Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1384901

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie
z dnia 11 października 2013 r.
II SA/Kr 813/13

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla.

Sędziowie WSA: Krystyna Daniel, Aldona Gąsecka-Duda (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 października 2013 r. sprawy ze skargi U.J. i A.J. na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Nr (...) z dnia 26 kwietnia 2013 r. znak (...) w przedmiocie nakazu rozbiórki

I.

uchyla zaskarżoną decyzję;

II.

zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącej.U.J., kwotę 500 zł (słownie: pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie faktyczne

Decyzją nr (...) z dnia (...) kwietnia 2013 r., znak (...) wydaną na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 104 k.p.a., art. 67 ust. 1 oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (tekst jednol. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zmian.), po rozpatrzeniu odwołania U.J. i A.J. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia 10 grudnia 2012 r., znak (...), Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Zaskarżoną decyzją z dnia (...) grudnia 2012 r., znak (...), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. zobowiązał U.J. i A.J. - jako właścicieli zruderowanego budynku zlokalizowanego w O. przy ul. (...) do rozbiórki części tego obiektu w ten sposób, że orzekł iż należy wykonać:

* częściową rozbiórkę ścian kondygnacji piętra według załączonego rysunku;

* demontaż pozostałości po prefabrykowanych schodach wspornikowych;

* rozbiórkę drugorzędnych stropów drewnianych;

* rozbiórkę balkonu z zachowaniem następujących wymagań:

* usztywnić poziomo ściany stykające się ze skarpą poprzez wprowadzenie w ściany poprzecznych belek stalowych stykających się z murem oraz dodatkowo podeprzeć je zastrzałami stalowymi kotwionymi w fundamencie istniejącym lub wykonanym na potrzeby wzmocnienia,

* podłużnie usztywnić poziomo ściany poprzez wykonanie rozparć stalowych na poziomie byłych stropów,

* przemurować oraz uzupełnić fragmenty ścian poprzecznych usztywniających stykających się ze ścianami przylegającymi do stropu;

* wykonać obróbki blacharskie ścian aby zapobiec bezpośredniemu oddziaływaniu czynników atmosferycznych na ściany.

Orzekł nadto o obowiązku uporządkowania terenu po rozbiórce w ten sposób, że materiał z rozbiórki należy przemieścić do wnętrza obiektu wykonując przyporę części oporowej ścian od strony południowo-zachodniej i północno-zachodniej z odpowiednim uformowaniem spadku skarpy 1:1,5, a także określił termin przystąpienia do wykonania obowiązków na dzień 31 marca 2013 r. i termin zakończenia ich wykonania na dzień 31 grudnia 2013 r.

W uzasadnieniu decyzji kasacyjnej Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego streścił przebieg postępowania przed organem pierwszej instancji oraz wyjaśnił, że odwołanie od powyższej decyzji w terminie wnieśli U. i A.J.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podał następnie, iż po zweryfikowaniu kręgu stron postępowania ustalonego przez organ pierwszej instancji uznał go za prawidłowy i stwierdził, że pozostaje on tożsamy w postępowaniu odwoławczym. W dalszych rozważaniach wskazał na następujące okoliczności.

Zaskarżoną decyzją organ pierwszej instancji orzekł w sprawie zruderowanego budynku zlokalizowanego w O. przy ul. (...) na działkach nr (...) i (...).

Zgodnie z treścią art. 67 ust. 1 Praw budowlanego, jeżeli nieużytkowany lub niewykończony obiekt budowlany nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą właścicielowi lub zarządcy rozbiórkę tego obiektu i uporządkowanie terenu oraz określającą terminy przystąpienia do tych robót i ich zakończenia".

Powyższe obliguje zatem do wydania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego, który jest nieużytkowany bądź niewykończony, jeżeli znajduje się on w nieodwracalnie złym stanie technicznym. Nakaz ten winien być kierowany do właściciela bądź zarządcy takiego obiektu budowlanego.

Warunki i tryb postępowania w sprawach rozbiórek, o których mowa w art. 67, zgodnie z art. 72 ust. 1, określone zostały w rozporządzeniu wykonawczym.

Z analizy akt sprawy jednoznacznie wynika, że obiekt będący przedmiotem postępowania jest nieużytkowany. Decyzją z dnia (...) lutego1998 r., znak (...) Prezydent Miasta O. na podstawie art. 68 Prawa budowlanego nakazał opróżnienie pomieszczeń mieszkalnych w tym budynku ze względu na jego bardzo zły stan techniczny, a także nakazał wykonanie doraźnego jego zabezpieczenia przed dostępem osób niepowołanych, umieszczenie w terminie natychmiastowym tablicy informującej o istniejącym zagrożeniu dla bezpieczeństwa ludzi oraz zakazie jego użytkowania.

Zaskarżona decyzja, zgodnie z treścią art. 67 ust. 3 Prawa budowlanego została wydana po uzgodnieniu z właściwym miejscowo wojewódzkim konserwatorem zabytków. I tak, pozwoleniem z dnia 25 lipca 2012 r. nr (...), znak (...) Wojewódzki Konserwator Zabytków w K. zezwolił na rozbiórkę obiektu budowlanego zlokalizowanego w O. przy ul. (...) na działkach nr (...) i (...). W uzasadnieniu pozwolenia wskazał m.in., że przedmiotowy budynek zlokalizowany przy ul. (...) w O. na działkach nr (...) i (...) nie jest wpisany indywidualną decyzją do rejestru zabytków oraz nie figuruje w wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków (w związku z aktualizacją ewidencji zabytków został wykreślony, pismem (...) z dnia 23 września 2009 r.), natomiast znajduje się na terenie pośredniej strefy ochrony konserwatorskiej układu urbanistycznego O., wpisanego do rejestru zabytków pod nr (...), na podstawie decyzji z dnia 11 lutego 1987 r.

W związku z powyższym twierdzenie odwołania, że obiekt jest wpisany do rejestru zabytków, jest nieuprawnione.

Stosownie do § 2- § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 sierpnia 2004 r. w sprawie warunków i trybu postępowania w sprawach rozbiórek nieużytkowanych lub niewykończonych obiektów budowlanych (Dz. U. Nr 198, poz. 2043), w sprawie rozbiórek organ nadzoru budowlanego jest zobowiązany dokonać oględzin obiektu budowlanego i sporządzić protokół zawierający opis stanu technicznego obiektu budowlanego, przyczyny powstania uszkodzeń lub zniszczenia obiektu budowlanego, określenie stanu zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia oraz zagrożenia dla środowiska i zdrowia ludzi. Zgodnie z § 5 rozporządzenia protokół winien zostać doręczony właścicielowi lub zarządcy obiektu budowlanego. Z akt sprawy nie wynika, aby organ pierwszej instancji przesłał protokół z dnia 15 listopada 2010 r. U. i A.J. Uzasadnione wątpliwości organu odwoławczego budzi także zakres nałożonych obowiązków. Zaskarżoną decyzją nałożono bowiem obowiązek wykonania szeregu robót budowlanych nie stanowiących rozbiorki. Zgodnie z normą prawną wynikającą z przepisu art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego, można nałożyć obowiązek rozbiórki obiektu i uporządkowania terenu. Powyższy przepis nie upoważnia natomiast organu nadzoru budowlanego do wydania obowiązku wykonania robót zabezpieczających w istniejących elementach konstrukcyjnych poprzez ich nakazanie, natomiast upoważnia do wskazania wykonania tymczasowych (technologicznych) zabezpieczeń, podczas prowadzenia robót rozbiórkowych w ramach nadzoru przez osobę uprawnioną, zgodnie z wytycznymi wynikającymi z ekspertyzy, wskazanej jako załącznik do decyzji. PINB w O. wydając zaskarżoną decyzję w tym zakresie naruszył art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego.

Zważyć należy dalej, że jak wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, PINB w O. prowadził postępowanie "... w sprawie stanu technicznego obiektu budowlanego w postaci budynku zlokalizowanego w O. przy ul. (...)". Budynek przy ul. (...) w O., w myśl opracowania pod nazwą "Ekspertyza stanu technicznego budynku zlokalizowanego przy ulicy (...) w O. " z maja 2012 r., autorstwa inż. M.K., znajduje się "... w stanie pogłębiającej się destrukcji. Nie posiada dachu, większości stropów, oraz części ścian. Wnętrze budynku wypełnione jest gruzem ceglanym o bardzo zmiennej grubości." Materiał zdjęciowy zgromadzony w opracowaniu wskazuje, że obiekt jest wygrodzony przed dostępem osób niepowołanych oraz umieszczona jest tablica informująca o zakazie wstępu. W opracowaniu powyższym dokonano ponadto analizy statyczno-wytrzymałościowej na obciążenie wiatrem ścian obiektu.

W pozyskanym opracowaniu brak jest analiz statyczno-wytrzymałościowych na obciążenie gruntem ścian obiektu, które pełnią funkcję muru oporowego istniejącej skarpy. Zebrany w tym zakresie materiał dowodowy w niedostateczny sposób wyjaśnia, czy w tym zakresie były takie badania przeprowadzone.

Zgodnie z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, przez budowlę należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, w tym także konstrukcje oporowe. W opracowaniu pod nazwą Ekspertyza stanu technicznego budynku zlokalizowanego przy ulicy (...) w O. " z maja 2012 r. autorstwa inż. M.K. znajduje się schemat sytuacyjny (nr rys. (...), z którego wynika, że budynek przy ul. (...) w O., będący przedmiotem postępowania, jest połączony z innym obiektem - konstrukcją oporową (zwaną także "ścianą oporową" lub potocznie: "murem oporowym"), w ten sposób że część ścian tego budynku stanowi także część muru oporowego skarpy. W aktach PINB w O. znajduje się decyzja Wojewody o z dnia 8 lutego 2011 r., znak (...) którą uchylono w całości decyzję Starosty O. z dnia 12 listopada 2010 r. nr (...), znak (...) i przekazano do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji sprawę dotyczącą zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia M. i S.S. pozwolenia na budowę inwestycji: rozbiórka uszkodzonego muru ogrodzeniowego i budowa muru oporowego zlokalizowanego na działkach o nr ew.(...),(...), położonych w O. przy ul. (...). W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż "Analiza zatwierdzonego zaskarżoną decyzją projektu budowlanego wskazuje, że istniejący mur, który uległ częściowemu zawaleniu się, przebiega od bramy wjazdowej na posesję przy ul.(...), aż do budynku będącego w ruinie, usytuowanego na działce nr (...) połączonego z murem oporowym w skarpie przy ul. (...) który bezpośrednio przylega do działki objętej inwestycją nr (...) (...). Z projektu budowlanego wynika, że mur ten łączy się z budynkiem (w ruinie) sąsiada, dlatego rozbiórka tego muru i budowa nowego muru oporowego wymaga wszechstronnego zbadania całokształtu zagadnienia przez właściwy organ nadzoru budowlanego (...) zwrócić należy uwagę, że z powołanej Ekspertyzy technicznej jednoznacznie wynika, że odbudowa muru ogrodzeniowego jest możliwa jedynie w przypadku wykonania odpowiednich zabezpieczeń budynku będącego w ruinie, a ta kwestia będzie dopiero przedmiotem rozstrzygnięcia przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w O., który wydał w tej sprawie, w trybie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, postanowienie z dnia 23 listopada 2010 r. znak: (...) o obowiązku dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz (...)".

Należy wskazać, że organy nadzoru budowlanego nie są właściwe do zapobieganiu ruchom masowym ziemi i ich skutkom. Kwestie powyższe reguluje m.in. ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jednol. Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 z późn. zmian.). Jeżeli intencją PINB w O. było doprowadzenie do odpowiedniego stanu muru oporowego skarpy poprzez nałożenie wykonania szeregu robót zabezpieczających, to organ pierwszej instancji źle określił przedmiot postępowania oraz zastosował niewłaściwe przepisy ustawy - Prawo budowlane.

Prowadząc ponownie postępowanie organ pierwszej instancji powinien prawidłowo określić przedmiot postępowania, czy prowadzi postępowanie w trybie art. 67 Prawa budowlanego wobec zruderowanego budynku zlokalizowanego w O. przy ul. (...) na działkach nr (...) i (...) (konieczność ustalenia w jakim stopniu można rozebrać elementy ww. obiektu, tak aby nie spowodować utraty stateczności istniejącej ściany oporowej), czy prowadzi postępowanie w sprawie doprowadzenia do właściwego stanu muru oporowego zabezpieczającego skarpę. W przypadku, gdyby postępowanie prowadzone było w sprawie muru oporowego, PINB w O. powinien określić czy całość wyżej wymienionego obiektu leży na działkach należących do Państwa J. i zweryfikować krąg stron postępowania.

Co do zarzutu skarżących powołujących treść art. 259 i 260 k.c. oraz art. 5 i 61 prawa budowlanego (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że osobą zobowiązaną na podstawie przepisów Prawa budowlanego do utrzymania obiektu budowlanego w należytym stanie jest więc właściciel lub zarządca obiektu, natomiast roszczenia miedzysąsiedzkie, dotyczące utrzymania obiektu w należytym stanie, nie podlegają regulacjom tej ustawy.

W związku z naruszeniem przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a. oraz art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez naruszenie § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 sierpnia 2004 r. w sprawie warunków i trybu postępowania w sprawach rozbiórek nieużytkowanych lub niewykończonych obiektów budowlanych, organ odwoławczy zobligowany jest do uchylenia w całości zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji.

Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. nr (...) z dnia 26 kwietnia 2013 r., znak (...) U.J. i A.J. domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i umorzenia postępowania pierwszej instancji. Zarzucali, że organ pierwszej instancji naruszył art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego. Ich zdaniem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego źle określił przedmiot postępowania oraz zastosował niewłaściwe przepisy ustawy - Prawo budowlane.

Powyższe zarzuty skarżący rozwijali w piśmie z daty 3 lipca 2013 r. podnosząc, że w przedmiotowej sprawie (...) Wojewódzki Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. powinien stwierdzić nieważność decyzji organu pierwszej instancji zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a., ponieważ ten wydał decyzję i postanowienie bez podstawy prawnej oraz z rażącym naruszeniem prawa, a także w myśl art. 160 § 4 k.p.a. przyznać im odszkodowanie za poniesioną rzeczywistą szkodę, nakazać zwrot bezprawnie pobranej zaliczki, o co wielokrotnie wcześniej wnosili. Brak jest postaw prawnych do dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego w pierwszej instancji, zaś organ odwoławczy uchyla się od rozstrzygnięcia sprawy. Dopuszcza się tym samym także obrazy art. 12 § 1 k.p.a., przy czym do dnia dzisiejszego skarżący nie otrzymaliśmy odpowiedzi od WINB na zarzuty ujęte w piśmie - skardze - z dnia 12 lipca 2012 r. Skarżący wnosili o stwierdzenie nieważności postanowienia i decyzji organu pierwszej instancji, bo zostały wydane bez podstawy prawnej z rażącym naruszeniem prawa (decyzja jest dotknięta jedną z wad, o których mówi art. 156 § 1 pkt 2). PINB naruszył art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego, źle określił przedmiot postępowania oraz zastosował niewłaściwe przepisy. Treść art. 67 ust. 1 przewiduje wyłącznie podstawę do nałożenia obowiązku rozbiórki obiektu i uporządkowania terenu, a nie wzmacniania ścian zewnętrznych rozbieranego budynku - muru oporowego - zabezpieczającego skarpy sąsiadów. Skarżący wykonali ekspertyzę i dostarczyli ją w nakazanym przez PINB terminie, pomimo to organ wymusił od nich zapłatę zaliczki na kolejne ekspertyzy inż. M. K., bez możliwości zażalenia, grożąc postępowaniem egzekucyjnym. Jest to sprzeczne z definicją zaliczki. Organ administracji państwowej musi działać na podstawie prawa. Skarżący wielokrotnie prosili PINB o kopię protokołu z wizji lokalnej z dn. 15 listopada 2010 r., który podpisali w terenie, ale tego dokumentu nie dostali. Jest to przykład fabrykowania dowodów.

U.J. i A.J. zarzucali ponadto, że Wojewódzki Konserwator Zabytków wyraził zgodę na rozbiórkę zabytku nie analizując stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości (pomylił obiekty przy ul. (...) z obiektem przy ul. (...) a o zgodzie na rozbiórkę właścicieli nie powiadomił. Przychylił się do stronniczej i niefachowej ekspertyzy inż. M.K. nie zapoznał się z ekspertyzą skarżących. Zabytek z 1890 r. przy ul. (...) w O. jest zamieszczony w § 22, poz. 75 Uchwały Rady Miasta O. Nr (...) z dnia 24 października 2007 r. (Dz. Urz. Woj. (...)). Był to budynek mieszkalny jednorodzinny budownictwa zagrodowego bez łazienki z ubikacją na zewnątrz. W chwili nabycia go przez skarżących nie miał już dachu i stropów (skarżący kupili pozostałości murów i gruz ceglany). Zgodnie z art. 3 Prawa budowlanego, nie można takiego obiektu uznać za obiekt budowlany - budynek, czy budowle, albowiem są to ruiny - pozostałości ścian po budynku mieszkalnymz 1890 r. Inż. M.K. i pracownicy Oddziału Wiertniczego KWK B. wykonali ekspertyzę zleconą przez PINB nie zamieniając ze skarżącymi słowa, nie wiadomo jak i kiedy dostali się do nieruchomości, co jest 81 a ust. 2 Prawa budowlanego. Skarżących pozbawiono możliwości uczestnictwa, jakichkolwiek uzgodnień i wpływu na wykonywaną ekspertyzę pomimo, że strona musi mieć możliwość wypowiadania się w trakcie powstawania opinii. Ekspertyza i badania geotechniczne w tej sprawie są zbędne. Przepisy budowlane nie nakładają obowiązku wykonania ekspertyzy i badań geotechnicznych. PINB nie odpowiedział skarżącym na pismo z dn. 15 maja 2013 r., w którym prosili o adres i kontakt z inż. M. K. Inż. M.K, wykonał dwie wersje ekspertyzy - jedną z 31 maja 2012 r., a drugą z 19 listopada 2012 r., co powoduje zbędne pomnażanie kosztów, zwłaszcza w sytuacji, gdy skarżący wcześniej przedstawiliśmy swoje opracowanie - ekspertyzę z obliczeniami stateczności muru oporowego na obrót i przesunięcie, która została odrzucona przez PINB.

Decyzja organu pierwszej instancji z naruszeniem prawa nakłada na skarżących obowiązki powyżej ich możliwości, gdy tymczasem art. 72 ust. 3 Prawa budowlanego przewiduje, że obowiązki te powinny być technicznie uzasadnione i nie powodować nadmiernego obciążenia właściciela. Nie jest też wiadomym dlaczego PINB zlecił wykonanie badań geotechnicznych pracownikom Oddziału Wiertniczego KWK B.

Skarżony zarzucali ponadto, że przez 3 lata postępowania administracyjnego stosowano bezprawie, stalking, narażano ich na niepotrzebne koszty, utratę dobrego imienia, zdrowia i poniżenie. Decyzja organu pierwszej instancji spowodowała spadek wartości nieruchomości tak, że nawet Gmina Miasta O. nie chce jej przejąć w drodze darowizny. Samo wszczęcie postępowania administracyjnego budzi wiele wątpliwości i kontrowersji, w szczególności kto był inicjatorem i na jakiej podstawie zostało wszczęte z urzędu. Do tej pory skarżącym tego nie wyjaśniono - ukrywa się przed nimi istotne powody.

Konkludując, skarżący wnosili o zasądzenie i zwrot kosztów postępowania sądowego, a także o zwrot zaliczki.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi administracyjnymi (tekst jednol. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 - oznaczana dalej jako p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

Mając na uwadze treść powołanych na wstępie orzeczeń, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału oraz przebiegu postępowania należy uznać, że skarga zasługuje na uwzględnienie wobec skuteczności jednego z podniesionych w niej zarzutów, a mianowicie dotyczącego niewykazania przez organ odwoławczy przesłanek do wydania w sprawie niniejszej rozstrzygnięcia kasacyjnego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Z brzmienia powyższej regulacji wynika, że ustawodawca wyodrębnia dwie przesłanki upoważniające do wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Pierwszą z nich jest stwierdzenie, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania (przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych), natomiast drugą stanowi uznanie, iż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W orzecznictwie podkreśla się przy tym trafnie (np. wyrok WSA w Krakowie z dnia 8 stycznia 2013 r., sygn. AK tII SA/Kr 962/12, zam. zb. LEX nr 1274555), iż " Użycie w art. 138 § 2 k.p.a. spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą; konieczne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest określeniem niejasnym i nieprecyzyjnym. Należy przyjąć, że stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. " Nie budzi kontrowersji w doktrynie i orzecznictwie, że regulacja art. 138 § 2 k.p.a. stanowi wyjątek od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), zgodnie z którą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. W sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytoryczną decyzją drugoinstancyjną, niedopuszczalne - jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - jest podejmowanie decyzji kasacyjnej, tj. decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.

Przy stosowaniu art. 138 § 2 k.p.a. należy mieć nadto na uwadze art. 136 k.p.a., w myśl którego organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

Postępowanie w przedmiotowej sprawie, zostało wszczęte przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z urzędu, o czym poinformowano strony U.J. i A.J., zawiadomieniem z dnia 23 listopada 2010 r. Jako datę wszczęcia postępowania poddano w nim 25 października 2010 r., kiedy to została sporządzona notatka urzędowa na okoliczność nieodpowiedniego stanu technicznego budynku znajdującego się na działkach nr (...) i (...) w O. przy ul. (...), stwierdzonego przy okazji prowadzenia innego postępowania - znak (...), w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego ogrodzenia zlokalizowanego w O. przy ul. (...) od strony ul. (...) na działce nr (...). Również w dniu 25 października 2010 r. skierowano do stron wezwanie o wzięcia udziału w czynnościach kontrolnych. Czynności te odzwierciedla protokół z dnia 15 listopada 2011 r. z którego wynika, że A.J. i U.J. brali udział w kontroli.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. opisał przebieg postępowania prowadzonego przez organ pierwszej instancji, a także uwypuklił określone elementy stanu faktycznego, z których wynika jednoznacznie, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego prowadzi postępowanie nie w sprawie stanu technicznego muru oporowego, lecz zruderowanego budynku zlokalizowanego w O. przy ul.(...) na działkach nr (...) i (...).

I tak organ odwoławczy dostrzegł, iż postępowanie w sprawie budynku przy ul. (...) w O zostało wszczęte z urzędu. W dniu 15 listopada 2010 r. na działkach nr (...) i (...) zostały przeprowadzone czynności kontrolne, podczas których stwierdzono, że " Na nieruchomości jw. zlokalizowany jest zruderowany budynek konstrukcji tradycyjnej tj. fundamenty murowane z cegły pełnej, ściany murowane z cegły, stropy w stanie szczątkowym drewniane belkowe, brak konstrukcji i pokrycia dachu, brak stolarki otworowej (...) Z urzędu stwierdza się przedawaryjny stan obiektu, polegający na braku stężeń poziomych w postaci stropów, a istniejący od strony południowo-zachodniej strop nad kondygnacją przyziemia utracił swoje właściwości konstrukcyjne. Ponadto na ściany zewnętrzne od strony południowej i wschodniej oddziaływuje parcie gruntu naziomu (...) Poza ogrodzeniem teren zaorany".

W dniu 23 listopada 2010 r. PINB w O. wydał postanowienie znak (...), którym na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, wskazując na uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego przedmiotowego budynku, zobowiązał U.J. i A.J. do dostarczenia - w terminie do dnia 31 lipca 2011 r. - sporządzonej przez podmiot uprawniony do wykonywania tego typu opracowań ekspertyzy technicznej przedmiotowego obiektu, ze szczególnym uwzględnieniem elementów konstrukcyjnych, przy czym w razie stwierdzenia nieprawidłowości opracowanie winno zawierać projekt naprawy tych nieprawidłowości, tj. w przypadku stwierdzenia możliwości odbudowy obiektu - projekt tej odbudowy, a w przypadku stwierdzenia konieczności rozbiórki obiektu - projekt tej rozbiórki z uwzględnieniem konieczności zachowania stateczności skarpy zlokalizowanej po wschodniej i północnej stronie obiektu.

W wyznaczonym terminie strony nie wniosły zażalenia i powyższe postanowienie stało się ostateczne.

Wobec nie przedłożenia w żądanym terminie ekspertyzy technicznej sporządzonej przez osobę uprawnioną, PINB w O. na podstawie art. 81c ust. 4 Prawa budowlanego, postanowieniem z dnia 20 września 2011 r., znak (...), orzekł o zleceniu wykonania na koszt U.J. i A.J. żądanej uprzednio ekspertyzy technicznej oraz na podstawie art. 262 § 1 i 2 k.p.a. zobowiązał ich do wpłacenia zaliczki (800,00 zł netto 984,00 zł brutto) na pokrycie kosztów wykonania ekspertyzy.

W dniu 12 lipca 2012 r. z udziałem U i A.J. odbyła się rozprawa administracyjna.

W dniu 10 grudnia 2012 r. PINB w O. na podstawie art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego wydał opisaną na wstępie decyzję.

Taki przebieg postępowania oraz wybrane przez organ odwoławczy cytaty ze zgromadzonego materiału, decydujące o jego przedmiocie, znajdują potwierdzenie w przedstawionych aktach administracyjnych, zaś nie pozostawiają wątpliwości, że czynności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie są nakierowane na doprowadzenie do odpowiedniego stanu muru oporowego skarpy poprzez nałożenie obowiązku wykonania szeregu robót zabezpieczających. Schemat sytuacyjny (nr rys. SOI), na który powołuje się Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jest niewielkim fragmentem całego opracowania jakie stanowi " Ekspertyza stanu technicznego budynku zlokalizowanego przy ul (...) w O. " sporządzonej przez inż. M.K. (następnie uzupełniona), przedstawiona wraz z opinią geotechniczna dla rozpoznania warunków gruntowo-wodnych w rejonie budynku przy ul. (...) w O. z maja 2012 r. Także z uwzględnionego przez organ odwoławczy fragmentu ekspertyzy wynika jasno, że to część ścian budynku jest uznawana jednocześnie za konstrukcję oporową dla skarpy, albowiem taką funkcję pełni w konkretnym stanie faktycznym. Zupełnie odrębnym zagadnieniem jest to, czy na przedmiotowej nieruchomości istnieje dodatkowo nietożsamy ze ścianami budynku i z nimi niepokrywający się mur oporowy na tej, a następnie sąsiedniej nieruchomości.

Również treść decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia 10 grudnia 2012 r., znak (...) (rozstrzygnięcie i uzasadnienie wraz z załącznikami stanowiącymi integralną część decyzji), nie pozostawia żadnych wątpliwości, że postępowanie w niniejszej sprawie dotyczyło nie muru oporowego, lecz zruderowanego budynku, którego rozbiórkę orzeczono jedynie w części, podając wymagania mają stanowić gwarancje bezpiecznego przeprowadzenia robót rozbiórkowych części obiektu, a także terminy przystąpienia oraz zakończenia rozbiórki części zruderowanego budynku.

W opisanej sytuacji wskazanie organu odwoławczego, że - " Jeżeli intencją PINB w O. było doprowadzenie do odpowiedniego stanu muru oporowego skarpy poprzez nałożenie wykonania szeregu robót zabezpieczających, to organ pierwszej instancji źle określił przedmiot postępowania oraz zastosował niewłaściwe przepisy ustawy - Prawo budowlane" - należy uznać za całkowicie oderwane od określonego jednoznacznie przez organ pierwszej instancji przedmiotu postępowania.

W ślad za takim niepopartym rzeczową argumentacją, hipotetycznym stwierdzeniem organ odwoławczy wskazał, że " Prowadząc ponownie postępowanie organ pierwszej instancji powinien prawidłowo określić przedmiot postępowania, tj. czy prowadzi postępowanie w trybie art. 67 Prawa budowlanego wobec zruderowanego budynku zlokalizowanego w O. przy ul. (...) na działkach nr (...) i (...) (konieczność ustalenia w jakim stopniu można rozebrać elementy ww. obiektu, tak aby nie spowodować utraty stateczności istniejącej ściany oporowej), czy prowadzi postępowanie w sprawie doprowadzenia do właściwego stanu muru oporowego zabezpieczającego skarpę. W przypadku, gdyby postępowanie prowadzone było w sprawie muru oporowego, PINB w O. powinien określić czy całość wyżej wymienionego obiektu leży na działkach należących do Państwa J. i zweryfikować krąg stron postępowania."

Wskazanie wyżej podanych okoliczności, które winien wyjaśnić organ pierwszej instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy jest zatem całkowicie nieuprawnione, zaś oznacza w istocie bezzasadne uchylenie się przez organ odwoławczy od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, w której została wydana decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia 10 grudnia 2012 r., znak (...) Opisany stan prowadzi do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a.

Wydając zaskarżoną decyzję organ odwoławczy rozważał jedynie po części te okoliczności, które winien uczynić przedmiotem rozpoznania w drugiej instancji rozstrzygając o stanie faktycznym objęty decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia 10 grudnia 2012 r., znak (...) zakwalifikowanym przez organ pierwszej instancji jako objęty regulacją z art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednol. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) oraz przepisami § 6 i 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 sierpnia 2004 r. w sprawie warunków i trybu postępowania w sprawie rozbiórek nieużytkowanych lub niewykończonych obiektów budowlanych (Dz. U. Nr 198, poz. 2043) co do zruderowanego budynku zlokalizowanego w O. przy ul. (...) na działkach nr (...) i (...) Powyższe rozważania poczynił jednak zupełnie wybiórczo, w oderwaniu od wszelkich niezbędnych przesłanek - w tym przemawiających za rozbiórką obiektu w całości albo tylko w części, nie wykazując przy tym w uzasadnieniu decyzji by zachodziły rzeczywiście podstawy do wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a.

W szczególności, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji powołał powyższe przepisy oraz po analizie akt wyraził stanowisko:

- o tożsamości stron postępowania w drugiej instancji - który uznał zresztą za prawidłowy bez bliższego rozważenia tego zagadnienia,

- o tym, że obiekt będący przedmiotem postępowania jest nieużytkowany, powołując nadto fragmenty materiału dowodowego świadczące o jego stanie technicznym i postępowaniu administracyjnym z 2000 r.

- że obiekt nie jest wpisany do rejestru zabytków, został wykreślony z gminnej ewidencji zabytków pismem (...) z dnia 23 września 2009 r.), natomiast znajduje się na terenie pośredniej strefy ochrony konserwatorskiej układu urbanistycznego O., wpisanego do rejestru zabytków pod nr (...), na podstawie decyzji z dnia 11 lutego 1987 r.- nie wyjaśnił jednak, czy w takim przypadku jest w ogóle wymagana decyzja albo uzgodnienie kwestii rozbiórki z organem właściwym w sprawie ochrony zabytków.

Za uchybienie organ odwoławczy uznał naruszenie § 5 rozporządzenia, z uwagi na fakt, że z akt sprawy nie wynika, aby organ pierwszej instancji przesłał protokół z dnia 15 listopada 2010 r. U i A.J., nie wyjaśniając jednakże czy akta są kompletne, czy takie uchybienie ma istotny wpływ na wynik sprawy, a także czy jest możliwe jego sanowanie w postępowaniu odwoławczym. W tym stanie rzeczy nie można uznać, że organ odwoławczy wykazał spełnienie przesłanki do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Kolejne uchybienie miały stanowić jedynie częściowe braki ekspertyzy, tj. co do analiz statyczno-wytrzymałościowych na obciążenie gruntem ścian obiektu, które pełnią funkcję muru oporowego istniejącej skarpy. Organ odwoławczy uznał bowiem, że zebrany w tym zakresie materiał dowodowy w niedostateczny sposób wyjaśnia, czy w tym zakresie były takie badania przeprowadzone. Oceniając powyższe na tle treści " Ekspertyzy stanu technicznego budynku zlokalizowanego przy ul (...) w O. " sporządzonej przez inż. M.K. należy zauważyć, że w wielu fragmentach zawiera ona taką analizę, co przejawia się choćby w wypowiedziach dotyczących znaczenia jakie posiada zachowanie ścian poprzecznych do przedmiotowej, pełniącej również rolę konstrukcji oporowej dla skarpy. O ile takie braki miałyby się wiązać z nieujawnieniem przeprowadzonych obliczeń lub mieć inny aspekt, to powyższe winno zostać przez organ drugiej instancji jednoznacznie wyartykułowane. Nadto zważyć należy na fakt, że organ odwoławczy ma nie tylko prawo, ale i obowiązek uzupełniania materiału dowodowego, który uznaje za wadliwy albo niewystarczający. W sprawie niniejszej Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. nie podał, ani nie wykazał, że zarzucany brak nie może zostać uzupełniony w postępowaniu odwoławczym, zgodnie z art. 136 k.p.a. Także i w tym przypadku nie można uznać, że organ odwoławczy wykazał spełnienie przesłanki do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Zważyć należy dalej, że wątpliwości organu odwoławczego wzbudził zakres obowiązków nałożonych na współwłaścicieli zruderowanego budynku decyzją organu pierwszej instancji odnośnie wykonania takich robót budowlanych jak: usztywnienie poziomo ściany stykającej się ze skarpą poprzez wprowadzenie w ściany poprzecznych belek stalowych stykających się z murem oraz dodatkowo podparcie ich zastrzałami stalowymi kotwionymi w fundamencie istniejącym lub wykonanym na potrzeby wzmocnienia, podłużnie usztywnienie poziomo ściany poprzez wykonanie rozparć stalowych na poziomie byłych stropów, przemurowanie oraz uzupełnienie fragmentów ścian poprzecznych usztywniających stykających się ze ścianami przylegającymi do stropu, wykonania obróbki blacharskiej ścian, aby zapobiec bezpośredniemu oddziaływaniu czynników atmosferycznych na ściany oraz przemieszczenie materiału z rozbiórki do wnętrza obiektu wykonując przyporę części oporowej ścian od strony południowo-zachodniej i północno-zachodniej z odpowiednim uformowaniem spadku skarpy 1:1,5. Z dokonanej na wstępie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę rozważań prawnych odnoszących się do wykładni i stosowania przepisów dotyczących wydania decyzji kasacyjnej wynika, że wątpliwości organu odwoławczego winny być przedmiotem dalszych wyjaśnień w postępowaniu prowadzonym w drugiej instancji, także poprzez stosowanie art. 136 k.p.a. W sprawie niniejszej Wojewódzki Inspektora Nadzoru Budowlanego nie powoływał się nawet na fakt, że usunięcia tych wątpliwości wymaga przeprowadzenia dowodowego w całości albo w znacznej części. Analiza dalszych motywów uzasadnienia zaskarżonej decyzji w tej części, może jednak naprowadzać, że w istocie nie zakres wyżej wymienionych robót budowlanych budzi wątpliwości organu odwoławczego, lecz fakt nakazania ich wykonania w decyzji organu pierwszej instancji. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. podał bowiem, że " Zgodnie z normą prawną wynikającą z przepisu art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego można nałożyć obowiązek rozbiórki obiektu i uporządkowania terenu. Powyższy przepis nie upoważnia natomiast organu nadzoru budowlanego do wydania obowiązku wykonania robót zabezpieczających w istniejących elementach konstrukcyjnych poprzez ich nakazanie, natomiast upoważnia do wskazania wykonania tymczasowych (technologicznych) zabezpieczeń, podczas prowadzenia robót rozbiórkowych w ramach nadzoru przez osobę uprawnioną, zgodnie z wytycznymi wynikającymi z ekspertyzy, wskazanej jako załącznik do decyzji." W tym kontekście należy zauważyć, że taka sytuacja uznana za organ odwoławczy za naruszenie art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego ze swej istoty stanowi przesłankę do merytorycznego orzekania, a nie do wydania decyzji kasacyjnej, zwłaszcza, że ocena prawna dokonana przez organ drugiej instancji nie wiąże przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, zaś jedynie może - nie musi - zostać uwzględniona z uwagi na autorytet tego organu.

Z wyżej przedstawionych powodów brak zatem było podstaw do wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Zważyć należy także, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ drugiej instancji wyraził pogląd, że organy nadzoru budowlanego nie są właściwe do zapobieganiu ruchom masowym ziemi i ich skutkom. Kwestie powyższe reguluje m.in. ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jednol. Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 z późn. zmian.). Takie stanowisko - co do zasady trafne - nie daje jednakże odpowiedzi na zasadnicze pytanie, jakie rozstrzygnięcie winno zapaść w stanie faktycznym niniejszej sprawy tak, aby decyzja była wykonalna, a jej wykonanie nie wywołało np. katastrofy budowlanej na nieruchomościach sąsiednich i czynu zagrożonego karą. Artykuł 156 § 1 k.p.a. wymienia w pkt 5-6 jako wady kwalifikowane, rodzące nieważność decyzji niewykonalność w dniu jej wydania, gdy jej niewykonalność ma charakter trwały (pkt 5) oraz stan w którym wykonanie decyzji wywołałoby czyn zagrożony karą. Organ pierwszej instancji wskazał w uzasadnieniu wydanej decyzji, po dokonaniu ustaleń i powołaniu będących ich podstawę dowodów, wszelkie powody dla których uznaje za spełnioną przesłankę z art. 67 ust. Prawa budowlanego, w tym z jakich przyczyn orzeka rozbiórkę zruderowanego budynku w części. Te kwestie pozostały także poza rozważaniami organu drugiej instancji, podobnie jak ocena dowodu w postaci ekspertyzy sporządzonej przez skarżących i przez nich osobiście sporządzonej. Na marginesie można jedynie zauważyć, że twierdzenia właścicieli wyrażone w tym dokumencie wskazują na zamiar zachowania nie całości, lecz części obiektu.

Dokonując podsumowania wywodów odnoszących się kwestii rozpoznania w drugiej instancji sprawy, która jest przedmiotem rozstrzygnięcia w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia 10 grudnia 2012 r., znak (...) należy stwierdzić, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. poprzez fragmentaryczne jedynie dokonanie ustaleń istotnych z punktu widzenia stosowania art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego, brak wszechstronnej oceny dowodów, niepełne wyjaśnienia w zakresie wykładni i stosowania przepisów podanych w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego jako materialnoprawne podstawy rozstrzygnięcia, naruszył przepisy art. 7, k.p.a. 77 § 1 k.p.a., 80, 107 § 1 i 3 k.p.a. Stosownie bowiem do art. 7 k.p.a, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje naczelną zasadę postępowania jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności oraz wywiera zasadniczy wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego, obligując organ administracji publicznej do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą, na podstawie wszelkich dostępnych dowodów. Z zasady tej wynika między innymi rozwijany w art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek organu administracji publicznej określenia w każdej sprawie z urzędu jakie dowody są konieczne do wyjaśnienie stanu faktycznego, ich poszukiwania oraz realizacji. Konsekwencją obowiązywania zasad praworządności i prawdy obiektywnej jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne-wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a., rozumianej jako ocenę tego materiału na podstawie całokształtu zgromadzonych dowodów, następująca zgodnie z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego (zob. między innymi: A. Wróbel-komentarz do art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II.; C. Martysz-komentarz do art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego, (w:) G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom I i II, Zakamycze, 2005; J. Borkowski: Glosa do wyroku NSA z dnia 6 października 1993 r., I SA 1270/93, OSP 1994/7-8/131).

Wszystkie przytoczone przepisy znajdują na mocy art. 140 k.p.a. odpowiednie zastosowanie przed organem odwoławczym.

O ile niezależnie od prawidłowości samego rozstrzygnięcia w całości lub w części decyzja organu pierwszej instancji odpowiada wymogom wynikające z art. 107 § 1 i 3 k.p.a., a także innym powołanym wyżej przepisom proceduralnym w zakresie ustaleń i wyjaśnienia podstaw stosowania art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego, czy przepisów rozporządzenia wykonawczego, to takich wymogów, świadczących o ponownym merytorycznym rozpatrzeniu tej samej spraw, nie spełnia decyzja organu odwoławczego.

Nie jest rzeczą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zastępowanie organów administracji publicznej wykonywaniu ich kompetencji orzeczniczych. Wszystkie wskazane wyżej uchybienia przepisom prawa materialnego oraz przepisom postępowania stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. " c " p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, do której zmierzają pozostałe zarzuty skargi. Taka kontrola, następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu (por. wyrok NSA z 10 lutego 1981 r., SA 910/80, ONSA 1981, Nr 1, poz. 7 oraz Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz pod red. T. Wosia, WP LexisNexis W-wa 2005 str. 145 t. 14), zaś w sprawie niniejszej z uwagi na uprzednio wskazane wady decyzji kasacyjnej jest ona niemożliwa. Nie zachodzą przesłanki do żądanego w skardze stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji z przyczyn tam, względnie rozważanych z urzędu. W szczególności, wbrew twierdzeniom skarżących, decyzji nie wydano bez podstawy prawnej, natomiast wytykane uchybienie nie mają cech rażącego naruszenia prawa. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji będącą skutkiem naruszenia przepisów prawa regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach oraz norm prawa materialnego o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Zachodzi zatem w przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Nadto, o rażącym naruszeniu prawa mówić można wówczas, gdy mamy do czynienia z oczywistą sprzecznością pomiędzy normą prawną, a treścią rozstrzygnięcia zawartego w decyzji administracyjnej. Treść decyzji pozostawać musi w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Przekroczenie prawa musi mieć charakter jasny i niedwuznaczny. Wskazana wyżej sytuacja w sprawie niniejszej nie zachodzi.

Z uwagi na wady decyzji kasacyjnej przedwczesnym jest wiążące wypowiadanie się w kwestii kosztów kontrolowanego postępowania administracyjnego, czy prawidłowości wydanych w tym przedmiocie postanowień. Jedynie informacyjnie można wskazać, że w postanowieniach organu pierwszej instancji wydanych w kwestii sporządzenia ekspertyzy powołano w podstawie prawnej art. 81cust. 2-3 Prawa budowlanego, zaś dodatkowo obowiązek przedstawienia przez właścicieli przed wydaniem decyzji o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego, o której mowa w art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane przewiduje wprost § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 sierpnia 2004 r. w sprawie warunków i trybu postępowania w sprawach rozbiórek nieużytkowanych lub niewykończonych obiektów budowlanych, w przypadkach wymienionych w § 4 ust. 1. W myśl § 4 ust. 1 rozporządzenia.ekspertyzę techniczną wykonuje się, jeżeli w wyniku oględzin powstaną uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego obiektu budowlanego.

Zarzuty odnoszące się do prawidłowości ustaleń czynionych na podstawie decyzji Wojewódzki Konserwator Zabytków w K. z dnia 25 lipca 2012 r. nr (...), znak (...), skarżący winni zgłosić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organ drugiej instancji, czego nie uczynili w odwołaniu.

Mając powyższe n uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I. sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit. " c " p.p.s.a., zaś rzeczą organu odwoławczego będzie ponowne rozpoznanie sprawy po eliminacji wytkniętych uchybień.

O kosztach postępowania sądowo administracyjnego orzeczono w pkt II. sentencji wyroku, zgodnie z treścią art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 1 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.