II SA/Kr 960/18 - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2578607

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 września 2018 r. II SA/Kr 960/18

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 września 2018 r. sprawy ze sprzeciwu (...) S.A. w C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) znak (...) w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy po wznowieniu postępowania sprzeciw oddala.

Uzasadnienie faktyczne

W dniu 14 kwietnia 2016 r. na rzecz W. S. wydana została decyzja nr: (...) ustalająca warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z lokalami usługowymi i podziemnym garażem na dz. nr (...) (część działki) i (...) obr. (...) przy ul. (...) w K.". Decyzja ta stała się ostateczna z dniem 6 maja 2016 r.

W dniu 29 czerwca 2016 r. decyzja nr: (...) została przeniesiona decyzją nr: (...) na rzecz spółki Firma A.

W dniu 20 czerwca 2016 r. do Wydziału Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta K. wpłynął wniosek D. M. i A. B. (wnioski połączono do wspólnego rozpoznania) o wznowienie postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy, zakończonego decyzją nr: (...) Jako podstawę wniosku o wznowienie wskazano przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którą w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.

Prezydent Miasta K. postanowieniem z dnia 21 lipca 2016 r. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia 14 kwietnia 2016 r. ustalającą warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z lokalami usługowymi i podziemnym garażem na dz. nr (...) (część działki) i (...) obr. (...) przy ul. (...) w K.".

Po wznowieniu postępowania Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 21 stycznia 2018 r. znak: (...), na podstawie art. 151 § 2, art. 146 § 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, z późn. zm., dalej: "k.p.a."), stwierdził, że decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia 14 kwietnia 2016 r., nr (...), orzekająca o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z lokalami usługowymi i podziemnym garażem na dz. nr (...) (część działki) i (...) obr. (...) przy ul. (...) w K." została wydana z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 28 w zw. z art. 10 k.p.a.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji streścił przebieg dotychczasowego postępowania. Wskazał, że zakres i rodzaj zamierzenia inwestycyjnego, odległość terenu inwestycji od granicy z działką nr (...) (współwłasność D. M.) i działką nr (...) (współwłasność A. B.) oraz od samych budynków położonych odpowiednio na działce nr (...) i na działce nr (...) nie uzasadniały uznania D. M. i A. B. za strony w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z lokalami usługowymi i podziemnym garażem na dz. nr (...) (część działki) i (...) obr. (...) przy ul. (...) w K. (...) jednak mając na uwadze stanowisko zaprezentowane w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 września 2015 r., sygn. akt II SA/Kr (...) oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2017 r., sygn. akt II OSK (...) (oddalającym skargę na ww. wyrok WSA w Krakowie), w których to orzeczeniach sądy opowiedziały się za przyznaniem skarżącej przymiotu strony w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji pn.: budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego oraz z lokalami usługowymi i garażem podziemnym na terenie części działki nr (...) oraz działce (...) obr. (...) w K. przy ul. (...), organ I instancji ocenił, że zasadne będzie uznanie, że D. M. i A. B. winien przysługiwać przymiot stron również w tym postępowaniu. W związku z powyższym D. M. i A. B. nie brali udziału w przedmiotowym postępowaniu bez własnej winy. Tym samym przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. została spełniona.

W dalszej części uzasadnienia organ I instancji powołał przepisy kodeksu postępowania administracyjnego znajdujące zastosowanie w przedmiotowej sprawie i podkreślił, że analizując sprawę pod kątem przepisów materialnych ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stanowiących podstawę do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy, doszedł do wniosku, iż w wyniku wznowienia postępowania zapadłaby decyzja odpowiadająca w swej treści decyzji dotychczasowej (art. 146 § 2 k.p.a.). Tak więc postępowanie zmierzające do wydania przedmiotowej decyzji ustalającej warunki zabudowy, z uwagi na pominięcie D. M. i A. B., jako stron postępowania, dotknięte jest jedynie wadą procesową, która nie miała wpływu na zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego. Organ podkreślił, że uczestnictwo D. M. i A. B. w postępowaniu w charakterze strony nie miałoby wpływu na prawidłowe zastosowanie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zatem organ administracyjny, po rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i weryfikacji treści decyzji, wydałby decyzję nową, w swej treści odpowiadającą decyzji (...) z dnia 14 kwietnia 2016 r. Z uwagi na fakt, iż nie zachodzą przesłanki do uchylenia decyzji ustalającej warunki zabudowy, stwierdzono, że przedmiotowa decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa, tj. art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 28 i art. 10 k.p.a.

Od powyższej decyzji odwołanie w ustawowym terminie złożył Prokurator Rejonowy w K. (...). Zaskarżonej decyzji zarzucił:

- naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 151 § 2 k.p.a. w zw. z art. 146 § 2 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, brak było bowiem podstaw do uznania, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja w swej istocie odpowiadająca decyzji dotychczasowej,

- naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., poprzez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy,

- art. 8 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak prawidłowego i wyczerpującego uzasadnienia dokonanych ustaleń faktycznych.

W oparciu o powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu odwołania wskazał, że organ niezasadnie przyjął, że zachodzi przesłanka określona w art. 146 § 2 k.p.a., nie mając ku temu dostatecznych podstaw, albowiem nie przeanalizował i nie odniósł się do twierdzeń A. B. i D. M., zgłaszanych w związku z postępowaniem o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. A. B. i D. M. konsekwentnie zgłaszali do organu szereg konkretnych zastrzeżeń, co do wpływu planowanej inwestycji na ich prawa jako właścicieli sąsiadujących działek i okoliczności te powinny być zbadane i ocenione na etapie ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy. W zaskarżonej decyzji brak jednak jakiegokolwiek odniesienia się do uwag stron. W odwołaniu podkreślił, że rozstrzygnięcie określone w art. 146 § 2 k.p.a. jest dopuszczalne wówczas, gdy wszystkie okoliczności sprawy ustalone na podstawie całokształtu materiału dowodowego przemawiają za tym, że nie ma żadnych podstaw do wydania innej decyzji niż dotychczasowa. Jeżeli jednak nie przeprowadzono wszystkich niezbędnych dowodów, np. nie uzyskano dodatkowych opinii, dokumentów oceniających zastrzeżenia stron, trudno przyjąć, że zaszły podstawy do stwierdzenia, iż zostałaby wydana decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Nadto wskazał, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest niepełne i nie pozwala na ocenę jej prawidłowości. Zawiera ona bowiem jedynie ogólne stwierdzenia, że już w poprzednim postępowaniu sporządzono analizę urbanistyczno-architektoniczną. Sporządzenie analizy przez osobę uprawnioną nie przesądza o tym, że analiza nie zawiera błędów.

Od powyższej decyzji odwołanie w ustawowym terminie wniosła również D. M. Podkreśliła, że ma prawo być stroną w postępowaniu. Budynek, którego dotyczy postępowanie o ustalenie warunków zabudowy ogranicza w znacznym stopniu nasłonecznienie jej posiadłości; budynek powiększa zawilgocenie i zagrzybienie domu, powoduje, że ściany pękają. Nie uwzględniono miejsc parkingowych dla mieszkańców nowopowstałego obiektu. Dodatkowo wskazała, że zbyt duża wysokość planowanych budynków w stosunku do budynków sąsiednich (ul. (...)) oraz brak nasłonecznienia powoduje spadek wartości jej nieruchomości.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 21 czerwca 2018 r. znak: (...), na podstawie art. 59, art. 61, art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 z późn. zm. dalej: "u.p.z.p.") oraz art. 145 § 1 pkt 4, art. 146 § 2, art. 149, art. 151 § 2 oraz art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Uzasadniając to rozstrzygnięcie organ II instancji wyjaśnił, że instytucja wznowienia postępowania, uregulowana w przepisach art. 145-153 kodeksu postępowania administracyjnego, jest instytucją procesową mającą na celu stworzenie prawnej możliwości przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego i ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, w której została wydana decyzja ostateczna, jeżeli postępowanie administracyjne było dotknięte kwalifikowanymi wadami procesowymi, wyliczonymi wyczerpująco w art. 145 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Ponieważ D. M. i A. B. złożyli wniosek o wznowienie postępowania w terminie określonym w art. 148 § 2 k.p.a., Prezydent Miasta K. postanowieniem z dnia 21 lipca 2016 r. wznowił - na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. - postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta Miasta K. nr (...) z dnia 14 kwietnia 2016 r. orzekającą o ustaleniu warunków zabudowy. Jak ustalił organ I instancji, że pismo z dnia 16 maja 2016 r. D. M. odebrała w dniu 23 maja 2016 r., w związku z powyższym termin 1 miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji został zachowany.

Organ odwoławczy w pełni podzielił pogląd wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że zakres inwestycji, okoliczności faktyczne i uwarunkowania przestrzenne w przedmiotowym postępowaniu są bardzo zbliżone do okoliczności występujących w sprawie rozpoznawanej przez sądy administracyjne, co w konsekwencji powoduje, że D. M., jak również A. B. powinni zostać uznani za strony postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia 14 kwietnia 2016 r., nr (...) Oznacza to, że spełniona została przesłanka wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Niemniej jednak w ocenie organu odwoławczego, Prezydent Miasta K. w zaskarżonej decyzji ogólnie odniósł się do sporządzonej w toku postępowania zakończonego decyzją z dnia 14 kwietnia 2016 r. analizy urbanistyczno-architektonicznej, na podstawie której sporządzono projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

W związku z powyższym organ odwoławczy stwierdził, że po wznowieniu postępowania organ I instancji nie przeprowadził postępowania, co do rozstrzygnięcia istoty sprawy zgodnie z art. 149 § 2 k.p.a. Organ w uzasadnieniu decyzji stwierdzającej wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa musi wykazać, że wadliwość procesowa nie wpłynęła na prawidłowe zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego, a więc stosując art. 146 § 2, wykazać, że decyzja dotychczasowa posiada jedynie wadliwości formalne, natomiast w całości była pozbawiona.wadliwości materialnej. Oznacza to konieczność przeprowadzenia w całości postępowania, ograniczonego jedynie tożsamością sprawy, w zakresie przepisów materialnych mających zastosowanie w sprawie.

Tymczasem w przedmiotowej sprawie organ właściwie nie przeprowadził postępowania dowodowego po wznowieniu postępowania, z którego wynikałoby, że wadliwość procesowa nie wpłynęła na prawidłowe zastosowanie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie sporządzający analizę powinien odnieść się do ustalonych w decyzji z dnia 14 kwietnia 2016 r. parametrów urbanistycznych i wykazać, że po wznowieniu postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, a więc, że wszystkie ustalone parametry planowanego budynku wyznaczone byłyby w takich samych wielkościach, jak w decyzji pierwotnej. W celu ustalenia, czy po wznowieniu postępowania ustalone zostałyby dokładnie takie same paramenty konieczne jest zweryfikowanie przez sporządzającego analizę, czy aktualny stan faktyczny jest tożsamy ze stanem faktycznym występującym w pierwotnym postępowaniu.

Ponadto ustalenia dokonane przez organ I instancji powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji, jak również organ powinien odnieść się do uwag stron zgłoszonych w toku prowadzonego postępowania.

Organ odwoławczy podkreślił również, że w zaskarżonej decyzji organ I instancji błędnie orzekł jedynie o tym, że z dnia 14 kwietnia 2016 r., nr (...) została wydana z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 28 w zw. z art. 10 k.p.a., podczas gdy powinien (jeżeli ustali, że spełniona jest przesłanka z art. 146 § 2 k.p.a.) - zgodnie z regulacją przepisu art. 151 § 2 k.p.a. -w rozstrzygnięciu stwierdzić wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazać okoliczności, z powodu, których nie uchylił tej decyzji.

Sprzeciw na powyższe decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł w ustawowym terminie (...) S.A. z siedzibą w C.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 138 § 2 w związku z art. 151 § 2 k.p.a. i w związku z art. 146 § 2 k.p.a. oraz w związku z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. i przyjęcie, iż w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki umożliwiające organowi II Instancji uchylenie decyzji Prezydenta i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia, gdy tymczasem w niniejszej sprawie zachodziły przesłanki do utrzymania decyzji w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., a nie doszło do spełnienia przesłanek zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Gdyby zatem Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokonało właściwej oceny decyzji Prezydenta, powinno wydać decyzję utrzymującą decyzję w mocy. W szczególności organ II Instancji, uchylając decyzję Prezydenta, nie wykazał w ogóle, by konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W rzeczywistości bowiem argumenty podniesione przez SKO nie mają żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy lub opierają się na nieuważnej lekturze decyzji Prezydenta, zaś Organ I Instancji prawidłowo rozstrzygnął sprawę na podstawie art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 k.p.a.

Mając powyższe zarzuty na uwadze, skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu obszernego sprzeciwu, strona skarżąca przytoczyła stan faktyczny sprawy oraz rozwinęła powyższe zarzuty.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.

Dodany nowelą z dnia 7 kwietnia 2017 r. art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 dalej jako "p.p.s.a.") wprowadził instytucję sprzeciwu od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm., dalej jako: k.p.a.) w miejsce dotychczasowej - składanej na zasadach ogólnych - skargi.

Granice rozpoznania sprawy ze sprzeciwu od decyzji określa przepis art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 dalej jako "p.p.s.a.") wskazując, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., czyli wydania decyzji kasacyjnej. Ten ostatni przepis stanowi że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z przepisu tego wynika, że wydanie decyzji kasacyjnej połączonej z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji uzależnione jest od wystąpienia dwóch przesłanek, które powinny znaleźć potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Po pierwsze, organ odwoławczy jest obowiązany wykazać, że postępowanie przed organem I instancji, w którym została wydana decyzja, było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania i po drugie - niezbędne jest wykazanie istnienia niewyjaśnionego przez organ I instancji zakresu sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dodać także należy, że decyzja kasacyjna może zapaść, jeżeli wątpliwości organu II instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a.

Podkreślić jednakże należy, że organ odwoławczy jest uprawniony do przeprowadzenia jedynie uzupełniającego postępowania dodatkowego (art. 136 § 1) oraz wyjaśniającego postępowania w niezbędnym zakresie (art. 136 § 2); w razie gdy istnieje konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, organ drugiej instancji jest bowiem obowiązany uchylić decyzję organu pierwszej instancji i przekazać sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 października 2017 r. (II OSK 263/16, LEX nr 2399108): "Organ odwoławczy ma zawsze możliwość uzupełnienia materiału dowodowego, niemniej powyższa kompetencja ma charakter ograniczony, albowiem nie może polegać na gromadzeniu nowych dowodów, czynieniu nowych ustaleń faktycznych i ich ocenie, jeżeli mają one istotny wpływ na wynik postępowania i ich rozważenie wymaga podjęcia przez organ odwoławczy szeregu czynności procesowych". Z kolei przepis art. 151a § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd uchyla zaskarżoną sprzeciwem decyzję kasacyjną w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a.

W wyroku z dnia 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1781/17, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że wydając decyzję na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy nie rozstrzyga o meritum sprawy. Nie przeprowadza też merytorycznej kontroli decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, gdyż wydając decyzję kasacyjną wskazuje właśnie na konieczność przeprowadzenia w określonym zakresie lub w całości postępowania wyjaśniającego, celem poczynienia ustaleń niezbędnych do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. W tej sytuacji organ odwoławczy nie może wypowiadać się także o ewentualnym naruszeniu prawa materialnego lub interesu prawnego strony skarżącej. Decyzja kasacyjna ma charakter procesowy, gdyż podstawą jej podjęcia jest wyłącznie naruszenie przepisów postępowania. Taki sposób rozstrzygnięcia determinuje również sposób przeprowadzenia kontroli jej legalności dokonywanej przez sąd. Skoro decyzja kasacyjna jest w istocie rozstrzygnięciem procesowym, gdyż nie kształtuje ona stosunku materialnoprawnego, to możliwości rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego podlegają w tych sytuacjach istotnemu ograniczeniu, albowiem sąd dokonuje kontroli legalności tego rodzaju rozstrzygnięcia w świetle ustawowych przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola ta nie może natomiast, co do zasady, obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. Jak wprost wskazał to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 czerwca 2018 r. (II OSK 1319/18), "art. 64e p.p.s.a. oraz art. 151a § 1 p.p.s.a. należy wykładać w ten sposób, że określony w tych przepisach zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie może obejmować oceny tej decyzji w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym."

W związku z powyższym rozstrzygnięcia Sądu wymaga, czy wydając zaskarżoną decyzję Wojewoda (...) naruszył przepis art. 138 § 2 k.p.a.

Decyzja podlegająca kontroli w badanej sprawie zapadła w wyniku wznowienia postępowania. Organ I instancji wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia 14 kwietnia 2016 r., którą ustalono warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z lokalami usługowymi i podziemnym garażem na dz. nr (...) (część działki) i (...) obr. (...) przy ul. (...) w K.". Podstawą wznowienia postępowania była przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a to brak uznania za strony postępowania właścicieli działek znajdujących się w zakresie oddziaływania przedmiotowej inwestycji - D. M. i A. B. Po wznowieniu postępowania Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 21 stycznia 2018 r. znak: (...), na podstawie art. 151 § 2, k.p.a. stwierdził, że decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia 14 kwietnia 2016 r., nr (...), orzekająca o ustaleniu warunków zabudowy dla powyżej wskazanego zamierzenia inwestycyjnego, została wydana z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 28 w zw. z art. 10 k.p.a. Decyzja ta została następnie uchylona obecnie zaskarżoną decyzją Kolegium na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

W ocenie Sądu sprzeciw jest nieuzasadniony, bowiem w sprawie spełnione zostały ustawowe przesłanki do wydania decyzji kasatoryjnej z art. 138 § 2 k.p.a. Organ I instancji w uzasadnieniu zakwestionowanej decyzji skupił się wyłącznie na kwestii wznowienia postępowania w sprawie dokonując stosownej analizy występowania przesłanek wznowieniowych. Próżno natomiast w uzasadnieniu organu I instancji poszukiwać uzasadnienia dlaczego organ uznał, że w wyniku wznowienia musiałaby zapaść taka sama decyzja co przed wznowieniem, a zatem dlaczego zastosował art. 151 § 2 k.p.a. Skoro zabrakło tego w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, to organ odwoławczy miał w pełni uzasadnione podstawy do uznania, że ocena sprawy w tym zakresie, nie została przez organ I instancji w ogóle przeprowadzona. W takiej sytuacji organ II instancji, nie może bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania sanować tej wady we własnym zakresie. Musiałby bowiem przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w znacznym zakresie, wyręczając tym samym organ I instancji, a przede wszystkim naruszając prawo strony do rozpoznania jej sprawy przez organy obu instancji w całości (art. 15 k.p.a.). Wszystkie okoliczności, mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej muszą zostać ustalone w toku prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Zgodnie zaś z art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Konsekwencją obowiązywania zasady praworządności jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Powyższe obowiązki, ciążą na organach administracji publicznej obu instancji i nie zmienia tego fakt wydawania decyzji po wznowieniu postępowania.

Jak już wyjaśniano powyżej, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15, Lex Omega nr 2292208). Organ odwoławczy ma bowiem obowiązek nie tylko dokonać kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, ale co do zasady ma również rozpatrzyć całość sprawy i orzec merytorycznie. Na organie odwoławczym ciążą zatem te same, co na organie I instancji, obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.).

Zdaniem Sądu organ I instancji wręcz uchylił się od rozpoznania sprawy co do istoty zgodnie z art. 149 § 2 k.p.a., poprzestając jedynie na analizie przesłanek wznowienia postępowania, co w pełni uzasadnia wydanie przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Jak słusznie zauważyło Kolegium, organ w uzasadnieniu decyzji stwierdzającej wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa musi wykazać, że wadliwość procesowa nie wpłynęła na prawidłowe zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego. Stosując art. 146 § 2 k.p.a. organ musi wykazać, że decyzja dotychczasowa obaczona jest wyłącznie wadliwością formalną, natomiast w całości pozbawiona jest wadliwości materialnej. Oznacza to konieczność przeprowadzenia w całości postępowania, ograniczonego jedynie tożsamością sprawy, w zakresie przepisów materialnych mających zastosowanie w sprawie.

Tymczasem w przedmiotowej sprawie organ lapidarnie stwierdził, że decyzja pierwotna (sprzed wznowienia) obarczona jest wyłącznie wadą formalną, po usunięciu której, decyzja zapadła po wznowieniu odpowiada w całości decyzji pierwotnej. Powyższe stwierdzenie organu nie zostało natomiast poparte analizą dotyczącą spełniania warunków do wydania decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji stosownie do przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Słusznie zauważyło Kolegium, że sporządzający analizę architektoniczno-urbanistyczną w sprawie powinien odnieść się do ustalonych w decyzji z dnia 14 kwietnia 2016 r. parametrów urbanistycznych i wykazać, że po wznowieniu postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, a więc, że wszystkie ustalone parametry planowanego budynku wyznaczone byłyby w takich samych wielkościach, jak w decyzji pierwotnej. Rację ma także Kolegium, że w celu stwierdzenia, czy po wznowieniu postępowania zostałyby ustalone dokładnie takie same paramenty nowej zabudowy, konieczne jest zweryfikowanie przez sporządzającego analizę, czy aktualny stan faktyczny jest tożsamy ze stanem faktycznym występującym w pierwotnym postępowaniu. Tak dokonane ustalenia powinny następnie znaleźć odzwierciedlenie w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu decyzji. W obecnym bowiem kształcie, decyzja organu I instancji wobec naruszenia przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną, nie kwalifikuje się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji. Nadto organ I instancji, który sam uznał za strony postępowania T. W. i D. M., w ogóle nie odniósł się do konkretnych zarzutów tych stron dotyczących właśnie parametrów nowej zabudowy czyli kwestii będącej podstawowym przedmiotem postępowanie w sprawie, którym jest spełnianie przez nową inwestycję przesłanek z art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W tym stanie rzeczy Sąd nie podziela stanowiska wnoszącego sprzeciw co do naruszenia przez Kolegium art. 138 § 2, art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jak wyzkazano powyżej w sytuacji, gdy organ I instancji nie wyjaśnił sprawy i uchylił się od jej rozpoznania co do istoty, organ odwoławczy jest wręcz zobligowany do zastosowania art. 138 § 2. Zgodnie bowiem z treścią tego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Z powodów wskazywanych wielokrotnie powyżej, nie ma zatem racji skarżący twierdząc, że w rzeczywistości argumenty podniesione przez SKO nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy lub opierają się na nieuważnej lekturze decyzji organu I instancji. Z lektury zaskarżonej decyzji wynika bowiem jednoznacznie brak rozważenia przez organ I instancji meritum sprawy tj. stwierdzenia po wznowieniu postępowania, że decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia 14 kwietnia 2016 r. ustalająca warunki zabudowy jest nadal prawidłowa.

Wobec zakreślenia przez art. 64e p.p.s.a. granic rozpoznania sprawy ze sprzeciwu od decyzji w ten sposób, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., Sąd nie może oceniać zaskarżonych decyzji pod względem merytorycznym.

Mając na uwadze powyższe, skoro podniesione w sprzeciwie zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie 151 a § 2 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.