przyszłym stanie prawnym, a następnie niedotrzymywanie tych zapowiedzi - nie jest do pogodzenia z zasadami zaufania obywateli do Państwa i zaufania do prawa. Przedstawił dalej szerszy wywód odnoszący się do stosowania art. 9 k.p.a.

Skarżący wywodził również, że zmiana stanu prawnego winna zostać uwzględniona przez SKO trzeciej decyzji, w której dopatrzyło się wiele innych błędów, ale nie zwróciło uwagi naruszenie przepisów skoro uregulowania, na które powołuje się w czwartej odmownej decyzji spowodowały odmowę wydania warunków zabudowy. Organ już wówczas winien poinformować skarżącego o nowelizacji ustawy, albowiem wynika to z zasady udzielania informacji faktycznej i prawnej, uregulowanej w art. 9 k.p.a.

Skarżący wytkał następnie błędy popełnione również w czwartej decyzji z 2014 r., gdzie urzędnicy powiadomili jako stronę postępowania osobę postronną (Pani K.) nie mającą nic wspólnego z toczącym się postępowaniem. Pomimo, iż SKO w swojej 3 decyzji nakazało wyjaśnić dlaczego ta osoba wzięta została ponownie jako strona postępowania urzędnicy tłumaczyli to błędem. SKO orzekło, iż uchyla zaskarżoną decyzje w części dotyczącej uznania za stronę postępowania J.K. i w tej części umorzyć postępowanie administracyjne pierwszej instancji. Pokazuje to, że urzędnicy nagminnie w tej sprawie nie wykonują poleceń SKO.

Podsumowując rozważania zawarte w uzasadnieniu skargi W.S. akcentował, że Burmistrz mógł wydać mi decyzję o warunkach zabudowy, gdyż istniały do tego przesłanki.

Decyzja SKO w (...) jest wadliwa, dlatego winna być uchylona w całości. Przedstawiona argumentacja jednoznacznie wskazuje, że organ drugiej instancji dopuścił się szeregu działań naruszających przepisy postępowania i całkowicie zbagatelizował niewłaściwe postępowanie organu pierwszej instancji.

W piśmie procesowym z dnia 2 września 2014 r. W.S. zwracał uwagę, na pismo Rzecznika Praw Obywatelskich z dnia 19 sierpnia 2014 r., znak (...), z którego wynika, że co do zasady wymóg uzyskania zgody właściwego ministra nie jest wymagany, gdy w poprzednim planie zagospodarowania terenu (który utracił ważność na mocy art. 87 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) wyrażono zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Z treści pierwszej decyzji wynika, że sporny teren takim planem był objęty. Skarżący zwracał tez uwagę, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze uwzględnia w rozdzielniku do odpowiedzi na skargę J.K., której nie uznało za stronę postępowania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...) wnosiło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Dodatkowo, w polemice z zasadnością wyrażonych w skardze zarzutów dotyczących trzeciej decyzji kasacyjnych organu drugiej instancji, w której zdaniem skarżącego należało uwzględnić właściwy stan prawny i pouczyć strony o jego zmianie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze cytowało stosowny jej fragment odnoszący się do okoliczności, które nakazało uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy w pierwszej instancji. Wskazywało, że skarżącym miał możliwość zapoznania się z ustawą z dnia 8 marca 1013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 503), jako aktem prawnym ogłoszonym w formie elektronicznej. Wywodziło również, że wynikający z art. 9 k.p.a. obowiązek informowania stron o obowiązujących przepisach prawa dotyczy w szczególności przepisów, których nieznajomość mogłaby negatywnie wpłynąć na sytuację strony. Tymczasem zmiana art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych miała wpływ wyłącznie na treść rozstrzygnięcia, pozostając bez wpływu na prawa strony w toku postępowania.

Oddalenia skargi oraz zawartych w niej wniosków dowodowych domagał się również Prokurator Prokuratury Rejonowej w (...). J.O., uznając zaskarżoną decyzję za zgodną z prawem. Wskazywał jednocześnie, że sposób prowadzenia postępowania nie wyklucza roszczeń przed sądem powszechnym.

Uczestnicy K.B. i M.B. opisywali w piśmie z dnia 9 grudnia 2014 r. stan prawny działki nr (...), podając, że jako jej współwłaściciele są zainteresowani rolniczym wykorzystaniem tego terenu, podkreślali brak możliwości odrolnienia przedmiotowej działki w obecnym stanie prawnym oraz poddali krytycznej ocenie działania skarżącego przez różnymi organami.

Uczestnicy wnosili ostatecznie o oddalenia skargi oraz zawartych w niej wniosków dowodowych.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednol. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 - oznaczana dalej jako p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

Mając na uwadze treść powołanych na wstępie orzeczeń wydanych w ramach ponownego toku instancji dotyczącego rozpatrzenie wniosku W.S. o ustalenia warunków zabudowy, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału oraz przebiegu postępowania należy uznać, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem zarzutów nie były przy tym zagadnienia objęte ostatecznym postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) z dnia 22 września 2014 r., znak (...), którym już po wniesieniu skargi sprostowano oczywiste omyłki w zaskarżonej decyzji, w ten sposób, że na stronie szóstej uzasadniania decyzji w wierszach 23, 26 i 33 numer działki "(....)", zastąpiono numerem "(....)".

Przystępując do szczegółowej kontroli powyższych decyzji należy stwierdzić, że postępowanie w niniejszej sprawie było prowadzone w okresie obowiązywania ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednol. Dz. U. z 2012 r. poz. 647 - oznaczana także w skrócie jako u.p.z.p.).

Istotne dla trybu postępowania w sprawie niniejszej na tle przepisów prawa materialnego są zatem regulacje art. 60-64 powyższej ustawy, a także art. 51 ust. 3, art. 52, art. 53 ust. 3-5a, art. 54, art. 55, art. 56 i art. 53 ust. 5b-5c, które zgodnie z dyspozycją art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 60 ust. 1a u.p.z.p. stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. Znacznie mają także przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 - zwane też dalej w skrócie rozporządzeniem wykonawczym), rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589), jak również przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, co wynika z art. 1 pkt 1 tej ustawy w związku z art. 59 ust. 1 oraz nast.u.p.z.p. W sprawie należy nadto uwzględniać regulacje zawarte w przepisach odrębnych.

Artykuł 61 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1)

co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2)

teren ma dostęp do drogi publicznej;

3)

istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4)

teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5)

decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Powołana wyżej regulacja wraz z przepisem art. 59 u.p.z.p. określa przesłanki, których łączne spełnienie umożliwia wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, zaś naprowadza też w ogólnym zarysie na przedmiot ustaleń organów administracji publicznej w takich sprawach.

W tym zakresie należy mieć na uwadze przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które wydano na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 -7 u.p.z.p.

W myśl do § 3 tego aktu: "1. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. 2. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Zgodnie zaś z § 2 pkt 5 - ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o froncie działki - należy przez to rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę."

Co do maksymalnych rozmiarów obszaru analizowanego wprowadzenie ścisłych zasad nie było możliwe z uwagi zróżnicowanie tak wielkości działek, jak i lokalizacji obiektów budowlanych w zabudowie rozproszonej, czy na np. terenach o specyficznej funkcji zagospodarowania oraz z tym związanej zabudowy.

Wszystkie ustalenia dotyczące wyznaczenia obszaru analizowanego winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji, względnie w tej jej części, którą stanowi załącznik tekstowy będący wynikami analizy, zwłaszcza wówczas, gdy obszar ten wyznacza się ponad określone w przepisach minimum. Działki znajdujące się w obszarze analizowanym, niezależnie od tego czy są dostępne z tej samej drogi publicznej, uznawane są za działki sąsiednie przy analizie. Nie mniej jednak, jak wynika z rozporządzenia, przy wyznaczaniu określonych parametrów według tam podanych standardów pojęciu działki sąsiedniej nadaje się także węższe znaczenie.

Z § 3 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego wynika, że analiza winna obejmować wszelkie informacje z zakresu art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., podawać konkretne dane, o których mowa w § 4-7 rozporządzenia. Treść i konstrukcja tych ostatnich przepisów naprowadza, że obowiązują tu również zobiektywizowane, podane wprost przez ustawodawcę standardy uznane za gwarancje zachowanie ładu przestrzennego, które określono w § 4 ust. 1-3, § 5 ust. 1, § 6 ust. 1, § 7 ust. 1-3 rozporządzenia. Ustawodawca dopuszcza jednak odstąpienie od reguł określonych w § 4 ust. 1-3, § 5 ust. 1, § 6 ust. 1, § 7 ust. 1-3 rozporządzenia wykonawczego w konkretnym przypadku uzasadnionym wynikami analizy. Takie rozwiązanie jest podyktowane względami celowości, zaś stwarza z jednej strony możliwość pełnej realizacji zamierzeń wnioskodawcy w zakresie podawanych przez niego parametrów inwestycji odbiegających od średnich i innych standardów przewidzianych jako gwarancja zachowania ładu przestrzennego, z drugiej zaś przyznanie prymatu innym wartościom wymienionym w art. 1 ust. 2 u.p.z.p.

Wyniki analizy stanowią uzasadnienie między innymi dla rozstrzygnięcia obejmującego wiążące ustalenia dla działki objętej wnioskiem w zakresie: obowiązującej linii nowej zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub trenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu. Winny one zatem w tym zakresie uwzględniać oraz wskazywać konkretne dane co do: linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, powierzchni zabudowy działek w obszarze analizowanym wraz ze średnim wskaźnikiem tej wielkości dla obszaru analizowanego, szerokości elewacji frontowych na działkach w obszarze analizowanym i średniej szerokości tych elewacji frontowych, wysokości górnych krawędzi elewacji frontowej, gzymsu lub attyki na działkach sąsiednich, opisywać geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) występujących na obszarze analizowanym - co wynika z § 4 ust. 1-3, § 5 ust. 1, § 6 ust. 1, § 7 ust. 1-3 rozporządzenia. O ile ustalenie warunków w decyzji następuje w sposób odmienny od określonego w tych przepisach, wyniki analizy w myśl § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4 muszą dodatkowo zawierać szczegółowe dane stanowiące uzasadnienie dla odstąpienia od standardów wynikających z § 4 ust. 1-3, § 5 ust. 1, § 6 ust. 1, § 7 ust. 1-3 rozporządzenia.

Podkreślenia wymaga przy tym, że przeprowadzenie w sprawie analizy należy nie do urbanisty, któremu ustawodawca powierzył jedynie sporządzenie projektu decyzji (art. 60 ust. 4 u.p.z.p.), lecz do organu administracji publicznej ponoszącego odpowiedzialność za wydane rozstrzygnięcie. Analizą należy zaś objąć wszelkie elementy wymienione w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., co wynika wprost z § 3 ust. 1 rozporządzenia. O ile w toku postępowania organ administracji publicznej korzysta z analizy urbanistyczno-architektonicznej sporządzonej przez osobę uznaną za posiadającą wiedzę specjalną w określonej dziedzinie czy opinii wyspecjalizowanych jednostek organizacyjnych, winien takie dowody ocenić na zasadach wynikających z art. 80 k.p.a.

Projekt decyzji podlega uzgodnieniom w zakresie wynikającym z art. 53 ust. 4 u.p.z.p., na zasadach określonych bliżej w ust. 5, 5a, 5b i 5c, stosowanych w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.

Z zakresem ustaleń czynionych przy ustalaniu warunków zabudowy oraz przedmiotem rozstrzygnięcia korespondują szczególne regulacje proceduralne zawarte w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które wprowadzono już na etapie złożenia wniosku. Postępowanie o ustalenie warunków zabudowy uznawane jest za postępowanie skargowe - wszczynane tylko na wniosek inwestora, co wynika z art. 52 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Wniosek ten winien spełniać wymogi przewidziane w art. 63 k.p.a., zaś nadto określone w art. 52 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., tj. powinien dodatkowo zawierać:

1)

określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000;

2)

charakterystykę inwestycji, obejmującą:

a)

określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów,

b)

określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej,

c)

określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko;

3)

w przypadku lokalizacji składowiska odpadów:

a)

docelową rzędną składowiska odpadów,

b)

roczną i całkowitą ilość składowanych odpadów oraz rodzaje składowanych odpadów,

c)

sposób gromadzenia, oczyszczania i odprowadzania ścieków,

d)

sposób gromadzenia, oczyszczania i wykorzystywania lub unieszkodliwiania gazu składowiskowego.

Wnioskiem inwestora organ administracji publicznej jest związany. O ile co do zasady zachodzą podstawy do ustalenia warunków zabudowy, nieznaczne modyfikacje rozstrzygnięcia w relacji do zamierzeń inwestora mogą dotyczyć gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, nie mniej jednak nie tego rodzaju, by ich efektem miało być określenie warunków zabudowy dla zupełnie innej inwestycji. Wszelkie modyfikacje odmienne od żądania wniosku, albo takie, których inwestora nie określa, ale w myśl przepisów są one wynikiem koniecznych ustaleń organu pierwszej instancji, możne zakwestionować wnosząc odwołanie.

Wymogi każdej decyzji zostały podane w 107 § 1 k.p.a., przy czym w myśl § 2 tego artykułu, przepisy szczególne mogą określać także inne składniki, które powinna ona zawierać. Takim szczególnym przepisem jest art. 54 u.p.z.p. w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., stanowiący, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa:

1)

rodzaj inwestycji;

2)

warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie:

a)

warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego,

b)

ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej,

c)

obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji,

d)

wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich,

e)

ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych;

3)

linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1.

Powyższy przepis, jak sygnalizowano na wstępie rozważań, z mocy art. 64 ust. 1 u.p.z.p., znajduje zastosowanie również do decyzji o warunkach zabudowy.

Paragraf 9 rozporządzenia wykonawczego przewiduje ponadto, że: warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną (ust. 1); wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (ust. 2); część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii (ust. 3); część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy (ust. 4).

Przepisy te wskazują, że prawodawca odróżnia jako odrębne dokumenty samą decyzję o warunkach zabudowy (zawierającą część tekstową i graficzną, którą stanowi kopia mapy z oznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji) od załączników, za które uznaje wyniki analizy obejmujące tekst oraz część graficzną. Z cytowanych regulacji, jak również z brzmienia art. 107 § 1 k.p.a. wynika, że ustalenie warunków zabudowy stanowi rozstrzygnięcie zwarte w decyzji, a nie w załączniku. Niemniej jednak, nie budzące wątpliwości wyodrębnienie ustaleń w postaci dodatkowego załącznika, będącego integralną częścią decyzji, nie stanowi wady stanowiącej przesłankę stwierdzenia nieważności, ani też uchybienia mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zazwyczaj takich skutków nie powoduje też połączenie w jednym dokumencie załączników graficznych do decyzji.

Rozstrzygnięcie zawarte w decyzji co do ustaleń dotyczących linii nowej zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub trenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu winno mieć charakter stanowczy i konkretny. Nie jest przy tym wykluczona pewna elastyczność, polegająca na podaniu wielkości minimalnych (od) i równocześnie maksymalnych (do), co wymaga uzasadnienia. Natomiast z przepisów ustawy oraz rozporządzenia nie wynika możliwość określenia wskaźników, czy wielkości poprzez wskazanie wyłącznie maksymalnego bądź minimalnego parametru, albo poprzez odwołanie się do innych, nieskonkretyzowanych wielkości, jak np. "istniejąca wysokość", "obecna szerokość", względnie wprowadzanie budzącego wątpliwości, niedookreślonego pojęcia " około". Pozostawienie inwestorowi zbyt dużej dowolności i swobody może bowiem prowadzić do zaburzenia ładu przestrzennego - np. przez realizację obiektów zbyt niskich w stosunku do otoczenia, gdy określono tylko ich maksymalną wysokość. Błędnym jest także określanie parametrów zamiast w konkretnych jednostkach miary poprzez ogólne odwołanie się do wysokości, szerokości frontu itp. na działkach sąsiednich, które to parametry, niezależnie od wpływu inwestora mogą ulegać zmianie już po wydaniu decyzji warunkach zabudowy skutkiem działań także osób trzecich. Nie jest przy tym wykluczone takie określenie parametrów od minimalnych do maksymalnych w zakresie powierzchni zabudowy, powierzchni biologicznie czynnej i in., które pozostawi inwestorowi pewną swobodę w realizacji inwestycji. Taka swoboda nie może jednak być nadmierna albowiem zbyt duża dowolność prowadzić w skutkach do niemożności stwierdzenia jaki obiekt budowlany ma w istocie powstać.

Z uwagi na zarzuty skargi należy w sprawie niniejszej zwrócić szerzej uwagę na niektóre przepisy postępowania.

Stosownie do art. 7 k.p.a, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje naczelną zasadę postępowania, jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności oraz wywiera zasadniczy wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego, obligując organ administracji publicznej do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą na podstawie wszelkich dostępnych dowodów. Z zasady tej wynika między innymi rozwijany w art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek organu administracji publicznej określenia w każdej sprawie z urzędu jakie dowody są konieczne do wyjaśnienie stanu faktycznego, ich poszukiwania oraz realizacji. Konsekwencją obowiązywania zasad praworządności i prawdy obiektywnej jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a., rozumianej jako ocena tego materiału na podstawie całokształtu zgromadzonych dowodów, następująca zgodnie z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego (zob. między innymi: A. Wróbel-komentarz do art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II.; C. Martysz-komentarz do art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego, (w:) G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom I i II, Zakamycze, 2005; J. Borkowski: Glosa do wyroku NSA z dnia 6 października 1993 r., I SA 1270/93, OSP 1994/7-8/131).

Naruszenie powyższych przepisów prowadzi w efekcie uchybienia zasadom praworządności (art. 6 k.p.a.) oraz pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.).

Nadto, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 11 k.p.a., organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu.

Wyżej wskazane przepisy obowiązują również w postępowaniu przed organem drugiej instancji (art. 140 k.p.a.) Organ odwoławczy ma bowiem obowiązek ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy oraz jej rozstrzygnięcia, w ramach czego następuje równolegle kontrola prawidłowości decyzji organu pierwszej instancji (art. 15, art. 138 k.p.a.). Organ ten nie może ograniczać się do przedstawienia i umotywowania własnego stanowiska. Na obowiązek ustosunkowania się organu administracji publicznej do twierdzeń, zarzutów i wniosków stron wskazuje orzecznictwo sądowoadministracyjne, ewentualne uchybienia w tym zakresie wiążąc z istotnym wpływem na treść rozstrzygnięcia (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 14 kwietnia 2005 r., sygn. akt III SA/Wa 180/05, Lex Omega nr 166546). Zgodnie z ugruntowaną już linią orzecznictwa, obowiązek odniesienia się do twierdzeń strony ciąży w szczególności na organie drugiej instancji, który winien w swojej decyzji rozstrzygnąć zasadność podniesionych w odwołaniu zarzutów (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 22 kwietnia 1998 r., sygn. akt I SA/Lu 21/98, Lex Omega nr 34147 oraz z dnia 20 grudnia 1999 r., sygn. akt IV SA 274/97, Lex Omega nr 48234, a także Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 29 lipca 2010 r., sygn. akt III SA/Wr 68/10, Lex Omega nr 694486 i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt III SA/Kr 1185/05, Przegląd Prawa Publicznego z 2007 r., nr 9, str. 109).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym powyższe poglądy podziela.

Nadto, w myśl art. 9 k.p.a., organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.

Odnoszące te ogólne uwagi do stanu faktycznego niniejszej sprawy należy stwierdzić, że trzykrotnie wydawane w pierwszej instancji decyzje o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji były uchylane przez Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) decyzjami: z dnia 27 czerwca 2011 r., znak (....]; z dnia 8 marca 2012 r., znak (....]; z dnia 20 września 2014 r., znak (...).

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z brzmienia powyższej regulacji wynika, że ustawodawca wyodrębnia dwie przesłanki upoważniające do wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Pierwszą z nich jest stwierdzenie, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania (przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych), natomiast drugą stanowi uznanie, iż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W orzecznictwie podkreśla się przy tym trafnie (np. wyrok WSA w Krakowie z dnia 8 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 962/12, zam. zb. LEX nr 1274555), iż " użycie w art. 138 § 2 k.p.a. spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą; konieczne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest określeniem niejasnym i nieprecyzyjnym. Należy przyjąć, że stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Nie budzi kontrowersji w doktrynie i orzecznictwie, że regulacja art. 138 § 2 k.p.a. stanowi wyjątek od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), zgodnie z którą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. W sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytoryczną decyzją drugoinstancyjną, niedopuszczalne - jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - jest podejmowanie decyzji kasacyjnej, tj. decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Przy stosowaniu art. 138 § 2 k.p.a. należy nadto uwzględnić art. 136 k.p.a., w myśl którego organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Cechą decyzji kasacyjnych jest ich specyficzny charakter, który powoduje, że w opisanej sytuacji nie dochodzi do rozstrzygnięcia sprawy co do istoty.

Wymienione wyżej decyzje kasacyjne organu drugiej instancji odpowiadają prawu albowiem uchybienia popełnione przez Burmistrza każdocześnie uniemożliwiały rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy i uzasadniały wydanie takich właśnie orzeczeń. Decyzje kasacyjne Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...). nie były przez strony kwestionowane przez wniesienie skargi. Stwierdzony stan upoważnia do odstąpienia obecnie od szerszych rozważań dotyczących ich legalności.

Również decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) z dnia 29 kwietnia 2014 r., znak (...), odpowiada prawu.

Powołana na wstępie jej treść świadczy o wykonaniu przez organ drugiej instancji obowiązku ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy i ujawnieniu procesu decyzyjnego w sposób nie budzący zastrzeżeń w świetle art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Ustalenia dokonane przez organ odwoławczy opierają się na materiale dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy, który jest dostateczny dla jej rozstrzygnięcia. Materiał ten został poddany właściwej ocenie na tle obowiązujących przepisów prawa, zaś ich wykładnia i zastosowanie są prawidłowe. Wyjaśnienie w zakresie stosowanych regulacji zostały poparte odpowiednimi poglądami orzecznictwa. Organ odwoławczy odpowiedział też rzeczowo na zarzuty dowołania.

Ustalenia i ocena prawna stanu faktycznego są zbieżne z dokonanymi przez organ pierwszej instancji w decyzji Burmistrza z dnia 12 lutego 2014 r., znak (...), przy czym Samorządowe Kolegium Odwoławcze trafnie zauważyło oraz omówiło znaczenie uzgodnienia projektu decyzji przez Starostę postanowieniem z dnia 24 grudnia 2013 r., znak (...). Dostrzegło również uchybienie w zakresie dotyczącym kręgu stron, które po uzyskaniu dodatkowych wyjaśnień organu pierwszej instancji właściwie oceniło oraz słusznie wyeliminowało wydając w pkt 1. Prawidłowe orzeczenie uchylające zaskarżoną decyzję Burmistrza z dnia 12 lutego 2014 r., znak: (...), w części dotyczącej uznania za stronę postępowania J.K. i w tej części umorzyło postępowanie administracyjne pierwszej instancji. Bez wpływu na legalność czynności organu drugiej instancji pozostaje fakt wymienienie w rozdzielniku odpowiedzi na skargę J.K., która również była adresatem decyzji wydanej w sprawie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, zaś zawiera ona dwa orzeczenia. Ocena wniosków i zarzutów skargi, które mogą mieć wpływ na zakres zaskarżenia, należy bowiem do sądu a nie do organu, za pośrednictwem którego skarga jest ona wnoszona.

W kwestiach merytorycznych należy stwierdzić, że słusznie przyjęły organy obu instancji, iż niespełnienie choćby jednego warunku wymienionego w art. 61 ust. 1 pkt 1- 5 u.p.z.p. rodzi obowiązek wydania przez organ właściwy decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Takim koniecznym warunkiem w myśl art. 61 ust. 1 pkt to, aby teren nie wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo był objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1.

Organy obu instancji właściwie wskazały na treść art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1205 - dalej u.o.g.r.l.), w myśl którego przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W myśl art. 3 ust. 2 pkt 1 i ust. 3 u.o.g.r.l., przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, a wyrażenie takiej zgody następuje na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Także art. 7 ust. 4-5 u.o.g.r.l. wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że określona w nich procedura związana z wyrażeniem zgody, o której mowa w ust. 2 pkt 1, 2 i 5 na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta), dotyczy tylko przypadku przypadków uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Postępowanie w sprawie zgody na przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne jest co prawda postępowaniem samodzielnym, lecz uruchamianym wyłącznie dla ukształtowania przeznaczenia nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Stosowanie tych przepisów poprzez analogię do wydawania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jest niedopuszczalne skoro ani przepisy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ani przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym na to nie pozwalają. Powyższe stałoby w sprzeczności z zasadą praworządności statuowaną w art. 6 k.p.a. Jej dopełnieniem jedynie jest zasada prawdy obiektywnej z art. 7 k.p.a., której stosowanie nie pozwala na podejmowanie działań niezgodne z prawem w interesie społecznym albo w w słusznym interesie obywateli.

Artykuł 7 u.o.g.r.l. został zamieszczony w Rozdział 2 ustawy " Ograniczanie przeznaczania gruntów na cele nierolnicze i nieleśne". W myśl art. 10a ustawy, przepisów rozdziału 2 nie stosuje się do gruntów rolnych położonych w granicach administracyjnych miast.

Zgodnie z treścią art. 2 ust. 1 u.o.g.r.l., gruntami rolnymi, w rozumieniu ustawy, są grunty: 1) określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne; 2) pod stawami rybnymi i innymi zbiornikami wodnymi, służącymi wyłącznie dla potrzeb rolnictwa; 3) pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu; 4) pod budynkami i urządzeniami służącymi bezpośrednio do produkcji rolniczej uznanej za dział specjalny, stosownie do przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych i podatku dochodowym od osób prawnych; 5) parków wiejskich oraz pod zadrzewieniami i zakrzewieniami śródpolnymi, w tym również pod pasami przeciwwietrznymi i urządzeniami przeciwerozyjnymi; 6) rodzinnych ogrodów działkowych i ogrodów botanicznych; 7) pod urządzeniami: melioracji wodnych, przeciwpowodziowych i przeciwpożarowych, zaopatrzenia rolnictwa w wodę, kanalizacji oraz utylizacji ścieków i odpadów dla potrzeb rolnictwa i mieszkańców wsi; 8) zrekultywowane dla potrzeb rolnictwa; 9) torfowisk i oczek wodnych; 10) pod drogami dojazdowymi do gruntów rolnych.

Stosownie do art. 2 ust. 2 u.o.g.r.l., gruntami leśnymi, w rozumieniu ustawy, są grunty: 1) określone jako lasy w przepisach o lasach; 2) zrekultywowane dla potrzeb gospodarki leśnej; 3) pod drogami dojazdowymi do gruntów leśnych.

Prawidłowym jest stosowanie w stanie faktycznym niniejszej sprawy art. 7 u.o.g.r.l. w brzmieniu obowiązującym od dnia 26 maja 2013 r., zmieniony przez art. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 503). Artykuł 2 ustawy zmieniającej stanowi, że wchodzi ona w życie po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia. Taka regulacja opiera się na zasadzie bezpośredniego działania nowej ustawy, przy czym ustawodawca nowelizując dotychczasowe rozwiązania przewidział stosowny czas vacatio legis. Braku przepisów intertemporalnych dotyczących dalszego stosowania przepisów dotychczasowych do toczących się postępowań o ustalenie warunków zabudowy, nie może zostać uznany ani za naruszenie zasady demokratycznego państwa prawa, wywodzonej z art. 2 Konstytucji RP - w szczególności, zasady niedziałania prawa wstecz, czy zasady ochrony interesów w toku, ani też naruszenie zasad gwarantujących poszanowanie prawa własności.

W tym zakresie należy mieć na uwadze specyficzny charakter decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, która w myśl art. 52 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. może być wydana na rzecz każdego, a nawet kilku podmiotów, mających tożsamy albo różny zamiar realizacji inwestycji. Ustalenia warunków zabudowy może się domagać nie tylko właściciel nieruchomości, nawet bez potrzeby wykazania wywodzonego z prawa do rzeczy innego interesu prawnego. Decyzje o ustaleniu warunków zabudowy nie są zatem bezpośrednio formalnie powiązane z wykonywaniem i ochroną prawa własności konkretnego podmiotu.

Zasada poszanowania interesów w toku odnosi się do przedsięwzięć gospodarczych i finansowych, które rozpoczęte zostały pod "rządami" dotychczas obowiązujących przepisów prawa i nie zostały zakończone w chwili zmiany tych przepisów. Ochrona interesów w toku ma charakter kategoryczny, gdy ustawodawca: 1) wyznaczył ramy czasowe, w których jednostka może zrealizować określone przedsięwzięcia; 2) przedsięwzięcie jest rozłożone na określone czasowo etapy; 3) przedsięwzięcie zostało już faktycznie rozpoczęte. Tak w sytuacji postępowań o ustalenia warunków zabudowy nie jest z uwagi na specyficzny charakter decyzji. Stosownie do art. 63 u.p.z.p.:

1. W odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy, doręczając odpis decyzji do wiadomości pozostałym wnioskodawcom i właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości.

2. Decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Informację tej treści zamieszcza się w decyzji.

Z art. 65 u.p.z.p. wynika wprost, że:

1. Organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli:

1)

inny wnioskodawca uzyskał pozwolenie na budowę;

2)

dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji.

2. Przepisu ust. 1 pkt 2 nie stosuje się, jeżeli została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę.

Na gruncie powyższych regulacji brak przesłanek do powoływania się przez skarżącego na zasadę ochrony jego interesów w toku przedmiotowego postępowania, także z uwagi na zamiany przepisów odrębnych, które przewidują ochronę gruntów rolnych w interesie publicznym.

Zgodnie z art. 6 ust. 2 u.p.z.p., każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. W kontrolowanych decyzjach uwzględniono regulacje zawarte w przepisach odrębnych, chroniące interes publiczny zgodni respektując zasadę z art. 6 k.p.a. Decyzja o warunkach zabudowy jest aktem administracyjnym związanym. Oznacza to, że organ administracji publicznej nie działa w warunkach uznania administracyjnego, a rozstrzygnięcie, podejmowane po przeprowadzeniu postępowania, warunkowane jest całkowicie ustalonym stanem faktycznym i przepisami prawa. Tylko jeżeli inwestycja spełnia wszystkie warunki, od których łącznej realizacji art. 61 ust. 1 uzależnia możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy, organ administracji publicznej jest obowiązany wydać taką decyzję zgodnie z wnioskiem inwestora. W sprawie niniejszej organy obu instancji respektowały powołaną zasadę, zaś decyzja odmowna jest wynikiem prawidłowo przeprowadzonej analizy służącej zastosowaniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

W sprawie niniejszej organy obu instancji ustaliły na podstawie wyników z analizy załączonej do akt sprawy oraz z wypisu z rejestru gruntów, działka nr (...) o powierzchni 0,59 ha stanowi użytki rolne Rlllb (powierzchnia 0,12 ha) i S-ŁIII (powierzchnia 0,39 ha), a także Lz (0,05 ha) i W (0,03 ha).

Takich ustaleń skarżący nie kwestionuje.

Organy obu instancji ustaliły ponadto, na podstawie powołanego w decyzjach dokumentu urzędowego, wydanego z upoważnienia organu właściwego, mającego charakter zaświadczenia, że na przedmiotowym terenie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Obszarów Wiejskich Gminy B., zatwierdzony Uchwałą Rady Miejskiej w B. nr XXIII/213/93 z dnia 17 lutego 1993 r., który utracił moc 31 grudnia 2003 r. działka nr (...) znajdowała się w terenach oznaczonych symbolem RZ, tj. obszarach o predyspozycjach dla użytków zielonych (tereny dolin z wodami gruntowymi do 2 m w strefach stagnacji chłodnego powietrza wskazanego dla utrzymania ich charakterów otwartych).

Przedmiotowa działka nie jest położona w granicach administracyjnych miast.

Należy zgodzić się zatem z organami obu instancji, że teren działki nr (...) w J. wymaga zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze udzielonej przez ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, i nie był on objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. W orzecznictwie uznaje się przy tym słusznie, że zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne udzielona na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 5 i ust. 3 ustawy z 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych jest "skuteczna", o ile na jej podstawie w ustaleniach planu rada gminy postanowi o zmianie przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne i tylko w takim zakresie, w jakim w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obejmującym dany teren dojdzie do zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Przyjęcie stanowiska, że sama decyzja o "odleśnieniu gruntów leśnych" pozwala na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne i uprawnia do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, powodowałoby niedopuszczalne ograniczenie kompetencji gminy w zakresie przysługującego jej władztwa planistycznego (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 czerwca 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 172/14, zam. zb. LEX nr 1479882).

Co do respektowania przez organy administracji publicznej zasady z art. 9 k.p.a. należy wskazać na pogląd wielokrotnie wyrażany w orzecznictwie, między innymi Naczelnego Sądu Administracyjnego, w myśl którego art. 9 k.p.a. nie nakłada na organy administracji obowiązku udzielania porad prawnych czy też doradztwa. Nie może być utożsamiany z obowiązkiem zawiadamiania strony o powszechnie obowiązujących, publikowanych aktach prawnych i wynikających z nich obowiązkach czy konsekwencjach niedostosowania się do konkretnych przepisów czy zastępowaniem jej aktywności poprzez instruowanie o wyborze optymalnego sposobu postępowania. Zasady ogólne k.p.a. mają chronić prawa strony w postępowaniu administracyjnym, ale nie zwalniają jej od wszelkiej dbałości o własne interesy i od wszelkiej aktywności procesowej (tak np. wyroki NSA z dnia 8 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1507/12, zam. zb. LEX nr 1457647, z dnia 1 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 758/12, zam. zb. LEX nr 1364262, i z dnia 20 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 1301/11, LEX nr 1291899).

Zaskarżona decyzja oraz ją poprzedzająca realizują zasadę z art. 9 k.p.a. poprzez właściwe uzasadnienie decyzji. W tym zakresie nie budzi również zastrzeżeń treść trzeciej decyzji kasacyjnej, której wywody dostosowano do stwierdzonych uchybień i stanu faktycznego sprawy, nie wiążąc słusznie organu pierwszej instancji wypowiedziami w kwestiach materialnoprawnych co do wyboru podstaw rozstrzygania na podstawie przepisów odrębnych. Niezależnie od tego należy zauważyć, że w skardze nie wykazano, w jaki sposób ewentualne uchybienie obowiązkom wynikającym z art. 9 k.p.a., nawet przyjmując niedziałanie na gruncie prawa administracyjnego zasady ignorantia iuris nocet, mogło wpłynąć na prawidłowość wydanego w sprawie rozstrzygnięcia.

W świetle powyższych rozważań należy stwierdzić brak podstaw do uznania w ślad za zarzutami skargi, że zaskarżone i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie, tj. art. 8 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i w zw. z art. 9 k.p.a. poprzez działanie organów w sposób sprzeczny z interesem społecznym i niezgodny z zasadą zaufania wobec obywateli oraz brak poinformowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków skarżącego.

Istotną część uzasadnienia skargi stanowią wywody W.S. dotyczące nieprawidłowości popełnionych przez organ pierwszej instancji przy wydaniu kolejnych trzech decyzji, licząc od momentu złożenia wniosku. Takie zarzuty znajdują potwierdzenie poprzez wydanie odnośnie tych aktów decyzji kasacyjnych organu drugiej instancji. Stwierdzone wadliwości przekładają się niewątpliwie na naruszenie zasady z art. 8 k.p.a. Odnośnie zasady z art. 12 k.p.a., to jej realizacja nie może odbywać się z naruszeniem wymogów wynikających z art. 6 k.p.a.

Odrębnym zagadnieniem, które nie podlega kontroli w niniejszej sprawie w dalej idącym zakresie jest spór medialny i ewentualnie inne konsekwencje, jakie wywołało przedmiotowe postępowanie, w ramach którego miały podać określone oceny jego przebiegu ze strony osób występujących w charakterze ekspertów. Nie jest rzeczą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego ocena wypowiedzi takich osób, czy stanowisk stron i organów administracji publicznej, a zgłoszone w skardze wnioski dowodowe nie zasługują na uwzględnienie.

Stosownie do art. 106 § 3 p.p.s.a., sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

W sprawie niniejszej nie zostały spełnione przesłanki prowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego.

Przekracza kognicję Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie ocena zaniechania organów gminy w zakresie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W świetle poczynionych w sprawie prawidłowo ustaleń zawartych w zaskarżonej decyzji bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostają predyspozycje terenu działki nr (...) pod budowę domu mieszkalnego jednorodzinnego z uwagi na dostęp do drogi publicznej i wystarczające uzbrojenie terenu, czy także fakt istnienia w sąsiedztwie budynków mieszkalnych, względnie wydania w innej sprawie decyzji dla budynku gospodarczego.

Mając powyższe na uwadze, uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł o jej oddaleniu - jak w sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 151 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.