II SA/Kr 641/18 - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2555701

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 września 2018 r. II SA/Kr 641/18

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń.

Sędziowie WSA: Krystyna Daniel (spr.), Mirosław Bator.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2018 r. sprawy ze skargi E. W. i Z. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) z dnia (...) lutego 2018 r. znak: (...) w przedmiocie zezwolenia na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej

I.

uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji;

II.

zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) na rzecz skarżących E. W. i Z. W. solidarnie kwotę 4144 zł (słownie: cztery tysiące sto czterdzieści cztery złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie faktyczne

Starosta (...) decyzją z dnia 8 listopada 2017 r., na podstawie art. 5 ust. 1, 2, art. 28 ust. 2 i 8 w związku z art. 11 ust. 1, 1a, art. 12 ust. 1,4,6,7,13,14, art. 4 pkt 11, 12 i 13 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tj. Dz. U. z 2017 r. poz. 1161):

- w punkcie 1 stwierdził, że użytki rolne klasy RIIIb o łącznej powierzchni 456,00 m2 wytworzone z gleb pochodzenia mineralnego, wchodzące w skład działki nr (...) położonej w miejscowości C., gm. W. o pow. całkowitej 456.00 m2 przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy W. na cele nierolnicze, zostały trwale wyłączone z produkcji rolniczej pod wykonanie drogi wewnętrznej przez E. W. i Z. W. wspólników spółki jawnej pn. E. i Z. W. spółka jawna z siedzibą w M. wykreślonej z Rejestru Przedsiębiorców - K. Rejestru Sądowego w dniu 12 marca 2015 r., bez decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów rolnych z produkcji rolniczej;

- w punkcie 2 zezwolił E. i Z. W. wspólnikom spółki jawnej o na trwałe wyłączenie z produkcji rolniczej gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klasy RIIIb o łącznej pow. 456,00 m2, wchodzących w skład działki nr (...) położonej w C. zajętych pod wykonanie drogi wewnętrznej;

- w punkcie 3 ustalił E. i Z. W. wspólnikom spółki jawnej o której mowa w pkt 1 decyzji należność jednorazową z tytułu trwałego wyłączenia z produkcji rolniczej gruntu określonego w punkcie 2 niniejszej decyzji zajętego pod wykonanie drogi wewnętrznej o pow. 456,00 m2, według wyliczenia; należność podwyższoną o 10% pomniejszono się o wartość trwale wyłączonego gruntu z produkcji rolniczej, ustaloną na dzień faktycznego wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej, w związku z faktem, że pomniejszenie przewyższa wartość ustalonej jednorazowej należności nie występuje obowiązek jej uiszczenia;

- w punkcie 4 ustalił E. i Z. W. wspólnikom spółki jawnej, o której mowa w pkt 1 niniejszej decyzji opłatę roczną z tytułu trwałego wyłączenia z produkcji rolnej gruntu określonego w punkcie 2 niniejszej decyzji zajętego pod wykonanie drogi wewnętrznej o pow. 456,00 m2 stanowiącą 10% należności podwyższonej tj. (...) zł, którą należy uiszczać przez 10 lat do dnia 30 czerwca każdego roku, począwszy od roku 2018 do roku 2027 włącznie na konto Urzędu Marszałkowskiego Województwa (...).

W uzasadnieniu organ podał, że przeprowadzone postępowanie dowodowe wykazało, że sprawcami trwałego wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej zajętych pod wykonanie drogi wewnętrznej, dojazdowej do działek budowlanych w obrębie działki nr (...) bez stosownej decyzji są E. i Z. W. wspólnicy spółki jawnej pod nazwą: E. i Z. W. spółka jawna w M. Na podstawie wypisu z K. Rejestru Sądowego ustalono, że spółka została w dniu 12 marca 2015 r. wykreślona z Rejestru Przedsiębiorców. Odwołując się do art. 22 w związku z art. 31 ustawy z dnia 15 września 2000 r.- Kodeks spółek handlowych (t.j.Dz. U. 2016.1578) organ wskazał, że każdy wspólnik spółki jawnej odpowiada za zobowiązania spółki bez ograniczeń całym swoim majątkiem solidarnie z pozostałymi wspólnikami, subsydiarnie względem samej spółki.

W decyzji wyjaśniono podstawę prawą decyzji oraz przedstawiono wyliczenia opłat i należności.

Od ww. decyzji odwołanie w terminie złożyli E. W. i Z. W., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucono:

wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 11 ust. 1 i 1a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez stwierdzenie, że działka nr (...) została trwale wyłączona z produkcji rolniczej, podczas gdy działka ta stanowi drogę dojazdową do nieruchomości o przeznaczeniu rolniczym, która nie została wyłączona z produkcji rolniczej, wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 12 ust. 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, polegającym na niezastosowaniu tego przepisu, w sytuacji, gdy organ I instancji posiadał informacje na temat zbycia działki nr (...) oraz kręgu aktualnych właścicieli działki nr (...), wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak precyzyjnego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej tej decyzji, w szczególności w zakresie pkt 4 zaskarżonej decyzji, co uniemożliwia właściwe zapoznanie się z motywami działania organu I instancji, zrozumienie tych motywów, a w rezultacie ustosunkowanie się do nich w rzeczowy i wyczerpujący sposób.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 26 lutego 2018 r., znak: (...), na podstawie art. 2, art. 4 pkt 11, art. 11 ust. 1, art. 12 ust. 7 oraz art. 28 ust. 1 i ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w związku z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - kodeks postępowania administracyjnego (tj.: Dz. U. z 2017.1257), utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ przedstawił ustalenia dokonane przez organ I instancji. Wskazał, że Starosta (...) decyzją z dnia 5 lipca 2010 r., znak: (...) zezwolił E. i Z. W., spółka jawna z siedzibą w M. na wyłączenie 327,70 m2 gruntów rolnych klasy Rlllb z działki nr (...) pod budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz dojścia i dojazdy. Decyzją z dnia 5 lipca 2010 r., znak: (...) Starosta (...) zezwolił E. i Z. W. spółka jawna z siedzibą w M. na wyłączenie 327,70 m2 gruntów rolnych klasy Rlllb z działki nr (...) pod budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz dojścia i dojazdy.

W dniu 4 listopada 2010 r. E. i Z. W. spółka jawna z siedzibą w M. dokonali utwardzenia wspólnego dojazdu do działki i placu budowy. Potwierdzają to zapisy dokonane przez kierownika budowy w przedłożonych do postępowania dzienników budowy tj. nr (...) wydanym w dniu 4 października 2010 r. oraz nr (...) wydanym w dniu 4 października 2010 r. Sam podział nie stanowi wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej w świetle przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zgłoszenie Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w dniu 1 października 2010 r. rozpoczęcia robót budowlanych na działkach nr (...) i (...) w C., a w szczególności wpis do dziennika budowy dokonany przez kierownika budowy potwierdzają, że do faktycznego wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolniczej w obrębie działki nr (...) w C. doszło w dniu 4 listopada 2010 r.

Sprawcami trwałego wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej zajętych pod wykonanie drogi wewnętrznej, dojazdowej do działek budowlanych w obrębie działki nr (...) bez stosownej decyzji są E. i Z. W. wspólnicy spółki jawnej pod nazwą: E. i Z. W. spółka jawna z siedzibą w M.

W dniu 18 października 2017 r. przeprowadzono oględziny terenu działki nr (...), położonej w C. gm. W. W trakcie oględzin stwierdzono, że działka jest utwardzona tłuczniem i stanowi dojazd do dwóch budynków mieszkalnych oraz niezabudowanej ogrodzonej działki. W całości nie jest użytkowana rolniczo. Z oględzin sporządzono protokół oraz dokumentację fotograficzną.

Kolegium podzieliło ustalenia organu I instancji, że przedmiotowa działka nie jest użytkowana rolniczo. Rozpoczęto na niej inne niż rolnicze użytkowanie gruntu poprzez utwardzenie drogi tłuczniem. Ustalenia poczynione w trakcie postępowania pozwalają na stwierdzenie, że trwałego wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej zajętego na cele wewnętrznej drogi dojazdowej, w obrębie działki nr (...) - dokonali E. W. i Z. W. Potwierdzają to zapisy dokonane przez kierownika budowy w przedłożonych do postępowania dzienników budowy tj. nr (...) wydanym w dniu 4 października 2010 r. oraz nr (...) wydanym w dniu 4 października 2010 r. Organ II instancji zaznaczył, że w postępowaniu prowadzonym z art. 28 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych - ustala się sprawcę niezgodnego z przepisami wyłączenia z produkcji i to sprawcy ustala się opłatę w wysokości dwukrotnej należności. Znajduje to potwierdzenie w orzecznictwie sądowym. Jeżeli więc sprawcą wyłączenia byli E. W. i Z. W., to na nich nakłada się wszelkie opłaty, a nie na wszystkich współwłaścicieli gruntu, czy na obecnych właścicieli.

Konsekwencje niezgodnego z prawem wyłączenia gruntów z użytkowania rolniczego, określone zostały w przepisach art. 28 ust. 1 i 2 ustawy, przewidujących sankcje za samowolne wyłączenie gruntu z produkcji. Z treści przepisów jednoznacznie wynika, że możliwość następczej legalizacji samowolnego i niezgodnego z prawem wyłączenia gruntu z produkcji, w drodze decyzji zezwalającej (wydanej w tym wypadku z urzędu), jest dopuszczalna tylko w stosunku do gruntów przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze lub nieleśne, które zostały wyłączone z produkcji bez decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 i 2 (ust. 2). W przypadku natomiast innych gruntów, a więc nie przeznaczonych w planie miejscowym na cele nierolnicze lub nieleśne (ust. 1), nie ma już możliwości następczego wyłączenia ich z produkcji w drodze decyzji zezwalającej wydawanej w trybie art. 28 ww. ustawy, a organ działający z urzędu nakłada wyłącznie obowiązek pieniężny na sprawcę wyłączenia według zasad z art. 28 ust. 1 ww. ustawy.

Zebrany w sprawie materiał pozwala na stwierdzenie, że E. W. i Z. W. faktycznie wyłączyli grunt z produkcji rolnej w listopadzie 2010 r. Wyłączony grunt objęty decyzją przeznaczony jest na cele nierolnicze i zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy W. znajduje się w częściowo w terenie (...) - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz częściowo w terenie (...) dróg i ulic publicznych klasy D zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w C. zatwierdzonego Uchwałą Nr (...) Rady Miejskiej w W. z dnia 15 lipca 2008 r. (Dz. Urz. Woj. (...) Nr (...), poz. 3568 z dnia 22 sierpnia 2008 r.). Obowiązek uiszczenia należności i opłat rocznych z tytułu zmiany przeznaczenia gruntów został uregulowany w ustawie. W decyzji został przedstawiony sposób obliczenia należności i opłat, które zdaniem kolegium są prawidłowe.

Odnosząc się do zarzutu, że droga wciąż stanowi teren użytkowany rolniczo ponieważ jest używana jako dojazd do pól kolegium podało, że celem podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr (...) w C. było wydzielenie działek budowlanych pod zabudowę mieszkaniową oraz pod drogę wewnętrzną. Burmistrz W. zatwierdził ww. podział pod warunkiem, że w przypadku sprzedaży wydzielonych działek budowlanych zostanie zbyty udział w prawie do działki nr (...) w C. bądź zostanie ustanowiona służebność gruntowa przechodu i przejazdu po tej działce na rzecz każdoczesnych właścicieli działek nr (...), (...), (...) i (...)" w C. Już zatem z samego celu wydzielenia drogi wynika, że ma ona stanowić dojazd do działek budowlanych. Organ odwołał się do definicji gruntów rolnych określonej w art. 2 ust. 1 pkt 10 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz dróg dojazdowych do gruntów rolnych i leśnych z art. 4 pkt 20 ustawy. Przedmiotowa droga nie prowadzi do gospodarstwa rolnego.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła E. W. i Z. W., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucili:

* naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, a konkretnie art. 4 pkt 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że utwardzenie tłuczniem drogi dojazdowej do działek budowlanych i gruntów rolnych, stanowi wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej,

* naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, a konkretnie art. 12 ust. 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez jego błędną interpretację polegającą na ustaleniu, iż obowiązek uiszczania opłat rocznych nakłada się wyłącznie na sprawcę wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej, podczas gdy przepis ten wyraźnie wiąże obowiązek uiszczania opłat rocznych z faktem własności gruntu,

* naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na treść decyzji, a konkretnie art. 7, 77 § 1 k.p.a., poprzez nierozpatrzenie w sposób całościowy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, objawiające się ustaleniem, iż działka nr (...) położona w miejscowości C. nie stanowi dojazdu do pól uprawnych, wobec czego grunt został wyłączony z produkcji rolniczej,

* naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na treść decyzji, a konkretnie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I Instancji pomimo powyższych uchybień.

W uzasadnieniu skargi opisane wyżej zarzuty zostały rozwinięte.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało swoje stanowisko w sprawie.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z 30. 08. 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, w tym w zakresie legalności decyzji administracyjnych i stosują środki określone w ustawie (art. 1 i 3 p.p.s.a.). W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do dyspozycji art. 134 § 1 p.p.s.a.

W wyniku dokonanej przez Sąd kontroli należy stwierdzić, że skarga zasługuje na uwzględnienie ponieważ zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja I instancji nie odpowiadają prawu, jakkolwiek nie wszystkie zarzuty skargi są zasadne.

Zgodnie z treścią przepisu art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017. 1161 z późn. zm., dalej w skrócie ustawa) wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, IIIa, IIIb oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVa, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10 oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne - może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie. Zgodnie z art. 11 ust. 1a) w decyzji dotyczącej wyłączenia z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, IIIa, IIIb, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10 oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne, określa się obowiązku związane z wyłączeniem.

Przepis art. 12 ust. 1 ustawy stanowi natomiast, że osoba, która uzyskała zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji, jest obowiązana uiścić należność i opłaty roczne, a w odniesieniu do gruntów leśnych - także jednorazowe odszkodowanie w razie dokonania przedwczesnego wyrębu drzewostanu. Obowiązek taki powstaje od dnia faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy, w razie stwierdzenia, że grunty zostały wyłączone z produkcji niezgodnie z przepisami niniejszej ustawy, sprawcy wyłączenia ustala się opłatę w wysokości dwukrotnej należności. Z kolei przepis art. 28 ust. 2 stanowi, iż w razie stwierdzenia, że grunty przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze lub nieleśne zostały wyłączone z produkcji bez decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 i ust. 2 decyzję taką wydaje się z urzędu, podwyższając jednocześnie wysokość należności o 10%.

Zgodnie z def. legalną sformułowaną w art. 4 pkt 12 ustawy, gdy mowa o należności - rozumie się przez to jednorazową opłatę roczną z tytułu trwałego wyłączenia gruntów z produkcji. Zgodnie z definicją legalną sformułowana w art. 4 pkt 13 ustawy przez opłatę roczną rozumie się opłatę roczną z tytułu użytkowania na cele nierolnicze lub nieleśne gruntów wyłączonych z produkcji, w wysokości 10% należności, uiszczaną: w razie trwałego wyłączenia - przez 10 lat (...).

Z powyższej regulacji wynika, że przesłanką zastosowania normy z art. 28 ust. 2 ustawy jest stwierdzenie, że grunty przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze lub nieleśne zostały wyłączone z produkcji bez decyzji o której mowa w art. 11 ust. 1 i ust. 2 ustawy. Pojęcie "wyłączenia z produkcji" zawiera definicja ustawowa sformułowana w przepisie art. 4 pkt 11 powołanej ustawy. Zgodnie z tą definicją "wyłączenie z produkcji" należy rozumieć: rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowania gruntów.

W rozpoznawanej sprawie sporne są dwie kwestie. Po pierwsze, skarżący kwestionują, że w ogóle doszło do faktycznego wyłączenia przedmiotowych gruntów z produkcji rolniczej co łączy się również z zakwestionowaniem nałożonych w związku z tym należności: należności jednorazowej (punkt 3 decyzji I instancji) oraz opłaty rocznej z tytułu trwałego wyłączenia z produkcji (punkt 4 decyzji organu I instancji). Po drugie, skarżący kwestionują w szczególności prawidłowość obciążenia ich obowiązkiem uiszczenia opłaty rocznej, gdyż jak podnoszą już od dnia 30 września 2011 r. nie są już ani właścicielami, ani współwłaścicielami przedmiotowego gruntu.

Z kolei, organy administracji obu instancji powołując przytoczone wyżej przepisy w tym art. 28 ust. 2 w zw. z art. 12 ust. 1 ustawy uznały że, na skarżących ciąży obowiązek uiszczenia należności i opłaty rocznej za wyłączony grunt z produkcji rolniczej o pow. całkowitej 456,00 m2, wchodzących w skład działki nr (...) położonej w C. zajętych pod wykonanie drogi wewnętrznej. Organy stanęły na stanowisku, że skarżący, którzy są sprawcami wyłączenia ww. gruntu z produkcji, co miało miejsce w dniu 4. 11. 2010 r., działali wówczas jako wspólnicy spółki jawnej pod nazwą E. i Z. W. Spółka Jawna z siedzibą w M. (wykreślonej z Rejestru Przedsiębiorców w dniu 12. 03. 2015 r.), co nie ma wpływu na obciążenie ich ww. obowiązkami. Wyłączenie gruntu dokonane zostało bez wymaganej decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 ustawy, przy czym w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy W. dla obszaru położonego w C., zatwierdzonego uchwałą nr (...) RM w W. z dnia 15 lipca 2008 r., wyłączone grunty są przeznaczone na cele nierolnicze i nieleśne. Równocześnie organy - mając na uwadze przepis art. 12 ust. 7 ustawy wskazujący sposób obliczenia wysokości należności za wyłączenie gruntów oraz stosując przepis art. 12 ust. 6, zgodnie z którym należność pomniejsza się o wartość gruntu ustaloną wg cen rynkowych stosowanych w danej miejscowości w obrocie gruntami, w dniu faktycznego wyłączenia tego gruntu - uznały, że nie występuje obowiązek uiszczenia jednorazowej należności, uznając jednocześnie, że roczna opłata z tytułu trwałego wyłączenia gruntów stanowiąca 10% należności, którą należy uiszczać przez 10 lat w terminach wskazanych w punkcie 4 decyzji pierwszoinstacyjnej (wynoszącą (...) zł) obciąża skarżących.

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji pod kątem zarzutu, że utwardzenie tłuczniem przedmiotowej drogi nie stanowi wyłączenia gruntu z produkcji rolnej należy uznać za prawidłowe ustalenia organów poczynione w trakcie postępowania, w tym dowód z oględzin, przeprowadzonych w dniu 18.10. 2017 r. W trakcie oględzin stwierdzono bowiem, że działka nr (...) jest utwardzona tłuczniem i stanowi dojazd do dwóch budynków mieszkalnych oraz niezabudowanej działki, która nie jest użytkowana rolniczo. Ustalenia te potwierdza przedłożony do akt protokół oględzin i ksero zdjęć (K. 12 - 16). Poza sporem jest, że utwardzenie ww. dojazdowej drogi wewnętrznej w dniu 4 listopada 2010 r. dokonali skarżący (działający wówczas jako E. i Z. W. Spółka Jawna z s. w M.), o czym świadczy wpis dokonany w dniu 4. 11. 2010 r. dziennikach budowy nr (...) i nr (...), prowadzonych w związku z budową budynków jednorodzinnych na działkach nr (...) i (...). W tym miejscu trzeba nadmienić, że w przedłożonych aktach administracyjnych sprawy brak ww. dzienników budowy, fakt i Analiza zgromadzonego materiału, w tym przedłożonych kserokopii zdjęć dokonanych w związku z ww. oględzinami, a także z niekwestionowanych przez skarżących ustaleń, dotyczących wyłączenia decyzjami Starosty (...) z dnia 5.07. 2010 r. z produkcji rolniczej gruntów w obrębie działek nr (...) i (...) położonych w C. pod budowę 2 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wskazuje też, że skarżący (działający wówczas jako Spółka Jawna) byli również współwłaścicielami w (...) części działki nr (...) zaliczonej do gruntów do użytków rolnych, stanowiącej drogę wewnętrzną umożliwiającą dojazd do ww. działek budowlanych. Z zalegającej w aktach administracyjnych kserokopii pisma Kierownika Wydz. Środowiska Starostwa Powiatowego w W. (K. 5) wynika, że w ww. decyzjach Starosta (...) nie zezwolił na wyłączenie z produkcji gruntów działki nr (...) "gdyż nie wpłynął taki wniosek", natomiast " w dziennikach budowy nr (...) i (...) wydanych w dniu 04. 10. 2010 r. kierownik budowy odnotował, że w dniu 4. 11. 2010 r. nastąpiło utwardzenie wspólnego dojazdu do działki i placu budowy." Z cyt. pisma wynika nadto, że ówcześni właściciele budynków mieszkalnych posadowionych na działkach nr (...) i (...) w C. w celu odbioru przedmiotowych budynków zlecili inwentaryzację powykonawczą na ww. działkach, w wyniku, której zmieniono m.in. użytek rolny klasy RIIIb na użytek gruntowy "dr" - drogi w obrębie działki nr (...) w C., stanowiącej utwardzoną drogę wewnętrzną". Powyższe oznaczenie użytków na dz. Nr (...) pokrywa się z informacją z rejestru gruntów z dnia 27.09. 2017 r. (K. 10). Z tego powodu nie budzi wątpliwości Sądu w składzie rozstrzygającym niniejsza sprawę, że na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klasy RIIIb o łącznej pow. 456,00 m2, wchodzących w skład działki nr (...) położonej w C. zajętych pod wykonanie drogi wewnętrznej doszło do trwałego wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej. Z tego powodu w ocenie Sądu niezasadny jest zarzut podniesiony w skardze, że w rozpoznawanej sprawie nie doszło do trwałego wyłączenia przedmiotowego gruntu z użytkowania rolniczego. Należy przy tym zwrócić uwagę, ze wywody zawarte w skardze cechuje istotna niekonsekwencja. Z jednej bowiem strony skarżący podnoszą, iż "utwardzenie drogi tłuczniem nie stanowi wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej", dodatkowo wskazując, iż nie wyjaśniono, czy przedmiotowa droga nie stanowi dojazdu do pół uprawnych, wobec czego - w ich ocenie - grunt nie został wyłączony z produkcji rolniczej. Z drugiej jednak strony skarżący kwestionują, że obowiązek uiszczania opłat rocznych został nałożony na nich tj. "wyłącznie na sprawcę wyłączenia gruntu" i wskazują, że przepis art. 12 ust. 4 wiąże ten obowiązek z faktem własności gruntu. O prawda w przedłożonych sądowi aktach adm. brak ww. dzienników budowy, jednak data i sam fakt utwardzenia przedmiotowej drogi na gruntach rolnych nie jest przez skarżących kwestionowany.

W kontekście wskazanych okoliczności za niezasadne należało zatem uznać zarzuty skarżących, że organy dokonały nieprawidłowych ustaleń faktycznych dotyczących trwałego wyłączenia z produkcji rolniczej przedmiotowych gruntów rolnych Zdaniem sądu, nie ulega wątpliwości, że już samo utwardzenie terenu obejmującego 456,00 m2 gruntów wchodzących w skład działki Nr (...) pod wykonanie drogi wewnętrznej stanowi rozpoczęcie innego niż rolniczy sposobu użytkowania gruntu (art. 4 pkt 11 ustawy). Nie można też zgodzić się ze skarżącymi, że organy nie rozpatrzyły w sposób całościowy zgromadzonego materiału dowodowego w tym zakresie, uchybiając przez to przepisom postępowania, ponieważ - jak wskazują skarżący - wysypana tłuczniem droga na działce nr (...) stanowi również dojazd do gruntów wykorzystywanych rolniczo, a zatem nie można uznać, że doszło do wyłączenia przedmiotowych gruntów z produkcji rolnej. Należy bowiem wskazać, że ustalenia jednoznacznie poczynione przez organy odnośnie wyłączenia gruntu z produkcji znajdują potwierdzenie w protokole z wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu (...). 2017 r. W trakcie tej wizji ustalono bowiem, że "utwardzona tłuczniem droga na działce Nr (...) stanowi nie tylko dojazd do ww. działek budowlanych, ale też do niezabudowanej ogrodzonej działki, która w całości nie jest użytkowana rolniczo". W przedmiotowej wizji brał udział skarżący Z. W., który bez zastrzeżeń protokół podpisał. Niezasadny jest zarzut odwracalności dokonanych przekształceń pozwalający - w ocenie skarżących - na uznanie, iż nie doszło do trwałego wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej. W tym miejscu trzeba bowiem podnieść, że przepisy ustawy nie przewidują żadnych sytuacji wyjątkowych, które umożliwiłyby organowi administracji odstąpienie od wydania decyzji administracyjnej lub wymierzenia niższej należności, jeżeli spełnione są przesłanki wynikające z art. 28 tej ustawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 października 2001 r., sygn. akt II SA (...)). Należy też podkreślić, że w myśl ww. art. 28 ust. 1 i ust. 2 ustawy dokonanie wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej wbrew przepisom ustawy lub bez wymaganej decyzji zezwalającej na wyłączenie nie wymaga stwierdzenia, ze chodzi o trwałe wyłącznie z produkcji, ale "wyłączenie z produkcji". To zaś przesądza, iż aspekt czasu trwania stanu wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej jest w tym wypadku okolicznością prawnie irrelewantną dla rozstrzygnięcia sprawy. Sytuacja, w której organ powołany do ochrony gruntów miałby niejako oczekiwać, aż nielegalne wyłączenie gruntów z produkcji przybierze charakter "trwałości" byłaby nie do przyjęcia z punktu widzenia celów, jakim służy omawiany akt prawny (wyrok WSA we Wrocławiu z 23.10. 2013 r. sygn. akt II SA/Wr 590/13).

W ocenie Sądu zasadny jest natomiast zarzut niewyjaśnienia czy i kiedy nastąpiła zmiana stosunków własnościowych dotyczących przedmiotowego gruntu, co ma wpływ na prawidłowość wskazania podmiotu zobowiązanego do uiszczania opłaty rocznej związanej z wyłączeniem gruntu z produkcji rolnej (art. 12 ust. 1 i 4 ustawy). Kwestia ta - jak podniesiono w uzasadnieniu skargi - nie została przez organy prawidłowo wyjaśniona - mimo, że jej wyjaśnienia jest istotne dla ustalenia stron zobowiązanych do uiszczenia opłaty roczne. W ocenie skarżących organy mimo, że były poinformowane, iż od 30 września 2011 r. skarżący (działający wówczas jako spółka jawna) nie są już właścicielami, ani współwłaścicielami przedmiotowego gruntu - zostali zobowiązani do uiszczania opłaty rocznej. Ustosunkowując się do ww. zarzutu należy podnieść, że o ile ustalenia dotyczące faktu trwałego wyłączenia przedmiotowego gruntu nie budzą wątpliwości Sądu, o tyle w sprawie brak istotnych ustaleń dotyczących zmian stanu własności tej części działki Nr (...), której grunty została wyłączona z produkcji rolnicze. Należy przy tym podkreślić, że przedłożona w aktach administracyjnych sprawy informacja z rejestru gruntów sporządzona w dniu 27.09. 2017 r. oraz kserokopia pisma Kierownika Wydziału Środowiska Starostwa Powiatowego w W. z 22. 06. 2017 r. naprowadzają, że po wyłączeniu przedmiotowego gruntu z produkcji rolniczej w listopadzie 2010 r. nastąpiła zmiana stanu własności działki nr (...), która stanowić miała drogę wewnętrzną, dojazdową do budynków mieszkalnych jednorodzinnych, wybudowanych na działkach Nr (...) i Nr (...), położonych w C. Ustalenia powyższe są istotne gdyż z przepisu art. 12 ust. 4 ustawy wynika, że w razie zbycia gruntów wyłączonych z produkcji, obowiązek uiszczenia opłat rocznych przechodzi na nabywcę. Zbywający jest obowiązany uprzedzić o tym nabywcę. W świetle tej regulacji nie ma zatem podstaw by kwestionować zarzut skargi dotyczący niewłaściwego ustalenia podmiotów zobowiązanych do uiszczenia opłaty rocznej w zaskarżonej decyzji utrzymującej w mocy decyzje organu I instancji. Z treści art. 28 ust. 1 ustawy jednoznacznie wynika, że sprawcę wyłączenia obciąża opłata za wyłączenie, brak natomiast szczególnych uregulowań odnoszących się do ustalania opłaty rocznej w treści art. 28, a zatem w tym zakresie znajdują zastosowanie przepisy art. 12 ust. 1 i 4 ustawy. Z powołanych przepisów wynika zatem, że źródłem prawnym obowiązku uiszczania opłaty rocznej jest aktualny stan własności gruntu wyłączonego z produkcji rolnej, także w przypadku gdy wyłączenie to nastąpiło bez uprzedniego uzyskania wymaganej w przepisie art. 11 ust. 1 ustawy decyzji o wyłączeniu gruntu z produkcji. W tej sytuacji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ ustali właściwy krąg stron zobowiązanych do uiszczenia opłaty rocznej z tytułu przysługującego im prawa własności do wyłączonego z produkcji gruntu (art. 12 ust. 4 ustawy). Na powstanie obowiązku uiszczania powyższych opłat rocznych nie ma wpływu okoliczność, uprzedzenia nabywcy przez zbywającego o istnieniu takiego obowiązku. (patrz: tak wyrok WSA dnia 24 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Wr 729/11). Pogląd ten podziela w pełni Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie. W przepisie tym ustawodawca posługuje się terminem "opłata roczna" jako określona całość a nie jej część. Zatem kwestia opłaty rocznej nie może być dowolnie przez organ administracyjny modyfikowana, w tym nakladana na ten podmiot, który dokonał wyłączenia gruntu z produkcji, jeśli następnie zbył on własność nieruchomości z wyłączonym gruntem. Ustalając podmioty zobowiązane do uiszczania opłaty rocznej organ weźmie również pod uwagę, że nie ma podstawy prawnej do dzielenia przez organ administracyjny takiej opłaty w przypadku zbycia prawa do nieruchomości w ciągu roku kalendarzowego. Zgodnie z ustawową definicją zawartą w art. 4 pkt 13 ustawy opłata roczna jest opłatą z tytułu użytkowania na cele nierolnicze i nieleśne gruntów wyłączonych z produkcji. Stanem faktycznym uzasadniającym obowiązek uiszczenia tej opłaty jest więc użytkowanie gruntu na cele nierolne i nieleśne. Brak jest zatem racjonalnego uzasadnienia dla obciążania obowiązkiem uiszczenia opłaty rocznej podmiotu, który utracił prawo do gruntu na skutek jego zbycia (a więc i użytkowania) wyłączonego z produkcji rolnej, skoro z chwilą przeniesienia tego prawa z mocy ustawy obowiązek zapłaty opłaty rocznej a więc całości należności (a nie jej części) przechodzi na nabywcę. Odnośnie ustalenia opłaty rocznej należy dodać, że z powołanych wyżej przepisów wynika, iż źródłem prawnym powstania obowiązku zapłaty zarówno należności, jak i opłaty rocznej jest decyzja o wyłączeniu gruntów z produkcji, która ma charakter konstytutywny. (art. 11 ust. 1a) ustawy. W orzecznictwie wskazuje się, że decyzja wydana na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy jest decyzją o wyłączeniu gruntów rolnych, tak, jak decyzja z art. 11 ust. 1 ustawy. Wydając decyzję organ musi stosować art. 12 ustawy, który reguluje szereg zagadnień związanych choćby z zasadami ustalania opłat i należności, wynikające zaś z art. 28 ust. 2 ustawy odmienności dotyczą dwóch kwestii: tj. możliwości wydania decyzji z urzędu oraz obowiązku zastosowania podwyższonej należności. Uzasadnione jest zatem przekonanie, że także w przypadku wydania decyzji w tym trybie ma ona charakter konstytutywny (wyrok WSA w Lublinie z 3.12. 2015, sygn. akt II SA/Lu 233/15).

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.