Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2723767

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie
z dnia 13 września 2019 r.
II SA/Kr 591/19
Ustalanie stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Niżnik-Dobosz (spr.).

Sędziowie WSA: Jacek Bursa Tadeusz Kiełkowski.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2019 r. sprawy ze skargi K. K. i J. K. na decyzję Wojewody z dnia 22 marca 2019 r., znak: (...) w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego

I. uchyla zaskarżoną decyzję;

II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących K. K. i J. K. kwotę 997 zł (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie faktyczne

Wojewoda decyzją z dnia 22 marca 2019 r. (znak: (...)), na podstawie:

- art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm. - dalej jako: k.p.a.) oraz

- art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 z późn. zm. - dalej jako: u.p.b.), po rozpatrzeniu odwołania K. K. i J. K., reprezentowanych przez profesjonalnego pełnomocnika, od decyzji Starosty (...) z dnia 19 listopada 2018 r. (znak: (...) (...)) w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, dla inwestora Firma A, dla inwestycji pn. budowa budynku handlowo-usługowego wyposażonego w instalacje wewnętrzne (elektryczną, wod.-kan., przeciwpożarową, wentylacyjno-klimatyzacyjną, grzewczą, niskoprądową, odgromową) wraz z infrastrukturą towarzyszącą w postaci: wewnętrznego układu komunikacyjnego z 27 miejscami postojowymi, stojaka na rowery, miejsca gromadzenia odpadów stałych, billboardu, muru oporowego oraz instalacji zewnętrznych (kanalizacji sanitarnej z bezodpływowym zbiornikiem na nieczystości ciekłe, kanalizacji deszczowej z separatorem oraz zbiornikami retencyjno-odparowującymi, wodociągowej, elektroenergetycznej linii zasilającej oraz oświetlenia zewnętrznego z latarniami) w miejscowości K. D., na działkach o nr ew.gr. (...), (...), (...), umorzył postępowanie odwoławcze.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia 19 listopada 2018 r. (znak: (...) (...)) Starosta (...) zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę ww. inwestycji. Decyzja została doręczona stronom postępowania pomiędzy 22 listopada 2018 r. a 7 grudnia 2018 r. (doręczenie zastępcze). W terminie otwartym na wniesienie odwołań przez strony postępowania, wpłynęło pismo zatytułowane "odwołanie" K. K. i J. K., reprezentowanych przez profesjonalnego pełnomocnika, którzy nie zostali uznani za strony postępowania przez organ I instancji. Wyjaśniono przy tym, że pismo to z datą 7 grudnia 2018 r. nadane zostało w tym samym dniu w polskiej placówce pocztowej w B., a następnie przekazane przez organ I instancji na zasadzie art. 133 k.p.a. do Wojewody. Dodano, że organ I instancji poinformował także, iż nie znalazł podstaw do zastosowania art. 132 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe Wojewoda zaznaczył, że wpływ do organu II instancji odwołania przekazanego na podstawie art. 133 k.p.a. przez organ I instancji wszczyna postępowanie odwoławcze. Stąd też podniesiono, że przystępując do analizy sprawy, organ odwoławczy w pierwszym etapie zobowiązany był do zbadania dopuszczalności prowadzenia postępowania, w tym m.in. właściwości, czy odwołanie pochodziło od strony postępowania i czy zachowano termin na wniesienie odwołania. Organ odwoławczy podkreślił zatem na wstępie, że ustalenie stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę następuje w oparciu o art. 28 ust. 2 u.p.b., w którym zawarta została definicja stron tego postępowania, przy jednoczesnym uwzględnieniu pojęcia "obszar oddziaływania obiektu" określonego w art. 3 pkt 20 u.p.b. Zwrócono też uwagę, że organ I instancji ustalając obszar oddziaływania inwestycji nie zaliczył nieruchomości odwołujących się do tego obszaru. Dlatego też oceniając prawidłowość tych działań Wojewoda wskazał, że jak wynikało z projektu budowlanego projektowana inwestycja znajdowała się po północnej stronie dz. nr (...), (...), (...), będących własnością odwołujących się, zaś projektowany budynek miał znajdować się w odległości 17,4 m od budynku oznaczonego g2 96, znajdującego się na dz. nr (...), dz. nr (...) nie była zabudowana, zaś na dz. nr (...) był budynek mj3 (...) w odległości ok. 31,5 m. Wobec powyższego zdaniem organu odwoławczego, projektowana inwestycja ze względu na tę odległość, jak i jej wielkość, funkcję, przeznaczenie, formę, konstrukcję i sposób usytuowania na działce, nie będzie powodować, w odniesieniu do nieruchomości odwołujących się, żadnych ograniczeń w zakresie naturalnego oświetlenia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, jak i nasłonecznienia pokoi. Podkreślono bowiem, że według informacji zawartej w projekcie na str. 11, w ocenie projektanta obszar oddziaływania projektowanej inwestycji mieścić się będzie w całości na działce, na której został zaprojektowany. Wyjaśniono także, że projektant wskazał, iż obiekt kubaturowy w zakresie funkcji ma mieć charakter usługowy, nieuciążliwy dla sąsiednich terenów, lokalizacja na działce będzie zgodna z przepisami, w tym ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, projektowane zagospodarowanie terenu nie spowoduje ograniczeń w zagospodarowaniu terenów sąsiednich. Organ odwoławczy dokonał sprawdzenia prawidłowości wskazań projektanta i potwierdził brak występowania na działkach odwołujących się osób, oddziaływania wpływającego na sposób zagospodarowania ich nieruchomości. Ponadto podniesiono, że także w treści obszernego odwołania, oprócz cytatów orzeczeń sądów administracyjnych, odnoszących się do zasad określania obszaru oddziaływania projektowanych obiektów i wniosku, iż w związku z powyższym w przedmiotowym postępowaniu K. K. i J. K. powinni być uznani za stronę postępowania, nie przedstawiono żadnych merytorycznych powodów dowodzących, że projektowana inwestycja może wprowadzić związane z nowym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu będącego własnością odwołujących się. Dodano również, że wskazane na str. 11 i 12 odwołania argumenty, o możliwych uciążliwościach, które mogą się pojawić w trakcie użytkowania obiektu, tj. zwiększony ruch samochodowy generujący hałas i obniżenie bezpieczeństwa, zniszczenie nawierzchni drogowej, odory i możliwość pojawienia się gryzoni, uciążliwego zapachu i hałasu, a także zarzut, że w razie składowania odpadów pojawią się uciążliwości - fetor, insekty i gryzonie, w ocenie organu odwoławczego świadczyły o istnieniu interesu faktycznego po stronie odwołujących się osób. Wojewoda zwrócił jednak uwagę, iż należy rozróżnić posiadanie przez zainteresowanych interesu faktycznego od prawnego, bo tylko posiadanie interesu prawnego daje stronie prawo uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym na prawach strony. Zaznaczono bowiem, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, że stroną postępowania, w sprawach dotyczących wniosków o pozwolenie na budowę, jest osoba, której nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji i która posiada interes prawny lub obowiązek do uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym jako strona tego postępowania.

Mając zatem na uwadze powyższe, w ocenie organu odwoławczego, odwołujący się nie posiadali interesu prawnego pozwalającego uznać ich za strony przedmiotowego postępowania. Wyjaśniono bowiem, że cechą interesu prawnego jest to, iż jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Dodano też, że stwierdzenie, iż interes lub obowiązek ma charakter prawny musi opierać się na przepisach prawa materialnego, czyli być wyprowadzone z prawa materialnego, z konkretnej normy prawnej, co oznacza, że interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie osobie przymiotu strony w określonej sprawie, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. Organ odwoławczy podkreślił przy tym, że istotnym podczas analizy, czy wnioskodawcy posiadają interes prawny, będzie ustalenie czy planowana inwestycja nie będzie naruszać normy wskazanej w art. 144 k.c., która obejmuje zakaz ujemnego oddziaływania na cudzą nieruchomość, jak i wymogu wynikającego z art. 5 ust. 9 u.p.b. w zakresie poszanowania występujących w obszarze oddziaływania uzasadnionych interesów osób trzecich. W tym natomiast zakresie w ocenie organu II instancji, udzielenie pozwolenia na budowę w przedmiotowej sprawie nie ograniczało posiadanego przez odwołujących się interesu prawnego. Podniesiono bowiem, że przedmiotowa decyzja nie ograniczyła prawem chronionych interesów, jak np. dopływu światła dziennego, prądu, wody czy gazu, dostępu do drogi publicznej, nie pozbawiła i nie ograniczyła też możliwości korzystania z lokalu, zaś wskazywane okoliczności związane ze zwiększeniem ruchu samochodowego, czy też zmniejszeniem komfortu przebywania w budynku, w ocenie organu odwoławczego, nie stanowiły o istnieniu interesu prawnego. Dodano również, że wnioskodawcy nie przedłożyli żadnego dowodu, w oparciu o który można by było dokonać odmiennych ustaleń.

Wojewoda zaznaczył także, że w odwołaniu poruszono też szereg zagadnień dotyczących prawidłowości wydania decyzji, lecz z uwagi na brak odwołania, które skutecznie wszczęłoby postępowanie odwoławcze, nie podlegały one weryfikacji, gdyż nie badano prawidłowości wydania zaskarżonej decyzji. Mając zatem na uwadze powyższe, organ odwoławczy powołując się na treść art. 105 § 1, art. 61 § 1 i art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. wyjaśnił, że postępowanie staje się bezprzedmiotowe w sytuacji gdy organ stwierdzi, iż brak było podstaw prawnych i faktycznych do prowadzenia postępowania i merytorycznego rozpatrzenia sprawy, a tym samym należało uznać, że postępowanie odwoławcze w sprawie pozwolenia na budowę, zainicjowane przez osobę niebędącą stroną postępowania, powinno było zostać umorzone.

Skargę na ww. decyzję wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, skarżący - K. K. i J. K., domagając się uznania skarżących za strony postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji nr (...) z dnia 19 listopada 2018 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla Firma A na inwestycję w miejscowości K. D., na działkach o nr ew. gr. (...), (...), (...), uchylenia ww. decyzji nr (...) z dnia 19 listopada 2018 r. i orzeczenia o odmowie zatwierdzenia przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego oraz o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę dla Firma A na inwestycję w miejscowości K. D., na działkach o nr ew. gr. (...), (...), (...), a także przyznania skarżącym zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wedle norm przepisanych. Względnie skarżący wnieśli o zmianę zaskarżonej decyzji Wojewody poprzez jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi II instancji lub też zmianę zaskarżonej decyzji poprzez uchylenie decyzji Starosty (...) nr (...) z dnia 19 listopada 2018 r. (znak: (...)) i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Skarżący zarzucili zaskarżonej decyzji:

1. sprzeczność istotnych ustaleń faktycznych Wojewody z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, polegającą na:

- błędnym potwierdzeniu braku występowania na działkach należących do skarżących oddziaływania wpływającego na sposób zagospodarowania ich nieruchomości, co skutkowało błędnym przyjęciem, iż działka należąca do skarżących nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu oraz całej inwestycji, podczas, gdy projektowana inwestycja może negatywnie oddziaływać na nieruchomość stanowiącą własność skarżących, w związku z czym, powinni oni być uznani za stronę postępowania administracyjnego w zakresie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji Firma A w K. D.,

- błędnym uznaniu, iż uciążliwości, które mogą pojawić się w trakcie użytkowania projektowanego obiektu, tj. zwiększony ruch samochodowy generujący hałas, obniżenie bezpieczeństwa, odory, tj. uciążliwy zapach, itp. świadczą o istnieniu interesu faktycznego, a nie prawnego podczas, gdy ustalając obszar oddziaływania obiektu należy rozważyć czy tego rodzaju inwestycja będzie w sposób negatywny oddziaływać na nieruchomość sąsiednią, np. stanowiąc źródło nadmiernej emisji hałasu. Zdaniem skarżących, nie można art. 3 pkt 20 u.p.b. rozumieć tak wąsko, gdyż w ten sposób poza obszarem oddziaływania obiektu pozostałyby wszystkie nieruchomości w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego, które są już zabudowane i użytkowane w określony sposób, wobec czego ewentualne hałasy czy też odory niewątpliwie świadczą o interesie prawnym,

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 u.p.b., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, skutkiem czego było błędne uznanie, iż skarżący nie posiadają interesu prawnego pozwalającego uznać, iż są stronami postępowania administracyjnego w zakresie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji Firma A w K. D., podczas gdy projektowana inwestycja stwarza możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania na otoczenie ze względu na indywidualne cechy projektowanego obiektu, a tym samym skarżący jako właściciele działki bezpośrednio sąsiadującej z nieruchomością, na której ma ona powstać powinni być uznani za stronę w przedmiotowym postępowaniu,

3. naruszenie przepisów postępowania a to:

- art. 7 oraz art. 8 k.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej, w tym m.in. niepoczynienie żadnych czynności sprawdzających, czy nieruchomość należąca do skarżących znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu i poprzestanie tylko na stwierdzeniu "potwierdzenia braku występowania na działkach należących do skarżących oddziaływania wpływającego na sposób zagospodarowania ich nieruchomości" ustalonego przez organ I Instancji.

W uzasadnieniu skargi skarżący kwestionując twierdzenia organu odwoławczego szczegółowo rozwinęli podniesione zarzuty, powołując na ich poparcie orzecznictwo sądów administracyjnych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w tym zakresie stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 z późn. zm.) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego wyżej przepisu Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Stosownie zaś do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm. - dalej jako: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

W tym miejscu wymaga jednak podkreślenia, że w świetle art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (zob. w tym zakresie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt FSK 2326/04, LEX nr 173127).

Stosownie zaś do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ją, w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy;

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego;

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd administracyjny stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Ponadto stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. sąd administracyjny stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Skarga zasługuje na uwzględnienie w zakresie wskazanym poniżej.

Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Wojewody z dnia 22 marca 2019 r. (znak: (...)), na mocy której umorzono postępowanie odwoławcze zainicjowane odwołaniem K. K. i J. K. od decyzji Starosty (...) z dnia 19 listopada 2018 r. (znak: (...) (...)) w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, dla inwestora Firma A, dla inwestycji pn. budowa budynku handlowo-usługowego wyposażonego w instalacje wewnętrzne (elektryczną, wod.-kan., przeciwpożarową, wentylacyjno-klimatyzacyjną, grzewczą, niskoprądową, odgromową) wraz z infrastrukturą towarzyszącą w postaci: wewnętrznego układu komunikacyjnego z 27 miejscami postojowymi, stojaka na rowery, miejsca gromadzenia odpadów stałych, billboardu, muru oporowego oraz instalacji zewnętrznych (kanalizacji sanitarnej z bezodpływowym zbiornikiem na nieczystości ciekłe, kanalizacji deszczowej z separatorem oraz zbiornikami retencyjno-odparowującymi, wodociągowej, elektroenergetycznej linii zasilającej oraz oświetlenia zewnętrznego z latarniami) w miejscowości K. D., na działkach o nr ew.gr. (...), (...), (...).

Podstawę materialnoprawną wydania kwestionowanej decyzji stanowiły przepisy u.p.b., w szczególności art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 u.p.b. w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania kontrolowanej decyzji, które w sposób szczególny względem art. 28 k.p.a. regulują pojęcie strony w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Zgodnie z treścią pierwszego z przywołanych przepisów, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Stosownie natomiast do treści art. 3 pkt 20 u.p.b. przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Powyższa regulacja koresponduje w sposób bezsprzeczny z treścią art. 5 ust. 1 pkt 9 u.p.b., stanowiąc urzeczywistnienie wyrażonej w tym przepisie zasady poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich.

W tym miejscu wskazać również należy, że decydujące znaczenie dla oceny prawidłowości dokonanych ustaleń faktycznych w sprawie ma także kwestia zachowania w postępowaniu administracyjnym przepisów procedury administracyjnej, w szczególności zasad wynikających z art. 7 i art. 77 k.p.a. Pierwszy z wymienionych przepisów statuuje zasadę prawdy obiektywnej. Drugi zaś, jej proceduralne gwarancje, nakładając na organy obowiązek podjęcia wszelkich czynności procesowych mających na celu wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego w oparciu o określoną w art. 80 k.p.a., zasadę swobodnej oceny dowodów. Co istotne, tak poczynione ustalenia powinny następnie znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a., czego w przedmiotowej sprawie zabrakło.

Mając na uwadze wymienione powyżej regulacje prawne, w pierwszej kolejności wskazać należy, że w rozpoznawanej sprawie podstawą dla podjęcia przez Wojewodę kwestionowanego rozstrzygnięcia było uznanie przez ten organ, iż odwołujący się nie posiadali przymiotu strony w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzieleniu inwestorowi - Firma A pozwolenia na budowę dla ww. zamierzenia inwestycyjnego. Tym samym w kontrolowanej sprawie kwestią sporną nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie dotyczące udzielonego w I instancji pozwolenia na budowę, ale sposób ustalenia kręgu stron postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę. Dlatego też aktualnie przedmiotem kontroli Sądu jest tylko i wyłącznie kwestia, czy skarżący posiadali przymiot strony postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej udzielenia pozwolenia na budowę dla ww. inwestycji.

Zdaniem Sądu w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę, odmowa przyznania skarżącym statusu strony w kontrolowanej sprawie nastąpiła z naruszeniem art. 3 pkt 20 u.p.b., a w konsekwencji z naruszeniem art. 28 ust. 2 tej ustawy. W tym względzie wymaga bowiem przede wszystkim podkreślenia, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych, obszar oddziaływania obiektu budowlanego to także teren, gdzie uciążliwości związane z planowanym przedsięwzięciem będą mieścić się w granicach norm określonych przez przepisy prawa. Podnosi się bowiem, że przymiot strony w prawie budowlanym nie został uzależniony od tego, czy oddziaływanie zamierzonej inwestycji na nieruchomości sąsiednie przekraczać będzie ustalone w tym względzie normy, lecz wynika z samego faktu oddziaływania na przestrzeń objętą prawem do nieruchomości sąsiednich. W konsekwencji obszar oddziaływania obiektu nie może być utożsamiany tylko i wyłącznie z brakiem zachowania przez inwestora wymogów określonych przepisami techniczno-budowlanymi czy też przepisami odrębnymi, w tym w szczególności z zakresu ochrony środowiska, m.in. dotyczącymi ochrony przed hałasem, zanieczyszczeniami powietrza i innymi. Taki sposób rozumowania pomijałby bowiem ze swej istoty zasadniczą kwestię właściwą dla postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, tj. że dla inwestycji niezgodnej z przepisami techniczno-budowlanymi oraz przepisami odrębnymi nie powinna w ogóle zostać wydana decyzja zezwalająca na budowę. Tymczasem w kontekście zasad ustalania obszaru oddziaływania przyjmuje się, że obiekt budowlany może wprowadzać określone ograniczenia w zagospodarowaniu terenu, co nie oznacza jeszcze, że jego realizacja będzie niezgodna z przepisami techniczno-budowlanymi oraz przepisami odrębnymi, a w związku z tym, że nie można będzie uzyskać na jego realizację pozwolenia na budowę. Przymiot strony ma bowiem zagwarantować możliwość kontroli prawidłowości przebiegu postępowania i obrony swych praw podmiotom, których nieruchomości potencjalnie mogą być przez przyszłą inwestycję zagrożone w tym sensie, że będzie ona w jakikolwiek sposób na te nieruchomości oddziaływała, przy czym jak zostało to już wyżej zaznaczone, oddziaływania tego nie należy utożsamiać z oddziaływaniem sprzecznym z prawem, jak pozbawienie dostępu do drogi czy mediów lub naruszenie norm hałasu i zanieczyszczenia powietrza, jak również sprzeczności inwestycji z przepisami techniczno-budowlanymi. Postępowanie administracyjne w sprawie wydania pozwolenia na budowę, powinno zatem być tak ukształtowane, aby umożliwiało uczestniczenie w nim szerszemu kręgowi podmiotów, których poszanowanie interesów nakazuje art. 5 ust. 1 pkt 9 u.p.b., gdyż powinni mieć oni możliwość sprawdzenia poprzez udział w postępowaniu w charakterze strony, czy w rzeczywistości, jak twierdzą inwestor i organy właściwe do wydania pozwolenia na budowę, inwestycja będzie zgodna z obowiązującymi regulacjami prawnymi (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 427/15, LEX nr 1948846, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 grudnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 924/18, LEX nr 2618963 wraz z powołanym tam orzecznictwem oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 332/12, LEX nr 1352906, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 169/18, LEX nr 2518685). Odrębnym zagadnieniem jest natomiast to, czy podnoszone przez te osoby zarzuty w stosunku do projektowanej inwestycji są usprawiedliwione z punktu widzenia obowiązujących norm prawnych. Jednakże ich ocena może nastąpić wyłącznie w toku postępowania w sprawie pozwolenia na realizację tej inwestycji przy zapewnieniu właścicielom, użytkownikom wieczystym lub zarządcom nieruchomości położonych w obszarze oddziaływania obiektu czynnego udziału w postępowaniu (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 8 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 496/11, LEX nr 1053177).

Jednocześnie, co ma podstawowe znaczenie w przedmiotowej sprawie, w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu powinno następować na potrzeby każdej konkretnej sprawy, przy uwzględnieniu funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu i innych jego cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanego obiektu. W tym zakresie nie można jednak uznać za wystarczające powołanie się przez organ na stwierdzenie projektanta odnośnie tej kwestii, ani wykazanie, że zostały zachowane odległości tego obiektu od granic działek sąsiednich, czy też inne wymogi przewidziane w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych budynków. Tym bardziej w sytuacji, gdy interes prawny odwołujących się wywodzony jest - tak jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie - z przepisów z zakresu prawa cywilnego oraz z charakteru inwestycji odbiegającego od sposobu zagospodarowania otoczenia inwestycji, co czynili skarżący, wskazując na możliwe do wystąpienia uciążliwości z tym związane. To bowiem rolą organu, przy uwzględnieniu wskazanych powyżej okoliczności, jest wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu dla potrzeb oceny interesu prawnego podmiotów uważających się za strony tego postępowania (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 grudnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 924/18, LEX nr 2618963 wraz z powołanym tam orzecznictwem oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 8 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 496/11, LEX nr 1053177).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt kontrolowanej sprawy wskazać należy, że w ocenie Sądu charakter przedmiotowej inwestycji, w szczególności zaś jej rozmiar i funkcja uzasadniają udział skarżących K. K. i J. K. w charakterze strony w przedmiotowym postępowaniu w sprawie udzielenia inwestorowi - Firma A pozwolenia na budowę dla ww. zamierzenia inwestycyjnego. Z analizy akt postępowania administracyjnego wynika bowiem, że dwie działki skarżących (dz. nr (...) i (...)), w tym jedna zabudowana budynkiem oznaczonym jako g2 (...) (dz. nr (...)), bezpośrednio graniczą z terenem inwestycji, zaś działka zabudowana domem jednorodzinnym oznaczonym na mapie do celów projektowych jako mj3 (...) (dz. nr (...)) graniczy z terenem inwestycji za pośrednictwem dz. nr (...) zabudowanej budynkiem gospodarczym, do której bezpośrednio przylega. W konsekwencji można zatem przyjąć, że taka konfiguracja działek skarżących sprawia, iż stanowią one pewną funkcjonalną całość bezpośrednio graniczącą z terenem inwestycji. Co zatem istotne, działki te podobnie jak działki objęte terenem inwestycji ujęte zostały w obowiązującym na tym obszarze miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy Klucze w granicach administracyjnych Gminy, uchwalonym przez Radę Gminy Klucze uchwałą z dnia 4 kwietnia 2005 r., Nr XLIII/290/05 (Dz. Urz. z 2005 r. Nr 285, poz. 2095 z późn. zm.), jako grunty o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i zagrodową (symbol M 4) - § 14 ust. 1 ww. planu. Zgodnie z § 14 ust. 3 pkt 1 ww. planu, jako użytkowanie dopuszczalne na określonych w ust. 1 i 2 terenach ustalono możliwość lokalizacji pojedynczych obiektów i urządzeń usług komercyjnych wbudowanych lub wolnostojących na wydzielonej części działki (w tym agroturystycznych lub komplementarnych dla rolnictwa), przy zachowaniu zasady braku uciążliwości wprowadzonego programu. Tym samym, nie ulega wątpliwości, iż projektowana inwestycja polegająca na budowie budynku handlowo-usługowego o planowanej powierzchni zabudowy 589 m2 wraz z infrastrukturą towarzyszącą z uwagi na jej charakter, odbiega od przewidzianego w tym obszarze podstawowego sposobu zagospodarowania terenu (budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne i zagrodowe) i zgodnie z ustaleniami planu zostaje potencjalnie dopuszczona, jedynie pod warunkiem nieuciążliwości tego rodzaju obiektu. Dlatego też w ocenie Sądu, skarżący już z tego tytułu, jako właściciele nieruchomości bezpośrednio graniczących z terenem tej inwestycji, powinni mieć prawo wzięcia udziału w przedmiotowym postępowaniu jako jego strony, aby móc skontrolować czy w postępowaniu tym dochowano zgodności planowanego zamierzenia inwestycyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, w szczególności zaś z przepisami prawa regulującymi kwestie oddziaływania inwestycji na działki usytuowane w jej bezpośrednim sąsiedztwie. Zdaniem Sądu, w przedmiotowej sprawie, interes prawny skarżących legitymujący ich do udziału w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wywodzony powinien być zatem przede wszystkim z przepisów z zakresu prawa cywilnego (w tym art. 140 i art. 144 kodeksu cywilnego) oraz z charakteru inwestycji, który powinien być zbadany pod kątem przesłanki nieuciążliwości wobec nieruchomości skarżących, o której jest mowa w akcie prawa miejscowego przytoczonym powyżej, na co powoływali się skarżący już w treści wniesionego odwołania od decyzji Starosty (...) z dnia 19 listopada 2018 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej inwestorowi - Firma A pozwolenia na budowę dla ww. zamierzenia inwestycyjnego, wskazując na uciążliwości związane z realizacją tej inwestycji, w szczególności w zakresie wzrostu poziomu hałasu.

W tym miejscu wymaga także podkreślenia, że organ odwoławczy nie poczynił również wystarczających ustaleń w odniesieniu do immisji podnoszonych przez skarżących, a konkretnie dotyczących poziomu hałasu, a oparł się w tym względzie jedynie na ustaleniach projektanta, zgodnie z którymi nie będą one wychodziły poza teren działek, na których ma być realizowana inwestycja. W szczególności zaś za tego rodzaju własne ustalenia organu nie może być uznane lakoniczne stwierdzenie niepoparte stosowną argumentacją, że "organ odwoławczy dokonał sprawdzenia prawidłowości wskazań projektanta i potwierdza brak występowania na działkach odwołujących się osób, oddziaływania wpływającego na sposób zagospodarowania ich nieruchomości" oraz ogólne przyjęcie, że te (dotyczące hałasu) i inne podnoszone przez skarżących immisje świadczą jedynie o posiadanym przez nich interesie faktycznym.

W ocenie Sądu, organ odwoławczy nie rozważył z należytą starannością wpływu opisanych wyżej warunków na nieruchomości sąsiednie, należące do skarżących, w szczególności w zakresie ochrony przed hałasem z § 323 i § 324 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 1065). Wskazać bowiem należy, że hałas dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej nie powinien przekraczać norm, sprecyzowanych w przepisach rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 112), których wartości progowe (graniczne) określone zostały na 50 dB w porze dziennej i 40 dB w porze nocnej. W tym zakresie na uwagę zasługują również dość ogólne i nie w pełni spójne ustalenia projektu budowlanego. W projekcie zagospodarowania działki i terenu (części opisowej) w zakresie odnoszącym się do informacji o obszarze oddziaływania obiektu (pkt 10 B ppkt 7) jedynie ogólnikowo wskazano bowiem, że "projektowana inwestycja powoduje poziom hałasu dopuszczalny, przez co nie stanowi uciążliwości dla działek sąsiednich pod względem hałasu (wartości progowe poziomu hałasu: w porze dnia: 55 dB, a w porze nocy: 45 dB). Obszar oddziaływania inwestycji, tj. budynku handlowo-usługowego wraz z infrastrukturą towarzyszącą pod względem hałasu zamyka się w granicach terenu inwestycji". Podobnie też w projekcie architektoniczno-budowalnym (dotyczącym budynku) podano, że "projektowany budynek handlowo-usługowy / handlowy spełnia wymogi określone w zakresie emisji hałasu jak dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (wartości progowe poziomu hałasu: w porze dnia: 50 dB, a w porze nocy 40 dB), zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Środowiska (...). Natężenie hałasu emitowanego do środowiska nie przekracza dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku i nie będzie uciążliwe dla sąsiednich działek budowlanych (...)." (pkt 11 lit. d). Z kolei w projekcie zagospodarowania działki i terenu (część opisowa) wskazano także, że "na dachu zlokalizowane zostały agregaty urządzeń chłodniczych znajdujących się na sali sprzedaży. Dobór agregatów nastąpi podczas realizacji obiektu. Agregaty muszą spełniać warunki określone w projekcie odnośnie emisji hałasu i emisji zanieczyszczeń gazowych" (pkt 3). Niemniej jednak z przywołanych powyżej postanowień projektu budowlanego nie wynika w sposób niebudzący wątpliwości, czy przy określaniu zakresu oddziaływania obiektu w odniesieniu do dopuszczalnego poziomu hałasu uwzględniono lokalizację ww. agregatów chłodniczych, ograniczając się jedynie do stwierdzenia, że oddziaływanie w tym zakresie będzie zamykało się w granicach terenu inwestycji. Tymczasem uciążliwości związane z potencjalnym przekroczeniem dopuszczalnych norm hałasu stanowią z całą pewnością o zasadności przyznania przymiotu strony skarżącym w przedmiotowej sprawie, będących właścicielami sąsiednich nieruchomości, od strony której inwestor zaplanował również zbiorniki retencyjno-odparowujące, do których mają być odprowadzane wody opadowe i roztopowe, a których ewentualne oddziaływanie na nieruchomości sąsiednie nie zostało przez organ odwoławczy należycie ocenione. Tym samym zdaniem Sądu, skarżący powinni mieć możliwość zweryfikowania ww. okoliczności w toku prowadzonego postępowania, co zapewniłoby im należytą ochronę przed przyszłymi skutkami zamierzenia inwestycyjnego, w wyniku którego zostanie zrealizowany obiekt, mogący spowodować ograniczenia w sposobie zagospodarowania ich nieruchomości (art. 3 pkt 20 u.p.b.). W orzecznictwie sądów administracyjnych, które Sąd w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę w pełni podziela, podnosi się przy tym, że zasady zagospodarowania nieruchomości oraz przepisy prawa budowlanego ograniczające konstytucyjne prawo własności i uprawnienia właściciela do dowolnej zabudowy jego nieruchomości wiążą się m.in. z koniecznością ochrony właścicieli nieruchomości sąsiadujących przed nadmiernym wpływem planowanej zabudowy i planowanego sposobu zagospodarowania nieruchomości, przy czym ograniczenie sposobu zagospodarowania w sytuacji, gdy nieruchomość sąsiednia jest już zabudowana, tak jak ma to miejsce w przypadku dwóch nieruchomości skarżących (dz. nr (...) i (...)), jest tożsame z ograniczeniem swobodnego, niezakłóconego ponad ustanowione normy korzystania z nieruchomości sąsiedniej (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 14 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 76/18, LEX nr 2477078).

Dlatego też w ocenie Sądu należało uznać, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 3 pkt 20 u.p.b., a w konsekwencji z naruszeniem art. 28 ust. 2 tej ustawy oraz z naruszeniem przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. mogącym mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia.

Wobec powyższego zdaniem Sądu, sprawa wymaga przeprowadzenia ponownego postępowania administracyjnego we wskazanym powyżej zakresie, w którym - zgodnie z art. 141 § 4 in fine p.p.s.a. - organ architektoniczno-budowlany będzie zobowiązany uwzględnić poczynione powyżej uwagi i kierować się oceną prawną wyrażoną w przedmiotowym orzeczeniu, mając przede wszystkim na uwadze, iż skarżącym przysługuje przymiot strony w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę.

W świetle powyższych ustaleń, pozostałe twierdzenia skarżących kwestionujące prawidłowość podjętego przez Starostę Olkuskiego rozstrzygnięcia z dnia 19 listopada 2018 r. należało uznać w okolicznościach przedmiotowej sprawy co najmniej za przedwczesne.

Mając zatem na względzie wskazane powyżej okoliczności Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji, jak w punkcie I sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł, jak w punkcie II sentencji wyroku, na podstawie przepisu art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., w ten sposób, że zasądzono na rzecz skarżących kwotę 997 zł, na którą składa się kwota uiszczonego wpisu od skargi w wysokości 500 zł, koszt zastępstwa procesowego w wysokości 480 zł, ustalony jako stawka minimalna na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 z późn. zm.) oraz kwota 17 zł stanowiąca równowartość opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (art. 1 ust. 1 pkt 2 w zw. z cz. IV załącznika do ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej, tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 1000 z późn. zm.).

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.