Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2754251

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie
z dnia 20 listopada 2019 r.
II SA/Kr 760/19

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska.

Sędziowie WSA: Agnieszka Nawara-Dubiel Małgorzata Łoboz (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2019 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 kwietnia 2019 r. znak: (...) w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej - po wznowieniu postępowania skargę oddala.

Uzasadnienie faktyczne

Decyzją Wójta Gminy Z. znak: (...) z dnia 30 maja 2018 r. orzeczono o ustaleniu dla A. S. opłaty adiacenckiej w wysokości 4.686,08 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w miejscowości W., oznaczonej jako działki ew. nr (...), (...), (...), w zakresie działek (...) i (...), o łącznej pow. 0,4770 ha, wskutek stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do gminnej sieci kanalizacyjnej. Decyzja powyższa została utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 26 lipca 2018 r. sygn. (...)

Następnie A. S. wystąpiła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego z wnioskiem z dnia 4 września 2018 r. o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Kolegium z dnia 26 lipca 2018 r. sygn. (...) W uzasadnieniu wniosku podniesiono, że z chwilą ustanowienia pełnomocnika obowiązkiem organów administracji publicznej zarówno pierwszej, jak i drugiej instancji, było kierowanie wszelkich pism na jego ręce, bowiem pominięcie pełnomocnika w postępowaniu jest równoważne z pominięciem strony. Zatem od chwili wpłynięcia pełnomocnictwa do akt sprawy, postępowanie winno być prowadzone z udziałem pełnomocnika. Zdaniem wnioskodawczyni, organ nie dopełnił powyższego obowiązku, bowiem nie zawiadamiając pełnomocnika strony o zakończeniu postępowania w sprawie wydał decyzję administracyjną, przez co doszło do kwalifikowanego naruszenia art. 10 § 1 k.p.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 8 października 2018 r. wznowiło postępowanie zakończone decyzją własną z dnia 26 lipca 2018 r. sygn. (...)

W wyniku wznowionego postępowania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 15 listopada 2018 r. sygn. (...) odmówiło uchylenia ostatecznej decyzji własnej z dnia 26 lipca 2018 r. sygn. (...), utrzymującej w mocy decyzję Wójta Gminy Z. z dnia 30 maja 2018 r. sygn. (...) w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej.

Wnioskiem z dnia 4 grudnia 2018 r. A. S. zwróciła się do Kolegium o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 15 listopada 2018 r. sygn. (...) We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wniesiono o uchylenie w całości kwestionowanej decyzji Kolegium podnosząc, iż wbrew twierdzeniem Kolegium, doszło w toku postępowania do naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu sformułowanej w art. 10 § 1 k.p.a. Podniesiono, że stosownie do brzmienia art. 10 § 2 i § 3 k.p.a., organ administracji publicznej może co prawda odstąpić od zasady wyrażonej w art. 10 § 1 k.p.a., jednak tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną, jednakże organ winien w takim przypadku utrwalić w aktach sprawy przyczyny odstąpienia od zasady wyrażonej w art. 10 § 1 k.p.a. Powołano się również na wyrażoną w art. 6 k.p.a. zasadę działania organów administracji publicznej na podstawie przepisów prawa.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją nr: (...) z dnia 29 kwietnia 2019 r., działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji własnej z dnia 15 listopada 2018 r. sygn. (...) odmawiającej uchylenia ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 26 lipca 2018 r. sygn. (...) utrzymującej w mocy decyzję Wójta Gminy Z. z dnia 30 maja 2018 r. sygn. (...) orzekającą o ustaleniu jednorazowej opłaty adiacenckiej.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że postępowanie wznowieniowe wszczęte zostało przez Kolegium w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. tj. brak udziału strony w postępowaniu bez jej winy. W okolicznościach rozpatrywanej sprawy bezsporne jest, że w sytuacji ustanowienia przez stronę - A. S., pełnomocnika w sprawie - A. M., strona ta jest zastępowana przez pełnomocnika we wszystkich czynnościach postępowania, co skutkuje obowiązkiem organów administracji do kierowania wszelkiej korespondencji w sprawie do rąk pełnomocnika. Tym samym pominięcie pełnomocnika w sprawie jest równoznaczne z pominięciem strony postępowania, a uchybienie takie stanowi podstawę do wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Kolegium w składzie ponownie rozpoznającym sprawę po dokonaniu analizy całości akt postępowania stwierdziło, iż zarzut pominięcia w toku postępowania A. M. będącego pełnomocnikiem A. S., jest bezpodstawny. Kolegium podniosło, że od momentu dołączenia do akt sprawy pełnomocnictwa tj. od 26 czerwca 2016 r., organy administracji publicznej prowadzące postępowanie w przedmiocie opłaty adiacenckiej o wszystkich czynnościach postępowania (zarówno proceduralnych, jak i dowodowych) powiadamiały pełnomocnika strony A. M. Organ I instancji w toku postępowania wyjaśniającego, po zgromadzeniu materiałów dowodowych, zawiadamiał stronę za pośrednictwem pełnomocnika o możliwości zapoznania się z nowymi dowodami i wypowiedzenia się w sprawie. Tak samo przy doręczaniu wydawanych w sprawie decyzji administracyjnych organy administracji uwzględniały fakt ustanowienia przez stronę postępowania A. S. pełnomocnika i na ręce pełnomocnika doręczane były wszystkie decyzje, tj. decyzja Kolegium z dnia 12 maja 2017 r. sygn. (...) uchylająca decyzję organu I instancji z dnia 7 czerwca 2016 r., jak i następująca po niej decyzja organu I instancji z dnia 23 października 2017 r. oraz uchylająca ją decyzja Kolegium z dnia 20 grudnia 2017 r. sygn. (...); następnie decyzja organu I instancji z dnia 30 maja 2018 r. sygn. (...) w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej, utrzymana następnie w mocy przez Kolegium kwestionowaną obecnie decyzją z dnia 26 lipca 2018 r. sygn. (...), która to decyzja Kolegium również doręczona została A. S. na ręce pełnomocnika A. M.

Wobec powyższych wyjaśnień Kolegium stwierdziło bezspornie, że strona postępowania A. S. działająca przez pełnomocnika A. M. nie została pominięta w czynnościach postępowania wyjaśniającego, ani też przy doręczaniu wydawanych w sprawie decyzji.

Jednocześnie zauważono, że wnioskodawczyni we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy - oprócz sformułowania bardzo ogólnych zarzutów dotyczących naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. - nie podała żadnych argumentów na okoliczność naruszenia konkretnych uprawnień, z których mogłaby skorzystać, a nie skorzystała z uwagi na pozbawienie jej czynnego udziału w postępowaniu, tj. nie wskazała jakiej konkretnej czynności procesowej nie dokonano czy jakich dowodów nie przedstawiono w związku z tym zarzutem. Nie wskazano więc na czym dokładnie polegało pozbawienie strony czynnego udziału w postępowaniu. Tymczasem w orzecznictwie sądowym podnosi się, że zarzut naruszenia czynnego udziału strony w postępowaniu tylko wówczas może być uznany za uzasadniony, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Na stronie stawiającej zarzut spoczywa zatem ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania, a wynikiem sprawy. Kolegium uznało zatem, że w rozpatrywanej sprawie strona nie wykazała wspomnianego związku przyczynowego pomiędzy naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 10 § 1 k.p.a., a wynikiem sprawy.

Jednocześnie Kolegium w pełni przychyliło się do stanowiska zajętego w decyzji poprzedzającej z dnia 15 listopada 2018 r. sygn. (...), iż brak skierowania do A. S. poprzez jej pełnomocnika zawiadomienia o zgromadzeniu kompletnego materiału dowodowego w sprawie i możliwości zapoznania się z nim oraz o zakończeniu postępowania wyjaśniającego, nie może być traktowany jako naruszenie uprawnień procesowych strony w sytuacji, gdy żaden materiał dowodowy nie był przez Kolegium w toku postępowania odwoławczego zgromadzony. Kolegium orzekało w oparciu o materiał dowodowy zebrany przez organ I instancji, a ten był znany stronie oraz jej pełnomocnikowi już na etapie rozstrzygania sprawy przez organ I instancji. Natomiast w toku postępowania odwoławczego nie ustalono żadnych nowych okoliczności w sprawie i nie uzupełniono materiału dowodowego o jakiekolwiek nowe dowody, w związku z czym w ocenie Kolegium nie naruszono uprawnienia strony wynikającego z zasady wyrażonej w art. 10 § 1 k.p.a.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożyła A. S. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji Kolegium, której zarzuciła naruszenie przepisu prawa procesowego mającego istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 10 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu skargi skarżąca stwierdziła, że zaskarżone rozstrzygnięcie jest dla niej nieprzekonujące i wniosła o jego krytyczną analizę przez WSA w Krakowie.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być bezzasadna.

Na wstępie przypomnieć należy, że Kolegium stwierdziło bezspornie, że strona postępowania A. S. działająca przez pełnomocnika A. M. nie została pominięta w czynnościach postępowania wyjaśniającego, ani też przy doręczaniu wydawanych w sprawie decyzji. Kolegium w skarżonej decyzji szeroko wyjaśniło i umotywowało swoje stanowisko w tym względzie i Sąd Administracyjny podziela w pełni te wyjaśnienia, czyniąc je podstawą swoich wniosków. Wobec tego nie ma powodu, aby je ponownie przytaczać, zwłaszcza, że uczyniono to na wstępie uzasadnienia. Trzeba następnie wskazać, że skarżąca w skardze jedynie ogólnie zarzuciła, że uzasadnienie SKO jest dla niej nieprzekonywujące, nie podając konkretnie, co jej nie przekonuje. Sięgając wobec tego do uzasadnienia SKO należy odnotować, iż wskazano tamże, że skarżąca we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy nie podała żadnych argumentów na okoliczność naruszenia konkretnych uprawnień, z których skorzystania ewentualnie została pozbawiona, formułując jedynie ogólne zarzuty co do naruszenia art. 10 k.p.a. Wobec tego rację ma Kolegium, uznając, że tak postawione zarzuty nie mogą odnieść skutku. Sąd nie dostrzega bowiem uchybienia w postaci braku zawiadomienia pełnomocnika, o czym szeroko napisał Organ II instancji przy pierwszym rozpoznaniu sprawy. Nadto skuteczne powołanie się na art. 10 § 1 k.p.a. jest obwarowane dodatkowymi wymogami. W aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest bowiem pogląd, że strona stawiająca zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., uprawdopodabniając istotność wpływu tegoż uchybienia na wynik sprawy, winna wskazać, że to uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych, mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. (vide: wyrok NSA z dnia 18 maja 2006 r. sygn. akt II OSK 831/05; postanowienie NSA z dnia 22 marca 2012 r. sygn. akt II GSK 431/12, www.orzeczenia.nsa.gov.pl, wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 października 2016 r., VII SA/Wa 1544/15, LEX nr 2148956, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 21 września 2016 r., II SA/Bd 787/16, LEX nr 2152094, wyrok NSA z dnia 17 maja 2016 r., I OSK 1994/14, LEX nr 2108318, wyrok NSA z dnia 12 marca 2019 r., II OSK 1022/17, LEX nr 2642990, wyrok NSA z dnia 26 września 2019 r., II OSK 2691/17, LEX nr 2733958).

Warunek ten na gruncie rozpatrywanej sprawy nie został spełniony, albowiem strona nie wskazała czynności, które mogłaby zdziałać w sprawie, pomijając już okoliczność, że zawiadamiano o czynnościach pełnomocnika przed organem I instancji. Brak natomiast zawiadomienia pełnomocnika strony przed wydaniem decyzji w II instancji wynikał z faktu, że SKO nie prowadziło żadnego postępowania dowodowego. Jednak skarżąca nie wykazała, czy i jakiej czynności stanęło to na przeszkodzie i jaki byłby wpływ takiej czynności na wynik sprawy, co powoduje, że gołosłowny zarzut nie oparty o wspomniane przytoczenia nie może odnieść skutku.

Jak bowiem wynika z przytoczonych judykatów, zaniechanie przez organ administracji obowiązków wynikających z art. 10 § 1 k.p.a. nie w każdym przypadku skutkuje zaistnieniem podstawy wznowienia postępowania określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (vide: W.Dawidowicz, Ogólne postępowanie administracyjne. Zarys systemu, Warszawa 1962, s 233; wyrok NSA z dnia 30 grudnia 2016 r. sygn. akt I OSK 2103/16, www.orzeczenia.nsa.gov.pl, wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 2019 r., I OSK 2908/17, LEX nr 2724739). Zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. może odnieść skutek jedynie wtedy, gdy stawiająca go strona wykaże, że uniemożliwiono jej w ten sposób dokonania konkretnych czynności procesowych. Skarżąca nie wykazała, w jaki sposób brak zawiadomienia o zamiarze wydania decyzji uniemożliwił jej dokonanie czynności procesowych ani nie wskazała tych czynności. Wobec tego skarga jest bezzasadna. Trzeba bowiem wskazać, że zasady ogólne k.p.a. mają chronić prawa strony w postępowaniu administracyjnym, ale nie zwalniają jej od wszelkiej dbałości o własne interesy i od wszelkiej aktywności procesowej (por. wyrok NSA z dnia 1 sierpnia 2018 r., II OSK 1389/18, LEX nr 2535250).

Z uwagi na powyższe, skoro nie może być mowy o naruszeniu art. 10 k.p.a., orzeczono o oddaleniu skargi w oparciu o art. 151 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.