Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2723130

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie
z dnia 29 sierpnia 2019 r.
II SA/Kr 790/19
Pojęcie zagadnienia wstępnego.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Niżnik-Dobosz.

Sędziowie WSA: Krystyna Daniel (spr.), Tadeusz Kiełkowski.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi Firma A Oddział K. na postanowienie Nr (...) (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 14 maja 2019 r., znak: (...) w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie wydania pozwolenia na użytkowanie skargę oddala

Uzasadnienie faktyczne

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. - powiat (...) postanowieniem z 18 marca 2019 r., na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.) zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne wszczęte z urzędu w sprawie wniosku złożonego przez inwestora: (...) K. S., C. S. Spółka Jawna z siedzibą w W. o wydanie decyzji pozwolenia na użytkowanie przebudowanego, nadbudowanego i rozbudowanego budynku mieszkalnego wielorodzinnego z instalacjami wewnętrznymi: elektryczną, wod.-kan., c.o., teletechniczną wraz z podwyższeniem kominów budynku sąsiedniego przy ul. (...) na działce nr (...), (...), (...) obr. (...) w K. do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego jakim jest kwestia rozpatrzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 23 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 60/18.

W uzasadnieniu organ podał, że opisana na wstępie inwestycja została zrealizowana w oparciu o ostateczną decyzję Prezydenta Miasta K. nr (...) z 28 grudnia 2015 r. znak: (...) o pozwoleniu na budowę dla zamierzenia budowlanego pn.: "przebudowa nadbudowa i rozbudowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z instalacjami wewnętrznymi: elektryczną, wod.-kan., c.o., teletechniczną wraz z podwyższeniem kominów budynku sąsiedniego przy ul. (...) na działce nr (...), (...), (...) obr. (...) w K.."

Pod znakiem (...) organ prowadzi również postępowanie egzekucyjne dotyczące obowiązku nałożonego ostateczną decyzją (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) nr (...) z 13 lipca 2012 r., znak: (...), a polegającego na rozbiórce: "samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego: budynku mieszkalnego wielorodzinnego, oznaczonego na projekcie jako "segment III", dobudowanego do budynku mieszkalnego wielorodzinnego nr (...) przy ul. (...) w K., na działkach nr (...), (...) obr. (...), którego budowę kontynuowano pomimo jej wstrzymania postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. -Powiat (...) z 20 stycznia 2010 r., znak: (...), wydanym w trybie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane." Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 23 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 60/18 w przedmiocie zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I Instancji. Wyrok nie jest prawomocny. W ocenie organu, powyższa okoliczność wypełnia przesłanki określone w art. 97 ust. 1 pkt 4 k.p.a. Rozpatrzenie sprawy zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, jakim w przedmiotowym postępowaniu jest kwestia rozpatrzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej od ww. wyroku.

Na ww. postanowienie zażalenie wniosła (...) K. S., C. S. Spółka Jawna, polemizując z ustaleniem, że rozstrzygnięcie skargi kasacyjnej od wyroku sygn. akt II SA/Kr 60/18 stanowi zagadnienie wstępne w sprawie o udzielenie pozwolenia na użytkowanie.

(...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w (...) postanowieniem z 14 maja 2019 r., znak:(...), na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 oraz art. 123 k.p.a. uchylił zaskarżone postanowienie w całości i na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawiesił z urzędu postępowanie o wydanie pozwolenia na użytkowanie przebudowanego, nadbudowanego i rozbudowanego budynku mieszkalnego wielorodzinnego z instalacjami wewnętrznymi: elektryczną, wód.-kań., c.o., teletechniczną oraz podwyższeniem kominów budynku sąsiedniego przy ul.(...) na działce nr (...), (...), (...) obr.(...) w K., do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowo-administracyjnego sygn. akt II SA/Kr 60/18 w sprawie ze skargi (...) K. S., C. S. Spółka Jawna na postanowienie (...) WINB w (...) z 31 października 2017 r., znak (...)

W uzasadnieniu organ II instancji wyjaśnił dodatkowo, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. Powiat (...) prowadził z urzędu postępowanie egzekucyjne na podstawie tytułu wykonawczego nr (...) z 23 marca 2017 r., dotyczącego obowiązku nakazanego w decyzji ostatecznej (...) WINB w (...) z 13 lipca 2012 r., znak: (...) Przedmiotową decyzją (...) WINB uchylił decyzję PINB z 3 lutego 2012 r. i na podstawie art. 50a Prbud nakazał A. K. rozbiórkę samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego: budynku mieszkalnego wielorodzinnego, oznaczonego na projekcie jako "segment III", dobudowanego do budynku mieszkalnego wielorodzinnego nr (...) przy ul. (...) w K., na działkach nr (...), (...) obr. (...), którego budowę kontynuowano pomimo jej wstrzymania postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat (...) z 20 stycznia 2010 r., znak: (...), wydanym w trybie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane.

Na mocy aktu notarialnego Rep. A Nr (...) z (...) maja 2016 r. doszło do zawarcia porozumienia, umowy przeniesienia własności oraz umowy przeniesienia udziałów w nieruchomości obejmującej działki nr (...) i (...) pomiędzy M. K. (następcą prawnym A. K.), a (...) K. S., C. S. Spółka Jawna. W związku z powyższym zobowiązanym w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym wyegzekwowania nakazu rozbiórki PINB uczynił ww. spółkę. Postępowanie to nie zostało prawomocnie zakończone. W toku tego postępowania, inwestor podtrzymywał stanowisko, iż budynek, wobec którego orzeczono obowiązek rozbiórki decyzją (...) WINB z 13 lipca 2012 r. został rozebrany w listopadzie 2015 r. (wg protokołu odbioru robót roboty rozbiórkowe prowadzono od 12 października 2015 r. do 30 listopada 2015 r.), natomiast obecnie istniejący w tym miejscu budynek został zrealizowany w 2016 r., po uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na budowę z 28 grudnia 2015 r., na wniosek złożony w dniu 9 października 2015 r. Po wnikliwej analizie akt sprawy i ustaleń kontrolnych, (...) WINB w postanowieniu utrzymującym w mocy postanowienie PINB z 11 maja 2017 r. w przedmiocie zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji wyraził stanowisko, iż do rozbiórki obiektu objętego nakazem rozbiórki nie doszło, a istniejący budynek jest tym samym budynkiem, który istniał już w 2012 r. i 2015 r.

Postanowienie (...) WINB z 31 października 2017 r., znak: (...) zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który wyrokiem z 23 lutego 2018 r. uchylił postanowienie I i II instancji. Od ww. wyroku została złożona przez (...) WINB w (...) skarga kasacyjna, w której organ podtrzymał stanowisko, iż obowiązek wynikający z tytułu wykonawczego nie został wykonany. Skarga kasacyjna nie została rozpatrzona.

Dalej organ II instancji podał, że we wznowionym postępowaniu, dotyczącym wydanej w dniu 28 grudnia 2015 r. decyzji Prezydenta Miasta K. o pozwoleniu na przebudowę, nadbudowę i rozbudowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z instalacjami wewnętrznymi wraz z podwyższeniem kominów budynku sąsiedniego na działkach nr (...), (...) i (...) przy ul. (...), Wojewoda (...), w decyzji uchylającej decyzję organu I instancji i umarzającej wznowione postępowanie stwierdził, iż nie wystąpiła przesłanka do wznowienia, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. W ocenie Wojewody (...) nie można uznać, iż organ I instancji nie wiedział o istnieniu na terenie inwestycyjnym obiektu budowlanego, w stosunku do którego orzeczony został nakaz rozbiórki, bowiem decyzja (...) WINB z 13 lipca 2012 r., znak: (...) została przekazana do tego organu w trybie art. 84 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane.

W ocenie organu odwoławczego, przyjęcie, że wynik postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym będzie miał wpływ na losy niniejszej sprawy administracyjnej daje podstawy do zawieszenia postępowania; w chwili orzekania nie jest możliwe rozpatrzenie sprawy przez organ administracyjny i wydanie decyzji, wobec braku przesądzenia kwestii, która stała się sporna w toku postępowania egzekucyjnego, tj. tożsamości budynku objętego wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie obiektu, który był objęty obowiązkiem rozbiórki na podstawie art. 50a Prbud.

Zgodnie z treścią art. 110 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia. Przepis ten, na podstawie odesłania zawartego w art. 126 k.p.a. ma odpowiednie zastosowanie także do postanowień, w tym na podstawie art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji do wydanych w postępowaniu egzekucyjnym. Wynikająca z art. 110 § 1 k.p.a. gwarancja trwałości decyzji administracyjnych, w połączeniu z treścią art. 109 k.p.a., oznacza, że związanie organu administracji publicznej własną decyzją trwa aż do ustania jej mocy obowiązującej, tzn. do chwili, gdy decyzja ta zostanie uchylona, zmieniona lub wygaśnie. Reguła ta wiąże się z określeniem skutków, wynikających z wejścia do obrotu prawnego określonego aktu administracyjnego z przejawem woli organu, który został skutecznie uzewnętrzniony adresatowi decyzji administracyjnej. Organ zwrócił uwagę na treść art. 152 § 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Ponieważ postanowienie (...) WINB z 31 października 2017 r., znak (...), wydane w postępowaniu egzekucyjnym, w którym wyrażono wiążące organ stanowisko w kwestii tożsamości budynku mieszkalnego wielorodzinnego, objętego postępowaniem egzekucyjnym i jednocześnie objętego wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie, nie zostało skutecznie wyeliminowane z obrotu prawnego, a jego skutki prawne są czasowo wstrzymane, to jak najbardziej uzasadnione jest stanowisko, iż zaistniała podstawa do zawieszenia postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu zrealizowanego na działkach nr (...), (...), (...) obr.(...) w K. w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowo-administracyjnego sygn. akt II SA/Kr 60/18.

Dodatkowo organ II instancji wyjaśnił, że uwarunkowania ekonomiczne nie mogą mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia. Celem decyzji o pozwoleniu na budowę nie jest legalizowanie już zrealizowanej inwestycji, ani też dokonanie oceny już wykonanych robót. Wobec powyższego przekonanie żalącego, iż istnienie w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na budowę z 28 grudnia 2015 r. przesądza o możliwości skutecznego wystąpienia z wnioskiem o pozwoleniu na użytkowanie przed prawomocnym zakończeniem postępowania sądowo-administracyjnego sygn. akt II SA/Kr 60/18, jest błędne.

(...) K. S. i C. S. Spółka Jawna z siedzibą w W. wniosła skargę na ww. postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie domagając się uchylenia postanowienia (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie prawa procesowego poprzez błędną wykładnię przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i błędne uznanie, że fakt toczącego się przed Naczelnym Sadem Administracyjnym w trybie kontroli instancyjnej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 23 lutego 2018 r., sygn. akt: II SA/Kr 60/18, którym to wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił decyzje organów nadzoru budowlanego II i I instancji w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej polegającej na rozbiórce dotyczącej części budynku pryz ul. (...) na działce (...), (...), (...) obr. (...), i oczekiwane w tym postępowaniu rozstrzygniecie stanowi zagadnienie wstępne, dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w przedmiocie wydania pozwolenia na użytkowanie ww. budynku przy ul. (...) w K., podczas gdy rozstrzygnięcie NSA nie stanowi przesłanki koniecznej dla wydania przedmiotowej decyzji przez co nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4) k.p.a.

W uzasadnieniu skargi przytoczony wyżej zarzut został rozwinięty.

W odpowiedzi na skargę (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w (...) wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302) - dalej "p.p.s.a." sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na ocenie zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Stosownie do art. 134 § 1 i 2 p.p.s.a. sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Niniejsza sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę, co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

Skarga została oddalona, gdyż zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie (...) WINB utrzymujące w mocy postanowienie PINB, którym organ ten na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawiesił postępowanie w sprawie wydanie decyzji pozwolenia na użytkowanie przebudowanego, nadbudowanego i rozbudowanego budynku mieszkalnego wielorodzinnego z instalacjami wewnętrznymi: elektryczną, wod.-kan., c.o., teletechniczną wraz z podwyższeniem kominów budynku sąsiedniego przy ul. (...) na działce nr (...), (...), (...) obr. (...) w K. do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego jakim jest kwestia rozpatrzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 23 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 60/18.

Stosownie do treści art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji państwowej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Na konstrukcję zagadnienia wstępnego składają się cztery istotne elementy: zagadnienie to wyłania się w toku postępowania administracyjnego; jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu; wymaga ono "uprzedniego" rozstrzygnięcia tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji oraz istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. (por. G. Łaszczyca, Zawieszenie ogólnego postępowania administracyjnego, Kraków 2005, s. 89; wyrok NSA z 23 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1980/12, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - dalej "CBOSA").

Ostatni z wymienionych elementów, który formułuje wymóg istnienia zależności, nie ma na gruncie kodeksu postępowania administracyjnego określonego charakteru. Kodeks postępowania administracyjnego nie określa wyraźnie podstaw prawnych zależności. Judykatura przyjmuje, że przesądza o niej treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej (por.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 października 1991 r., SA/Wr 936/91, ONSA 1991, nr 3-4, poz. 90 oraz z 22 grudnia 1993 r. SA/Wr 1160/93, ONSA 1995 Nr 1, poz. 21). Związek zagadnienia wstępnego z rozpoznaniem sprawy administracyjnej i wydaniem decyzji w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., wyraża się relacją, w której brak rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, jawi się jako bezwzględna przeszkoda do wydania decyzji w prowadzonej przez organ sprawie. W razie gdy związek ten nie występuje, nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że słusznie uznał organ II instancji, iż toczące się postępowanie egzekucyjne stanowi zagadnienie wstępne dla sprawy udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Zasadnicze znaczenia dla wydania decyzji w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest przedmiot tego postępowania. Skarżący inicjując postępowanie wskazał, że inwestycja została zrealizowana w oparciu o ostateczną decyzję Prezydenta Miasta K. nr (...) z 28 grudnia 2015 r. znak: (...) o pozwoleniu na budowę dla zamierzenia budowlanego pn.: "przebudowa nadbudowa i rozbudowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z instalacjami wewnętrznymi: elektryczną, wod.-kan., c.o., teletechniczną wraz z podwyższeniem kominów budynku sąsiedniego przy ul. (...) na działce nr (...), (...), (...) obr. (...) w K.." Jak wynika jednak z przytoczonego przez organ II instancji stanu faktycznego w odniesieniu do inwestycji znajdującej się na działkach nr (...), (...) obr. (...) została wydana 13 lipca 2012 r., ostateczna decyzja nakazująca rozbiórkę samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego: budynku mieszkalnego wielorodzinnego, oznaczonego na projekcie jako "segment III", dobudowanego do budynku mieszkalnego wielorodzinnego nr (...) przy ul. (...) w K. Zagadnieniem wymagającym rozstrzygnięcia w toczącym się postępowaniu egzekucyjnym, w związku ze zgłoszonym zarzutem egzekucyjnym była okoliczność, czy doszło do wykonania nakazu rozbiórki, a następnie posadowienia na tym miejscu nowego obiektu (jak twierdzi inwestor), czy też obiekt objęty wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie objęty jest niezrealizowanym dotychczas nakazem rozbiórki. Kwestią sporną pozostaje zatem tożsamość samego obiektu. Przedmiotem rozważań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w sprawie zakończonej wyrokiem z 23 lutego 2018 r. było ustalenie, czy skarżąca spółka wykonała obowiązek objęty tytułem egzekucyjnym czy też nie i czy istniejący obecnie budynek jest budynkiem wybudowanym na podstawie decyzji nr (...) z 28 grudnia 2015 r., znak: (...) o pozwoleniu na budowę, wydanej na wniosek (...) K. S., C. S. Spółka Jawna. Sąd zakwestionował przeprowadzone przez organ egzekucyjny postępowanie wyjaśniające, wytykając popełnione błędy i nieścisłości i poddając tym samym w wątpliwość ustalenie, że obowiązek nałożony w decyzji z 13 lipca 2012 r., nie został wykonany. W świetle przytoczonych okoliczności nie ulega wątpliwości, że wydanie decyzji w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie musi poprzedzać jednoznaczne ustalenie, czy objęty wnioskiem obiekt stanowi nową inwestycję, czy też został uprzednio objęty nakazem rozbiórki. Rozstrzygnięcie jej kwestii warunkuje rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy. Nie sposób bowiem orzekać o pozwoleniu na użytkowanie, bez uprzedniego jednoznacznego wyjaśnienia, czy obiekt ten nie powinien zostać rozebrany.

Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.