Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2568229

Postanowienie
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie
z dnia 8 października 2018 r.
II SA/Kr 839/18

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska.

Sędziowie: WSA Mirosław Bator, NSA Anna Szkodzińska (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2018 r. sprawy ze skargi M. S. na uchwałę Nr XXXI/387/2013 Rady Miejskiej w Chrzanowie z dnia 26 marca 2013 r. w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego przy ul. Balińskiej w Chrzanowie postanawia:

I.

skargę odrzucić;

II.

zwrócić skarżącemu M. S. kwotę 300,00 zł (trzysta złotych) tytułem uiszczonego wpisu od skargi.

Uzasadnienie faktyczne

W dniu 3 lipca 2012 r. Rada Miejska w Chrzanowie podjęła Uchwałę Nr XXII/257/2012 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego przy ul. Balińskiej w Chrzanowie.

Po przeprowadzeniu kontroli ww. uchwały organ nadzoru w piśmie z dnia 6 sierpnia 2012 r. stwierdził, że tryb uchwalania planu nie został naruszony, a jedyne zastrzeżenie dotyczyło braku wyznaczenia strefy sanitarnej cmentarza.

W dniu 4 września 2012 r. Rada Miejska w Chrzanowie podjęła Uchwałę Nr XXIII/275/2012 o przystąpieniu do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego przy ul. Balińskiej w Chrzanowie, zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w Chrzanowie Nr XXII/257/2012 z dnia 3 lipca 2012 r. (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z 2012 r. poz. 3433 z dnia 17 lipca 2012 r.). W § 1 uchwały o przystąpieniu określono zakres zmian, które miały polegać na "wprowadzeniu do tekstu i na rysunek planu ustaleń dotyczących projektowanej strefy ochrony sanitarnej cmentarza komunalnego".

We wrześniu 2012 r. projekt zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego przy ul. Balińskiej w Chrzanowie przekazano do uzgodnień i zaopiniowania. Po uzyskaniu opinii i uzgodnień, projekt zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego przy ul. Balińskiej w Chrzanowie oraz prognozę oddziaływania na środowisko wyłożono do publicznego wglądu w okresie od 31 stycznia do 28 lutego 2013 r. W terminie do składania uwag, uwag nie wniesiono.

W dniu 26 marca 2013 r. Rada Miejska w Chrzanowie podjęła Uchwałę Nr XXXI/387/2013 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego przy ul. Balińskiej w Chrzanowie.

W uchwale, po wskazaniu podstaw prawnych i po stwierdzeniu, ze "niniejsza zmiana jest zgodna z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Chrzanów, w § 1 ust. 1 podano, że "Uchwala się zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego przy ul. Balińskiej w Chrzanowie, zatwierdzonego Uchwałą Rady Miejskiej w Chrzanowie Nr XXII/257/2012 z dnia 3 lipca 2012 r..., zwaną dalej planem". Dalsze ustępy § 1 i dalsze § uchwały stanowią dokładne powtórzenie Uchwały Rady Miejskiej w Chrzanowie Nr XXII/257/2012 z dnia 3 lipca 2012 r. z tą tylko różnicą, że w tekście, w § 4 w ust. 2 dodano "granicę strefy sanitarnej od czynnego cmentarza - 50 m", jako "informacyjny element planu wrysowany na rysunku planu, niebędący jego ustaleniem" oraz w § 5 ust. 1 dodano pkt 17 zawierający definicję strefy sanitarnej od czynnego cmentarza (50m). Granicę strefy sanitarnej naniesiono na rysunek planu stanowiący załącznik do uchwały, będący kalką załącznika graficznego do uchwały z dnia 3 lipca 2012 r. w sprawie uchwalenia planu.

Pismem z dnia 4 kwietnia 2018 r., na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. M.S. wezwał Radę Miasta w Chrzanowie do usunięcia naruszenia jego interesu prawnego uchwałą Nr XXXI/387/2013 z dnia 26 marca 2013 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego przy ul. Balińskiej w Chrzanowie.

Podał, że jest właścicielem nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr (...) przy ul. (...) w C., która znajduje się na obszarze objętym przedmiotowym planem zagospodarowania przestrzennego. Naruszenie interesu prawnego wynika z przyjęcia w ww. uchwale ustaleń, które wyłączają możliwość realizacji budowy na przedmiotowej nieruchomości oraz ustaleń dotyczących zasad zagospodarowania nieruchomości z naruszeniem elementarnych wymogów proceduralnych zawartych w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W odpowiedzi na powyższe, pismem z dnia 8 maja 2018 r. Rada Miejska w Chrzanowie poinformowała, że po analizie formalno-prawnej aktu nie znaleziono podstaw do podejmowania przez Radę Miejską w Chrzanowie uchwały dotyczącej przedmiotowego wezwania.

Pismem z dnia 28 maja 2018 r. M.S. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na Uchwałę Rady Miejskiej w Chrzanowie Nr XXXI/387/2013 z dnia 26 marca 2013 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego przy ul. Balińskiej w Chrzanowie.

Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie przepisów:

- art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 6 i 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak uwzględnienia w planie miejscowym wymagań dotyczących zachowania ładu przestrzennego, walorów architektonicznych i urbanistycznych, jak i walorów ekonomicznych przestrzeni oraz prawa własności;

- art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez przekroczenie granic przysługującego władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień skarżącego związanych z prawem własności nieruchomości obejmującej działkę nr (...) przy ul. (...) w K.;

- art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 1964 r. Nr 16, z późn. zm.), poprzez nieuprawnione ograniczenie skarżącego w możliwości korzystania z należącej do niego nieruchomości;

- art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez nadmierną i nieuzasadnioną ingerencję w chronione konstytucyjnie prawo własności nieruchomości;

- art. 17 pkt 1, 2, 4 w z. z art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez brak przeprowadzenia pełnej procedury uchwalenia planu miejscowego i wykonywanie czynności planistycznych z naruszeniem kolejności przewidzianej w art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym poprzez sporządzenie projektu planu miejscowego jeszcze przed ogłoszeniem o przystąpieniu do sporządzania planu, a tym samym przez umożliwieniem stronom zgłoszenia wniosków do planu;

- art. 17 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez sporządzenie projektu planu miejscowego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko, jego zaopiniowanie i uzgodnienie jeszcze przed ostatecznym określeniem zakresu stopnia szczegółowości prognozy oddziaływania na środowisko dla zmiany planu miejscowego;

- 17 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak uzyskania w toku procedury planistycznej opinii gminnej komisji urbanistyczno-architektonicznej i oparcie ustaleń planu o opinię wydaną przed podjęciem uchwały o przystąpieniu do sporządzenia zmiany planu;

- art. 15 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez wadliwe określenie zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego z uwagi na brak określenia cech elementów zagospodarowania przestrzennego, które wymagają ochrony oraz określenia cech elementów zagospodarowania przestrzennego, które wymagają ukształtowania lub rewaloryzacji;

- 15 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 4 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 20013 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez wadliwe określenie zasad kształtowania przestrzeni publicznych na terenie objętym ustaleniami planu;

- art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez wadliwe określenie zasad kształtowania zabudowy i wskaźników zagospodarowania terenu, z uwagi na brak określenia wysokości symboli przestrzennych (np. wież), totemów i innych urządzeń przewidzianych do realizacji na terenie objętym planem;

- art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez brak określenia w planie zasad scalania i podziałów działek;

- art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez brak określenia w części opisowej parametrów dróg wchodzących w kład systemu komunikacji;

- art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez uchwalenie planu, którego ustalenia są niezgodne z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Chrzanowa.

Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej w Chrzanowie Nr XXXI/387/2012 z dnia 26 marca 2013 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla ternu położonego przy ul. Balińskiej w Chrzanowie w całości oraz zasądzenie na rzecz skarżącego od organu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Chrzanowie działając przez Burmistrza Miasta Chrzanowa wniosła o oddalenie skargi.

W pierwszej kolejności organ podniósł, że skarżący nie posiada legitymacji skargowej, skoro działka nr (...), z własnością której wiąże swój prawny interes, nabył w 2017 r., a więc już po wejściu w życie skarżonej uchwały. Nadto organ przedstawił procedurę poprzedzającą podjęcie zarówno uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego przy ul. Balińskiej w Chrzanowie XXII/257/2012 z dnia 3 lipca 2012 r., jak i zaskarżonej uchwały zmieniającej i stwierdził, że tryb w żadnym wypadku nie został naruszony. Podkreślił, że Uchwała z dnia 3 lipca 2012 r. została pozytywnie oceniona przez organ nadzoru i tylko w z związku z jedyną jego uwagą zdecydowano o wprowadzeniu zmiany w uchwalonym planie.

Organ ustosunkował się także do zarzutów donoszących do ustaleń planu, uznając je za merytorycznie nieuzasadnione.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Przedmiotem rozpoznania w sprawie jest skarga wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Zgodnie z tym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Brak legitymacji skargowej po stronie podmiotu skarżącego, a więc stwierdzenie braku naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, uniemożliwia merytoryczne rozpoznanie skargi. Zgodnie bowiem z art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302) sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Przed przystąpieniem zatem do merytorycznej analizy zaskarżonej uchwały oraz oceny zarzutów skargi, obowiązkiem sądu administracyjnego jest uprzednie zweryfikowanie legitymacji skargowej osoby wnoszącej skargę.

Przez pojęcie interesu prawnego należy przy tym rozumieć interes zgodny z prawem i interes chroniony przez prawo. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, tzn. taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Interes prawny winien przy tym być bezpośredni, konkretny i mieć realny charakter, co oznacza, że związek między własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego, a zaskarżoną uchwałą musi rzeczywiście istnieć w dacie wniesienia skargi (nie zaś w przyszłości) i powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożenia na niego obowiązków.

Skarżący M.S. jest właścicielem działki (...) i twierdzi, że przeznaczenie całości tej nieruchomości pod rozbudowę ul. (...) jest zbędne i narusza jego prawa, pozbawiając go możliwości wykorzystania, chociaż części nieruchomości, pod zabudowę usługową.

Takie twierdzenie rzeczywiście stanowić mogłoby właściwe uzasadnienie legitymacji skargowej, ale nie w rozpoznawanej sprawie. W tej bowiem sprawie aktem zaskarżonym jest Uchwała Rady Miejskiej w Chrzanowie Nr XXXI/387/2013 z dnia 26 marca 2013 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego przy ul. Balińskiej w Chrzanowie, a nie Uchwała Rady Miejskiej w Chrzanowie Nr XXII/257/2012 z dnia 3 lipca 2012 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego przy ul. Balińskiej w Chrzanowie.

Skarżący uznaje, że ponieważ w uchwale z dnia 26 marca 2013 r. zamieszczono w istocie tekst i grafikę całego planu (łącznie ze strefą sanitarną cmentarza), to w rzeczywistości uchwalono plan w całości. Tę tezę pełnomocnik skarżącego jasno i wyraźnie sformułował na rozprawie w dniu 8 października 2018 r.

W jej właśnie kontekście wywiedziona została legitymacja skargowa M.S. i sformułowane zostały zarzuty skargi: zarówno te odnoszące się do trybu uchwalania planu, jak i zasad uchwalania planu. Sama zmiana planu polegająca na wprowadzeniu zapisów dotyczących strefy sanitarnej cmentarza (szczegółowo powyżej opisanych) w ogóle nie miała wpływu na zakres uprawnień skarżącego i nie zmieniała przeznaczenia jego nieruchomości w żadnych zakresie.

Kluczowym zatem zagadnieniem w sprawie jest to, jaki jest zakres przedmiotowy zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w Chrzanowie z dnia 26 marca 2013 r. W ocenie Sądu nie jest możliwe zaakceptowanie stanowiska skarżącego jakoby akt ten był w istocie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego przy ul. Balińskiej w Chrzanowie został uchwalony dniu 3 lipca 2012 r. i ta uchwała Rady Miejskiej w Chrzanowie nadal pozostaje w obrocie. Zakres przedmiotowy uchwały o zmianie został generalnie określony uchwałą z dnia 4 września 2012 r. o przystąpieniu do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego przy ul. Balińskiej w Chrzanowie. Jak wyżej podano uchwała z dnia 26 marca 2013 r. nazwana została uchwałą w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego przy ul. Balińskiej w Chrzanowie, a jedyne różniące ją elementy od uchwały z dnia 3 lipca 2012 r. dotyczą właśnie strefy sanitarnej cmentarza. Z całą więc pewnością stwierdzić należy, że przedmiotem procedury i obrad nie były ustalenia całego planu, lecz jedynie te objęte zakresem zmian. Jest oczywistym błędem takie zredagowanie projektu uchwały, które prowadzi do poddania głosowaniu zmian planu w ramach już ujednoliconego aktu. Sytuacja ta może też wymagać większej staranności w ustalaniu dat wejścia w życie poszczególnych regulacji planu. To naruszenie reguły prawidłowej legislacji nie może jednak przesądzać o prawidłowości poglądu skarżącego.

Ostatecznie należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała, wprowadzająca do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego przy ul. Balińskiej w Chrzanowie jedynie informacje o granicy strefy sanitarnej dla cmentarza komunalnego, w niczym nie naruszyła interesu prawnego skarżącego. Dlatego też skargę, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. należało odrzucić, orzekając o zwrocie wpisu na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 ww. ustawy.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.