Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1358842

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie
z dnia 7 sierpnia 2013 r.
II SA/Kr 545/13

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu w dniu 20 czerwca 2013 r. w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P.Z. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 29 stycznia 2013 r., nr (...), znak (...) w przedmiocie nakazu rozbiórki

I.

stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji;

II.

orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana;

III.

zasądza od (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącej P.Z. kwotę 500 zł (słownie: pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie faktyczne

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu (...) w K. decyzją nr (...), znak (...), wydaną dnia 21 listopada 2011 r. nakazał P.Z. wykonanie rozbiórki fragmentu budynku mieszkalnego, stanowiącego nielegalną rozbudowę obiektu o część mieszkalną, dwukondygnacyjną z podpiwniczeniem o wymiarach 4,20 x 8,10m., zlokalizowaną na działce nr (...) przy ul. (...) w S. Jako podstawę prawną wskazano art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 81 ust. 1, art. 83 ust. 1w zw. z art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) oraz art. 104 k.p.a.

Organ omówił materiał dowodowy, na podstawie którego ustalił, że sporna rozbudowa została wykonana po dniu 18 sierpnia 1997 r. Powołując się na zaświadczenie Burmistrza Miasta i Gminy S. oraz pismo tego organu z dnia 16 września 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził też, że rozbudowa budynku mieszkalnego jest niezgodna z § 38 ust. 4 pkt 1 i 7 Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta i Gminy S., zatwierdzonego uchwałą nr (...) Rady Miejskiej w S., z dnia 24 maja 2007 r. Wobec tego ustalenia organ uznał, że zgodnie z art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego konieczne jest nakazanie rozbiórki spornego obiektu.

P.Z. złożyła w terminie odwołanie od powyższej decyzji.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia (...) stycznia 2013 r., nr (...), znak (...), wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 k.p.a. w zw. z art. 48 ust. 1 oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.), utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Podzielił stwierdzenie organu pierwszej instancji, że sprzeczność inwestycji z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uniemożliwia legalizację samowoli budowlanej.

P.Z. nie zgodziła się z powyższą decyzją i wniosła w terminie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zarzuciła w niej m.in. naruszenie art. 7 w zw. z art. 77, art. 80 i art. 107 k.p.a. w zw. z art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego, art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego. Przede wszystkim jednak podniosła zarzut kwalifikowanej wadliwości decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, mającą polegać na wydaniu nakazu rozbiórki w oparciu o ustalenia nieobowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżąca wskazała, że sąd administracyjny stwierdził nieważność planu.

W oparciu o te zarzuty P.Z. domagała się stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, względnie zaś - uchylenia tych aktów. Wnosiła również o zasądzenie kosztów postępowania oraz o rozpoznanie sprawy w postępowaniu uproszczonym.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm. - oznaczana dalej jako p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, stwierdzeniem ich nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa przewidziane są w art. 145 § 1 p.p.s.a. W szczególności, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

W pierwszej kolejności rozważyć należy, czy niniejsza sprawa mogła zostać rozpoznana w trybie uproszczonym, o co wnosiła skarżącą. Stosownie do art. 119 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli:

1)

decyzja lub postanowienie są dotknięte wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach albo wydane zostały z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania;

2)

strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.

Wystarczające jest zrealizowanie jednej z opisanych wyżej przesłanek. Jednakże w sprawie niniejszej, w ocenie Sądu, zostały zrealizowane obie. Zaskarżona decyzja jest dotknięta wadą nieważności, co zostanie wykazane w dalszej części uzasadnienia. Nadto wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym został zawarty w skardze, a strony zostały w wykonaniu zarządzenia z dnia 6 maja 2013 r. poinformowane o złożeniu wniosku i treści art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Wobec powyższego możliwe stało się rozpoznanie niniejszej sprawy w tym trybie, a zatem na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego (art. 120 p.p.s.a.).

Kontrolowane decyzje organów nadzoru budowlanego zostały wydane na podstawie art. 48 ust. 1-4 ustawy z dnia ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm., - dalej również w skrócie Pb). Art. 48 ust. 1 Pb przewiduje, że właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Sankcja ta nie ma charakteru bezwzględnego, ponieważ jeżeli budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nadto nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, możliwe jest wszczęcie procedury legalizacji samowoli budowlanej, co wynika z art. 48 ust. 2 Pb. Na podstawie tego przepisu organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. W postanowieniu tym nakłada się m.in. obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 48 ust. 3 Pb). W wypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1, co wynika z art. 48 ust. 4 Pb. Również w wypadku, jeżeli samowola budowlana okaże się niezgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wyjątek z art. 48 ust. 2 Pb nie może być wykorzystany i również wtedy konsekwencją będzie orzeczenie nakazu rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 1 Pb.

W niniejszej sprawie u podstaw decyzji o nakazie rozbiórki znalazło się ustalenie przez organy nadzoru budowlanego, że zrealizowana inwestycja narusza przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw:(...) dla terenów położonych poza granicami (...) Parku Narodowego (uchwała Rady Miejskiej w S. z dnia 24 maja 2007 r. nr (...)). Kwestia ta podlegała badaniu przez organ pierwszej instancji, który zobowiązał skarżącą do przedłożenia zaświadczenia, o którym mowa w art. 48 ust. 3 pkt 1 Pb. Z zaświadczenia, które wystawił Burmistrz Miasta i Gminy S., wynikało, że samowola budowlana narusza ustalenia planu. Również organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji stwierdził, że parametry inwestycji są sprzeczne z wymogami planu miejscowego. Organ odwoławczy podzielił wszystkie te ustalenia. Można zatem stwierdzić, że podstawą prawną dla zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji były m.in. przepisy wskazanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. To w oparciu o jego unormowania organy ustaliły, że budowa jest niezgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czyli że brak jest przesłanki umożliwiającej legalizację, o której mowa w art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. a Pb.

Z urzędu natomiast wiadomo, że wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 91/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w S. z dnia 24 maja 2007 r. nr (...) w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw: (...) dla terenów położonych poza granicami (...) Parku Narodowego. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2097/12 utrzymał w mocy wyrok sądu pierwszej instancji, który stał się w ten sposób prawomocny.

Stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego oznacza, że w świetle prawa należy go tak traktować, jakby w ogóle nie wszedł on do obrotu prawnego (tzw. skutek ex tunc). Prawomocne stwierdzenie jego nieważności oznacza, że decyzje oparte na przepisach planu miejscowego należy traktować jako wydane bez podstawy prawnej.

Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stwierdza się nieważność decyzji administracyjnej, jeżeli wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W niniejszej sprawie decyzje organu nadzoru budowlanego wydały decyzje, które są obarczone taką właśnie wadą. Bez wpływu na tę konkluzję pozostaje, że organowi pierwszej instancji nie można czynić zarzutu zastosowania przepisów planu miejscowego, ponieważ w dacie jego orzekania nie zapadły jeszcze powołane wyżej wyroki sądu administracyjnego.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie I. sentencji wyroku, za podstawę przyjmując art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 p.p.s.a., stwierdzając nieważność decyzji (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 29 stycznia 2013 r., nr (...) znak (...) oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu (...) w K. z dnia 21 listopada 2011 r., nr (...) znak (...). Rzeczą organów nadzoru budowlanego będzie przeprowadzenie ponownie postępowania legalizacyjnego z uwzględnieniem faktu braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na terenie, na którym znajduje się sporna inwestycja, o ile nowe przepisy prawa miejscowego nie zostaną uchwalone.

W punkcie II. orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a., że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana.

O kosztach postępowania orzeczono w punkcie II. wyroku, za podstawę przyjmując art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.