Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1435274

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie
z dnia 21 czerwca 2013 r.
II SA/Kr 578/13

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Krystyna Daniel (spr.).

Sędziowie WSA: Mirosław Bator Jacek Bursa.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 23 grudnia 2011 r., nr (...) w przedmiocie nakazu rozbiórki skargę oddala

Uzasadnienie faktyczne

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., Powiat Grodzki, decyzją z (...) maja 2013 r., na podstawie art. 49b ust. 1, ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) nakazał inwestorowi A. Sp. z o.o. z siedzibą w K. rozbiórkę urządzenia reklamowego świetlnego o treści: (...)" z dwoma elementami graficznymi, usytuowanego na wysokości trzeciego piętra budynku przy (...) w K. na działce nr (...), obr. (...) jednostka ewidencyjna (...), zrealizowanego bez zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej.

W uzasadnieniu organ podał, że w dniu 27 stycznia 2011 r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie budowy urządzenia reklamowego, usytuowanego na budynku przy (...) w K. Ustalił, że przedmiotowy budynek został przyjęty do użytkowania decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki nr (...) z 11 czerwca 2010 r. Decyzja o pozwoleniu na użytkowanie stała się ostateczna z dniem 26 czerwca 2010 r. W przedłożonych do akt postępowania dokumentach, zarówno w dokumentacji projektowej budynku mieszkalnego przy (...) w K., jak i zaakceptowanych przez (...) Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. zmian, mieszczących się w zakresie pozwolenia konserwatorskiego, brak jest informacji dotyczącej umieszczenia na budynku elementów reklamy świetlnej.

Oględziny przeprowadzone w dniu 31 stycznia 2011 r. wykazały, że zainstalowano reklamę świetlną na elewacji ww. budynku o treści (...)" wraz z dwoma elementami graficznymi na wysokości trzeciego piętra. Roboty budowlane zostały wykonane bez zgłoszenia czy pozwolenia na budowę.

Budynek na którym zamontowano ww. urządzenia reklamowe znajduje się na obszarze układu urbanistycznego dawnego miasta P. wpisanego do rejestru zabytków pod numerem (...) decyzją z 26 października 1981 r. podlegającego ścisłej ochronie konserwatorskiej na terenie uznanym za pomnik historii "K. - historyczny zespół miasta" zarządzeniem Prezydenta Rzeczpospolitej Polskiej z 8 września 1994 r. Na terenie wykonanych robót budowlanych obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego - Uchwała Nr (...) Rady Miasta K. z 28 czerwca 2006 r. Przedmiotowy budynek wraz z urządzeniem reklamowym znajduje się w strefie A7. § 11 ust. 2 pkt 2 ww. uchwały stanowi, że w strefie A - ścisłej ochrony konserwatorskiej, o której mowa w ust. 1 pkt 1 lit. b-dotyczącej ochrony obszarów i obiektów będących dziedzictwem narodowym o najwyższych wartościach kulturowych-każdorazowe działania inwestorskie wymagają uzyskania pozytywnego uzgodnienia z właściwymi służbami konserwatorskimi, oraz w rozdziale 1 § 20 ust. 5 pkt 2 lit.b jest zakaz "umieszczania reklam wielkogabarytowych i tablic reklamowych na elewacjach budynków oraz szyldów i reklam powyżej wysokości linii parterów budynków"".

Organ stwierdził w związku z tym, że ww. inwestycja narusza przepis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (MPZP obszaru Z. -rozdział 1 § 20 ust. 5, pkt 2 lit.b), a roboty budowlane zgodnie z art. 30. ust. 2 -ustawy Prawo budowlane nie zostały zgłoszone do właściwego organu. Tym samym w niniejszej sprawie winien mieć zastosowanie art. 49b ustawy Prawo budowlane. Ponieważ inwestycja narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i ma prawnych możliwości jej zalegalizowania.

Odwołanie od ww. decyzji wniosła A. Sp. z o.o. z siedzibą w K., domagając jej uchylenia. W ocenie strony skarżącej organ dokonał błędnej kwalifikacji. Element zainstalowany na elewacji ww. budynku ma charakter czysto informacyjny. Cytując orzecznictwo podała, że o zakwalifikowaniu danego obiektu jako urządzenia reklamowego przesądza jego funkcja i sposób, w jaki ma być użytkowany. Niewątpliwie funkcją umieszczonego na elewacji budynku obiektu jest funkcja informacyjna i przekaz, że w danym budynku znajduje się siedziba firmy. Zgodnie z interpretacją publikowaną na stronach Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego "tablicy i urządzenia reklamowego nie należy utożsamiać z urządzeniem informacyjnym". Wobec powyższego dokonanie zgłoszenia nie było w konkretnym przypadku wymagane. Element umieszczony na elewacji budynku nie jest ani reklamą wielkogabarytową ani tablicą reklamową. Nie można więc utrzymywać, ażeby w tym zakresie roboty budowlane przeprowadzone przez inwestora naruszały postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W decyzji organ I instancji odniósł się także do zapisu z MPZP, w którym mowa, iż "każdorazowe działania inwestorskie wymagają uzyskania pozytywnego uzgodnienia z właściwymi służbami konserwatorskimi", nie wskazując jednak, żeby brak uzgodnienia w konkretnym przypadku miał być niezgodny z planem miejscowym. Zatem jedynym uchybieniem inwestora było nie przeprowadzenie uzgodnień z właściwymi służbami konserwatorskimi, co jednak nie wyłącza legalizacji.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z (.,..) grudnia 2011 r., znak:(...), na podstawie 138 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że decyzja organu I instancji została wydana nieprawidłowo. Przede wszystkim nie ustalono właściwie uczestników postępowania. Brak jest informacji co do sposobu reprezentacji Wspólnoty Mieszkaniowej Budynku przy (...) w K. W aktach sprawy znajdują się jedynie uchwały podejmowane przez członków wspólnoty udzielające do niniejszej sprawy pełnomocnictwa w spółce A. Sp. z o.o. - uchwała (...) z 18 marca 2011. Wątpliwości budzi również kierowanie korespondencji do A.W. i określanie go jako pełnomocnika wspólnoty. W ocenie WINB niejasne jest czy wspólnota była uprawniona do udzielania tego pełnomocnictwa. Przytaczając przepisy ustawy o własności lokali (art» 18 ust. 1 i art. 20 ust. 1) organ II instancji wskazał, że odniesieniu do wspólnoty w której liczba lokali przekracza 7 konieczne jest powołanie zarządu i to zarząd reprezentuje wspólnotę. Także zarząd, a nie zebranie członków wspólnoty winien udzielić pełnomocnictwa. Stąd organ II instancji wskazał, że organ I instancji winien ustalić czy wspólnota ustanowiła zarząd, uwzględniając stosowny zapis w księdze wieczystej wspólnoty.

Nadto w ocenie organu odwoławczego, art. 49b nie ma zastosowania, albowiem w przedmiotowej sprawie chodzi o roboty budowlane, jednakże nie budowę lecz instalację urządzenia reklamowego (art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane). Zatem rozstrzygniecie winno zostać wydane na podstawie art. 50-51 ww. ustawy.

Organ odwoławczy stwierdził, że urządzenie zamontowane na elewacji budynku jest urządzeniem reklamowym i że spełnia warunki zawartej w m.p.z.p. definicji reklamy wielkogabarytowej (§ 6 pkt 27 uchwały), a nadto zostało umieszczone na wysokości III piętra co samo w sobie jest sprzeczne z § 20 ust. 5 pkt 2 lit. b ww. uchwały. Nie można przyjąć, że urządzenie to ma charakter "czysto informacyjny". Urządzenie sposób oczywisty ma na celu uwidocznienie i rozpropagowanie nazwy przedsiębiorstwa i poinformowanie, gdzie ma on swoją siedzibę. Gdyby chodziło o przekaż informacyjny, przedmiotowe urządzenie nie musiałoby posiadać podświetlenia czy tak dużych rozmiarów, jak obecne oraz mogłoby znajdować się na parterze budynku i mieć postać szyldu czy tablicy informacyjnej. Powyższe stanowisko znajduje oparcie w orzecznictwie sądowym (wyrok SN z dnia 26 stycznia 2006 r., sygn. akt: V CSK 83/05).

Organ zaznaczył również, iż wypowiadając się co do przedmiotowych urządzeń w uchwałach nr (...) i (...) członkowie Wspólnoty Mieszkaniowej Budynku przy (...) nie mieli wątpliwości, iż urządzenia te mają charakter reklamowy.

Skargę na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła A. Sp. z o.o. z siedzibą w K., domagając się jej uchylenia oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię § 6 pkt 27 uchwały z 28 czerwca 2006 r. Nr (...) Rady Miasta K. tj. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu strona skarżąca argumentowała, że błędnie uznano, że urządzenie znajdujące się na elewacji budynku spełnia warunki określone definicją reklamy wielkogabarytowej. Strona skarżąca ponownie odwołała się do interpretacji zamieszczonej na stronach internetowych Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego, gdzie wskazano że tablicy i urządzenia reklamowego nie należy utożsamiać z urządzeniem informacyjnym. Ponadto przedmiotowe urządzenie nie spełnia kryteriów reklamy wielkogabarytowej. Urządzenia nie można bowiem uznać za wolnostojące ani za trwale z gruntem związane, gdyż umieszczone jest na elewacji budynku, której nie można uznać za element konstrukcyjny budynku.

W odpowiedzi na skargę, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do kontroli działalność administracji publicznej, w tym w zakresie legalności decyzji administracyjnych i stosują środki określone w ustawie (art. 1 i art. 3 p.p.s.a.). W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a.

Istota sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy organ drugiej instancji wydając decyzję kasacyjną nie naruszył przepisu art. 138 § 2 k.p.a.

Stosownie do treści tego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Podjęcie takiej decyzji poprzedzone musi zatem zostać oceną dokonywaną w kontekście przesłanek cytowanego przepisu, przy uwzględnieniu treści właściwych norm prawa materialnego, dotyczących istoty rozpoznawanej sprawy.

Z powyższego wynika więc, że co do zasady, orzeczenie organu odwoławczego winno mieć charakter reformacyjny (art. 138 § 1 k.p.a.), zaś uprawnienia kasacyjne tego organu mają charakter wyjątkowy i nie mogą być interpretowane rozszerzające. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej, zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym. Obowiązek zastosowania instytucji reformacji i orzeczenia co do istoty sprawy zamiast uchylenia decyzji organu I instancji i przekazywania do ponownego rozpoznania, w sytuacji stwierdzenia jej wadliwości, istnieje wówczas, gdy dokonujący kontroli instancyjnej organ II instancji nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego i nie stwierdził potrzeby dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Jednakże w sytuacji, gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, organ II instancji nie ma uprawnienia do przeprowadzenia postępowania dowodowego w tym zakresie, gdyż prowadziłoby to do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), która gwarantuje stronie dwukrotne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Zasada ta zostanie zrealizowana wtedy, gdy w sprawie zapadną dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni, przy czym rozstrzygnięcia te zostaną poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie było prowadzone.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w opisanym wyżej zakresie Sąd doszedł do przekonania, że jest ona prawidłowa.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że Sąd podziela stanowisko zaprezentowane przez organy obydwu instancji, że urządzenie znajdując się na elewacji budynku stanowi urządzenie reklamowe odpowiadające definicji reklamy wielkogabarytowej w rozumieniu § 6 pkt 27 uchwały Nr (...) Rady Miasta K. z 28 czerwca 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru (.,..). Powołany przepis stanowi bowiem, że pod pojęciem reklamy wielkogabarytowej należy rozumieć wielkopowierzchniowe (powyżej 2,0 m kw.) urządzenia reklamowe wolnostojące, trwale związane z gruntem lub umieszczane na elementach konstrukcyjnych obiektu budowlanego albo ogrodzeniu. Zgromadzony materiał dowodowy, w szczególności dokumentacja fotograficzna potwierdzają właściwą kwalifikację. Nie ulega wątpliwości, że zawieszenie reklamy na elewacji na wysokości trzeciego piętra oznacza w istocie jej umieszczenie na elementach konstrukcyjnych budynku. Należy podzielić stanowisko organu II instancji, że nie sposób przyjąć, że urządzenie to ma charakter czysto informacyjny. Jak trafnie bowiem wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, celem umieszczenia przedmiotowego urządzenia na elewacji budynku było uwidocznienie i rozpropagowanie nazwy przedsiębiorcy, jak również poinformowanie, gdzie ma siedzibę. Zgodnie z definicją zaprezentowaną w słowniku języka polskiego (strona internetowa: http://sip.pwn.pn reklama to 1."działanie mające na celu zachęcenie potencjalnych klientów do zakupu konkretnych towarów lub do skorzystania z określonych usług" 2. "plakat, napis, ogłoszenie, krótki film itp. służące temu celowi". Biorąc pod uwagę treść napisu umieszczonego na elewacji, jego wielkość, sposób umieszczenia i zastosowane środki w postaci podświetlenia oczywiste jest, że stanowi ono urządzenie reklamowe. Słusznie też organ II instancji nadmienił, że w uchwałach podejmowanych przez wspólnotę przedłożonych do akt sprawy, członkowie wspólnoty nie mieli wątpliwości co do charakteru ww. urządzenia. Podnoszona w odwołaniu i skardze argumentacja, w ocenie Sądu, nie zasługuje na uwzględnienie. Za organem II instancji wypada również powtórzyć, że reklama umieszczona na wysokości III piętra jest niezgodna z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który w § 20 ust. 5 pkt 2b wprowadził zakaz umieszczania reklam wielkogabarytowych i tablic reklamowych na elewacjach budynków oraz szyldów i reklam powyżej wysokości linii parterów budynków.

Natomiast bardziej szczegółowego rozważenia wymaga w jakim trybie organy administracji winny prowadzić postępowanie w przedmiotowej sprawie. Organ I instancji uznał, że zastosowanie w sprawie ma tryb określony w art. 49b, podczas gdy organ II instancji stwierdził, że zastosowanie w sprawie znajduje tryb z art. 50-51 ustawy Prawo budowlane.

Należy w związku z tym wyjaśnić, że ustawa Prawo budowlane przewiduje trzy tryby likwidacji skutków samowoli budowlanej: tryb określony w art. 48, tryb z art. 49b oraz tryb przewidziany przepisami 50-51 ustawy Prawo budowlane. Tryby te są trybami rozłącznymi, stosowanymi w odmiennych stanach faktycznych. Zgodnie z art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 49b ust. 1 ustawy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2 rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Natomiast tryb określony w przepisach art. 50-51 ustawy znajduje zastosowanie, w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1. Definicje budowy i robót budowlanych zostały zamieszone odpowiednio w art. 3 pkt 6 i 7 i tak pod pojęciem budowy należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego, natomiast robotami budowlanymi są: budowa, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Z powyższego wynika, że prowadzenie postępowania w trybie art. 50-51 możliwe jest po wykluczeniu, że dokonano samowolnego wykonania robót budowlanych, polegających na budowie obiektu budowlanego lub jego części, bez wymaganego pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia gdyż w przeciwnym razie będzie miał zastosowanie tryb z art. 48 ustawy.

Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków, w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Przepis ten wyłącza zatem urządzenia reklamowe usytuowane na obiektach (w tym na obszarach) wpisanych do rejestru zabytków z katalogu robót, które mogą być przyjęte w formie zgłoszenia, a zatem wymagają one uzyskania pozwolenia na budowę. Jednocześnie art. 39 ust. 1 Prawa budowlanego nakłada obowiązek uzyskania pozwolenia wydanego przez właściwego konserwatora zabytków na prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę.

W związku z powyższym należy przypomnieć, że zgodnie z ustaleniami dokonanymi przez organ I instancji budynek na którym zamontowano ww. urządzenia reklamowe znajduje się na obszarze układu urbanistycznego dawnego miasta P., wpisanego do rejestru zabytków pod numerem (...) Powyższe ustalenie przesądza, że w niniejszej sprawie konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę. Ze względu na fakt, iż w niniejszej sprawie nie można mówić o budowie, a jedynie robotach budowlanych, wykluczony jest tryb z art. 48 ustawy prawo budowlane, a zatem zastosowanie w sprawie znajduje tryb z art. 50-51 ustawy prawo budowlane.

Organ II instancji uchylając zaskarżoną decyzję argumentował, że wspólnota mieszkaniowa nie była należycie reprezentowana w sprawie. Stanowisko to, szczegółowo przytoczone w pierwszej części niniejszego uzasadnienia Sąd podziela w całości. Ponownie prowadząc postępowanie w celu zapewnienia prawidłowej reprezentacji wspólnoty mieszkaniowej w postępowaniu konieczne jest dokonanie ustaleń w zakresie aktualnego sposobu zarządu nieruchomością wspólną i stosownie do tych ustaleń zawiadomienie o toczącym się postępowaniu zarządu bądź zarządcy, którzy będą uprawnieni do ewentualnego ustanowienia pełnomocnika w sprawie.

W świetle podniesionych rozważań zaskarżona decyzja została wydana prawidłowo, stąd brak podstaw do jej uchylenia.

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.