II SA/Kr 892/18, Przesłanki obligujące organ do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2578514

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 października 2018 r. II SA/Kr 892/18 Przesłanki obligujące organ do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska.

Sędziowie: NSA Joanna Tuszyńska, WSA Paweł Darmoń (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2018 r. sprawy ze skargi M. G. i B. C. na decyzję Wojewody (...) z dnia (...) maja 2018 r., znak: (...) w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę skargę oddala.

Uzasadnienie faktyczne

Starosta (...) decyzją z dnia z 12 stycznia 2018 r., nr (...), znak: (...) zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi: R. Ś. pozwolenia na budowę dla inwestycji pn. nadbudowa istniejącego tarasu wraz z przebudową i rozbudową budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z jego termoizolacją na działkach nr ewid.(...) i (...), obręb (...) w Z. przy ul. (...).

Od powyższej decyzji odwołały się, M. G., B. C. oraz K. P. Podniosły, że inwestycja jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, projekt budowlany nie odpowiada wymogom wynikającym z rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r. poz. 462) oraz nie spełnia warunków wynikających z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z 12 kwietnia 2002 r. (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1422) (zwanego dalej WT).

Wojewoda decyzją z dnia 11 maja 2018 r. znak (...) - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257) - zwanej dalej k.p.a. i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 z późn. zm.) - zwanej dalej P.b. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W jej uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że kluczowym jest ustalenie, czy zarzuty odwołania mają potwierdzenie w przedłożonej dokumentacji dla planowanej inwestycji.

Inwestycja objęta zaskarżonym pozwoleniem znajduje się w terenie oznaczonym symbolem 4.MN miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (...) (zwanego dalej mpzp).

Z zapisów planu (w § 8 ust. 2 pkt 5 oraz pkt 6) wynika, że dopuszcza się na terenie oznaczonym symbolem 4.MN możliwość zarówno przebudowy jak i nadbudowy i rozbudowy, z zachowaniem zasad ich wykonania określonych w podpunktach a) - c) punktu 5 oraz a) -1) punktu 6 ww. zapisów mpzp.

Organ II instancji zarzut odwołania zawarty w pkt I odwołania, uznał za bezzasadny.

Po przeanalizowaniu treści projektu zagospodarowania terenu (karta nr 12 projektu budowlanego) stwierdzono, że nowoprojektowana część budynku znajduje się w odległości 3,04 m od granicy działki ew. nr (...) oraz 3,07 m od granicy działki ew. nr (...). Odległości te są zgodne z wymaganiami § 12 WT. Wskazana w treści odwołania odległość 255 cm od działki nr ew. (...) jest miarą odległości nie projektowanej ściany rozbudowy, a projektowanego okapu, co w wyraźny i czytelny sposób opisano na projekcie zagospodarowania terenu. Odległość taka jest zgodna z § 12 WT, gdzie w § 12 ust. 6 pkt 1 określono ją na min. 1,5 metra.

Organ odwoławczy zarzut niespełnienia wymagań wynikających z § 12 WT, zawarty w pkt II odwołania, uznaje za bezzasadny.

W punkcie III odwołania strony skarżące ponownie podważają prawidłowość usytuowania planowanej rozbudowy w stosunku do działki ew. (...), do czego organ ustosunkował się powyżej. Skarżące w dalszej części tego punktu, wskazują, że projektowana ściana rozbudowy od strony granicy z działką e w. nr (...) posiada otwory okienne i jest usytuowana od tej granicy w odległości mniejszej niż 4,0 m. Po skontrolowaniu dokumentacji stwierdza się, że przedmiotowa ściana, usytuowana w odległości 3,07 m od granicy nie posiada otworów okiennych i została usytuowana w sposób zgodny z § 12 WT. Stwierdzenia zawarte w treści odwołania w tym zakresie, nie znajdują odzwierciedlenia w przedłożonym projekcie budowlanym i uznaje sieje za bezzasadne.

Zgodnie z art. 4 ustawy Prawo budowlane, każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Zatem prawo zabudowy własnej nieruchomości gruntowej jest związane z prawem własności i może być ograniczone wyłącznie ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz w drodze powszechnie obowiązujących w tym zakresie przepisów. Organy administracji architektoniczno-budowlanej mogą ingerować w planowaną zabudowę nieruchomości, tylko w zakresie wyznaczonym przepisami prawa.

Natomiast przepisy art. 5 ww. ustawy nakazują, by obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi - biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania-projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając m.in.: warunki bezpieczeństwa i higieny pracy, poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich.

Organ nie odnalazł w aktach sprawy zarzutów wskazujących na możliwość zagrożenia uzasadnionym interesom osób trzecich.

Uznano, że w przypadku, gdy projektowana inwestycja spełnia wszystkie warunki określone przepisami prawa, w tym przepisami szczególnymi, nie można wyprowadzać wniosków zmierzających do ograniczenia prawa do swobodnego dysponowania nieruchomością, w tym jej zabudowy zgodnie z wolą inwestora.

Inwestor ma prawo kształtować zagospodarowanie swojej działki (terenu) w każdy sposób, który jest zgodny z przepisami prawa.

Warunkiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę jest złożenie kompletnej dokumentacji projektowej wraz z oświadczeniem o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, stosownymi opiniami, uzgodnieniami i pozwoleniami, która następnie podlega ocenie właściwego organu architektoniczno-budowlanego pod kątem zgodności projektowanego zamierzenia inwestycyjnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub w przypadku jego braku z wymogami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy oraz z przepisami techniczno-budowlanymi. Pozytywne ustalenia w tym zakresie, obligują organ architektoniczno-budowlany do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Dokonując analizy akt sprawy pod względem zasadności argumentów odwołania organ odwoławczy stwierdza, że złożone zarzuty nie dają podstaw do wydania przez organ odwoławczy negatywnej oceny dla przedsięwzięcia.

Uzasadnienie organu I instancji zawierające ustosunkowanie się do uwag i zastrzeżeń złożonych przez stronę w trakcie prowadzonego postępowania, uznano za merytorycznie prawidłowe i wyczerpujące.

Zwrócono uwagę, że za rozwiązania projektowe odpowiada projektant. Zgodnie z art. 20 ust. 1 pkt 1 i 3 ww. ustawy Prawo budowlane, do obowiązków projektanta należy opracowanie projektu budowlanego w sposób zgodny z przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, co potwierdza dołączając do projektu stosowne oświadczenie. Zaistnienie wątpliwości, co do zgodności projektu z obowiązującymi w określonym zakresie przepisami oznacza konieczność uzyskania od projektanta gwarancji, co do tego, że zastosowana w projekcie koncepcja czy rozwiązanie nie naruszają obowiązujących przepisów. Ustawodawca nie upoważnił organu prowadzącego postępowanie w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę do zastępowania projektanta w jego ustawowych obowiązkach. Kompetencja właściwego organu ograniczona do czynności formalnych o charakterze kontrolnym bez możliwości angażowania się w meritum projektu budowlanego złożonego wraz z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę.

Dokonana przez organ odwoławczy weryfikacja materiału dowodowego w sprawie, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania, potwierdziła ustalenia organu I instancji, zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w kwestii spełnienia wymogów określonych w art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, a także warunków zawartych w art. 32 ust. 4 ww. ustawy, gdyż dopiero w sytuacji spełnienia wskazanych przepisami ustawy wymagań, organ uprawniony jest do udzielenia pozwolenia na budowę.

Dalej przytoczono treść art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Stosownie do ust. 4 tego artykułu w razie spełnienia wymagań z ust. 1 oraz dochowania wymogów formalnych wniosku określonych w art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Projektowana inwestycja pozostaje w zgodzie z wiążącymi organ administracji budowlanej ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania Szymony-Ustup, zatwierdzonego Uchwałą Nr XLV/592/2013 Rady Miasta Zakopane z 26 września 2013 r.

Jak wynika z akt sprawy inwestor przedłożył wymagane prawem dokumenty, w tym oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz sporządzony przez uprawnioną osobę projekt budowlany. Projekt budowlany jest kompletny i zawiera wymagane prawem uzgodnienia oraz informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, a także odpisy uprawnień projektantów i ich zaświadczenia z właściwej izby samorządu zawodowego. Projekt zagospodarowania terenu sporządzony został na kopii mapy zasadniczej przyjętej do zasobu geodezyjnego Wydziału Geodezji, Kartografii, Katastru i Gospodarki Nieruchomościami Starostwa Powiatowego w Z.

Projekt zagospodarowania terenu jest zgodny z przepisami, w tym z rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki ich usytuowanie, w szczególności z przepisem zawartym w § 12 ust. 1 ww. rozporządzenia, regulującym odległości sytuowania obiektu względem granic działki.

Inwestycja nie jest zaliczona do przedsięwzięć mających wpływ na środowisko w myśl przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Ponadto, projektowana inwestycja nie oddziałuje na obszar natura 2000 w myśl przepisów art. 96 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Opisaną wyżej decyzję zaskarżyły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie M. G. - K. i B. C., zarzucając jej naruszenie przepisu art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017.1332 - z późn. zm.) w zakresie braku sprawdzenia zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym technicznobudowlanymi t.j. rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z 12 kwietnia 2002 r. (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 oraz przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zakresie braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego i art. 15 k.p.a. w zakresie zaniechania przeprowadzenia postępowania dwuinstancyjnego. Na podstawie tych zarzutów skarżące wniosły o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją Starosty i zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podkreślono, że zarówno w postępowaniu pierwszo instancyjnym jak i w punkcie III odwołania skarżące podważały prawidłowość usytuowania planowanej rozbudowy w stosunku do granic działki ew. (...) wskazując, że projektowana ściana rozbudowy od strony granicy z działką ew. nr (...) posiada otwory okienne i jest usytuowana od tej granicy w odległości mniejszej niż 4,0 m. w ocenie jednak organu odwoławczego przedmiotowa ściana usytuowana jest w odległości 3,07 m od granicy i nie posiada otworów okiennych a zatem została usytuowana w sposób zgodny z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z 12 kwietnia 2002 r.

Jak wyjaśnił organ I instancji w piśmie z dnia 31 stycznia 2018 r. skierowanym do organu odwoławczego miara 2,55 m, do której odnosił się zarzut skarżącej nie jest miarą odległości ściany od granicy działki ewid. nr (...) lecz miarą odległości elementu drugorzędnego - balkonu, które to stanowisko potwierdził organ odwoławczy. Tymczasem jak wynika z rysunków projektu budowlanego elewacja północno-wschodnia, znajdująca się od strony działki ewid. (...) nie posiada balkonu ani innego drugorzędnego elementu, do którego mogłaby odnosić się owa miara 2,55 m. Co prawda znajduje się tam balkon ale tuż przy granicy działki, co obrazuje załączona do skargi fotografia elewacji. Z pewnością jego odległość od granicy działki nie wynosi 2,55 m lecz 0,00 m. Granica bowiem działki przebiega w miejscu, gdzie jako bliźniacze stykają się budynki, których elewacje są w różnych odcieniach szarości. Budynek po stronie prawej to budynek, którego dotyczy skarżona decyzja zaś budynek po stronie lewej to budynek na działce ewid. nr (...). W tej sytuacji jedynym wyjaśnieniem wydaje się. być przypisanie tej miary 2,55 m odległości od granicy wskazanej działki, co sprawia, że nie jest zachowana minimalna odległość 3,00 m.

Jeśli zaś owa miara nie miałaby żadnego znaczenia technicznego to winna być pominięta albo skreślona, co jednak nie nastąpiło dając wyraz temu, że jednak ma ona znaczenie a co potwierdza wskazaną tezę skarżących.

Obowiązkiem organu administracji wynikającym z przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a. jest dokładne wyjaśnienie sprawy. Skoro pojawiła się co najmniej wątpliwość we wskazanym wyżej zakresie to obowiązkiem organów administracji było wyjaśnienie tej kwestii, czego zaniechano i jak wyżej wykazano przyjęto wytłumaczenie, które nie jest oparte w materiale dowodowym (projekcie zagospodarowania działki) Jak wyjaśnił organ I instancji w piśmie z dnia 31 stycznia 2018 r. skierowanym do organu odwoławczego planowana do dobudowy nowo projektowana część budynku nie posiada otworów okiennych ani drzwiowych. Skoro tak to zważyć należy, że ulegają zasłonięciu okna w elewacji znajdującej się od strony działki ewid. nr (...) a tym samym pokoje na parterze 1 i II piętrze, które owe okna doświetlały tracą oświetlenie dzienne wymagane przepisami § 57 ust. 1 i 2 cyt. rozporządzenia. Przestają one zatem być pokojami. Tymczasem dla tych pomieszczeń mimo dobudowy pozbawiającej te pokoje oświetlenia światłem dziennym nadal w projekcie budowlanym przypisana jest funkcja pokoi.

Mimo zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego zdaniem skarżących organ odwoławczy nie przeprowadził postępowania w "pełnym" zakresie a ograniczył się jedynie do wyjaśnień dotyczących zarzutów skarżących podniesionych w odwołaniu od decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie prawne

Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1447) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) -dalej "p.p.s.a." - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 ustawy).

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji według tych kryteriów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie doszedł do wniosku, że zarzuty skargi nie mogą odnieść zamierzonego skutku, bowiem są bezzasadne a zaskarżona decyzja jest prawidłowa.

Zarzuty koncentrują się głównie na zakwestionowaniu przyjętej w projekcie odległości usytuowania planowanej rozbudowy w stosunku do granic działek ewidencyjnych nr (...) i nr (...). To twierdzenie jest błędne, bowiem nowoprojektowana część budynku znajduje się w odległości 3,04 m od granicy działki ew. nr (...) oraz 3,07 m od granicy działki ew. nr (...), (co zostało spomiarowane i jednoznacznie określone w projekcie) a zatem odległości te są zgodne z § 12 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z 12 kwietnia 2002 r. Na stronie 12 projektu budowlanego znajduje się mapa do celów projektowych sporządzona przez uprawnionego architekta K. W., na której opisano odległości nowoprojektowanej zabudowy od działki nr (...) - jest to 304 cm i od działki (...) - 307 cm. Szczegółowo wspomina o tym również analiza projektu w stosunku do poszczególnych warunków k - 8-11 projektu. Natomiast projektowana odległość elementu drugorzędnego - okapu jest mniejsza, co wynika jednoznacznie z mapy na stronie 12 projektu i rysunku nr (...) - przekroju A-A na stronie 50 projektu, ale zgodna z przepisami. Wskazana w treści skargi odległość 255 cm od działki nr ew. (...) jest miarą odległości nie projektowanej ściany rozbudowy, a projektowanego okapu, co w wyraźny i czytelny sposób opisano na projekcie zagospodarowania terenu.

Zgodnie z § 12 ust. 6 pkt 1 rozporządzenia odległość od granicy działki budowlanej nie może być mniejsza niż 1,5 m do okapu lub gzymsu zwróconego w stronę tej granicy, a także do balkonu, daszku nad wejściem, galerii, tarasu, schodów zewnętrznych, rampy lub pochylni - z wyjątkiem pochylni przeznaczonej dla osób niepełnosprawnych.

Przyjęte rozwiązania projektowe są prawidłowe i trafnie uznane przez organy obu instancji za zgodne z obowiązującymi przepisami.

Inwestycja nie powoduje niedopuszczalnego zacieniania nieruchomości znajdującej się w jej sąsiedztwie (analiza przesłaniania znajdująca się w projekcie budowlanym k - 11- 12a).

Inwestycja objęta zaskarżonym pozwoleniem znajduje się w terenie oznaczonym symbolem 4.MN miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Szymony-Ustup.

Z zapisów planu (w § 8 ust. 2 pkt 5 oraz pkt 6) wynika, że dopuszcza się na terenie oznaczonym symbolem 4.MN możliwość zarówno przebudowy i odbudowy, rozbudowy lub nadbudowy, z zachowaniem zasad ich wykonania określonych w podpunktach a) - c) punktu 5 oraz a) -l) punktu 6 zapisów mpzp.

Jednocześnie stwierdzić należy, że ochrona interesów kolidujących z zamierzeniem budowlanym nie może sięgać tak daleko, aby uniemożliwiać inwestorowi realizację zamierzenia budowlanego, gdy jest ono zgodne z przepisami. Wynika to wprost z art. 35 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane, który stanowi, że w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Treść art. 35 ust. 4 ustawy prawo budowlane wyraźnie wskazuje na ograniczone kompetencje organu prowadzącego postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W orzecznictwie wielokrotnie podkreślano, że decyzja o pozwoleniu na budowę jest decyzją związaną, nie pozostaje w gestii uznania organu administracji.

W ocenie Sądu organ odwoławczy dokonał sprawdzenia warunków określonych w art. 35 ust. 1 i art. 32 ust. 4 prawa budowlanego i był na mocy art. 35 ust. 4 zobowiązany do wydania zaskarżonej decyzji. W działaniach tych nie sposób doszukać się naruszenia przepisów postępowania (art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak rozważenia istotnych okoliczności sprawy) ani naruszenia materialnoprawnych przepisów prawa budowlanego.

Wszystkie naprowadzone motywy sprawiły, że orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z dnia 14 marca 2012 r. poz. 270)

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.