Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3090591

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie
z dnia 28 października 2020 r.
II SA/Kr 956/20

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska (spr.).

Sędziowie: NSA Joanna Tuszyńska, WSA Bogusław Wolas.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 28 października 2020 r. sprawy ze skargi J. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego (...) z dnia (...) maja 2020 r. znak (...). w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia;-.

I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji;

II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej J. K. kwotę 600 zł (słownie: sześćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie faktyczne

Postanowieniem z dnia 20 stycznia 2020 r. ((...)), na podstawie art. 219 k.p.a., art. 1 ust. 1, 2 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r., o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2019 r. poz. 916 z późn. zm.) Prezydent Miasta K. odmówił J. K. wydania zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działki nr: (...), (...) obr. obręb (...) jednostka ewidencyjna (...), położonej na osiedlu (...), stanowiącej własność Gminy Miejskiej K., dla której prowadzona jest księga wieczysta nr (...), w prawo własności.

Organ podał, że pismem z dnia 23 grudnia 2019 r. J. K. zwróciła się z wnioskiem o wydanie zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowe, w prawo własności. Wniosek dotyczył udziału wynoszącego (...) części opisanej w postanowieniu nieruchomości. Do wniosku J. K. załączyła zaświadczenie wydane 17 grudnia 2019 r. wydane przez Zarząd i Administrację Nieruchomości "(...) z którego wynika, że w księdze wieczystej nieruchomości KR1 (...) wydzielonych jest więcej lokali mieszkalnych niż lokali użytkowych.

W zw. z powyższym ustalono, że zgodnie z kartoteką budynków stanowiącą część ewidencji gruntów i budynków, prowadzoną dla Miasta K., na przedmiotowej nieruchomości znajduje się budynek o przeznaczeniu mieszkalnym. Z kolei zgodnie z treścią księgi wieczystej nr (...) na przedmiotowej nieruchomości znajduje się budynek, w którym są wyodrębnione zarówno lokale mieszkalne jak również lokale niemieszkalne.

Na podstawie informacji uzyskanych od firma A ustalono, że w budynku znajduje się:

221 lokali mieszkalnych,

230 komórek lokatorskich,

9 lokali usługowych,

87 miejsc postojowych zewnętrznych.

Informacje pozyskane od firma A dotyczą wszystkich lokali zarówno już wyodrębnionych, jak i niewyodrębnionych, natomiast zaświadczenie wydane przez (...) dotyczy jedynie lokali wyodrębnionych w księdze wieczystej nieruchomości.

Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. 2018 r., poz. 1716zpóźn. zm.), z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe uległo przekształceniu w prawo własności tych gruntów. Z kolei w myśl art. 1 ust. 2 ww. ustawy gruntami zabudowanymi na cele mieszkaniowe są nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami:

1) mieszkalnymi jednorodzinnymi lub

2) mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub

3) o których mowa w pkt 1 lub 2, wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych.

Zdaniem organu z przedstawionego stanu faktycznego wynika, że wyżej opisana nieruchomość nie spełnia kryteriów wymaganych przez ww. ustawę. Znajduje się bowiem na niej budynek mieszkalny wielorodzinny, w którym liczba lokali mieszkalnych nie stanowi co najmniej połowy liczby lokali.

Na ww. postanowienie J. K. złożyła zażalenie. Kwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie przepisów. - art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy z 20 lipca 2018 r. o przekształcaniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, poprzez błędną wykładnię; -art. 7, 8, 77, 80 i 107 k.p.a.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i wydanie wnioskowanego zaświadczenia.

Postanowieniem z dnia 14 maja 2020 r. ((...)) na podstawie art. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U.

2

Sygn. akt II SA/Kr 956/20 z 2020 r. poz. 139) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. oraz art. 217 k.p.a. i art. 218 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.

Organ odwoławczy podał, co następuje:

W przedmiotowej sprawie miała miejsce sytuacja opisana w pkt 2 § 2, art. 217 k.p.a., ponieważ żaląca się wystąpiła do organu I instancji z wnioskiem o wydanie zaświadczenia, potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Organ I instancji odmówił wydania zaświadczenia, bowiem z ewidencji gruntów i budynków prowadzonej dla Miasta K. oraz księgi wieczystej k.r. (...) wynika, że na działkach nr (...) i nr (...) znajduje się budynek mieszkalny wielorodzinny, lecz liczba lokali mieszkalnych jest mniejsza niż połowa liczby lokali (221 lokali mieszkalnych i 230 komórek lokatorskich oraz 9 lokali użytkowych). W takim razie organ I instancji słusznie przyjął, że zabudowa na działkach nr (...) i nr (...) w istocie nie stanowi zabudowy na cele mieszkaniowe, w rozumieniu ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów.

Wydanie zaświadczenia na tej podstawie jest niedopuszczalne, jeśli problematyka, której dotyczy żądanie strony, jest sporna. Zaświadczenie, z uwagi na jego specyfikę, nie służy rozstrzygnięciu sprawy, gdy przesłanki, z którymi przepisprawa wiąże określone skutki prawne, nie są jasne, a zwłaszcza gdy istnieje spór co do ich występowania w konkretnym wypadku. Przedmiot postępowania o wydanie zaświadczenia nie obejmuje kompetencji do orzekania przez organ w danej sprawie administracyjnej, tj. ustalania praw lub obowiązków administracyjnoprawnych podmiotów prawa, a sprowadza się jedynie do poświadczenia faktów lub stanów prawnych wynikających z dokumentów będących w dyspozycji organu. W związku z tym, organ może zaświadczyć tylko o tym, co w bezpośredni sposób wynika z dokumentów pozostających w jego dyspozycji, a które wiążą się z zakresem wykonywania przez niego ustawowych kompetencji.

Na powyższe postanowienie J. K. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie przepisów:

Sygn. akt II SA/Kr 956/20

* art. 7, 8, 77, 80 i 107 k.p.a. poprzez niezastosowanie, błędne i niewystarczające zebranie materiału dowodowego w sprawie, art. 217, 218 i 219 k.p.a. oraz art. 138 § 1 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i zastosowanie;

* art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy z 20 lipca 2018 r. o przekształcaniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, poprzez błędną wykładnię,

* art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne zastosowanie.

Skarżąca podniosła, że zdaniem organu odwoławczego Prezydent Miasta K. działał w oparciu o informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej przez Miasto K. Tymczasem w swym postanowieniu z 20 stycznia 2020 r. organ I instancji wskazał, że przy ustalaniu liczby lokali w budynku opierał się tylko i wyłącznie na informacji uzyskanej od firma A Dlatego też zasadny jest zarzut, że zarówno organ I jak i II instancji nie przeprowadziły prawidłowo postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 218 § 2 k.p.a. Nie ustaliły bowiem na podstawie dokumentów urzędowych ile faktycznie lokali było w dniu 1 stycznia 2019 r. w przedmiotowym budynku. O tym, że w sprawie istniała konieczność oparcia się na informacji zawartej w ewidencji gruntów i budynków, pośrednio wskazało SKO w K., sugerując, że na tej informacji oparł się Prezydent Miasta K.

Nadto podniesiono, że szczegółowa faktyczna ilość lokali mieszkalnych i użytkowych w postaci komórek lokatorskich nie powinna mieć znaczenia. Ustawodawca w art. 1 ustawy z 20 lipca 2018 r. zdefiniował, że przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne. W przedmiotowym budynku na osiedlu (...) w K. znajduje się 221 lokali mieszkalnych i 9 lokali usługowych. Pozostałe lokale są komórkami lokatorskimi pozostającymi we własności właścicieli poszczególnych lokali. Komórki te mają powierzchnię około 2,5 m2 i nie nadają się do żadnego innego wykorzystania niż jako pomieszczenie przynależne do lokalu mieszkalnego, uzupełniając funkcję mieszkalną budynku. W trakcie wydzielania lokali, podmiot dokonujący przebudowy budynku podjął decyzję o wydzieleniu lokali użytkowych w postaci komórek lokatorskich. Równie dobrze jednak mógł tego zaniechać i sprzedawać komórki jako pomieszczenia przynależne do lokalu mieszkalnego. Wówczas Prezydent Miasta K. nie miałby żadnych wątpliwości i wydałby zaświadczenie, o którym mowa w art. 4 ustawy z 20 lipca 2018 r. Tym samym

(...) w zależności od tego w jaką formę prawną przybierze pomieszczenie przynależne do lokalu mieszkalnego, skutki prawne ustawy z 20 lipca 2018 r. zaistnieją i zostaną potwierdzone zaświadczenie, lub nie zaistnieją i organ odmówi wydania zaświadczenia. Z pewnością nie taki był cel ustawodawcy.

Mając powyższe na uwadze skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:

Kompetencje sądów administracyjnych określają przede wszystkim przepisy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3-5, art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przepisów tych wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, zadaniem więc sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na akt administracyjny jest ocena zgodności z prawem tego aktu. Dokonując tej oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Granice sądowej kontroli ograniczają tylko granice sprawy i zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego przy braku przesłanek do stwierdzenia nieważności aktu.

W wyniku przeprowadzonej według powyższych reguł kontroli zaskarżonego postanowienia Sąd stwierdził konieczność jego uchylenia.

Zgodnie z art. 217 § 2 k.p.a. organ wydaje zaświadczenie, jeżeli:

1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa;

2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interesprawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego.

Stwierdzenie organu, że organ administracji może zaświadczyć tylko o tym, co w bezpośredni sposób wynika z dokumentów będących w jego dyspozycji, które wiążą się z zakresem wykonywanych przez niego ustawowych kompetencji oraz, że w związku z tym organ musi skonfrontować treść żądania wnioskującej strony z pozostającą w jego dyspozycji dokumentacją i ustalić, czy dokumentacja ta pozwala

5

(...) na pozytywne załatwienie żądania strony co do zasady odzwierciedla prezentowane w orzecznictwie i doktrynie poglądy. Zresztą w art. 218 § 1 ustawodawca sam ustala, że w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu.

Stosownie jednak do art. 218 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Postępowanie to ma jedynie charakter pomocniczy, uproszczony i odformalizowany (zob. wyrok WSA w Krakowie z 16 listopada 2017 r., III SA/Kr 620/17) i nie podlega rygorom pełnego postępowania dowodowego określonych treścią (art. 75, art. 7 k.p.a.).

W postępowaniu tym organ może jednak i powinien wykorzystać wszystkie dane zawarte w posiadanej dokumentacji. Zadanie organu sprowadzające się więc do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych czy też wyjaśnienia, czy dane te odnoszą się do wnioskodawcy, faktów stanu prawnego, którego poświadczenia się domaga, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja i rejestry mogą zawierać żądane dane oraz ustalenia ewentualnych dysponentów tych danych, powinno być przeprowadzone w sposób rzetelny i kompletny. Powinno obejmować całość zasobów posiadanych przez urząd danego organu, w tym także archiwalnych, które mogłyby wskazywać na fakty bądź stany prawne, których potwierdzenia żąda. Prowadzenie tego postępowania może się wiązać z potrzebą aktualizacji lub przetworzenia posiadanych danych (por. Komentarz do k.p.a., wyd. II pod redakcją Hanny Knysiak-Molczyk).

Powyższe reguły obowiązują przy wydawaniu obu rodzajów wymienionych w art. 217 § 1 k.p.a., zaświadczeń. Zastrzec jednak należy, że zakres koniecznego, (choć nadal uproszczonego) postępowania, w przypadku zaświadczeń przewidzianych prawem, zakreślać może przepis szczególny.

Taką szczególną regulację zawiera ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U.2019/916). Zgodnie z art. 1 ust. 1 tej ustawy, z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów, a przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć

6

(...) nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami:

1) mieszkalnymi jednorodzinnymi lub

2) mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub

3) o których mowa w pkt 1 lub 2, wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych.

W art. 4 ust. 1 ustawa stwierdza, że podstawę ujawnienia prawa własności gruntu w księdze wieczystej oraz ewidencji gruntów i budynków stanowi zaświadczenie potwierdzające przekształcenie, wydawane przez organ administracji publicznej. Jest zatem niewątpliwe, że wydanie stosownego zaświadczenia potwierdzającego nastąpienie przewidzianego ustawą skutku prawnego, poprzedzone być musi postępowaniem wyjaśniającym (opartym nadal na posiadanej dokumentacji), które pozwoli na potwierdzenie jednej z przesłanek opisanych w art. 1 ust. 1 ustawy.

Przedmiotowy budynek jest budynkiem wielorodzinnym, w którym, oprócz lokali mieszkalnych, wydzielono 9 lokali usługowych i 230 komórek lokatorskich.

Stan taki nie odpowiada wprost przesłance z art. 1 ust. 1 pkt 2 ustawy i ta konstatacja stała się podstawową przyczyną odmowy wydania zaświadczenia. Rzecz jednak w tym, że organ - choć zacytował pkt 3 ust. 1 art. 1, to z jego treści nie wyciągnął żadnych wniosków. Tymczasem w przepisie tym, bez względu na ich "prawną konstrukcję", (bo tej ustawodawca nie określa) np. garaże, inne obiekty budowlane lub urządzenia budowlane, nie są traktowane jako przeciwstawne lokalom mieszkalnym, lecz jako uzupełniające funkcję mieszkaniową. To zaś musi oznaczać, że te komórki lokatorskie, które służą mieszkańcom budynku, nie mogą wchodzić w zakres rozliczenia przewidzianego w art. 1 ust. 1 pkt 2 ustawy. Istotą regulacji ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. jest objęcie przekształceniem budynków mieszkalnych, a wyłączenie budynków o innym charakterze. Ustawodawca przyjął cezurę liczbową, która o charakterze budynku, w rozumieniu tejże ustawy, decyduje (co najmniej połowa lokali mieszkalnych). W okolicznościach rozpoznawanej sprawy o charakterze budynku miałaby decydować, według wyliczenia organu, nie liczba lokali mieszkalnych, lecz liczba komórek lokatorskich, które wszak co do zasady pełnią w stosunku do mieszkań rolę służebną i są z nimi związane. Stosowanie ww. przepisów nie może prowadzić do paradoksu wyrażającego się w tym, że uznaje się za objęte przekształceniem znajdujące się nawet poza budynkiem zasadniczym np. budynki gospodarcze, a fakt istnienia w budynku "wyodrębnionych" komórek lokatorskich w ogóle wyklucza

7

(...) przekształcenie. Nie ma przy tym wątpliwości, że fakt istnienia w takim samym budynku takiej samej liczby komórek lokatorskich, ale niewyodrębnionych, nie stanowiłby przeszkody w wydaniu zaświadczenie om przekształceniu. W istocie stanowiłoby to różnicowanie praw podmiotowych wedle zupełnie nierelewantnego kryterium, co z kolei stoi w sprzeczności z zasadą równości wobec prawa (art. 2 Konstytucji RP).

Sąd ma przy tym świadomość, że tak sformułowany wniosek stanowi wynik pewnej wykładni przepisów prawa materialnego, które, w postępowaniu o wydanie zaświadczenia, uznaje się za niedopuszczalne. W rozpoznawanej sprawie jednak nie sposób nie uwzględnić faktu, że pominięcie owej wykładni prowadzi do pozbawienia skarżącej prawa faktycznie nabytego. Tylko bowiem zaświadczenie, o którym mowa, stanowi podstawę do wpisu prawa do księgi wieczystej. Skoro zaś ustawodawca nie przewidział decyzyjnej formy potwierdzania nabycia prawa własności, to weryfikacja stanowiska organu może nastąpić tylko w wyniku wykładni dokonanej przez Sąd rozpoznający skargę na postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia.

Ponownie rozpoznając wniosek skarżącej Spółdzielni organ uwzględni powyższe uwagi.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a i pkt 1c, w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylono postanowienia organów obu instancji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ww. ustawy.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.