II SA/Kr 603/17, Uprawnienie organu do usunięcia z obrotu prawnego wadliwego rozstrzygnięcia. Dostęp nieruchomości do przebudowanej drogi a decyzja zezwalająca na lokalizację zjazdu. - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2400208

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 31 sierpnia 2017 r. II SA/Kr 603/17 Uprawnienie organu do usunięcia z obrotu prawnego wadliwego rozstrzygnięcia. Dostęp nieruchomości do przebudowanej drogi a decyzja zezwalająca na lokalizację zjazdu.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Krystyna Daniel (spr.).

Sędziowie WSA: Paweł Darmoń Aldona Gąsecka-Duda.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 sierpnia 2017 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej P. D. del. do Prokuratury Okręgowej w N. sprawy ze skarg M. S. oraz Gminy S. na decyzję Wojewody (...) z dnia 16 marca 2017 r., znak: (...) w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej skargi oddala.

Uzasadnienie faktyczne

Starosta (...) decyzją z 14 kwietnia 2016 r., na podstawie art. 11a ust. 1, art. 11f ust. 1 i 2, art. 11i, art. 16 ust. 2 oraz art. 23 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tj.: Dz. U. z 2015 r. poz. 2031 dalej specustawa), art. 123 ust. 2 i art. 124 ust. 4-8 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj.: Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 z późn. zm.), po rozpatrzeniu wniosku Burmistrza Miasta N. T. o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla zamierzenia budowlanego:

- w punkcie I zatwierdził projekt budowlany i udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej dla inwestycji pn: Rozbudowa drogi gminnej k.m.: 0+036.00 + 0+327.50, wraz z odwodnieniem drogowym, budową sieci oświetlenia ulicznego, budową kanału technologicznego oraz przebudową sieci energetycznej i teletechnicznej na granicy Miasta N. T. i G. S. w N. T. i S.;

- w punkcie II zatwierdził podział nieruchomości;

- w punkcie III nałożył na zarządcę drogi obowiązek dokonania przebudowy sieci uzbrojenia terenu i dróg innej kategorii;

- w punkcie IV wskazał, że nie określa dodatkowych ograniczeń w korzystaniu z terenu;

- w punkcie V wskazał, że nie ma potrzeby wydania zezwolenia na zajęcie pasa gruntu;

- w punkcie VI określił termin wydania nieruchomości;

- w punkcie VII wskazał, że nie nadaje rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji;

- w punkcie VIII (mylnie określonym przez organ jako VI) nałożył obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowania.

Dalej organ wskazał, że integralną część decyzji stanowią załączniki: Nr 1 - mapa do celów projektowych w skali 1:500 z liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, przedstawiająca proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu; Nr 2 - mapa z projektem podziału nieruchomości oraz wykaz zmian gruntowych; Nr 3 - projekt budowlany (I tom).

Następnie organ przedstawił charakterystykę i zakres rzeczowy inwestycji, składającą się z następujących punktów: podstawowe parametry techniczne drogi przeznaczonej do rozbudowy (1), zakres inwestycji (2), zmiany w dotychczasowej infrastrukturze technicznej zagospodarowania terenu (3), wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi (4), obowiązek dokonania przebudowy dróg innych kategorii (5), określenie linii rozgraniczających teren inwestycji (6), warunki wynikające z ochrony środowiska (7), warunki wynikające z potrzeb ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz warunki wynikające z potrzeb obronności państwa (8), wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich (9), zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości (10), zatwierdzenie projektu budowalnego (11).

W uzasadnieniu decyzji organ podał, że wniosek o zezwolenie na realizację opisanej na wstępie inwestycji drogowej Burmistrz Miasta N. T. jako zarządca drogi złożył w dniu 30 grudnia 2015 r. Inwestor w dniu 2 lutego 2016 r. oraz w dniu 5 lutego 2016 r. skorygował odpowiednio wniosek oraz uzupełnił pozostałe dokumenty. Przebieg projektowanej inwestycji zaznaczony został na dołączonych do wniosku załącznikach graficznych, wykonanych na mapie w skali 1:500. Przedmiotowa inwestycja nie jest zlokalizowana: w miejscowości uzdrowiskowej, w pasie technicznym lub pasie ochronnym morskich portów i przystani, w terenie górniczym na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, na gruntach leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa i będących w zarządzie Lasów Państwowych. Nie dotyczy także dóbr kultury, chronionych na podstawie odrębnych przepisów ani obszarów kolejowych, w związku z tym nie mają zastosowania przepisy art. 11d ust. 1 pkt 8 a-h specustawy. Organ wyszczególnił dołączone do wniosku inwestora dokumenty i opinie.

Organ, analizując złożony wniosek o nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności, stwierdził, że zachodzące przesłanki nie są wystarczające do nadania decyzji tego rygoru. Inwestor nie udokumentował dostatecznie swoich argumentów.

Postanowieniem z 18 kwietnia 2016 r. Starosta (...) wydał postanowienie o nadaniu rygoru natychmiastowej wykonalności ww. decyzji.

Odwołanie od decyzji złożyli: A. T., M. S. i Wójt G. S.

A. T. wniósł o uchylenie w całości decyzji Starosty (...) i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, zarzucając naruszenie art. 7, art. 8, art. 10, art. 77, art. 80 oraz art. 107 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego poprzez ich niezastosowanie, oraz w art. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, poprzez jego błędne zastosowanie. Zdaniem odwołującego się, używanie w odniesieniu do przedmiotowej drogi określenia droga gminna jest nieuzasadnione, gdyż droga ta nie spełnia kryteriów drogi gminnej przewidzianej przepisami ustawy o drogach publicznych, co za tym idzie nie mają zastosowania przepisy ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

M. S. zarzucił zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych i wniósł o uchylenie decyzji i odmowę wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, bądź o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Zdaniem odwołującego inwestycja drogowa realizowana jest w celu zapewnienia odpowiedniej obsługi komunikacyjnej dla przedsięwzięcia komercyjnego, tj. planowanego centrum handlowo-usługowego, którego inwestorem jest Spółka (...) Ponadto decyzja Starosty została wydana w oparciu o niekompletny wniosek, który nie spełniał wymagań określonych art. 11d ww. ustawy. Za niewystarczające należy także uznać, zdaniem strony, uzasadnienie decyzji, ponieważ nie wykazano w nim spełnienia wymagań warunkujących wydanie decyzji.

Kolejnym pismem z 20 czerwca 2016 r., podniósł, iż zatwierdzony projekt podziału powinien obejmować wyłącznie działki powstające w związku z wydzieleniem terenu pod inwestycję objętą decyzją, a wydana decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w zakresie wydzielenia zatwierdzenia projektu podziału działek jest wadliwa i to powinno skutkować jej uchyleniem. Zdaniem strony, bezpodstawne i wadliwe jest zamieszczenie na mapie z projektem podziału działek przewidzianych do wydzielenia na inne cele z zastrzeżeniem, że zatwierdzenie podziału w tym zakresie nastąpi w ramach odrębnego postępowania. W ocenie odwołującego w sprawie doszło także do naruszenia art. 11f ust. 1 pkt 1 ustawy poprzez nieprawidłowe określenie wymagań dotyczących powiązania drogi z innymi drogami publicznymi tym w szczególności z drogą krajową. Ponadto odwołujący zauważył że, w sprawie doszło do naruszenia art. 11d ust. 1 pkt 9 ww. ustawy, ponieważ starosta wydał decyzję pomimo nieprzedłożenia przez inwestora właściwej decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym na odprowadzenie wód opadowych z terenu inwestycji drogowej do potoku (...). Nieprawidłowo podano nazwę inwestycji i jej zakres.

W kolejnym piśmie z 22 czerwca 2016 r. odwołujący zarzucił decyzji starosty naruszenie przepisów:

- art. 11a ust. 2a specustawy, ponieważ doszło do sztucznego i sprzecznego z przepisami podzielenia inwestycji. Inwestycja drogowa polegająca na rozbudowie drogi krajowej i inwestycja polegająca na rozbudowie drogi gminnej zdaniem strony winna być objęta jednym postępowaniem;

- art. 11f ust. 1 pkt 7 ww. ustawy, ponieważ zatwierdzony projekt budowlany nie został opracowany zgodnie z przepisami prawa, nie jest dopuszczalny podział nieruchomości, jeżeli projektowane do wydzielenia działki nie mają dostępu do drogi publicznej;

- art. 11a ust. 4 ww. ustawy, ponieważ inwestor nie załączył do wniosku decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach lub postanowienia o braku konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania inwestycji na środowisko;

- art. 11d ust. 1 pkt 8 lit. d ww. ustawy, ponieważ w załączonym oświadczeniu inwestor poinformował, że w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku nie otrzymał odpowiedzi od Regionalnego Dyrektora Zarządu Gospodarki Wodnej. Zdaniem odwołującego bezczynność organu przez okres 30 dni od przedłożenia wniosku stanowi podstawę do złożenia oświadczenia przez inwestora,

- art. 11d ust. 1 pkt 8 lit. h ww. ustawy, ponieważ inwestor nie przedłożył opinii Urzędu Lotnictwa z uwagi na fakt, iż w N. T. znajduje się lotnisko,

- art. 11d ust. 1 pkt 8 lit. h ww. ustawy, ponieważ inwestor nie przedłożył decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym na odprowadzenie wód opadowych z projektowanej drogi gminnej, oraz pozwolenia na urządzenia wodne zlokalizowane w drodze,

- art. 11d ust. 1 pkt 5 ww. ustawy i art. 20 ustawy Prawo budowlane, ponieważ projekt budowlany nie zawiera części dotyczącej kanalizacji deszczowej i rozwiązania projektowe w zakresie odwodnienia drogi zostały zaprojektowane przez osoby nieposiadające stosownych uprawnień. Dokumentacja geodezyjno-kartograficzna posiada szereg uchybień. Do projektu załączono nieaktualne warunki techniczne wydane przez (...) 21 maja 2014 r., rysunki projektu oświetlenia nie zawierają podpisów projektanta i sprawdzającego, do projektu nie załączono zbiorczej informacji BIOZ, nazwa inwestycji wymieniona w treści decyzji jest inna niż na stronie projektu budowlanego oraz projektu nie oprawiono w sposób umożliwiający jego dekompletację.

Wójt G. S. wskazał, iż podział inwestycji na dwa oddzielne postępowania prowadzone przed Wojewodą w odniesieniu do drogi krajowej oraz przed Starostą N. w odniesieniu do drogi gminnej jest niewłaściwym i powoduje szereg uchybień, w tym nieprawidłowy podział nieruchomości. Rozwiązania projektowe nie uwzględniają wykonania dróg serwisowych i tym samym pozbawiają strony dostępu do drogi krajowej nr (...). Zaproponowane rozwiązania budzą także obawy co do bezpieczeństwa podróżnych. Wójt wskazał także, że zjazdy z drogi gminnej zostały niewłaściwie zaprojektowane jako publiczne, bowiem zjazd publiczny winien prowadzić do nieruchomości, na której jest prowadzona działalność gospodarcza.

Wojewoda decyzją z 16 marca 2017 r., znak: (...), na podstawie art. 138 § 1 pkt 2, w związku z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2016 r. poz. 23 z późn. zm.) oraz art. 11g ust. 1 pkt 2 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych:

- w punktach I i II uchylił określone fragmenty punktu I zaskarżonej decyzji (zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej) i orzekł w tym zakresie reformatoryjnie,

- w punkcie III uchylił określone fragmenty punktu II zaskarżonej decyzji (zatwierdzenie podziału nieruchomości) i orzekł w tym zakresie reformatoryjnie;

- w punkcie IV, V i VI uchylił określone fragmenty "Charakterystyka i zakres rzeczowy inwestycji w zakresie określenie linii rozgraniczających teren inwestycji i zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości" i orzekł w tym zakresie reformatoryjnie;

- w punkcie VII uchylił Załącznik nr (...) i zatwierdził rysunek zamienny - mapę przedstawiającą proponowany przebieg drogi w skali 1:500, która stanowi integralną część decyzji i jest opisana jako Załącznik nr (...)/z

- w punkcie VIII uchylił Załącznik Nr (...) i zatwierdził w tym zakresie 5 map jednostkowych z projektami podziałów nieruchomości wraz z tabelarycznym wykazem zmian gruntowych które stanowią integralną część decyzji i zostały opisane jako załączniki Nr (...) do 2/z-5.

- w punkcie IX uchylił określone części Załącznika nr (...) (projekt budowlany) i w tym zakresie zatwierdził nowe załączniki nr (...) do 3/z-4;

- w punkcie X zatwierdził nowe strony projektu budowlanego stanowiące integralną część decyzji i opisane jako załączniki nr (...) do 3/z-8

- w punkcie XI orzekł że w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ II instancji w pierwszej kolejności wskazał, że opisane wyżej odwołania zostały złożone w terminie.

Organ II instancji opisał dokumenty dołączone do wniosku inwestora inicjującego postępowanie w sprawie stwierdzając, że wniosek zawiera elementy wskazane w art. 11b oraz art. 11d ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

Następnie organ odwoławczy poddał kontroli przeprowadzone przez starostę postępowanie w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację ww. przedsięwzięcia i stwierdził, że Starosta N. prawidłowo informował strony o kolejnych etapach postępowania administracyjnego poprzez obwieszczenie i zawiadomienie. Stwierdził również, że zaskarżona decyzja spełnia wymogi przepisów art. 107 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego i przepisów art. 11f ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

Dokonując analizy decyzji organ II instancji uznał, że wydana decyzja wymaga dokonania korekty merytoryczno-reformacyjnej.

Zgodnie z art. 12 ust. 2 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, linie rozgraniczające teren ustalone decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowią linie podziału nieruchomości. Stąd też jeśli w pasie drogowym wydzielonym liniami rozgraniczającymi teren, znajdują się części nieruchomości, linie rozgraniczające stanowią linie podziału tych nieruchomości. Przepis art. 11f ust. 1 pkt 5 ww. ustawy przewiduje w takiej sytuacji konieczność zawarcia w decyzji rozstrzygnięcia o zatwierdzeniu podziału nieruchomości dokonanego w odniesieniu do nieruchomości usytuowanej na terenie objętym liniami rozgraniczającym. Zdaniem Ministra Infrastruktury i Budownictwa zawartym w decyzji z 1 grudnia 2016 r. reformującej decyzję Wojewody Nr (...), znak: (...) z 4 maja 2016 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, pn.: Rozbudowa drogi krajowej (...) na odcinku od k.m. 21+857 - do k.m. 22+306, w tym rozbudowa skrzyżowania drogi krajowej DK47 z drogami gminnymi położonymi w N. T. i S., gmina N. T. i S., powiat (...), Wojewoda wraz z infrastrukturą techniczną, przepisy ww. ustawy są jednoznaczne, a wykładnia przepisu art. 12 ust. 2 ww. ustawy nie nasuwa jakichkolwiek wątpliwości co do skutków prawnych związanych z przebiegiem linii rozgraniczających teren inwestycji. Orzeczenie o zatwierdzeniu podziału nieruchomości jest zatem obowiązkowym elementem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Jeżeli w liniach rozgraniczających projektowanej drogi publicznej ujęte zostaną części powierzchni nieruchomości niewyodrębnione dotychczas ewidencyjnie w osobne działki gruntu, to istnieje konieczność ewidencyjnego oddzielenia części nieruchomości objętej zamiarem zrealizowania na niej inwestycji od pozostałej jej powierzchni. Powyższe jest niezbędne również z uwagi na obowiązek odzwierciedlenia w odpowiednich rejestrach zaistniałych na nieruchomościach zmian stanu faktycznego i prawnego, który wynika z realizacji na tych gruntach określonej inwestycji drogowej.

Z powyższych regulacji wynika, iż załącznikiem do decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej może być mapa przedstawiająca podział jedynie tych nieruchomości, które są w części przeznaczone pod planowaną inwestycję i tylko w zakresie niezbędnym dla planowanych obiektów budowlanych. Ponadto przebieg linii podziału nieruchomości przedstawiony na załączniku graficznym do tej decyzji musi być zgodny z przebiegiem linii rozgraniczających teren inwestycji określonym w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Przy rozpatrywaniu sprawy Wojewoda, jako organ II instancji, uwzględnił rozstrzygnięcia ustalone w ww. decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z 1 grudnia 2016 r., ponieważ inwestycja drogowa objęta decyzją starosty powiązana jest z inwestycją drogową objętą ww. decyzją Wojewody Nr (...) z 4 maja 2016 r., znak: (...) Zapisy zawarte w ww. decyzji wojewody, dotyczące między innymi podziału nieruchomości i wydzielenia działek przeznaczonych pod inwestycję drogową zdaniem ministra były wadliwe.

Minister Infrastruktury i Budownictwa rozpatrując odwołania od ww. decyzji Wojewody w swojej decyzji orzekł, że zatwierdzony przez wojewodę podział działek nr (...) obręb (...) N. T. oraz nr (...) obręb 0006 S. jest nieprawidłowy, ponieważ działki te ww. powinny dzielić się na dwie działki. Za nieprawidłowy minister uznał zapis znajdujący się na mapach z projektami podziału nieruchomości, wskazujący, iż zaskarżoną decyzją zatwierdza się podział tyko w zakresie wydzielenia danej działki, (tj. działki nr (...), (...), (...), (...), z obrębu (...) N. T. oraz nr (...)), bowiem decyzją o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej nie zatwierdza się podziałów nieruchomości w ograniczonym zakresie (tak jak w niniejszym przypadku). Minister swoją decyzją zreformował w decyzji wojewody zapisy dotyczące podziału ww. działek.

Po dokonaniu analizy materiału dowodowego zakończonego wydaniem przez starostę decyzji w tym jej załącznika Nr (...), organ odwoławczy ustalił, że działki o numerach (...) obręb (...) N. T. oraz (...)1 obręb (...) wymienione były w decyzji starosty. Działka nr (...) obręb (...) N. T. dzieliła się na działki nr (...), (...), (...), (...) i (...), działka nr (...) obręb (...) N. T. dzieliła się na działki nr (...), (...), (...) i (...), działka nr (...) obręb 0001 N. T. dzieliła się na działki nr (...) i (...), działka nr (...) obręb (...) N. T. dzieliła się na działki nr (...) i (...), a działka nr (...) obręb (...) S., dzieli się działki (...), (...) i (...).

Na mocy decyzji starosty działki nr (...), (...), (...) (powstałe z podziału działki nr (...)), nr (...) (powstała z podziału działki nr (...)), (...) (powstała z podziału działki nr (...)), nr (...) (powstała z podziału działki nr (...)), nr (...) (powstała z podziału działki nr (...)) zostały przeznaczone pod rozbudowę drogi gminnej, natomiast działki nr (...) (powstała z podziału działki nr (...)), (...) (powstała z podziału działki nr (...)), nr (...) (powstała z podziału działki nr (...)), (...) (powstała z podziału działki nr (...)), zostały przeznaczone pod rozbudowę drogi krajowej nr (...) zgodnie z decyzją wydaną przez Wojewodę Nr (...) z 4 maja 2016 r.

Ponieważ inwestycja drogowa dotycząca rozbudowy drogi gminnej jest powiązana z inwestycją drogową dotyczącą drogi krajowej nr (...), Wojewoda (jako organ odwoławczy) w swojej decyzji musiał uwzględnić zapisy zawarte w decyzji Ministra dotyczące podziału działek.

Z uwagi na powyższe, działając na podstawie art. 136 k.p.a. wojewoda wezwał pełnomocnika inwestora o dostarczenie 4 egzemplarzy map z projektami podziałów nieruchomości oznaczonych jako działki nr (...), (...), (...) obręb N. T. oraz (...) obręb S., 4 egzemplarzy map z proponowanym przebiegiem drogi, 4 egzemplarzy map z projektem zagospodarowania terenu opracowanych na aktualnej kopii mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej, przyjętej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zgodnie z § 8 ust. 1 rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego oraz 4 egzemplarzy stron projektu budowlanego, które zostaną zmienione w związku z wydaniem przez Ministra decyzji, a także aktualnych wypisów z rejestru gruntów dla działek o numerach (...), (...), (...), (...) obręb N. T., oraz (...) obręb S.

Konsekwencją przedstawionego powyżej stanowiska oraz wskazanych działań są zmiany dokonane przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., szczegółowo określone w punktach I-X decyzji.

Mając powyższe na względzie, organ odwoławczy w punkcje VII niniejszej decyzji uchylił mapy z projektami podziału działek nr (...) z obrębu 0001 N. T., nr (...) z obrębu (...) S. wraz z wykazami zmian gruntowych, stanowiącymi integralną część zaskarżonej decyzji, orzekając w tym zakresie poprzez zatwierdzenie, w miejsce uchylenia, nowych map z projektami podziału działek nr (...) (...), (...) (...) z obrębu (...), nr (...) z obrębu 0006 S., które zostały zatwierdzone odpowiednio jako Załączniki Nr (...)/z -1, Nr 2/z -2, Nr 2/z -3, Nr 2/z -4, Nr 2/z -5 do niniejszej decyzji.

Ponadto w punkcie III decyzji, organ odwoławczy dokonał odpowiednich zmian w treści decyzji starosty dotyczących zatwierdzenie podziału nieruchomości znajdujących się w liniach rozgraniczających teren objęty przedmiotową inwestycją, a w punkcie IV i V decyzji organ określił działki położone w liniach rozgraniczających drogi gminnej.

W punkcie VI decyzji, wojewoda uchylił w rozstrzygnięciu decyzji starosty zapisy dotyczące określenia linii rozgraniczających teren inwestycji oraz oznaczenie nieruchomości lub ich części według katastru nieruchomości, które stają się własnością właściwej jednostki samorządu terytorialnego i orzekł w to miejsce co do istoty sprawy, poprzez ustalenie w miejsce uchylenia, nowego zapisu, uwzględniającego w swej treści wprowadzone w niniejszej decyzji zmiany.

W związku z późn. zm., o których mowa powyżej, działając na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 2 ww. ustawy, w punkcie VII decyzji, wojewoda uchylił mapę w skali 1:500 przedstawiającą proponowany przebieg drogi, która stanowi integralną część zaskarżonej decyzji i jest opisana jako załącznik Nr 1 i orzekł w to miejsce poprzez zatwierdzenie nowej zamiennej mapy w skali 1:500 z proponowanym przebiegiem drogi stanowiącej Załącznik Nr 1/z do niniejszej decyzji.

Na podstawie uzyskanych od pełnomocnika inwestora dokumentów wojewoda w punkcie IX swojej decyzji uchylił rysunek Nr 1 projektu zagospodarowania terenu, oraz strony tytułowe projektu budowlanego i projektu zagospodarowania terenu oraz 5 stronę opisu i orzekł w tym zakresie poprzez zatwierdzenie, w miejsce uchylenia rysunku zamiennego opisanego jako Załącznik Nr 3/z-1, zamiennej strony tytułowej projektu budowlanego opisanej jako Załącznik Nr 3/z-2, zamiennej strony tytułowej projektu architektoniczno-budowlanego opisanej jako Załącznik Nr 3/z-3, zamiennej 5 strony projektu opisanej jako Załącznik Nr 3/z-4.

W punkcie X swojej decyzji wojewoda zatwierdził dokumenty: aktualne oświadczenie projektantów i sprawdzających, opisane jako Załącznik Nr 3/z-5, stronę tytułową informacji BIOZ opisaną jako Załącznik Nr 3/z-6, aktualne zaświadczenia projektantów i sprawdzających o przynależności do (...) Izby Inżynierów Budownictwa opisane jako Załącznik Nr 3/z-7 i uprawnienia budowlane S. G., P. S. R. i J. K. opisane jako Załącznik Nr (...). Załączone do projektu budowlanego decyzje stwierdzające, że S. G. i S. R. uzyskali uprawnienia budowlane nie zawierały wszystkich stron i były niekompletne.

Organ odwoławczy dokonując powyższych rozstrzygnięć uznał, że nie naruszają one zasady dwuinstancyjności postępowania. Postępowanie prowadzone przez organ I jak i II instancji było tożsame pod względem podmiotowym i przedmiotowym i dotyczyło tego samego wniosku inwestora, którego zakres nie podlegał samodzielnej modyfikacji przez organ odwoławczy na etapie postępowania odwoławczego.

Badając natomiast zgodność z prawem pozostałej części zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy stwierdził, że czyni ona zadość innym wymogom ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, oraz że brak było podstaw do zakwestionowania decyzji poza częścią uchyloną i ustaloną w punktach I-X niniejszej decyzji.

W dalszej części uzasadnienia organ II instancji opisał przeprowadzone przez siebie postępowanie wyjaśniające, w tym pozyskane stanowiska inwestora odnośnie podniesionych w odwołaniach zarzutów. Powyższe stanowiło podstawę do rozpatrzenia żądań i zarzutów odwołujących się. W szczególności Wojewoda stwierdził co następuje:

W wyniku zatwierdzenia podziałów nieruchomości, działki ewidencyjne przeznaczone pod inwestycję tj. pod rozbudowę drogi gminnej położone w liniach rozgraniczających terenu inwestycji-zgodnie z art. 12 ust. 4 pkt 2 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, stają się z mocy prawa własnością samorządu gminnego z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanie się ostateczna. Dotyczy to nieruchomości niebędących w dniu wydania niniejszej decyzji własnością samorządu terytorialnego. Dopiero legitymowanie się przez gminę prawem własności do gruntów, po których budowana lub rozbudowywana droga ma przebiegać, jest przesłanką do skutecznego podjęcia przez radę gminy uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych. Stąd zarzuty dotyczące własności gruntów zajętych pod drogę należy uznać za niezasadne.

W myśl art. 16 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, budowa lub przebudowa drogi publicznej spowodowana inwestycją niedrogową należy do inwestora tego przedsięwzięcia. W orzecznictwie sądowo administracyjnym prezentowany jest pogląd, że partycypacja podmiotu prywatnego w budowie drogi publicznej w żadnym razie nie powoduje, że droga ta po rozbudowie będzie miała charakter drogi wewnętrznej. Nie jest zatem trafny zarzut, że planowana inwestycja drogowa służy jedynie interesom prywatnego podmiotu, gdyż rozbudowa drogi gminnej jest inwestycją celu publicznego, która na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy jest realizowana w trybie przewidzianym w tej ustawie, niezależnie od tego jaka część mieszkańców gminy będzie z tej drogi korzystała. Ponadto, zgodnie z informacją uzyskaną od pełnomocnika inwestora droga gminna realizowana jest zgodnie z zapisami miejscowego obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego Uchwałą Nr (...) Rady Miasta N. T. z 29 sierpnia 2013 r. w sprawie Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego N. T. 26 (Równia S.), w tym zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego N. T. 9.

Niezasadny jest zarzut strony dotyczący naruszenia przepisów art. 11f ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, bowiem w punkcie 4 decyzji starosty oraz w opisie projektu zagospodarowania terenu podano, iż rozbudowywana droga gminna będzie powiązana z rozbudowywaną drogą krajową poprzez projektowane rondo. Z mapy projektu zagospodarowania terenu wynika, iż przed rozbudową droga gminna łączyła się z drogą krajową poprzez skrzyżowanie zwykłe. Ponadto, organ odwoławczy posiada wiedzę, że inwestycja drogowa dotycząca rozbudowy drogi krajowej jest wykonana.

W dokumentacji projektowej projektant przewidział, że wody opadowe z rozbudowywanej drogi gminnej zostaną odprowadzone systemem kanalizacji deszczowej do kanalizacji deszczowej położonej w pasie drogi krajowej, a potem do potoku (...). Na odprowadzenie wód opadowych i roztopowych do potoku (...) z terenu dachów i placów, dróg dojazdowych (...) Sp. z o.o. uzyskała decyzję Marszałka Województwa z 8 grudnia 2015 r. Z treści decyzji Marszałka nie wynika, że w operacie wodnoprawnym na wykonanie wylotu oraz na odprowadzenie wód opadowych z dachów i placów utwardzonych do potoku (...) zlewnia drogi gminnej została uwzględniona w obliczeniach zawartych w operacie wodnoprawnym. W aktach sprawy organu odwoławczego jest natomiast oświadczenie projektanta z 2 lutego 2017 r. z którego wynika, że zlewnia drogi gminnej została uwzględniona w obliczeniach zawartych w operacie wodnoprawnym. Do oświadczenia projektant przedłożył mapę, która była załącznikiem operatu wodnoprawnego. Na postawie ww. mapy organ odwoławczy ustalił, iż droga gminna opisana na mapie jako droga dojazdowa była ujęta w tym operacie wodnoprawnym. Ponadto, w piśmie z 31 lipca 2016 r. stanowiącym odpowiedź na wezwanie organu odwoławczego pełnomocnik inwestora wyjaśnił, iż kanalizacja deszczowa z drogi gminnej i z drogi krajowej zostanie włączona do kanalizacji deszczowej, dla której spółka (...) uzyskała odrębne pozwolenie wodnoprawne oraz decyzję Starosty (...) (...) z 16 października 2015 r. o pozwoleniu na budowę kanalizacji deszczowej z odprowadzeniem wód opadowych do potoku (...) Wody opadowe i roztopowe z drogi gminnej, odprowadzane do potoku zgodnie z pismem pełnomocnika inwestora spełniają wszystkie wymagania podane w decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym. Zgodnie z treścią przepisów ustawy Prawo budowlane, za przyjęte rozwiązania projektowe pokazane w projekcie budowlanym, stanowiącym podstawę do wydania decyzji jest odpowiedzialny projektant i sprawdzający, tj. osoby uprawnione do wykonywania samodzielnej funkcji technicznej w budownictwie. Ponadto, w aktach sprawy organu II instancji jest oświadczenie Prezesa Zarządu (...) Sp. z o.o. z 19.12. 2015 r. z treści którego wynika, iż spółka wyraża zgodę na odprowadzenie wód opadowych z rozbudowywanej drogi krajowej nr (...) i drogi gminnej w miejscowości N. T. i S. do kanalizacji deszczowej, na którą została uzyskana ww. decyzja Starosty (...) (...) o pozwoleniu na budowę. Decyzja starosty stała się ostateczna z dniem 6 listopada 2015 r. Wobec powyższego, ww. decyzja Marszałka o pozwoleniu wodnoprawnym dotyczy odprowadzenia wód opadowych i roztopowych z terenu prywatnego oraz z terenu drogi krajowej i gminnej.

W ocenie wojewody, nie znajduje uzasadnienia także zarzut dotyczący tego, że w niniejszej sprawie inwestor posługiwał się pozwoleniem wodnoprawnym wydanym na rzecz innego podmiotu, a co za tym idzie, czy spółka (...) Sp. z o.o., która uzyskała ww. pozwolenie wodnoprawne mogła udzielić zgody zarządcy drogi (w przedmiotowej sprawie B. T.) na odprowadzane wód opadowych do kanalizacji deszczowej budowanej przez tą spółkę. Poruszona kwestia dotycząca ewentualnego niewywiązania się przez spółkę z przedmiotowego zobowiązania dotyczącego udzielenia inwestorowi zgody na odprowadzenie wód opadowych z ww. rozbudowywanego odcinka drogi gminnej, a potem z drogi krajowej nr (...) do kanalizacji deszczowej, ma charakter roszczenia cywilnoprawnego i nie podlega rozpatrzeniu w toku niniejszego postępowania odwoławczego.

Przedłożony przez inwestora wniosek był kompletny i mógł stanowić podstawę do wydania przez organ pierwszej instancji decyzji o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej.

Za niezasadny organ odwoławczy uznał także zarzut dotyczący naruszenia art. 11a ust. 2a ustawy, polegający na sztucznym i nieuzasadnionym podzieleniu inwestycji drogowej obejmującej rozbudowę drogi gminnej i rozbudowę drogi krajowej, ponieważ inwestor wniosek o wydanie decyzji na rozbudowę drogi krajowej nr (...) złożył do Wojewody 20 października 2015 r., natomiast wniosek na rozbudowę drogi gminnej inwestor złożył do starosty 30 grudnia 2015 r. Zgodnie z orzecznictwem (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 5 maja 2009 r. sygn. akt VII SA/WA34/09) początek biegu terminu przewidzianego w art. 11a ust. 3 ustawy należy liczyć od daty wpływu wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, tj. od dnia następnego po dniu, w którym do (...) Urzędu Wojewódzkiego w K. i do Starostwa Powiatowego w N. T. wpłynęły wnioski inwestora o wydanie ww. decyzji. Przepis art. 11a ust. 2a ww. ustawy został wprowadzony na mocy ustawy zmieniającej, która weszła w życie w 27 października 2015 r. Wobec powyższego stwierdzić należy, że postępowanie w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (drogi krajowej nr (...)) wszczęto przed dniem 27 października 2015 r. Zatem na gruncie stanu prawnego obowiązującego na dzień złożenia przez inwestora wniosku do Wojewody należało stosować przepis art. 11a ust. 1 ustawy. W myśl ww. przepisu organem właściwym do wydania decyzji o zezwoleniu na realizacje inwestycji w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich jest wojewoda, natomiast dla dróg powiatowych i gminnych jest starosta wykonujący zadania zlecone z zakresu administracji rządowej. W konsekwencji, w sprawie rozbudowy drogi krajowej, Burmistrz Miasta N. T. jako zarządca odcinka drogi krajowej nr (...) na podstawie porozumienia zawartego z Generalnym Dyrektorem Dróg K. i Autostrad wystąpił do Wojewody o wydanie zezwolenia na rozbudowę drogi krajowej nr (...), zaś w sprawie wniosku o rozbudowę drogi gminnej nr (...) B. T. wystąpił jako zarządca drogi gminnej do starosty. Postępowania w tym względzie toczyły się odrębnie dla każdej drogi, a decyzje kończące te postępowania nie są od siebie zależne.

Organ podkreślił również, że to inwestor zadecydował o tym, jaki jest zakres terytorialny inwestycji oraz jakie elementy ma zawierać dane przedsięwzięcie. Za chybiony należy uznać zarzut dotyczący naruszenia art. 11f ust. 1 pkt 7 w związku z art. 23 ww. ustawy i w związku z art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 125 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie poprzez uznanie, że części nieruchomości objętych wnioskiem dotyczącym drogi krajowej nr (...), jak i nieruchomości ujętych we wniosku dla drogi krajowej (...) są pozbawione dostępu do drogi publicznej poprzez brak zaprojektowania dróg serwisowych. Decyzja starosty dotyczy tylko rozbudowy drogi gminnej, a osoba posiadająca prawo własności, użytkowania wieczystego lub inne ograniczone prawo rzeczowe jest stroną postępowania tylko w części dotyczącej jej nieruchomości. Wobec powyższego, M. S. jest stroną postępowania w sprawie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej tj. rozbudowy drogi gminnej wyłącznie w części, która dotyczy jego interesu prawnego, tj. w zakresie przebiegu inwestycji przez działkę nr (...) obręb (...) N. T. Zgodnie z zapisami decyzji starosty działka ta w całości przeznaczona jest pod inwestycję drogową i nie sąsiaduje z żadnymi innymi nieruchomościami, do których strona skarżący posiada tytuł prawny. Ponadto, żadna inna nieruchomość strony nie przylega do projektowanej drogi gminnej i dlatego nie można stwierdzić, że w związku z inwestycją strona skarżący zostanie pozbawiony dostępu do drogi publicznej.

Niezależnie od powyższego organ odwoławczy na podstawie mapy z proponowanym przebiegiem drogi ustalił, że w związku z inwestycją drogową żadna z nieruchomości położonych w rejonie drogi gminnej nie została pozbawiona dostępu do tej drogi, Nieuzasadniony jest także zarzut strony mówiący o konieczności zaprojektowania placu do nawracania, ponieważ zgodnie z przepisem § 125 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, plac do nawracania wykonuje się w przypadku nieprzelotowego zakończenia drogi klasy L lub D. Zgodnie z mapą z proponowanym przebiegiem drogi rozbudowywana droga gminna klasy D łączy się z drogą krajową nr (...) oraz prowadzi między innymi do istniejących przedsiębiorstw położonych przy osiedlu (...) w N. T.

Planowana inwestycja nie jest wymieniona w § 2 oraz § 3 ust. 1 rozporządzeniu Rady Ministrów w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko ww. rozporządzenia, nie zachodzą więc przesłanki, które zobowiązywałyby inwestora do uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Ponadto, w aktach sprawy znajduje się pismo Burmistrza Miasta N. T. z 20 października 2015 r., znak: (...), zaświadczające, że zgodnie z obowiązującym prawem dla ww. inwestycji drogowej nie jest wymagane uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia.

Dla inwestycji drogowej nie jest wymagane stanowisko Urzędu Lotnictwa Cywilnego, ponieważ planowana inwestycja znajduje się w odległości około 2.5 km od lotniska cywilnego należącego do Aeroklubu N. T.

Niezasadne są, w ocenie wojewody, zarzuty, że do wniosku o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej nie został przedłożony projekt budowlany kanalizacji deszczowej. Pełnomocnik inwestora w trakcie postępowania odwoławczego wyjaśnił, że projekt budowlany kanalizacji deszczowej jest częścią projektu architektoniczno-budowlanego, stanowiącego integralną część projektu budowlanego. Odwodnienie w przedmiotowym projekcje zostało uznane jako element odwodnienia drogi.

Organ II instancji odniósł się również do zastrzeżeń odwołujących odnośnie braków w przedłożonej dokumentacji, nie doszukując się uchybień w tym zakresie. Stwierdził również, że warunki techniczne wydane przez (...) wbrew twierdzeniu skarżącego, były ważne zarówno na dzień złożenia przez pełnomocnika inwestora wniosku jak i na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej.

Nazwa inwestycji wskazana we wniosku pełnomocnika inwestora jest tożsama z nazwą inwestycji objętej decyzją starosty w zakresie kilometrażu drogi gminnej objętego rozbudową, kategorii rozbudowywanej drogi oraz rodzaju i przedmiotu robót. W decyzji starosty nie podano danych, które wymienione były w treści wniosku w nawiasie i które dotyczyły tylko klasy drogi. Powyższe dane nie mają wpływu na zakres objęty inwestycją i na roboty budowlane wymienione w decyzji, dlatego organ odwoławczy nie może stwierdzić, że zarzut strony jest zasadny.

Niezasadny jest także zarzut strony dotyczący złożenia przez inwestora projektu budowlanego oprawionego w sposób umożliwiający jego dekompletację.

Wojewoda ustalił, że w chwili rozpoznania wniosku strony nie zaistniały uzasadnione przypadki pozwalające na wstrzymanie wykonalności decyzji Starosty. Starosta (...) nadał swojej decyzji postanowieniem z 18 kwietnia 2016 r. rygor natychmiastowej wykonalności. Po rozpatrzeniu zażalenia na ww. postanowienie, Wojewoda postanowieniem z 2 września 2016 r., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Starosty (...) z 18 kwietnia 2016 r., o nadaniu rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji. Ponadto, Wojewódzki Sąd Administracyjny po rozpatrzeniu zażalenia na ww. postanowienie Wojewody oddalił skargi stron na to postanowienie.

Odnosząc się do argumentów podniesionych w odwołaniu Wójta G. S. organ II instancji podał, że starosta nie miał prawnego obowiązku uzależniania decyzji od opinii właściwych jednostek samorządu terytorialnego. Organ odwoławczy zgodził się ze stanowiskiem przedstawionym przez inwestora, że rozbudowa drogi gminnej poprawi obsługę komunikacyjną nieruchomości położonych na terenie G. S. i Miasta N. T. oraz poprawi płynność ruchu dzięki budowie ronda na drodze krajowej nr (...). Poprawi się także bezpieczeństwo ruchu kierowców i pieszych dzięki większej szerokości pasów ruchu, budowie poboczy i chodników oraz przejść dla pieszych, a także dzięki budowie oświetlenia ulicznego i kanalizacji opadowej. Nie znajduje także uzasadnienia żądanie wójta polegające na budowie dróg serwisowych wzdłuż drogi gminnej, bowiem zgodnie z mapą z proponowanym przebiegiem drogi wszystkie działki położone wzdłuż drogi gminnej mają zapewniony z niej dostęp.

Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli M. S. oraz Wójt G. S.

M. S. zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie:

- art. 15 w zw. z art. 136 i 138 § 2 k.p.a. poprzez zatwierdzenie w decyzji odwoławczej nowego projektu podziału nieruchomości opracowanego przez inwestora już po wydaniu decyzji I instancji;

- art. 11d ust. 1 pkt 9 w zw. z art. 11d ust. 4 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez wydanie decyzji, pomimo braku przedłożenia przez inwestora pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie wód z terenu inwestycji do potoku (...);

- art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane poprzez brak zapewnienia odpowiedniego dostępu do drogi publicznej nieruchomościom położonym w sąsiedztwie budowanego fragmentu drogi z uwagi na brak zaprojektowania zjazdów z tych nieruchomości;

- art. 7, art. 77 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i zbadaniu materiału dowodowego w sprawie;

- art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. z zw. z art. 11f ust. 1 pkt 7 ww. specustawy poprzez wadliwe wydanie decyzji reformatoryjnej w części odnoszącej się do zatwierdzenia poszczególnych rysunków wchodzących w skład projektu budowanego (po wcześniejszym uchyleniu poszczególnych rysunków projektowych) z uwagi na brak wcześniejszego uchylenia decyzji I instancji w zakresie zatwierdzenia projektu budowlanego, co powoduje, że obecnie obie wersje projektów budowalnych funkcjonują jako projekty zatwierdzone;

- art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie;

- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak należytego wyjaśnienia podstaw prawnych i faktycznych podjętego rozstrzygnięcia.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi rozwinięto opisane wyżej zarzuty.

G. S. zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 105 § 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i nieumorzenie postępowania, które było postępowaniem bezprzedmiotowym, a to w związku z toczącym się równolegle postępowaniem Wojewodą zakończonym wydaniem decyzji nr (...) z 4 maja 2016 r. o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej pn.: "Rozbudowa drogi krajowej (...) na odcinku od k.m. 21+857 - do k.m. 22+306 w tym rozbudowa skrzyżowania drogi krajowej DK 47 z drogami gminnymi położonymi w N. T. i S., gmina N. T. i S., powiat nowotarski, Wojewoda wraz z infrastrukturą techniczną", w której to decyzji tamtejszy organ winien zgodnie z przepisem art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. f ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w brzmieniu obowiązującym przed dniem 27 października 2015 r., dokonać ustaleń dotyczących obowiązku budowy lub przebudowy innych dróg publicznych, tj. w szczególności drogi gminnej, której rozbudowa stanowi przedmiot zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty (...) nr (...) z dnia 14 kwietnia 2016 r. i umorzenie postępowania w całości. Domagała się także zasądzenia kosztów postępowania.

W uzasadnieniu przedstawiono argumenty na poparcie opisanego zarzutu.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skarg i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1396, dalej zwana p.p.s.a.), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji.

Skarga nie była uzasadniona.

W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli jest decyzja Wojewody z dnia 16 marca 2017 r. zmieniająca w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w części decyzję Starosty (...) z 14 kwietnia 2016 r.

Rozstrzygnięcie sprawy Sąd oparł w głównej mierze na podstawie materialnoprawnych przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 2031, dalej w skrócie specustawa).

Jednakże w pierwszej kolejności pochylić się należy nad zarzutem skarżącego polegającym na naruszeniu przez organ II instancji zasady dwuinstancyjności postępowania obowiązującej na mocy przepisu z art. 15 k.p.a.

Zgodnie z tym przepisem postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Na gruncie niniejszej sprawy przejawia się to w ten sposób, że od rozstrzygnięcia organu I instancji, stronie przysługuje odwołanie do organu II instancji. W rozpoznawanej sprawie, należy zwrócić uwagę na art. 11g ust. 1 pkt 1 ustawy, który stanowi, że od decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stronie służy odwołanie do organu wyższego stopnia, którym jest wojewoda w przypadku wydania decyzji przez starostę. Z kolei przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. określa sposób i charakter rozstrzygnięcia wskazując, że organ II instancji uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Należy przy tym pamiętać o istotnym zakazie reformationis in peius, który wprowadza przepis art. 139 k.p.a. stanowiący, że organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Powyższa regulacja rozstrzygnięć wydawanych w trybie odwoławczym wskazuje zatem jednoznacznie na charakter reformatoryjny, a nie jedynie kasatoryjny orzeczeń wydawanych przez organy II instancji. Oznacza to tyle, że - na gruncie niniejszej sprawy - Wojewoda - działający jako organ odwoławczy - jest upoważniony nie tylko do weryfikowania decyzji i uchylenia jej w razie stwierdzenia, że porządek prawny narusza ona sama bądź sposób przeprowadzenia postępowania administracyjnego, w wyniku którego została wydana, ale również do merytorycznego orzekania w sprawie. Jednocześnie należy pamiętać, że powyższe kompetencje są aktualne tylko wtedy, gdy przedmiotem postępowania w II instancji pozostaje przedmiot postępowania przed organem I instancji, a więc zachodzi tożsamość rozpoznawanej sprawy. Konkludując, ustawodawca wyposażył organy odwoławcze w instytucję pozwalającą na usuwanie z obrotu prawnego całości albo części wadliwego rozstrzygnięcia oraz orzekanie co do istoty sprawy w ten sposób, by doprowadzić decyzję do stanu zgodności z prawem. Ograniczeniem organu odwoławczego jest zakaz orzekania na niekorzyść odwołującego, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny, co w ocenie Sądu w rozstrzygającego w niniejszej sprawie nie zachodzi, ponieważ decyzje organów obu instancji odnoszą się do tej samej inwestycji tj. rozbudowy drogi gminnej k.m.: 0+036.00 + 0+327.50, wraz z odwodnieniem drogowym, budową sieci oświetlenia ulicznego, budową kanału technologicznego oraz przebudową sieci energetycznej i teletechnicznej na granicy Miasta N. T. i G. S. w N. T. i S.; dotyczą tych samych nieruchomości (oznaczonych jako działki ewid. Nr (...), (...), (...) obr. N. T. i (...) obręb S., (jakkolwiek w decyzji wojewody zreformowano prawidłowo zapisy dotyczące podziału ww. działek, uwzględniając podział ww. działek dokonany w związku z decyzją ZRID Wojewody z 4 maja 2016 r. obejmującą realizację inwestycji drogowej pn.: rozbudowa drogi krajowej (...) na odcinku od k.m. 21+857 do k.m. 22+306 w tym rozbudowa skrzyżowania drogi krajowej (...) z drogami gminnymi położonymi w N. T. i S. wraz z infrastrukturą techniczną - powiązaną z przedmiotowa inwestycją. W związku z powyższym w ocenie Sądu decyzje obu instancji są tożsame przedmiotowo. Reasumując, Wojewoda w rozpoznawanej sprawie nie naruszył zasady dwuinstancyjności i zarzut ten należy uznać za chybiony, jakkolwiek w skarżonej decyzji orzekł reformatoryjnie uchylając decyzję organu I instancji, w części w jakiej naruszała przepisy prawa. Należy przy czym zaznaczyć że z treści skarżonej decyzji wynika dokładnie w jakim zakresie decyzja organu I instancji została uchylona i jednocześnie w wyrzeczeniu zreformowanej decyzji zawarte zostało jednoznaczne rozstrzygnięcie co do istoty sprawy. Dokonana przez organ odwoławczy w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. korekta decyzji I instancji związana była z nieprawidłowym zatwierdzeniem projektu podziału nieruchomości objętych przedmiotową inwestycją i doprowadziła do prawidłowego wyznaczenia linii rozgraniczających teren, w tym granic pasów drogowych ustalonych decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn. Rozbudowa drogi gminnej k.m.: 0+036.00 + 0+327.50, wraz z odwodnieniem drogowym, budową sieci oświetlenia ulicznego, budową kanału technologicznego oraz przebudową sieci energetycznej i teletechnicznej na granicy Miasta N. T. i G. S. w N. T. i S.), które stanowią linie podziału nieruchomości (art. 12 ust. 2 specustawy). W konsekwencji zmiana objęła także rozstrzygnięcie w zakresie zatwierdzonego w decyzji podziału nieruchomości objętych zamiarem zrealizowania przedmiotowej drogi gminnej (wymagane stosownie do normy z art. 11f ust. 1 pkt 5 specustawy, zgodnie z którą decyzja ZRID zawiera w szczególności zatwierdzenie podziału nieruchomości o których mowa w art. 12 ust. 1. Należy wskazać, że przed dokonaniem zreformowania decyzji organu I instancji organ odwoławczy uzupełnił materiał dowodowy w trybie art. 136 k.p.a. wzywając m.in. inwestora o przedłożenie map z projektami podziału nieruchomości oznaczonych jako działki ewid. Nr (...), (...), (...) obręb. (...) i (...) obręb S., mapy z projektowanym przebiegiem przedmiotowej drogi dojazdowej, mapy z projektem zagospodarowania terenu i aktualnych wypisów z rejestru gruntów dotyczących ww. działek. Nie miał zatem wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy i mógł prawidłowo wyodrębnić działki ewidencyjne z nieruchomości objętych zamiarem zrealizowania na nich przedmiotowej dojazdowej drogi gminnej. W ocenie Sądu w skarżonej decyzji usunięte zostały wszelkie wątpliwości w zakresie ewidencyjnego oddzielenia tych części nieruchomości, które zostały przeznaczone pod ww. drogę gminną i które stosownie do art. 12 ust. 4 pkt specustawy stają się z mocy prawa własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego. Pozostałe zmiany dokonane przez organ odwoławczy stanowiły konsekwencję dokonanego podziału działek zatwierdzonych skarżoną decyzją. Nie było przy tym konieczności ponownego przeprowadzenia całego postępowania, gdyż nie wymagał tego konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, przy czym wystarczające dla wyjaśnienia ww. kwestii okazały się kompetencje z art. 136 k.p.a. Nadto należy zauważyć, iż organ odwoławczy szczegółowo uzasadnił swoje stanowisko. W tej sytuacji nietrafne są podniesione w skardze M. S. zarzuty naruszenia przez organ odwoławczy przepisów art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. W związku z powyższym bezzasadny jest także zarzut, że w obrocie funkcjonują dwie wersje projektu budowlanego przebudowy ww. drogi dojazdowej.

Przechodząc do kolejnego zarzutu naruszenia art. 11d ust. 1 pkt 9 w zw z art. 11d ust. 4 specustawy Sąd przeanalizował zgromadzoną w sprawie dokumentację i nie znalazł podstaw do stwierdzenia naruszenia prawa w tym zakresie. Nie można się bowiem zgodzić, z zarzutem, że skarżona decyzja została wydana mimo, iż inwestor nie dysponuje wymaganym dla realizacji przedmiotowej inwestycji drogowej pozwoleniem wodnoprawnym ponieważ decyzja Marszałka Woj. (...) z 8 grudnia 2015 r. o udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego została wydana na rzecz innego podmiotu niż inwestor tj. dla spółki (...) Sp. z o.o., a nadto, że pozwolenie to nie obejmuje odprowadzania wód z terenu projektowanej do rozbudowy drogi gminnej. Odnosząc się do tego zarzutu przede wszystkim trzeba wskazać, że ww. pozwoleniem wodnoprawnym na odprowadzanie wód opadowych i roztopowych wylotem do potoku (...) w k.m. 4+500 objęto nie tylko dachy i place inwestycji realizowanej przez (...) sp. z o.o., ale także drogi dojazdowe projektowanego budynku usługowo-handlowego ze wskazaniem, że sama pow. dróg oraz parkingów, placów utwardzonych obejmuje 3,1354 ha. Spółka (...) Sp. z o.o. uzyskała także pozwolenie Starosty (...) z dnia 16.10. 2015 r. na budowę kanalizacji deszczowej z odprowadzaniem wód do potoku (...) oraz wyraziła zgodę na odprowadzanie wód opadowych i roztopowych z obszaru przedmiotowej inwestycji drogowej w umowie zawartej w dniu 23 kwietnia 2014 r. między spółką a gminą Miasto N. T. W związku z powyższym w zatwierdzonym skarżoną decyzją projekcie budowlanym obejmującym realizację przedmiotowej drogi gminnej uwzględnione zostały postanowienia ww. decyzji o oprowadzaniu wód opadowych i roztopowych do potoku (...) poprzez kanalizację deszczową w pasie drogi krajowej nr (...).

Odnosząc się do wskazanego w skardze M. S. zarzutu naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego przez brak zapewnienia odpowiedniego dostępu do drogi publicznej nieruchomościom położonym w sąsiedztwie przebudowywanego fragmentu drogi tj. brak zaprojektowanych zjazdów - zarzut ten należy ocenić jako bezzasadny. Zgodnie z art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej zapewniając poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Zgodnie z art. 29 ust. 2 ustawy z 21. 03. 1985 r. o drogach publicznych tj. (Dz. U. z 2016. 1440) w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi. Z kolei art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. h specustawy stanowi, że decyzja ZRID w razie potrzeby zawiera ustalenia dotyczące obowiązku budowy lub przebudowy zjazdów. Należy podkreślić, że celem normy art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. h jest ochrona właścicieli nieruchomości przylegających do budowanej drogi przed pozbawieniem dostępu do drogi publicznej i tzw. pośrednim wywłaszczeniem. Obowiązkiem zarządcy drogi jest zatem zapewnienie właściwych zjazdów dla nieruchomości. Ma to znaczenie w szczególności w sytuacji, kiedy wskutek częściowo przejęcia nieruchomości pod realizację inwestycji drogowej zmieniają się uwarunkowania dotyczącej obsługi komunikacyjnej pozostałej części nieruchomości. Zarazem jednak - co należy podkreślić - regulacja zawarta w treści art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. h specustawy drogowej korespondując z treścią art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych w którym nakłada obowiązek zapewnienia dostępu do drogi publicznej tylko tym nieruchomościom, które do tej pory taki dostęp miały (por. wyrok NSA z 9.05. 2017 r. sygn. akt II OSK 435/17. Mając na uwadze ww. regulację w ocenie Sądu organy prawidłowo zapewniły zjazdy z tych nieruchomości które takie zjazdy posiadały (np. z dz. Nr 14244/10), nie projektując zjazdów do nieruchomości które przed projektowaną przebudową drogi gminnej zjazdów takich były pozbawione. Nadto leży przy tym mieć na uwadze, że przyjęcie, iż dana nieruchomość ma dostęp do przebudowywanej drogi publicznej, będący dostępem bezpośrednim musi wynikać, iż w obrocie prawnym funkcjonuje prawomocna decyzja zezwalająca na lokalizację takiego zjazdu (por. wyrok WSA w Wa-wie z 25. 03. 2013 r., sygn. IV SA/Wa 2982/12).

Za nieuzasadniony należy uznać zarzut dotyczący nadania przedmiotowej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, gdyż rygor ten został nadany odrębnym postanowieniem Starosty (...) z 18 kwietnia 2016 r., utrzymanym w mocy postanowieniem Wojewody z 2 września 2016 r., a skarga na to postanowienie została oddalona prawomocnym wyrokiem tut. Sądu z dnia 31.01. 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 1320/16, w związku z czym zarzut ten nie podlega ocenie w niniejszym postępowaniu.

Na uwzględnienie nie zasługuje zarzut bezprzedmiotowości postępowania zakończonego wydaniem skarżonej decyzji podniesiony przez G. S., ze względu na toczące się równolegle postępowaniem przed Wojewodą zakończonym wydaniem decyzji nr (...) z 4 maja 2016 r. o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej pn.:"Rozbudowa drogi krajowej (...) R. - Z. na odcinku od k.m. 21+857 - do k.m. 22+306 w tym rozbudowa skrzyżowania drogi krajowej (...) z drogami gminnymi położonymi w N. T. i S., gmina N. T. i S., powiat nowotarski, Wojewoda wraz z infrastrukturą techniczną", w której to decyzji w ocenie skarżącej G. S. tamtejszy organ winien zgodnie z przepisem art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. f ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w brzmieniu obowiązującym przed dniem 27 października 2015 r., dokonać ustaleń dotyczących obowiązku budowy lub przebudowy innych dróg publicznych, w tym w szczególności drogi gminnej, której rozbudowa stanowi przedmiot zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Ustosunkowując się do ww. zarzutu należy zważyć na treść przepisu z art. 20 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym to zarządca drogi publicznej tj. organ administracji rządowej lub organ jednostki samorządu terytorialnego, w którego właściwości znajdują się sprawy planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i remontu dróg publicznych decyduje o zakresie planowanej inwestycji. Odnosząc się do zarzutu nieuprawnionego zdaniem skarżącej G. S. podziału nieruchomości należy zważyć, że w dacie złożenia wniosku dotyczącego wydania decyzji ZRID rozbudowy drogi krajowej (...) nie obowiązywał przepis art. 11a ust. 2a specustawy (obowiązujący od dnia 27.10. 2015 r.), zgodnie z którym wojewoda albo starosta wydają decyzję ZRID dla inwestycji objętej wnioskiem właściwego zarządcy drogi, w tym dla wszystkich elementów, o których mowa w art. 11f ust. 1 (tj. określając wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi). W rozpoznawanej sprawie wniosek dotyczący realizacji przebudowy drogi krajowej (...) ożony został przez Burmistrza N. T. działającego na podstawie porozumienia z GDDKiA jako zarządca tej drogi w dniu 19.10.2015 i nie obejmował przebudowy dojazdowej drogi gminnej (...), natomiast wniosek dotyczący drogi (...) złożył jej zarządca - burmistrz N. T. w dniu 31. 12. 2015 r. Trzeba podkreślić, że wniosek dotyczący przebudowy drogi krajowej (...) został złożony w okresie gdy nie obowiązywała norma z art. 11a ust. 2a specustawy, obligująca organ do wydania decyzji ZRID obejmującej wszystkie elementy, o których mowa w art. 11f ust. 1 specustawy, a zatem także obowiązek budowy lub przebudowy innych dróg publicznych (art. 11f ust. 1 lit. g). Organy obu instancji były związane wnioskiem złożonym przez Burmistrza N. T. jako zarządcy wnioskowanej do przebudowy przedmiotowej drogi gminnej. W konsekwencji zarzut naruszenia art. 105 § 1 k.pa w zw. Z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. należy uznać za chybiony.

W tym stanie rzeczy Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.