II SA/Kr 788/18, Skuteczne wystąpienie z wnioskiem o wznowienie postępowania administracyjnego. - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2573470

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 października 2018 r. II SA/Kr 788/18 Skuteczne wystąpienie z wnioskiem o wznowienie postępowania administracyjnego.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska (spr.).

Sędziowie: NSA Joanna Tuszyńska, WSA Paweł Darmoń.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2018 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Wojewody (...) z dnia (...) kwietnia 2018 r., znak: (...) w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji odmawiającej udzielenia pozwolenia na budowę skargę oddala.

Uzasadnienie faktyczne

Decyzją nr (...) z dnia 5 września 2016 r. ((...)), na podstawie art. 28, 33 ust. 1, 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz na podstawie art. 104 k.p.a. Starosta T. zatwierdził projekt budowlany i udzielił Spółce Wodnej Wodociągowej pozwolenia na budowę sieci wodociągowej wraz z budową podziemnego żelbetowego zbiornika wyrównawczego, budowę zjazdu z drogi publicznej oraz budowę niezbędnych urządzeń budowlanych (przepust, ogrodzenie terenu, kanalizacja opadowa wraz ze zbiornikiem retencyjnym, kanalizacja przelewowa ze studnią chłonną) na działkach nr (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...) w B.

Pismem z dnia 22 sierpnia 2017 r. J. G. i J. M., działając jako spadkobiercy J. G., wnieśli o wznowienie postępowania zakończonego decyzją nr (...) z dnia 5 września 2016 r., powołując się na przepis art. 145 § 1 pkt 1 oraz art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Podnieśli, że uczestnikami postępowania administracyjnego winny być osoby biorące udział w sprawie cywilnej do sygn. I Ns (...), które występują z roszczeniami do działki nr (...) objętej terenem inwestycji. Osobami takimi są spadkobiercy J. G., którzy bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu.

Wskazali również, że znajdujące się w aktach sprawy oświadczenie J. K., z którego wynika, że jest ona jedynym spadkobiercą J. B. (tj. wcześniejszej kwestionowanej właścicielki działki nr (...)) nie pokrywa się z prawdą, bowiem w rzeczywistości spadkobierców tych jest 5: S. W., J. B., A. B., W. B., które to osoby są rodzeństwem J. K. Nadto, wedle wnioskodawców, wbrew oświadczeniu widniejącemu w aktach J. K. nie jest posiadaczem działki (...), czego dowodem jest wyrok Sądu Rejonowego z 22 grudnia 2014 r. o sygn. I C (...) oddalający powództwo J. K. i jej męża P. K. o ochronę posiadania.

Postanowieniem z dnia 4 października 2017 r. ((...)) Starosta (...) w Z., na podstawie art. 149 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 i art. 147 k.p.a. wznowił postępowanie administracyjne zakończone decyzją z dnia 5 września 2016 r. nr (...).

Decyzją z dnia 11 grudnia 2017 r. ((...)) na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Starosta (...) w Z. odmówił uchylenia własnej, ostatecznej decyzji nr (...) z dnia 5 września 2016 r. ((...)).

Organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz podał, że włączenie do postępowania dodatkowych osób wskazanych przez wnioskodawców jako zainteresowanych w sprawie nie byłoby prawidłowe, gdyż osoby te nie złożyły wniosku, a organ nie posiada dowodów na ich prawa do spornej działki. Reprezentujący J. M. i J. G. przed sądem w sprawie dotyczącej uregulowania prawa własności działki nr ew. (...) adwokat A. W. w piśmie z 27 listopada 2017 r. wyjaśnił, że postępowanie to nie zostało jeszcze zakończone, a jego klienci nie posiadają żadnego dokumentu potwierdzającego własność.

Organ wskazał, że wnioskodawcom nie przysługiwało prawo udziału w postępowaniu o pozwolenie na budowę na prawach stron, gdyż nie posiadali (i nadal nie posiadają) dokumentu potwierdzającego prawo majątkowe do działki nr ew. (...). Zgodnie zaś z art. 28 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego "stronami w postepowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Według organu fakt toczącego się postępowania sądowego, a właściwie dwóch postępowań, gdzie różne strony dowodzą swoich praw do działki, nie może być taką podstawą. Odnosząc się do zarzutu pojawienia się w aktach sprawy fałszywych dokumentów organ stwierdził, że oświadczenie złożone przez J. K. nie budzi wątpliwości. Jak podał jest to dokument oryginalny i czytelnie podpisany, w związku z tym nie ma podstaw do kwestionowania jego autentyczności. Niemniej jednak organ wskazał, że rozważy możliwość wznowienia postępowania z urzędu w celu zbadania, czy inwestor prawidłowo dysponuje terenem na cele budowlane.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyli J. M. i J. G.

Odwołujący się zarzucili organowi I instancji naruszenie przepisów art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż w postępowaniu bez własnej winy nie brały udziału wszystkie strony, a osoby te, wedle odwołujących się, mają legitymację do bycia stroną postępowania administracyjnego z powodu braku uregulowania stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości oraz art. 145 § 1 pkt 1, gdyż oświadczenie złożone przez J. K., stanowiące dokument, na podstawie którego orzekał organ I instancji, zawiera nieprawdziwe informacje.

W uzasadnieniu odwołania powtórzono argumenty zawarte we wniosku o wznowienie postępowania.

Decyzją z dnia 13 kwietnia 2018 r. ((...)) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332) Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz podał, co następuje:

Decyzja o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej nie stanowi rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Wydanie tej decyzji jest bowiem następstwem ustalenia przez organ braku podstaw wznowieniowych, co wyłącza dopuszczalność rozstrzygania o istocie sprawy. Ustalenie to pozbawia organ możliwości przystąpienia do oceny decyzji dotychczasowej, a w szczególności oceny, czy zapadła ona z naruszeniem prawa.

Słusznie Starosta (...) odmówił uchylenia decyzji własnej w sytuacji, gdy przesłanka podniesiona przez wnioskujących nie potwierdzała się. Z analizy dokumentacji przedmiotowej sprawy wynika, iż wnioskujący nie są właścicielami działki nr (...) w B. T. Dodatkowo nie przedstawili oni również żadnych dowodów, które mógłby potwierdzić ten fakt, a nawet sami przyznali (poprzez pełnomocnika), że takim dowodem nie dysponują.

W postępowaniu wznowieniowym stronami mogą być nie tylko podmioty uznane za strony w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć może ta decyzja np. osoby niesłusznie pominięte w postępowaniu zwykłym. O tym, czy jest się stroną danego postępowania administracyjnego nie decyduje sama wola, czy subiektywne przekonanie danego podmiotu, ale okoliczność czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako "interes prawny".

Ponieważ w wyniku przeprowadzonego postępowania wznowieniowego, nie potwierdziła się przesłanka wskazana przez wnioskujących, organ I instancji prawidłowo wydał zaskarżoną decyzję, którą orzekł o odmowie uchylenia decyzji własnej.

J. M. oraz J. G. w swoim wniosku oprócz przesłanki niebrania udziału w postępowaniu bez własnej winy, przywołali również przesłankę z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. (tj. iż dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne okazały się fałszywe). W zaskarżonej decyzji Starosta (...) odniósł się do wniosku w tym zakresie wskazując, że za podstawę wznowienia postępowania przyjęto jedynie przesłankę art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie znajdując przesłanek na dowód, że w aktach pojawiły się fałszywe dowody. Skoro wnioskodawcy nie udowodnili, ani nie uprawdopodobnili, że dowody, na podstawie których udzielono pozwolenia na budowę, były fałszywe, organ administracji nie miał podstawy do wznowienia postępowania w zakresie art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożyła J. M., kwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzucając naruszenie przepisów:

- art. 61a § 1 w zw. z art. 28 i art. 162 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez bezpodstawne odmówienie stronie skarżącej przymiotu strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę;

- art. 138 § 1 pkt 1 i 2 w zw. z 144 k.p.a., poprzez niezasadne utrzymanie zaskarżonej decyzji;

- art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez odmowę uchylenia decyzji ostatecznej oraz wznowienia postępowania w oparciu o dokument - oświadczenie J. K. w przedmiocie spadkobierców po J. B. oraz posiadania dz. ewid. nr (...) położonej w B. T. - poświadczający nieprawdę;

- art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez odmowę uchylenia decyzji ostatecznej oraz wznowienia postępowania mimo faktu, iż bez swojej winy J. M., J. G., (...), A. B. nie brali udziału w postępowaniu;

- art. 28 ust. 2 prawa budowlanego poprzez bezpodstawne odmówienie stronie skarżącej przymiotu strony w postępowaniu o udzielenia pozwolenia na budowę.

Według skarżącej, uznanie przez Starostę T., że wpisana w rejestrze gruntów J. B. jako władająca działką nr (...) położoną w B. T. jest jej właścicielem stanowi błąd merytoryczny, gdyż w sposób nieprawidłowy, jako tożsame zostały zinterpretowane pojęcia właściciela i władającego. Kwestie związane z prawem własności do ww. działki pozostają przedmiotem analizy Sądu Rejonowego w Z., który wyda dopiero rozstrzygnięcie w zakresie stwierdzenia, komu prawo to w rzeczywistości przysługuje. Przyjęcie więc, że wpisana w rejestrze gruntów J. B. była właścicielem działki ew. nr (...) w B. T., a J. K. z domu B., która jest jej następcą prawnym, w chwili obecnej dysponuje tytułem własności jest przedwczesne i nie pokrywa się z rzeczywistym stanem faktycznym. Do momentu wydania przez Sąd Rejonowy w Z. rozstrzygnięcia w kwestii prawa własności do dz. ewid. (...) nie można wskazać właściciela tej nieruchomości.

Według skarżącej niedopuszczalne jest, aby wydawana była decyzja administracyjna dotycząca spornej nieruchomości, zwłaszcza w sytuacji, gdy strony postępowania kwestionują również przebieg granic tejże nieruchomości.

Skarżąca powtórzyła, że oświadczenie złożone przez J. K. jest nieprawdziwe, gdyż w rzeczywistości krąg spadkobierców po J. B. jest znacznie oraz, że stronami postępowania administracyjnego powinni zostać następcy prawni J. i M. G. tj. J. M. i J. G., gdyż sprawa tocząca się przed Sądem Rejonowym w Z. dotyczy stwierdzenia prawa własności na rzecz J. G. oraz M. G.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:

Kompetencje sądów administracyjnych określają przede wszystkim przepisy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2016/1066) oraz art. 3-5, art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017/1369). Z przepisów tych wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, zadaniem więc sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na akt administracyjny jest ocena zgodności z prawem tego aktu. Dokonując tej oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Granice sądowej kontroli ograniczają tylko granice sprawy i zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego przy braku przesłanek do stwierdzenia nieważności aktu.

Wynik tak przeprowadzonej kontroli zaskarżonej decyzji jest pozytywny.

Zaskarżoną decyzją odmówiono uchylenia decyzji ostatecznej po stwierdzeniu braku podstawy wznowieniowej tj. po stwierdzeniu, że J. G. i J. M. przymiot stron nie przysługuje. Oznacza to, że w sprawie zbadano tylko te jej merytoryczne elementy, które z interesem prawnym ww. osób są powiązane.

Zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Obszarem oddziaływania zaś - zgodnie z art. 20 pkt 3 Prawa budowlanego - jest teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy. Działka nr (...) objęta jest terenem inwestycji, niewątpliwe jest zatem, że jej właściciele są, w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, podmiotami zainteresowanymi w sprawie o pozwolenie na budowę, a w razie ich pominięcia - są uprawnieni do domagania się wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją. Skarżący Nie brali udziału w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Starosty (...) z dnia 5 września 2016 r. udzieleniu pozwolenia na budowę Spółce Wodnej Wodociągowej. Wniosek o wznowienie tego postępowania złożyli powołując się na prawo do działki nr (...), którego jednak nie wykazali żadnym dowodem. Organ zatem miał pełne podstawy do stwierdzenia, że nie zachodzi wskazana przez wnioskodawców wznowienia podstawa wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a to stwierdzenie prowadziło wprost do wydania decyzji o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej.

Wbrew zarzutowi skargi wynik toczącego się przed sądem powszechnym postępowania o uregulowanie własności działki nr (...) nie stanowił zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. we wznowionym postępowaniu. Jak wyżej wskazano, zakres merytorycznego badania organu ograniczył się do istnienia podstawy wznowieniowej i tej organ prawidłowo (pkt 4 § 1 art. 145 k.p.a.) nie stwierdził, bo nie miał ku temu podstaw. Na tym etapie postępowanie jurysdykcyjne się zakończyło, a to oznacza, że organ nie rozpoznawał sprawy o pozwolenie na budowę na nowo. Nie badał zatem ponownie oświadczenia inwestora o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane ani nie mógł nawet rozważać czy złożone przezeń oświadczenie winno podlegać weryfikacji (zwłaszcza co do działki nr (...)). Organ miał jedynie zbadać, czy w dacie orzekania J. G. i J. M. przymiot strony przysługuje, a więc czy wykazują się prawem do działki nr (...). Podkreślić przy tym należy, że stwierdziwszy brak podstawy wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., organ administracji nie mógł rozpoznać merytorycznie sprawy także w zakresie wskazanej jako druga podstawy wznowieniowej art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a.): wszak wznowienia i przeprowadzenia postępowania rozpoznawczego w tym zakresie domagały się osoby, którym w ogóle czynna legitymacja wznowieniowa nie przysługuje. Jest zaś rzeczą oczywistą, że z wnioskiem o wznowienie postępowania administracyjnego z powołaniem się także na inne niż wymienione w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. podstawy wznowieniowe, może skutecznie wystąpić tylko strona postępowania.

Mając powyższe na względzie skargę, jak nieuzasadniona, na podstawie art. 151 p.p.s.a., należało oddalić.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.