Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2755210

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie
z dnia 14 listopada 2019 r.
II SA/Kr 847/19

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska.

Sędziowie: WSA Iwona Niżnik-Dobosz, NSA Joanna Tuszyńska (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2019 r. sprawy ze skargi Polskich Kolei Państwowych Spółka Akcyjna w W. Oddział Gospodarowania Nieruchomościami w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 4 czerwca 2019 r. znak: (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego skargę oddala.

Uzasadnienie faktyczne

Decyzją z dnia 3 kwietnia 2019 r. Prezydent Miasta Krakowa, na podstawie art. 200 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. 2018.2204 z późn. zm.) oraz § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (tj. Dz. U. z 1998 r. Nr 23, poz. 120), odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Polskie Koleje Państwowe S.A. z siedzibą w W., powstałą w wyniku przekształcenia przedsiębiorstwa państwowego pod nazwą "Polskie Koleje Państwowe" w jednoosobową spółkę akcyjną Skarbu Państwa - prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej stanowiącej własność Gminy Miejskiej Kraków, położonej w Krakowie, oznaczonej jako działka ewidencyjna nr (...) o pow. 0,1243 ha obr. (...) jedn. ewid. (...) objętej księgą wieczystą nr (...), prowadzoną przez Sąd Rejonowy dla Krakowa - Podgórza Wydział IV Ksiąg Wieczystych - na cele infrastruktury kolejowej wraz z prawem własności obiektów trwale z gruntem związanych wymienionych w wykazie środków trwałych według stanu na dzień 5 grudnia 1990 r.

W uzasadnieniu organ podał, że postępowanie uwłaszczeniowe zostało zainicjowane wnioskiem z 24 października 2013 r. Do wniosku dołączono następujące dokumenty: wypis z rejestru gruntów, oświadczenie złożone w trybie art. 75 § 2 k.p.a., wydruk elektronicznej wersji księgi wieczystej, kopię wyrysu z mapy katastralnej - Miasto Kraków b. gm. kat. (...) część IV stanowiącej integralną część Operatu Pomiarowego badanie dokumentów geodezyjnych i hipotecznych znak: (...), ks. rob. (...) z dnia 25 stycznia 1982 r., kopię Arkusza Posiadłości Gruntowej b. gm. kat. (...), wykaz środków trwałych, kopię mapy sytuacyjnej, kopię mapy ewidencyjnej. Na podstawie wykazu synchronizacyjnego z dnia 10 listopada 2010 r. nr ks. rob.: (...) ustalono, że działka nr (...) o pow. 0,1226 ha obr. (...) odpowiada działce ewidencyjnej nr (...) o pow. 0,1243 ha, obr. (...) jedn. ewid. (...)

Organ wskazał, że przedmiotowa nieruchomość nie podlega ustaleniom żadnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i żaden miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie jest dla tego terenu sporządzany.

Według wskazań studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa (uchwała Nr XII/87/03 Rady Miasta Krakowa z dnia 16 kwietnia 2003 r., zmieniona uchwałą Nr XCIII/1256/10 Rady Miasta Krakowa z dnia 3 marca 2010 r. oraz uchwałą Nr CXII/1700/14 Rady Miasta Krakowa z dnia 9 lipca 2014 r.) przedmiotowy teren znajduje się w strukturalnej jednostce urbanistycznej Nr 7 w kategorii zagospodarowania terenu częściowo o symbolu KD - tereny komunikacji, natomiast częściowo w kolejowych terenach zamkniętych.

W obowiązującym na przedmiotowym terenie do 1 stycznia 2003 r. miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa ww. działka znajdowała się w Obszarze Tras Komunikacyjnych oznaczonych na rysunku planu symbolem KTZ 1/2.

Organ ustalił, że przedmiotowa nieruchomość stanowi własność Gminy Miejskiej Kraków na podstawie decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 23 sierpnia 2012 r. Nr (...) Zgodnie z treścią decyzji działka w dniu 1 stycznia 1996 r. zajęta była pod drogę publiczną ul. T., zaliczoną do kategorii dróg wojewódzkich.

Osoby uprawnione do reprezentowania spółki złożyły w dniu 22 października 2013 r. oświadczenie, że działka nr (...) obr. (...) stanowi infrastrukturę kolejową w rozumieniu art. 4 pkt 1 ustawy o transporcie kolejowym oraz że w dniu 5 grudnia 1990 r. przedmiotowa nieruchomość była zabudowana obiektami wymienionymi w wykazie środków trwałych, który jest załączony do wniosku. Ponadto oświadczono, że w skład działek wchodzą urządzenia uzbrojenia terenu nie objęte wnioskiem, stosownie do przepisu art. 49 kodeksu cywilnego, w tym podziemna infrastruktura kolejowa z elementami naziemnymi zabezpieczającymi eksploatację utrzymania linii kolejowej w zakresie ruchu, łączności oraz zaopatrzenia w media.

W dniu 19 maja 2014 r. osoby te złożyły oświadczenie, że działka nr (...) obr. (...) w dniu 19 maja 2014 r. była w zarządzie PKP.

W odpowiedzi na wezwanie organu, pismem z dnia 31 grudnia 2018 r. Spółka PKP poinformowała, że nie posiada w swoich zasobach archiwalnych innych dokumentów na potwierdzenie prawa zarządu do przedmiotowego gruntu niż te, które zostały już dostarczone do sprawy.

Organ opisał przeprowadzone w sprawie postępowanie dowodowe, w szczególności podał, że poszukując dokumentów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy wystąpił do Archiwum Zakładowego Starostwa Powiatowego w K., Archiwum Narodowego, a także "do stosownych jednostek, Biur oraz Wydziałów Urzędu Miasta Krakowa". Przeprowadził również rozprawę administracyjną połączoną z oględzinami nieruchomości, w wyniku której ustalił, że działka ewidencyjna nr (...) stanowi pas drogowy drogi publicznej (ul. P.), na którym znajdują się dwie jezdnie asfaltowe oraz chodniki z płyt chodnikowych. Na działce usytuowane są metalowe filary, na których znajdują się trzy stalowo-betonowe wiadukty kolejowe wraz z infrastrukturą kolejową, tzn.: torami kolejowymi zasadniczymi, bocznicowymi, słupami trakcyjnymi, rozjazdami, metalowymi barierkami, metalowymi zwrotnicami. Ponadto, na działce znajdują się podziemne kable zapewniające łączność kolejową.

Organ I instancji uznał, że wnioskodawca nie dysponuje żadnym indywidualnym aktem dotyczącym przedmiotowej nieruchomości, czy to w formie decyzji, umowy, czy też protokołu zdawczo-odbiorczego, a przedłożony "Arkusz Posiadłości Gruntowych b. gm. kat. (...)", w którym ujawniono m.in. parcelę (...) b. gm. kat. (...), a jako posiadacza nieruchomości wpisano "Skarb Państwa Polskie Koleje Państwowe" nie odpowiada normatywnej i formalnej kwalifikacji określonej w 4 ust. 1 pkt 1-10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich użytkowaniu. Na podstawie przeprowadzonego postępowania dowodowego organ doszedł do przekonania, że dokumenty świadczące o ustanowieniu prawa zarządu nigdy nie istniały w obrocie prawnym.

Odnosząc się do przedłożonych oświadczeń organ wskazał, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowo administracyjnym, oświadczenie o przysługiwaniu spółce prawa zarządu, bez jednoczesnego wskazania konkretnego tytułu nabycia tego prawa, nie może stanowić samoistnej podstawy do potwierdzenia istnienia rzeczonego prawa w dniu 5 grudnia 1990 r. Skoro bowiem w ogóle nie wskazano dokumentu (daty jego sporządzenia, znaku, organu wydającego), z którego prawo to miałoby wynikać, to wyłącznie oświadczenie o istnieniu w przeszłości, bliżej nieokreślonego dokumentu, nie stanowi wystarczającego wykazania dotychczasowego prawa zarządu, które przysługiwałoby spółce w dniu 5 grudnia 1990 r. Istnienia prawa zarządu konkretnej nieruchomości nie można bowiem domniemywać.

Dalej organ podał, że z treści pism Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. wynika, że działka ew. nr (...) zajęta jest obecnie pod pas drogowy drogi powiatowej nr (...) Przedłożone pisma potwierdzają, że 5 grudnia 1990 r. po terenie przedmiotowej działki przebiegał ciąg drogi wojewódzkiej, w skład której wchodziła ulica P. Zatem w dacie istotnej dla rozstrzygnięcia sprawy przedmiotowa działka stanowiła drogę publiczną (wówczas drogę wojewódzką). Publiczny status ciągu komunikacyjnego przebiegającego przez działkę nr (...) wynika z rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 11 września 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach: bydgoskim, elbląskim, gdańskim, gorzowskim, legnickim, krakowskim, łódzkim, skierniewickim, toruńskim, wałbrzyskim, włocławskim i wrocławskim (Dz. U. Nr 35, poz. 779 z późn. zm.), na podstawie którego ulica P. została zaliczona do kategorii dróg wojewódzkich. Z uwagi na fakt, że ww. ciąg komunikacyjny nie został wyszczególniony w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz. U. z 1998 r. Nr 160, poz. 872 z późn. zm.) stał się na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.), drogą powiatową. Na podstawie art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w brzmieniu obowiązującym w dniu 5 grudnia 1990 r. zarząd gruntami zajętymi pod drogi publiczne sprawują właściwe organy drogowe (dyrekcje okręgowe dróg publicznych), a zarząd ten powstaje z mocy prawa. Ponadto w orzecznictwie wskazuje się, że z treści art. 2a ustawy drogowej należy wyprowadzić wniosek, że nieruchomości znajdujące się pod urządzonymi drogami publicznymi są wyłączone z obrotu prawnego. Nie podlegają zwrotowi, nie mogą być zbyte, podlegać egzekucji, a więc przejść na własność innego podmiotu. Oznacza to również, że grunty zajęte pod drogę publiczną nie mogą być oddane w użytkowanie wieczyste. Biorąc pod uwagę powyższe, przedmiotowa działka nie mogła stać się własnością innego podmiotu, niż podmiot prawa publicznego, tj. Skarbu Państwa i jednostki samorządu terytorialnego, ani nie mogła być uwłaszczona. Stwierdzenie prawa użytkowania wieczystego na drodze publicznej byłoby nie do pogodzenia z istotą i statusem prawnym drogi publicznej.

Organ stwierdził również, że w myśl art. 9 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków, linie kolejowe dzielą drogi publiczne na odrębne działki ewidencyjne jedynie wówczas, kiedy przecinają się wzajemnie w jednej płaszczyźnie. Natomiast w sytuacji, w której linie kolejowe i drogi publiczne krzyżują się w dwóch płaszczyznach, z uwagi na fakt, że linia kolejowa przebiega nad drogą publiczną, wskazany wyżej przepis nie znajduje zastosowania.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Spółki Polskie Koleje Państwowe S.A. w W. Oddział Gospodarowania Nieruchomościami w K. wnosząc o jej zmianę i stwierdzenie nabycia wnioskowanego prawa, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Spółka zakwestionowała stanowisko organu I instancji, że przedstawione dokumenty oraz złożone oświadczenia nie wypełniają przesłanek uwłaszczenia. Podniosła, że przedmiotowa działka zabudowana jest infrastrukturą kolejową, w tym m.in. - torem głównym zasadniczym linii nr (...), zatem bezpośrednio związana jest z funkcjonowaniem kolei. Organ uznał za niewystarczający dla stwierdzenia istnienia zarządu dowód w postaci decyzji o opłatach oraz złożone oświadczenie w przedmiocie ponoszenia opłat z tytułu zarządu przedmiotową nieruchomością. Tymczasem decyzja o opłatach stanowi dowód wymagany przepisem § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu. Ponadto w oparciu o § 4 ust. 3 rozporządzenia stwierdzenia prawa zarządu można jeszcze dokonać na podstawie zeznań świadków lub oświadczeń stron złożonych zgodnie z art. 75 k.p.a. potwierdzających przekazanie nieruchomości w zarząd państwowej osobie prawnej. Odnosząc się do kwestii zaliczenia przedmiotowej nieruchomości do dróg publicznych strona odwołująca podniosła, że twierdzenia organu są błędne. Po pierwsze przedmiotowa nieruchomość znajduje się w terenach zamkniętych zastrzeżonych ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa, z uwagi na usytuowanie na niej linii kolejowej. Ponadto art. 103 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną nie stanowi samoistnej podstawy przekształcenia nieruchomości w drogi publiczne, zatem na mocy tego przepisu nie mogło dojść do zakwalifikowania dz. (...) obr. (...) do kategorii dróg publicznych. Konieczną przesłanką do skutecznego podjęcia przez radę gminy uchwały o zaliczeniu ulicy do kategorii dróg gminnych jest legitymowanie się przez gminę prawem własności do gruntów, po których droga taka przebiega, co wynika wprost z przepisu art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 4 czerwca 2019 r., znak: (...), na podstawie art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ II instancji podał, że zgodnie z wymienionym w podstawie materialnoprawnej decyzji przepisem art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami istotnym warunkiem wymaganym do stwierdzenia z mocy prawa, prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali było posiadanie gruntów objętych wnioskiem w tym dniu w zarządzie. W konsekwencji, aby uzyskać w oparciu o przepis art. 200 ust. 1 u.g.n. prawo użytkowania wieczystego koniecznym było wykazanie, że na przedmiotowej nieruchomości ustanowione było prawo zarządu. Istnienie dotychczasowego prawa zarządu stwierdza się na podstawie jednego z dokumentów określonych w § 4 ust. 1 rozporządzenia z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami w ich zarządzie lub użytkowaniu.

Organ stwierdził, że ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji dowodowej nie wynika, żeby kiedykolwiek został wydany dokument ustanawiający bądź poświadczający istnienie prawa zarządu wnioskodawcy (poprzednika prawnego) względem przedmiotowej nieruchomości. Organ II instancji zauważył, że § 4 ust. 3 rozporządzenia dopuszczono środek dowodowy w postaci oświadczenia strony bądź zeznań świadków. Z brzmienia powyższego przepisu rozporządzenia wynika, że stwierdzenie prawa zarządu (bądź użytkowania) na mocy zeznań świadków lub oświadczeń stron można dokonać jedynie w sytuacji, w której nie zachowały się dokumenty wymienione enumeratywnie w § 4 ust. 1 powyższego rozporządzenia Rady Ministrów. Skoro rozporządzenie posługuje się zwrotem "nie zachowały się"; tym samym należy przyjąć, że dokumentacja ta wcześniej musiała istnieć w obrocie prawnym. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że w świetle materiału dowodowego, w rozpatrywanej sprawie dokumenty potwierdzające prawo zarządu nieruchomości nie istniały. Okoliczności wskazują na objęcie w posiadanie nieruchomości, co jest jednak niewystarczające w kontekście kwalifikacji normatywnej.

Odnosząc się do twierdzeń odwołania co do istniejącego a nieuwzględnionego dowodu w postaci decyzji o ustaleniu opłaty organ II instancji zauważył, że w aktach brak jest dokumentu w postaci decyzji o ustaleniu opłaty z tytułu zarządu nieruchomością, co więcej z oświadczenia PKP (pismo z 24 stycznia 2014 r., k. 59) wynika, że w zasobach spółki nie odnaleziono dokumentów ani informacji dotyczących ponoszenia opłat z tytułu zarządu za działkę (...). Nadto z pisma Wydziału Podatków i Opłat UMK wynika, że Wydział nie dysponuje dokumentacją dotyczącą roku 1990 i okresu wcześniejszego. Zdaniem kolegium, organ I instancji prawidłowo prowadził postępowanie wyjaśniające celem ustalenia, czy zachowała się jakakolwiek decyzja czy inny dokument ustanawiająca prawo zarządu i kilkakrotnie zwracał się o to bezskutecznie do innych podmiotów.

Organ odwoławczy podzielił również ustalenia organu I instancji odnośnie zaliczenia przedmiotowej nieruchomości do dróg publicznych (potwierdza to: protokół z rozprawy, decyzja komunalizacyjna Wojewody Małopolskiego, pismo z ZIKIT oraz Biura Planowania Przestrzennego, rozporządzenie Ministra Komunikacji z 1986 r. w sprawie zaliczenia ulicy P. do kategorii dróg wojewódzkich). Wywodził, że chociaż ciężar prowadzenia postępowania dowodowego spoczywa na organach administracyjnych, nie zwalnia to stron takiego postępowania, a zwłaszcza wnioskodawcy od aktywnego w nim uczestniczenia np. poprzez składanie stosownych wniosków dowodowych pozwalających na pełne i właściwe ustalenie obiektywnego stanu faktycznego. Tym samym nieuzasadnione jest czynienie zarzutów organowi co do niewłaściwych ustaleń w zakresie stanu faktycznego, nieprzeprowadzenia dodatkowych dowodów itp., w sytuacji, gdy sam wnioskodawca, nie wskazał dodatkowych środków dowodowych, ani też sam nie przekazywał organom dowodów pozwalających ustalić pożądany przez niego stan faktyczny odmienny od tego, który stał się podstawą rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie.

Polskie Koleje Państwowe Spółka Akcyjna w W. Oddział Gospodarowania Nieruchomościami w K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, domagając się uchylenia przedmiotowej decyzji w całości oraz uchylenia poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Krakowa, a także zasądzenia kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez:

- błędną wykładnię, a w konsekwencji błędne zastosowanie przepisu art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami polegające na błędnym przyjęciu, że nie doszło do nabycia przez skarżącą z mocy prawa użytkowania wieczystego działki położonej w Krakowie, oznaczonej nr (...) obr. (...) jedn. ewid. (...);

- naruszenie § 4 ust. 1 pkt 6 oraz ust. 3 rozporządzenia w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu poprzez stwierdzenie, że przedłożone przez skarżącą dowody nie spełniają wymogów zawartych w powołanym przepisie rozporządzenia;

- rażące naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, 77, 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego i wnikliwego stanu faktycznego oraz rozpatrzenia całości zebranego w sprawie dowodowego.

W uzasadnieniu strona skarżąca wywodziła, że organ dokonał błędnej oceny przedłożonego przez nią materiału dowodowego. Chybiony jest argument jakoby okoliczność wprowadzenia w życie regulacji prawnej, tj. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 marca 1993 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu, po roku 1990 wykluczała możliwość powołania dowodu w postaci złożonego oświadczenia przedstawicieli PKP S. A. Rozporządzenie nie wprowadza cezury czasowej dla możliwości zastosowania powołanego dowodu ani nie wyklucza zastosowania § 4 ust. 3 rozporządzenia dla potwierdzenia prawa zarządu do nieruchomości, według stanu na dzień 5 grudnia 1990 r. W ocenie strony skarżącej, już z jego literalnego brzmienia bezsprzecznie wynika, że każdy z dowodów wymienionych enumeratywnie w tym przepisie wystarczy dla potwierdzenia prawa zarządu, przysługującego państwowej osobie prawnej na dzień 5 grudnia 1990 r.

Organ zobowiązany był uwzględnić dowód w postaci decyzji o opłatach. Nieprawdą jest więc, że PKP nie legitymuje się dokumentem stanowiącym podstawę stwierdzenia istnienia prawa zarządu.

Strona skarżąca odwołała się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1401/09 oraz w wyroku z dnia 8 listopada 2011 r., sygn. akt: I OSK 1956/10. Wskazała, że bezspornym jest, że przedmiotowa nieruchomość zabudowana jest mieniem stanowiącym część infrastruktury kolejowej. Stanowi fragment linii kolejowej nr (...) (...). W dacie 5 grudnia 1990 r. PP PKP było przedsiębiorstwem państwowym, utworzonym w celu zarządzania i eksploatacji państwowych kolei użytku publicznego (art. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym Polskie Koleje Państwowe - Dz. U. 1989.26.138 z późn. zm.), które gospodarując wydzielonym mu nabytym mieniem, zapewniało jego ochronę. Jak stanowi art. 50 powołanej ustawy - "Mienie oraz prawa i zobowiązania przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe działającego dotychczas na podstawie ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach, stają się mieniem oraz prawami i zobowiązaniami PKP, działającego na podstawie niniejszej ustawy". Dla przedsiębiorstwa państwowego PKP funkcję organu założycielskiego, zgodnie z art. 46 ust. 2 tej ustawy wykonywał Minister Żeglugi i Łączności, na podstawie art. 16 ust. 1 i 2 ustawy mienie PKP stanowiło wydzieloną część mienia ogólnonarodowego, a w skład tego mienia wchodziły środki nabyte przez PKP w toku jego dalszej działalności, jego nieruchomości należały do przedsiębiorstwa państwowego, podległego naczelnemu organowi administracji, pozostawały w jego dyspozycji.

W związku z powyższym w ocenie skarżącej, brak było podstaw do przekazania mienia PP PKP przez organy terenowe, skoro z mocy wyżej wymienionej ustawy mienie to należało do administracji centralnej. Natomiast PP PKP nabywało prawo do nieruchomości z mocy samego prawa.

Błędne jest również twierdzenie organu jakoby w ogóle nie istniały dokumenty świadczące o istnieniu prawa zarządu. Organ nie dokonał jakichkolwiek wyjaśnień w tej materii, nie poruszył w żaden sposób przyczyny, która w jego ocenie wpływałaby na to, że złożone oświadczenie nie spełnia wymogów art. 75 k.p.a.

Strona skarżąca nie zgodziła się z ustaleniami organów odnośnie zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną. Samo pismo ZIKIT trudno określić jako dowód potwierdzający zaliczenie przedmiotowej nieruchomości do dróg publicznych. Nieruchomość znajduje się w terenach zamkniętych, zastrzeżonych ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa, z uwagi na usytuowanie na niej linii kolejowej. Ponadto art. 103 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną nie stanowi samoistnej podstawy przekształcenia nieruchomości w drogi publiczne, zatem na mocy tego przepisu nie mogło dojść do zakwalifikowania dz. (...) obr. (...) do kategorii dróg publicznych. Powołany przepis dotyczy nieruchomości, które posiadały status dróg krajowych i wojewódzkich i jedynie uregulował istniejący stan, poprzez wskazanie, że drogi te stają się drogami powiatowymi. Organ I instancji wskazał, że ww. ciąg komunikacyjny nie został wyszczególniony w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich. Ponadto, konieczną przesłanką do skutecznego podjęcia przez radę gminy uchwały o zaliczeniu ulicy do kategorii dróg gminnych jest legitymowanie się przez gminę prawem własności do gruntów, po których droga taka przebiega. Organ nie przeprowadził dowodu na tę okoliczność. Żaden przepis nie przewiduje automatycznego przejścia prawa własności gruntu zajętego pod drogę na rzecz jednostki samorządu gminnego z chwilą wejścia w życie uchwały o zaliczeniu ulicy do kategorii dróg gminnych. W ocenie strony skarżącej nie mamy tu do czynienia z nieruchomością, która posiada status drogi publicznej, a tym samym nie jest ona wyłączona z obrotu na podstawie art. 2a ustawy drogowej.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało swoje stanowisko w sprawie.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z przepisem art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.- dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy).

Z art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 p.p.s.a.

Badając legalność zaskarżonej decyzji według wskazanych kryteriów, Sąd nie stwierdził naruszenia przez organ administracji przepisów prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

Rozważania prawne rozpocząć należy od przytoczenia przepisów prawa mających zastosowanie w rozpoznawanej sprawie.

Rozporządzeniem Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 24 września 1926 r. (Dz. U. 1926.97.568) utworzone zostało przedsiębiorstwo państwowe pod nazwą "Polskie Koleje Państwowe". Zgodnie z art. 4 rozporządzenia Przedsiębiorstwo "Polskie Koleje Państwowe" prowadzi eksploatację wszystkich linii kolejowych, zarządzanych dotychczas przez Ministerstwo Komunikacji i w tym celu obejmuje w zarząd i użytkowanie cały ich majątek nieruchomy. Objęcie w zarząd i eksploatację pomienionych kolei nie narusza w niczym istniejących dotychczas praw własności do poszczególnych części objętego nieruchomego majątku. W myśl art. 9 rozporządzenia na polecenie Ministra Komunikacji przedsiębiorstwo "Polskie Koleje Państwowe" obejmie w zarząd i eksploatację nowowybudowane linie kolei państwowych lub też prywatnych, nie znajdujących się dotychczas w zarządzie państwowym, jak również wyłączy ze swego zarządu i eksploatacji linie kolejowe, przez Ministra Komunikacji wskazane.

Nadto, jak stanowił art. 3 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. 1949.27.197) nieruchomości, stanowiące własność Skarbu Państwa, niezbędne dla realizacji narodowych planów gospodarczych, będą przekazywane właściwym wykonawcom tych planów (m.in. przedsiębiorstwom państwowym) na własność bądź w zarząd i użytkowanie.

Jak natomiast wynika z § 9 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1949 r. w sprawie przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. Nr 47, poz. 354) jeżeli nieruchomość, która znajdowała się w zarządzaniu PKP, była niezbędna dla realizacji narodowych planów gospodarczych, to powinna była być przekazana PKP w zarząd i użytkowanie protokołem zdawczoodbiorczym.

Przepisy rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 24 września 1926 r. zostały uchylone z dniem 8 grudnia 1960 r., na podstawie art. 46 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach (Dz. U. 1960.54.311).

W myśl art. 8 tej ustawy przedsiębiorstwo PKP posiada osobowość prawną i prowadzone jest w ramach narodowych planów gospodarczych według zasad rozrachunku gospodarczego.

Z kolei według art. 37 (38) z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. 1961.32.159) tereny stanowiące własność Państwa, będące do dnia wejścia w życie ustawy w użytkowaniu lub zarządzie jednostek państwowych, przechodzą w użytkowanie tych jednostek. Z art. 2 i art. 10 ustawy oraz § 1 ust. 2 i 3 rozporządzenia wykonawczego Rady Ministrów z dnia 31 maja 1962 r. w sprawie przekazywania terenów w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 35, poz. 159) wynika, że organem sprawującym zarząd nieruchomości państwowych i znajdujących się w nich budynków są właściwe do spraw gospodarki komunalnej i mieszkaniowej organy prezydiów rad narodowych. Zadania PKP wynikały zaś z ustawy z 1960 r. o kolejach i nie sposób interpretować ich rozszerzająco.

Kolejnym aktem regulującym sytuację prawną PKP była ustawa z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe". W art. 50 stanowiła ona jedynie, że "mienie oraz prawa i zobowiązania przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe", działającego dotychczas na podstawie ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach, stają się mieniem oraz prawami i zobowiązaniami PKP, działającego na podstawie niniejszej ustawy."

Od dnia 20 listopada 1995 r. regulacja dotycząca PKP została zawarta w ustawie z dnia 6 lipca 1995 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. 1995.95.474). Przepis art. 43 ustawy statuuje zasadę, że "mienie oraz prawa i zobowiązania przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe", działającego na podstawie ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 26, poz. 138 i z 1991 r. Nr 107, poz. 463), pozostają mieniem oraz prawami i zobowiązaniami PKP, działającego na podstawie niniejszej ustawy".

Stosownie zaś do art. 1 pkt 81 z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. 1990.79.464) przepis art. 87 z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74 i Nr 29, poz. 154 oraz z 1990 r. Nr 14, poz. 90 i Nr 34, poz. 198) uzyskał brzmienie:

1. "Grunty państwowe będące w dniu wejścia w życie ustawy w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych przechodzą w zarząd tych jednostek.

2. Posiadaczom gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy, którzy w dniu 1 sierpnia 1988 r. nie legitymują się dokumentami o przekazaniu gruntów wydanymi w formie prawem przewidzianej i nie wystąpią w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r. o uregulowanie stanu prawnego, mogą być przekazane grunty będące w ich posiadaniu odpowiednio w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Przekazanie następuje na podstawie decyzji rejonowych organów rządowej administracji ogólnej w odniesieniu do gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub zarządów gmin w odniesieniu do gruntów stanowiących własność gmin, wydanych bez konieczności uprzedniego złożenia wniosków o przekazanie, w granicach określonych liniami rozgraniczającymi i ustalonymi w miejscowych planach szczegółowych zagospodarowania przestrzennego lub w planach realizacyjnych.

3. Decyzja wydana w sprawie, o której mowa w ust. 2, stanowi podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej."

Z kolei według art. 2 ustawy zmieniającej:

1. "Grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy (związku międzygminnego), z wyłączeniem gruntów Państwowego Funduszu Ziemi, będące w dniu wejścia w życie w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego. Nie narusza to praw osób trzecich. Uprawnienia państwowych gospodarstw rolnych do będących w dniu wejścia w życie ustawy w ich zarządzie gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa reguluje odrębna ustawa.

2. Budynki i inne urządzenia oraz lokale znajdujące się na gruntach, o których mowa w ust. 1, stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy (związku międzygminnego), będących w dniu wejścia w życie ustawy w zarządzie osób prawnych, stają się z tym dniem z mocy prawa własnością tych osób. Nabycie własności przez te osoby następuje odpłatnie, jeżeli obiekty te nie były wybudowane lub nabyte ze środków własnych.

3. Nabycie prawa użytkowania wieczystego gruntów, o których mowa w ust. 1, oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali, o których mowa w ust. 2, stwierdza się decyzją wojewody w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub decyzją zarządu gminy w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność gminy. W decyzji tej określa się również okres użytkowania wieczystego z zachowaniem zasad określonych w art. 236 Kodeksu cywilnego.

4. Grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy (związku międzygminnego), będące w dniu wejścia w życie ustawy w użytkowaniu osób prawnych lub jednostek organizacyjnych nie posiadających osobowości prawnej, pozostają nadal w użytkowaniu tych osób i jednostek.

5. Budynki i inne urządzenia oraz lokale, znajdujące się na gruntach stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy (związku międzygminnego), będących w dniu wejścia w życie ustawy w użytkowaniu osób prawnych i jednostek organizacyjnych nie posiadających osobowości prawnej, pozostają nadal w użytkowaniu tych osób i jednostek.

6. Na poczet ceny nabycia własności, o której mowa w ust. 2, zalicza się opłaty poniesione z tytułu zarządu budynków i innych urządzeń oraz lokali, z potrąceniem uzyskanych przez użytkownika korzyści.

7. Przepis ust. 6 stosuje się odpowiednio w wypadku sprzedaży budynków i innych urządzeń oraz lokali, dotychczasowemu użytkownikowi.

8. W stosunku do użytkowania, o którym mowa w ust. 4 i 5, stosuje się przepisy dotyczące zarządu.

9. Przepisy ust. 1 i 2 nie naruszają przepisu art. 8 ustawy (Dz. U. Nr 32, poz. 191 i Nr 43, poz. 253)."

Podać jeszcze należy, że w myśl art. 11 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), o których mowa w art. 5 ust. 1-3, nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli m.in. należą do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim, z zastrzeżeniem przepisu art. 14.

Wreszcie, odwołując się do uchwały NSA z dnia 27 lutego 2017 r., sygn. I OPS 2/16 (Lex) wskazać należy, że zarząd, w rozumieniu przepisów prawnoadministracyjnych, musi mieć dla swego powstania podstawę, i to podstawę istniejącą przez cały okres trwania zarządu. Zarząd jako szczególna forma władania nieruchomością może powstać albo z mocy samego prawa (ex lege), albo na skutek wydania z ustawowego upoważnienia decyzji administracyjnej ustanawiającej takie prawo na rzecz osoby trzeciej. W tym drugim wypadku decyzja administracyjna jest podstawą powstania i wykonywania zarządu przez osobę niebędącą właścicielem gruntu i ma charakter konstytutywny, chyba że ustawa stanowi inaczej.

W sytuacji natomiast, kiedy zarząd zostaje przyznany oznaczonemu podmiotowi przez ustawę, wtedy uprawnienie do władania gruntem, jak również określenie zakresu takiego władania, powstaje ex lege, bez potrzeby orzekania w tej materii przez jakikolwiek organ administracyjny. W przypadku uchylenia ustawy przyznającej prawo zarządu mieniem państwowym osobie trzeciej i wejścia w życie ustawy, która nie przewiduje w ogóle zarządu jako prawa przysługującego tej osobie, należy stwierdzić, że prawo zarządu wygasa.

Dlatego też skutkiem prawnym, wywołanym uchyleniem rozporządzenia Prezydenta RP z 1926 r. przez ustawę z 1960 r., było m.in. to, że uchylony został tytuł prawny do władania przez PKP gruntami na zasadzie zarządu.

Polskie Koleje Państwowe utraciły tym samym z dniem 8 grudnia 1960 r. zarząd nieruchomościami, przyznany cyt. rozporządzeniem z 1926 r., gdyż zarząd powstały ex lege nie może istnieć bez ważnej i obowiązującej podstawy prawnej jego powstania.

Stanowiąc w art. 8 ustawy z 1960 r. o tym, że PKP jako osoba prawna prowadzone jest w ramach narodowych planów gospodarczych, ustawodawca wskazał wyraźnie na obowiązywanie zasad nabywania nieruchomości określonych w przepisach wykonawczych, wydanych z upoważnienia ustawowego (art. 3 ust. 2 dekretu Rady Ministrów z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, Dz. U. Nr 27, poz. 197 z późn. zm.). Sam dekret wprawdzie utracił moc 5 kwietnia 1958 r. (art. 53 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, Dz. U. Nr 17, poz. 70 z późn. zm.), ale przepisy wykonawcze w postaci rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1949 r. w sprawie przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. Nr 47, poz. 354) pozostały obowiązujące do 1 sierpnia 1985 r.

W związku z tym, że ww. rozporządzenie wykonawcze nawiązywało w swoich istotnych prawnie określeniach do treści dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r., należy przypomnieć, że zgodnie z art. 3 ust. 1 tego dekretu "Nieruchomości, stanowiące własność Skarbu Państwa bądź osób prawnych wymienionych w art. 2 lub znajdujące się w ich zarządzie bądź użytkowaniu niezbędne dla realizacji narodowych planów gospodarczych, będą przekazywane właściwym wykonawcom tych planów (art. 2) na własność bądź w zarząd i użytkowanie". Przedsiębiorstwa państwowe (w tym PKP) były, zgodnie z art. 2 pkt 2 cyt. dekretu, wykonawcami narodowych planów gospodarczych. Jak wynika z powyższego, w okresie obowiązywania ww. dekretu, jeżeli nieruchomość, która znajdowała się w zarządzaniu PKP, była niezbędna dla realizacji, to powinna była być przekazana PKP w zarząd i użytkowanie protokołem zdawczoodbiorczym (§ 9 ust. 1 cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1949 r.), prawem zaś, a nawet obowiązkiem wykonawcy narodowego planu gospodarczego (§ 4 cyt. rozporządzenia) było wystąpienie z wnioskiem o przekazanie nieruchomości w zarząd i użytkowanie do władzy naczelnej wykonawcy, czyli ministra właściwego do spraw kolejnictwa.

Również kolejne, wyżej przytoczone, ustawy nie potwierdziły prawa zarządu PKP do gruntów będących w posiadaniu przedsiębiorstwa.

Ustawa z dnia 27 kwietnia 1989 r. ustawa o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" nie zawierała jednak żadnych postanowień w zakresie ewentualnego przyznania PKP zarządu gruntami; powołany wyżej art. 50 ust. 1 miałby więc zastosowanie w zakresie zarządu, gdyby PKP uzyskało zarząd w sposób wcześniej opisany. Zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o PKP z 1989 r. przedsiębiorstwu temu przysługiwało mienie jako część wydzielona z mienia ogólnonarodowego w postaci środków będących w dyspozycji PKP w chwili wejścia ustawy w życie oraz środki nabyte po tej dacie. Z przepisu tego nie wynika jednakże przyznanie PKP jakiegokolwiek prawa o charakterze zarządczym do nieruchomości.

Powołana wyżej ustawa z 1989 r., jak i ustawa z dnia 19 października 1991 r. o zmianie ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 107, poz. 463) nakazywały w art. 16 uznać prawo PKP do wydzielonego mienia za "gospodarowanie", a nie oznaczone prawo rzeczowe.

Również ustawa z dnia 6 lipca 1995 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 95, poz. 474). Również ta ustawa nie przyznawała PKP prawa zarządu nieruchomością.

Wreszcie odnotować pozostaje, że Ustawa o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" z 1995 r. została uchylona ustawą z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948; Dz. U. z 2014 r. poz. 1160). Zgodnie z tą ustawą PKP SA wstąpiła (art. 2 ust. 2 ustawy) we wszystkie stosunki prawne, których podmiotem było PKP, bez względu na charakter prawny tych stosunków. W art. 15 ust. 1 ustawa przewidziała prawo PKP SA do "zarządzania liniami kolejowymi", nakazując utworzenie odrębnego podmiotu pod nazwą "PKP Polskie Linie Kolejowe SA" (PKP PLK) dla sprawowania tego zarządzania, rozumianego jako uprawnienie wynikające z ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o transporcie kolejowym (uchylonej, obecnie ustawy z dnia 28 marca 2003 r.; Dz. U. z 2016 r. poz. 1727), również używającej (art. 10 ust. 6) terminu "zarządzanie" w odniesieniu do linii kolejowych.

W cytowanej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił jednakże uwagę, że termin "zarządzanie" nie jest tożsamy z pojęciem zarządu jako określonego prawa do rzeczy, a to oznacza, że wskazane powyżej akty normatywne również nie stanowiły podstawy do uznania, że PKP lub PKP SA nabyły z mocy ustawy prawo zarządu.

Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale podjętej w składzie siedmiu sędziów w dniu 27 lutego 2017 r., I OPS 2/16 orzekł, że pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa PKP bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Wskazał również, że prawa zarządu lub użytkowania nieruchomości państwowej nie można domniemywać, konieczne jest legitymowanie się decyzją administracyjną lub umową o oddaniu gruntu w zarząd, a ciężar dowodu w tym zakresie spoczywa na podmiocie, który z tych praw wywodzi korzystne dla siebie skutki prawne.

Skład sądu orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela stanowisko wyrażone w sentencji powyższej uchwały wraz z jego argumentacją zaprezentowaną w uzasadnieniu tej uchwały.

Na marginesie dodać jedynie można, że zgodnie zaś z art. 34 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. 2018.1311 t.j. z dnia 2018.07.06) grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu PKP, co do których PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem wejścia w życie ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego PKP. Jednakże nabycie tych praw nie może naruszać praw osób trzecich.

Z powyższego wynika, że ustawodawca przewidział w ustawie komercjalizacyjnej z 2000 r., że powstająca PKP SA może nie posiadać tytułu prawnego do linii kolejowych i innych nieruchomości, niezbędnych do zarządzania liniami kolejowymi. W art. 34 ust. 1 ustawy po raz pierwszy od dnia uchylenia rozporządzenia z 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" PKP zostało przyznane prawo do gruntów będących własnością Skarbu Państwa, posiadanych przez PKP w dniu 5 grudnia 1990 r. Ustawodawca przewidział w tym przepisie nabycie - z chwilą wejścia ustawy w życie - przez PKP ex lege prawa użytkowania wieczystego takich gruntów, jeżeli PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej.

Nabycie tych praw nie może jednakże naruszać praw osób trzecich. Ta sama zasada wynika z art. 200 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Rozważenia zatem wymaga, czy przedmiotowa działka mogła być przedmiotem użytkowania wieczystego.

W myśl art. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 1985.14.60) drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na:

1) drogi krajowe,

2) drogi wojewódzkie,

3) drogi gminne oraz lokalne miejskie oraz

4) drogi zakładowe.

Ulice leżące w ciągu dróg wymienionych w ust. 1 należą do tej samej kategorii co te drogi. Zgodnie zaś z art. 2a omawianej ustawy, obowiązującym od dnia 1 stycznia 1999 r., a dodanym przez art. 52 pkt 2 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. 98.106.668) drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Wynika stąd wniosek, że przepis ten ustanawia ograniczenie w obrocie nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne. Jedyna dopuszczalna forma obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne może polegać na przenoszeniu własności między podmiotami wymienionymi w cyt. art. 2a ustawy o drogach publicznych, wyłącznie w razie zmiany przynależności drogi publicznej do określonej kategorii. Oznacza to, że drogi te nie mogą być również przedmiotem użytkowania wieczystego innych (niepublicznych) podmiotów.

Wskazać także należy, że nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności (art. 46 § 1 k.c.).

O części powierzchni ziemskiej, która staje się rzeczą w rozumieniu art. 45, można mówić dopiero po jej wydzieleniu z otaczających ją gruntów w sposób umożliwiający jej identyfikację jako samodzielnego przedmiotu obrotu prawnego. Wówczas dochodzi do oznaczenia gruntu od strony przedmiotowej. Wydzielenie następuje przez określenie granic zewnętrznych w płaszczyźnie powierzchni ziemskiej.

Zgodnie zaś z art. 143 k.c. zdanie pierwsze, w granicach określonych przez społeczno-gospodarcze przeznaczenie gruntu własność gruntu rozciąga się na przestrzeń nad i pod jego powierzchnią.

Stosownie do przepisów rozporządzenia z dnia 11 września 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach: bydgoskim, elbląskim, gdańskim, gorzowskim, legnickim, krakowskim, łódzkim, skierniewickim, toruńskim, wałbrzyskim, włocławskim i wrocławskim, ulica P. w Krakowie, została zaliczona do kategorii dróg wojewódzkich (Dz. U. 1986.35.179). Rozporządzenie utraciło moc z dniem 1 stycznia 1999 r.

Stosownie do art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 24 listopada 1995 r. o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz o miejskich strefach usług publicznych (Dz. U. 1997.36.224 t.j.) oraz art. 2 ust. 3 pkt 1 lit. b) i pkt 2 lit. b) ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o finansowaniu dróg publicznych (Dz. U. Nr 123, poz. 780) gminy o statusie miasta, określone załączniku (m.in. Kraków) przejmują od wojewodów, do prowadzenia jako zadania własne, zadania w odniesieniu do dróg wojewódzkich w granicach miast w zakresie utrzymania i ochrony.

Z dniem 1 stycznia 1999 r., na podstawie art. 103 ust. 1 i 3 ustawy z dnia z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872) ulica P. stała się drogą powiatową.

Nie ulega zatem wątpliwości, że działka nr ew. (...) objęta księgą wieczystą nr (...), prowadzoną przez Sąd Rejonowy dla Krakowa - Podgórza Wydział IV Ksiąg Wieczystych jest drogą publiczną - ul. T., biegnącą w ciągu ul. P., stanowiącą własność Gminy Kraków od dnia 1 stycznia 1996 r. - nie mogącą być przedmiotem użytkowania wieczystego innych (niepublicznych) podmiotów.

Przechodząc do przedstawienia podstawy prawnej zaskarżonej decyzji przytoczyć należy, że zgodnie zaś z art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji (Dz. U. 2018.2204 t.j. z dnia 2018.11.26) w sprawach stwierdzenia nabycia, z mocy prawa, na podstawie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. poz. 464, z późn. zm.), z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali przez państwowe i komunalne osoby prawne oraz Bank Gospodarki Żywnościowej, które posiadały w tym dniu grunty w zarządzie, niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się następujące zasady:

1) nabycie własności budynków, innych urządzeń i lokali następuje odpłatnie, jeżeli obiekty te nie były wybudowane lub nabyte ze środków własnych tych osób lub ich poprzedników prawnych;

2) nabycie prawa użytkowania wieczystego oraz własności stwierdza w drodze decyzji wojewoda - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub wójt, burmistrz albo prezydent miasta - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność gminy;

3) w decyzji, o której mowa w pkt 2, ustala się warunki użytkowania wieczystego, z zachowaniem zasad określonych w art. 62 ustawy i w art. 236 Kodeksu cywilnego, oraz kwotę należną za nabycie własności, a także sposób zabezpieczenia wierzytelności określony w ust. 2;

4) na poczet ceny nabycia własności, o której mowa w pkt 3, zalicza się zwaloryzowane opłaty poniesione z tytułu zarządu budynków, innych urządzeń i lokali; przy nabyciu użytkowania wieczystego nie pobiera się pierwszej opłaty.

Zacytowania wymagają przepisy rozporządzenia wykonawczego Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. 1998.23.120), wydanego na podstawie art. 206 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W myśl § 4 rozporządzenia dotychczasowe prawo zarządu stwierdza się na podstawie co najmniej jednego z następujących dokumentów:

1) decyzji o przekazaniu nieruchomości w zarząd,

2) decyzji o przekazaniu nieruchomości w użytkowanie, jeżeli została wydana przed dniem 1 sierpnia 1985 r.,

3) umowy między państwowymi jednostkami organizacyjnymi o przekazaniu prawa zarządu do nieruchomości, zawartej za zgodą organu,

4) umowy, zawartej w formie aktu notarialnego przed dniem 1 lutego 1989 r. przez państwowe jednostki organizacyjne, o nabyciu nieruchomości od osób innych niż Skarb Państwa,

5) odpisu z księgi wieczystej, stwierdzającej prawo zarządu lub prawo użytkowania nieruchomości,

6) decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością,

7) decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu użytkowania nieruchomości, jeżeli została wydana przed dniem 1 sierpnia 1985 r.,

8) uchwały, zarządzenia lub decyzji wydanych w sprawie podziału, łączenia, likwidacji i utworzenia państwowych i komunalnych jednostek organizacyjnych oraz podejmowanych na ich podstawie uchwał komisji powoływanych w tych sprawach, jeżeli treść tych dokumentów zawiera oznaczenie nieruchomości,

9) protokołu przekazania nieruchomości, sporządzonego między państwowymi jednostkami organizacyjnymi przed dniem 1 sierpnia 1985 r.,

10) umowy o przekazaniu nieruchomości lub protokołu przekazania nieruchomości, sporządzonych przed dniem 22 października 1961 r.

między organizacjami społeczno-zawodowymi, politycznymi lub spółdzielczymi a państwowymi jednostkami organizacyjnymi. Zgodnie z § 5 ust. 4 rozporządzenia przed stwierdzeniem dotychczasowego prawa zarządu, organ winien zbadać, czy uwłaszczenie nie narusza praw osób trzecich.

Ponieważ w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym strona skarżąca - PKP SA domagała się ustanowienia na jej rzecz prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej stanowiącej własność Gminy Miejskiej Kraków, położonej w Krakowie, oznaczonej jako działka ewidencyjna nr (...) o pow. 0,1243 ha obr. (...) jedn. ewid. (...) objętej księgą wieczystą nr (...), rozważenia wymagało, czy przedłożone przez PKP SA dokumenty, potwierdzają okoliczność posiadania przez Przedsiębiorstwo Państwowe Polskie Koleje Państwowe - prawa zarządu tej nieruchomości.

W ocenie Sądu w postępowaniu, w którym zostały wydane kontrolowane obecnie decyzje administracyjne odmawiające PKP S.A. stwierdzenia nabycia ex lege prawa użytkowania wieczystego działki Nr (...) obr. (...) jedn. ewid. (...), organy prawidłowo ustaliły, że strona skarżąca nie dysponowała żadnym koniecznym do stwierdzenia istnienia dotychczasowego prawa zarządu tej działki dokumentem, wymaganym przez przepis § 4 ust. 1 pkt 1-10 wskazanego wyżej rozporządzenia z dnia 10 lutego 1998 r.

Celem wykazania istnienia prawa zarządu spornej działki, wnioskodawca przedłożył: wypis z rejestru gruntów, oświadczenia z dnia 22 października 2013 r. oraz z dnia 19 maja 2014 r. złożone w trybie art. 75 § 2 k.p.a., wydruk elektronicznej wersji księgi wieczystej, kopię wyrysu z mapy katastralnej Miasto Kraków b. gm. kat. (...) część IV stanowiącej integralną część Operatu Pomiarowego, badanie dokumentów geodezyjnych i hipotecznych znak: (...), ks. rob. (...) z dnia 25 stycznia 1982 r., kopię Arkusza Posiadłości Gruntowej b. gm. kat. (...), wykaz środków trwałych, kopię mapy sytuacyjnej, kopię mapy ewidencyjnej.

Zdaniem Sądu, w trybie § 4 ust. 3 rozporządzenia można dowodzić istnienia prawa zarządu jedynie wtedy, gdy przesądzone zostanie uprzednio, że prawo to było ustanowione, lecz jedynie nie zachowały się dokumenty (wskazane w § 4 ust. 1 pkt 1-10 rozporządzenia) stwierdzające powyższą okoliczność. Zauważyć przy tym trzeba, że powołane wyżej oświadczenie P.k.p. S.A. złożone przez osoby działające w strukturach strony skarżącej - także nie wskazuje na żaden konkretnie zindywidualizowany dokument, który ustanawiałby na rzecz PKP S.A. (lub jej poprzednika prawnego) prawo zarządu przedmiotowymi działkami. Samo więc oświadczenie, że prawo zarządu przysługiwało spółce, bez jednoczesnego wskazania konkretnego tytułu nabycia tego prawa, nie mogło jeszcze stanowić samoistnej podstawy do potwierdzenia istnienia w dniu 5 grudnia 1990 r. omawianego prawa zarządu. Zasadne więc jest stanowisko orzekających w sprawie organów administracji publicznej, że prawo tego rodzaju, względem spornej działki, ustanowione nie było. Podkreślić przy tym należy, że istnienia prawa zarządu konkretnej nieruchomości nie można domniemywać. Nadto, o bycie tego prawa nie świadczy ani przeznaczenie gruntu ani też wykorzystywanie nieruchomości pod infrastrukturę kolejową, ani też samo faktyczne władanie przez PKP takim gruntem (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 września 2018 r., sygn. II SA/Kr 754/18, publ. w bazie cbois).

W związku z powyższym, zdaniem sądu, orzekające w sprawie organy trafnie przyjęły, że przedłożone przez PKP S.A. dowody nie świadczą o oddaniu działki nr (...) obr. (...) jedn. ewid. (...) w zarząd PKP.

Wbrew zarzutom strony skarżącej nie przedstawiła ona dowodu uiszczania opłaty związanej z zarządem przedmiotowej nieruchomości, co nawet wynika z jej pisma z dnia 24 stycznia 2014 r. (k.59 a.a.). Nadto wskazać należy, że zgodnie z poglądem prawnym wyrażonym przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 22 listopada 1999 r. sygn. akt U 6/99 (opubl. w OTK 1999 r., Nr 7, poz. 159) i w wyroku z dnia 9 kwietnia 2002 r. sygn. akMJ 10/00 (opubl. w OTK 2001 r., Nr 3, poz. 55) decyzja o naliczeniu i aktualizacji opłat może być uznana za podstawę stwierdzenia istnienia prawa zarządu jedynie wyjątkowo, gdy była wydana w nawiązaniu do decyzji o ustanowieniu tego prawa, która zaginęła lub uległa zniszczeniu. Inne rozumienie przepisów powołanego rozporządzenia w powyższym zakresie oznaczałaby jego niezgodność z delegacją ustawową zawartą w art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a tym samym z art. 92 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Nie jest zatem zasadny zarzut naruszenia przez organy administracji art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego i wnikliwego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz rozpatrzenia całości zebranego w sprawie materiału dowodowego. W ocenie sądu organy administracji prowadziły rzetelne postępowanie wyjaśniające celem ustalenia, czy zachowała się decyzja ustanawiająca prawo zarządu i kilkakrotnie zwracały się o to do strony skarżącej. Nadto przeprowadziły kwerendę archiwalną, która jednak nie doprowadziła do odnalezienia jakichkolwiek dokumentów świadczącym o istnieniu prawa zarządu PKP do spornej nieruchomości. Nie ma więc w kontrolowanej sprawie podstaw do kwestionowania prawidłowości ustalenia stanu faktycznego sprawy.

W tym stanie rzeczy, skarga na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 września 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jako nieuzasadniona, podlegała oddaleniu.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.