Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1827323

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie
z dnia 30 grudnia 2014 r.
II SA/Kr 538/14

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska.

Sędziowie WSA: Beata Łomnicka Magda Froncisz (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi J.P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia 20 lutego 2014 r., znak: (...) w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji

I.

uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie tego samego organu;

II.

zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. na rzecz skarżącego J.P. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie faktyczne

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. postanowieniem z 20 grudnia 2013 r., znak (...), po rozpoznaniu wniosku J.P., odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy B. z dnia 22 grudnia 2009 r., znak: (...).

Organ wskazał, że ostateczną decyzją z dnia 22 grudnia 2009 r., znak: (...), Wójt Gminy B., na wniosek K.G. i K.G., ustalił warunki zabudowy na działkach o nr ew. nr nr (...) położonych w miejscowości B., dla inwestycji dotyczącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną.

Jako podstawę prawną postanowienia organ wskazał art. 61a § 1 w zw. z art. 28 oraz art. 157 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.), dalej "k.p.a.".

W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że pismem z dnia 19 czerwca 2013 r. skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N., sprecyzowanym następnie w piśmie z 29 października 2013 r. J.P. domagał się stwierdzenia nieważności ww. ostatecznej decyzji Wójta Gminy B. z dnia 22 grudnia 2009 r. znak: (...).

Zdaniem wnioskodawcy wyżej opisana decyzja Wójta Gminy B. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, w szczególności z naruszeniem art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 28 i art. 107 § 1 k.p.a. oraz art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Na uzasadnienie swego żądania wnioskodawca podnosił, że droga polna nr ewid. (...) przebiega po jego działkach nr ewid. Nr nr (...), nie ma uregulowanego stanu prawnego i nie ma żadnej dokumentacji z nią związanej, a w szczególności nie jest dla niej prowadzona księga wieczysta ani nawet zbiór dokumentów.

Powołując się na powyższe okoliczności wnioskodawca podniósł, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy było całkowicie nieuprawione. Wnioskodawca podniósł przy tym, że Wójt Gminy B. w sprawie ustalenia warunków zabudowy przy pełnej świadomości pominął celowo strony postępowania czym naruszył również art. 10 § 1, art. 28 k.p.a.

Organ stwierdził, że zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zasada ta dotyczy także postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 157 § 2 k.p.a.). Z kolei zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Przed ustaleniem zatem, czy decyzja będąca przedmiotem wniosku o stwierdzenie nieważności zawiera wady kwalifikujące ją do stwierdzenia nieważności, konieczne jest przeprowadzenie fazy wstępnej postępowania, którego celem jest ustalenie czy postępowanie zainicjowane takim wnioskiem jest w ogóle dopuszczalne.

Organ wskazał, że na etapie wstępnym organ w ogóle nie rozważa istnienia podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji określonej w art. 156 § 1 k.p.a., kwestia ta jest bowiem przedmiotem postępowania rozpoznawczego. Faza wstępna polega natomiast na zbadaniu czy w danej sprawie nie występuje niedopuszczalność przedmiotowa lub podmiotowa wszczęcia i prowadzenia postępowania. Do przyczyn o charakterze podmiotowym powodujących niedopuszczalność postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności należy m.in. brak legitymacji po stronie wnioskodawcy do zainicjowania postępowania w tym przedmiocie, (por. G.Łaszczyca, Cz.Martysz, A.Matan, Postępowanie administracyjne ogólne, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2003, str. 1180).

Zaistnienie którejkolwiek z wymienionych przeszkód powoduje, że organ do którego został skierowany dany wniosek zobligowany jest wydać postanowienie, w którym odmawia wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności danego orzeczenia. Powyższe oznacza, że do momentu ustalenia przez organ braku zaistnienia negatywnych przesłanek prowadzenia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności i jednocześnie istnienia przesłanek pozytywnych warunkujących taką procedurę, postępowanie takie w ogóle nie zostaje wszczęte.

W niniejszej sprawie warunkiem wszczęcia i prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji, kluczowym było zatem ustalenie, czy wnioskodawcy - J.P. przysługuje przymiot strony w rozumieniu przepisów k.p.a. Wniosek bowiem w niniejszej sprawie do organu skierował podmiot, którego organ prowadzący postępowanie w ww. sprawie nie uznawał za stronę i nie doręczył mu decyzji kończącej to postępowanie.

Organ wskazał, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, krąg stron postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, jak też postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej takie warunki wyznacza się zgodnie z ogólną formułą wyrażoną w art. 28 k.p.a., w myśl której stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przyjmuje się, że podstawą interesu prawnego (obowiązku) dla określonego podmiotu może być wyłącznie konkretny przepis prawa materialnego, formułujący publiczne prawa i/lub obowiązki podmiotowe jednostki, które można realizować w drodze postępowania administracyjnego. Jedynie taka podstawa stwarza danej jednostce legitymację procesową w postępowaniu administracyjnym. Z przepisu takiego powinno wynikać, że dana osoba może być obarczona powinnością określonego zachowania wyznaczonego daną normą, co jednak może nastąpić dopiero po skonkretyzowaniu jej w drodze decyzji administracyjnej wydawanej przez właściwy organ administracji publicznej w granicach przysługującej mu właściwości i kompetencji. Podkreślono także, że interes prawny powinien być bezpośredni, konkretny, indywidualny, aktualny i obiektywnie sprawdzalny oraz znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie normy prawa materialnego (por. wyroki NSA: z 23 marca 1999 r., I SA 1189/98; z 2 czerwca 2000 r., I SA 1019/99; z 17 kwietnia 2007 r., I OSK 755/06; a także wyrok WSA z 29 marca 2006 r., VI SA/Wa 2401/05). Wskazano, że w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji stroną może być nie tylko strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz także każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności tej decyzji. Powyższe reguły, w tym przede wszystkim wymóg wykazania interesu prawnego, stosuje się także przy ustalaniu kręgu stron postępowania w sprawie warunków zabudowy. Także tu pojęcie interesu prawnego zakłada istnienie uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, gdyż interesem prawnym jest tylko interes chroniony prawem przedmiotowym powszechnie obowiązującym. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga ustalenia przepisu prawa, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Od tak rozumianego interesu prawnego odróżnić należy interes faktyczny, który znamionuje sytuację, w której dany podmiot jest wprawdzie, z określonych względów, zainteresowany w takim a nie innym rozstrzygnięciu sprawy, jednakże nie może on owego "zainteresowania" poprzeć przepisem prawa powszechnie obowiązującego. Dla stwierdzenia, iż dany podmiot winien być stroną postępowania, konieczne jest wskazanie normy prawnej, z jakiej wywodzi on ochronę swojego interesu w konkretnej sprawie.

Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych, co do zasady, stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy jest właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości, której dotyczy postępowanie, oraz mogą być właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości graniczących z terenem inwestycji, jeżeli inwestycja może na te nieruchomości oddziaływać - z uwagi na ochronę własnego interesu prawnego. Jak słusznie bowiem wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 6 czerwca 2013 r. IV SA/Po 1240/12, właściciele sąsiednich nieruchomości są stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy, jeżeli planowana inwestycja może wpłynąć na sposób korzystania z ich nieruchomości. Samo położenie nieruchomości w granicach wyznaczonego obszaru analizowanego nie daje ich właścicielom podstaw do uznania za strony postępowania w sprawach dotyczących ustalania warunków zabudowy. Wyznaczanie obszaru analizowanego nie służy bowiem określeniu kręgu stron postępowania, lecz wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu.

W oparciu o nadesłane przez Wójta Gminy B. akta sprawy zakończonej decyzją kwestionowaną przez wnioskodawcę, w szczególności na podstawie załącznika graficznego do tej decyzji, organ ustalił, że inwestycja dla której ustalono warunki zabudowy miała być realizowana na działkach o nr ew. nr nr (...), przy czym ustalona przez organ linia zabudowy dla projektowanego budynku obejmowała wyłącznie teren działek o nr ew. nr nr (...) (w odległości 6 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi gminnej - działki drogowej o nr ewidencyjnym (....]). Planowana inwestycja miała również polegać na budowie zjazdu z drogi gminnej, stanowiącej działkę nr (...).

Jak tymczasem przyznał sam wnioskodawca, jest on właścicielem działek o nr ewidencyjnych o numerach (...) i (...), z których żadna nie graniczy bezpośrednio z terenem wskazanym w decyzji jako obszar wyznaczony liniami zabudowy dla projektowanego budynku mieszkalnego. W szczególności działkę nr (...) stanowiącą - jak twierdzi sam wnioskodawca - jego własność oddzielają od tej części terenu inwestycji, dla której ustalono warunki zabudowy, 3 inne działki, a to działki o numerach inwestycyjnych nr nr (...). Działka ta przylega natomiast do działki drogowej o nr ewidencyjnym (...), przy czym w znacznym oddaleniu od tej części działki drogowej, gdzie zaprojektowano zjazd do terenu inwestycji. Z kolei drugą działkę wnioskodawcy, a to działkę nr (...) oddziela od opisanej wyżej części terenu inwestycji wspomniana już działka drogowa, przy czym działka wnioskodawcy przylega do wspomnianej działki drogowej, w znacznym oddaleniu od działek, na których miała być realizowana inwestycja. W szczególności po przeciwnej dla terenu inwestycji stronie drogi, bezpośrednio położona jest działka nr (...), zaś działka wnioskodawcy jest dopiero piątą z kolei działką w stosunku do niej.

Mając powyższe na uwadze organ uznał, że zamierzenie inwestycyjne, którego dotyczyła kwestionowana decyzja Wójta, z uwagi na jego przedmiot (budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną), jakkolwiek mogło zasięgiem swego oddziaływania wykraczać poza granice działek wskazane jako teren inwestycji, to jednak takie potencjalne odziaływanie obejmowało wyłącznie działki bezpośrednio przylegające do działek o nr ew. (...) i (...). Co za tym idzie za strony przedmiotowego postępowania mogli być uznani co najwyżej właściciele takich nieruchomości. Brak było natomiast podstaw, aby o takim odziaływaniu mówić w przypadku tej części inwestycji, która miała obejmować działkę drogową nr (...) i planowany zjazd z drogi gminnej. W przypadku tego zamierzenia, z uwagi na jego bagatelne znaczenie, nie ma bowiem mowy o jakimkolwiek nawet potencjalnym oddziaływaniu na grunty sąsiednie. Organ wskazał przy tym, że wystąpienia takiego oddziaływania wnioskodawca w ogóle nie wykazał w swym wniosku. Z całą natomiast pewnością nie można przyjąć, aby przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne mogło bezpośrednio oddziaływać na jakiekolwiek działki położone w dalszym sąsiedztwie, w tym na działki położne w tak dalekim sąsiedztwie jak działki wnioskodawcy posiadające nr (...) i (...).

Organ zauważył również, że w złożonym wniosku wnioskodawca nie wskazywał na jakikolwiek przepis prawa materialnego, z którego wywodzi on istnienie po swej stronie legitymacji do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wydanej decyzji o warunkach zabudowy. Tymczasem fakt, iż wnioskodawca jest zainteresowany z różnych względów wyeliminowaniem z obrotu prawnego ostatecznej decyzji Wójta Gminy B. w tym przedmiocie nie uzasadnia uznania wnioskodawcy za stronę, bowiem nie jest to interes prawny w rozumieniu k.p.a. O istnieniu interesu prawnego nie może bowiem decydować jedynie sama wola podmiotu z różnych przyczyn zainteresowanego prowadzeniem postępowania. Interes faktyczny co najwyżej oznacza, iż określony podmiot jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz to zainteresowanie nie znajduje oparcia w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, które stanowiłyby podstawę żądania stosownych czynności organu administracji. Tym samym nie jest on tożsamy z interesem prawnym, o którym mowa w art. 28 k.p.a., a jedynie taki uzasadniałby uznanie wnioskodawcy za stronę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Wobec powyższego organ uznał, że wnioskodawcy nie przysługiwał przymiot strony ani w "zwykłym" postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy zakończonym kwestionowaną decyzją Wójta, ani w zawnioskowanym postępowaniu nadzwyczajnym - o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Wniosek złożony przez J.P. nie mógł - zdaniem organu - spowodować wszczęcia postępowania, zachodziła bowiem podmiotowa przeszkoda merytorycznego załatwienia wniosku. Wnioskodawca nie posiadał bowiem interesu prawnego w stwierdzeniu nieważności opisanej wyżej decyzji z uwagi na brak normy publicznoprawnej, z której wynikałyby bezpośrednio dla skarżącego określone prawa i/lub obowiązki. Organ zauważył także, że ewentualne skutki prawne stwierdzenia nieważności ww. decyzji pozostawać będą de facto bez wpływu na sferę praw i obowiązków wnioskodawcy, co powoduje, że nie ma on interesu prawnego w tym postępowaniu.

Brak interesu prawnego podmiotu składającego wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji powoduje niedopuszczalność rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w tym przedmiocie, przy czym w sytuacji, gdy już z żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wynika w sposób oczywisty, że podmiot wnoszący żądanie nie ma interesu prawnego, winna nastąpić odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności.

Zatem, skoro wniosek o stwierdzenie nieważności złożył podmiot nie będący stroną, to merytoryczna ocena takiego wniosku - przeprowadzenie postępowania rozpoznawczego pod kątem zaistnienia wskazanej przesłanki nieważności decyzji w postaci wydania jej przy braku podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa - jest niedopuszczalna. Dlatego też organ nie mógł ustosunkować się do argumentów dotyczących rzekomej wadliwości decyzji i w oparciu o przepis art. 61a k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Postanowienie wydane na tej podstawie stanowi konsekwencję dokonanej przez organ wstępnej weryfikacji wniosku w zakresie istnienia wnioskodawcy legitymacji do wszczęcia takiego postępowania.

W dniu 7 stycznia 2014 r. J.P. złożył, datowany na 30 grudnia 2013 r., wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, na podstawie art. 127 § 3 w związku z art. 123 § 1 k.p.a.

W uzasadnieniu wniosku zakwestionował sposób sprawdzenia prawidłowości ustalenia stron postępowania w obszarze objętym inwestycjami budowlanymi oraz brak prawa własności organu gminy do drogi polnej nr ewid.(....) biegnącej po działkach skarżącego, która nigdy nie była droga publiczną.

Podniósł, że postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania ws. nieważności decyzji Wójta gminy nie uwzględnia przepisu art. 10 § 1, art. 49, art. 77 § 1 k.p.a., art. 28 pkt 2 Prawa budowlanego w związku z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., których naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a głównie rażące naruszenie prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie tj. art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, polegającym na przyjęciu, że wydanymi warunkami zabudowy przez Wójta nie został naruszony interes prawny i uprawnienia skarżącego.

Przepis art. 74 ust. 3 ustawy nie zwalnia organu gminy od obowiązku ustalenia kompletnej listy stron postępowania.

W odniesieniu do przepisów prawa materialnego doszło także do naruszenia przepisów art. 85 ust. 2 pkt 2 ustawy w związku z art. 107 k.p.a., tj. braku opracowań środowiskowych uwarunkowań mogących w istotny sposób wpływać (w związku z wydanymi WZ) na bezpieczeństwo mieszkańców i stan techniczny ich budynków, nieruchomości gruntowych, zważywszy szczególnie fakt, iż droga polna nr ewid. (...) nie tylko nie jest własnością gminy, ale także nie jest przystosowana do eksploatacji przez ciężki transport.

Jej szerokość wynosi 2.15, 2.30 m, a przepis art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 27 marca 2003 r. wyraźnie mówi, iż wydanie WZ jest możliwe tylko w przypadku inwestycji położonej w terenie, który ma dostęp do drogi publicznej.

Droga polna nr ewid. (...) jest tylko i wyłącznie we władaniu gminnym, nie była nigdy wytyczona, ani rozgraniczona w myśl obowiązującego prawa geodezyjnego i kartograficznego, dlatego też zaliczenie jej w obrocie prawnym do dróg gminnych jest całkowicie bezzasadne, bowiem w księgach wieczystych biegnie ona po prywatnych działkach, które nie są własnością gminy, a jej granice nie pokrywają się z rzeczywistością.

W tej sytuacji statuowanie drogi polnej nr ewid. (...) jako gminnej, bez uprzedniego wywłaszczenia i ustalenia przebiegu granic należy traktować jako naruszenie prawa własności.

Skarżący zakwestionował wskazany w postanowieniu brak oddziaływania inwestycji na jego działki, podnosząc, że w piśmie z dnia 19 czerwca 2013 r. szczegółowo opisał skutek wydanych bezprawnie warunków zabudowy w postaci zniszczenia muru oporowego ogrodzenia posesji skarżącego, powstania olbrzymiego usuwiska (skarpy) nad domem, uszkodzenia zabudowań gospodarczych stajni.

Podniósł, że nie otrzymał też żadnej pomocy materialnej aby skutecznie zabezpieczyć drogę polną przed uaktywniającym się procesem obsuwania terenu. Kolegium jest także w posiadaniu wniosku skarżącego z 16 grudnia 2013 r., w którym wskazał istnienie potencjalnego oddziaływania na jego grunty i nieruchomość w związku z wydanymi warunkami zabudowy.

Wskazał, że brak legitymacji do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wydanej decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 28 k.p.a. jest stwierdzeniem lakonicznym, sprzecznym z wykładnią prawa materialnego, interpretowanym dowolnie na potrzeby niniejszego postępowania, albowiem stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jeśli nie jest to interes prawny w rozumieniu k.p.a., to także wydana przez Wójta gminy decyzja WZ narusza w istotny sposób art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. z uwagi na fakt, iż działki inwestorów sąsiadują z działkami Wójta Gminy B. w związku z tym zarówno jego osoba jak i podległy mu urząd z racji prawa powinien być wyłączony z postępowania.

Stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.

Wprawdzie obszar oddziaływania obiektów budowlanych, dla których wydano pozwolenia na budowę nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa budowlanego, ani Konstytucji RP, nie mniej do postępowania przed organami publicznymi w sprawach dotyczących praw i wolności jednostki odnosi się zasada zawarta w art. 78 Konstytucji RP. Gwarantuje ona każdej jednostce, której statusu prawnego dana sprawa dotyczy, prawo do zaskarżania postanowień, orzeczeń i decyzji do organu wyższej instancji w celu sprawdzenia ich prawidłowości.

Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, obiekt budowlany należy projektować i budować zapewniając poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich.

Obszar oddziaływania obiektu powinien więc być wyznaczany przez przepisy ustanawiające zakres interesu prawnego osób trzecich, który wymaga konkretyzacji i indywidualizacji, i który należy uwzględnić przy wydawaniu warunków zabudowy.

Wójt gminy całkowicie zbagatelizował wszystkie procedury poprzedzające wydanie WZ, a zważywszy fakt braku drogi dojazdowej do budowy inwestorzy nie powinni w ogóle otrzymać pozwolenia na budowę.

Kolegium, mając obowiązek rzetelnego, pełnego i bezstronnego rozpatrzenia sprawy nie poddało de facto prawidłowej ocenie kluczowego w sprawie wątku, a mianowicie - statusu drogi polnej nr ewid. (...), który nie uprawnia Wójta do jakichkolwiek czynności prawnych, włącznie z wydawaniem warunków zabudowy.

W obowiązującym od 1 stycznia 1999 r. stanie prawnym zaliczenie drogi do kategorii dróg gminnych jest możliwe tylko w odniesieniu do dróg stanowiących własność samorządu gminnego.

Okoliczność, że część nieruchomości w odniesieniu do której wydana została uchwała rady gminy o zaliczeniu ich do kategorii dróg gminnych nie stanowiła własności gminy stanowi przeszkodę do zaliczenia ich do kategorii dróg gminnych. (por. wyrok WSA w Krakowie III SA/Kr 267/08 z 16 września 2008 r. LEX nr 509636).

Właściciele działek muszą być powiadomieni o planowanej zmianie statusu drogi, zmianie granic drogi i muszą wyrazić zgodę własnoręcznym podpisem stan posiadania nieruchomości gminnej i dopiero wtedy taką granicę położenia drogi gminnej można nanieść na mapę do celów projektowych, wydawać warunki zabudowy. Zatem wydane warunki zabudowy dla inwestycji były sprzeczne z prawem.

Zgodnie z wyrokiem NSA w Warszawie sygn. I OSK 148/09 z dn.23 maja 2009 r. LEX nr 574429, oraz WSA w Warszawie sygn. VII SA/Wa 2177/09 z dn.28 kwietnia 2010 r. LEX nr 620222 cyt.: "Droga, która nie jest własnością gminy nie może być drogą gminną i z tego powodu nie może być też zaliczona do dróg gminnych. Wobec tego uchwała, która zalicza do dróg gminnych drogą, która nie jest własnością gminy, narusza w istotny sposób art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Uchwała o zaliczeniu drogi do drogi publicznej powinna być poprzedzona czynnościami zmierzającymi do przejęcia własności drogi przez podmiot publicznoprawny, a nie odwrotnie".

Wobec tego uchwała WRN nr (...) w N. z 21 grudnia 1988 r., którą zalicza się do dróg gminnych drogę (...), która nie jest własnością gminy, narusza w istotny sposób art. 7 ust. 1 u.d.p.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. postanowieniem z 20 lutego 2014 r. znak (...), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 28, art. 61a § 1 i 2, art. 127 § 3, art. 144 oraz art. 157 § 1 i 2 k.p.a. utrzymało w mocy opisane powyżej postanowienie z 20 grudnia 2013 r., znak (...).

W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że w następstwie ponownego rozpatrzenia niniejszej sprawy nie ma podstaw do zakwestionowania rozstrzygnięcia zawartego w postanowieniu z dnia 20 grudnia 2013 r. (znak:....) i należy w pełni podzielić argumentację zawartą w uzasadnieniu ww. postanowienia, uznając ją za prawidłową i znajdującą oparcie w obowiązujących przepisach prawa. Jednocześnie za bezzasadne Kolegium uznało wszystkie zarzuty sformułowane we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Kolegium wskazało, że pojęcie interesu prawnego może być rozumiane jako obiektywna, czyli rzeczywiście istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Interes ten musi być osobisty, własny, indywidualny i konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić, oraz aktualny, a nie ewentualny, (zob. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 1998 r., sygn. akt IV SA 1106/97, podobnie postanowienie NSA z dnia 5 lutego 1998 r., sygn. akt I SA/Po 1247/97). Stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest zatem nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (zob. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 1994 r., sygn. akt II SA 2164/92, wyrok NSA z dnia 15 września 2000 r., sygn. akt IV SA 2328/99, wyrok NSA z dnia 10 listopada 2004 r., sygn. akt OSK 802/04; wszystkie dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Skierowanie przez podmiot do właściwego organu żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, nie powoduje automatycznie skutku przewidzianego w art. 61 § 4 k.p.a. (tekst jedn.: wszczęcia takiego postępowania). Jakkolwiek postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a., wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, to nie ma tu zastosowania ogólna reguła wyrażona w art. 61 § 3 k.p.a., że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej.

W konsekwencji wszczęcie i prowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z wniosku osoby, która podaje się za stronę, zależy od uprzedniej kontroli przez organ, czy zachodzą formalnoprawne przesłanki warunkujące jego dopuszczalność. Kontrola taka dokonywana jest w ramach stadium wstępnego postępowania i zmierza do ustalenia, czy postępowanie w danej sprawie jest w ogóle dopuszczalne. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem dwuetapowym. Pierwszy z nich dotyczy kwestii wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, drugi etap to właściwe postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności. Pierwszy etap powyższego postępowania, tj. postępowanie w sprawie wszczęcia postępowania kończy się bądź wydaniem postanowienia o wszczęciu postępowania - gdy spełnione są warunki formalnoprawne, bądź też postanowieniem o odmowie wszczęcia - gdy warunki te nie są spełnione.

Obecnie obowiązująca ustawa z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm.), na podstawie której została wydana decyzja Wójta Gminy B. - w odróżnieniu od ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.) - nie definiują na swe potrzeby pojęcia strony postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. W ocenie Kolegium stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy jest przede wszystkim właściciel lub wieczysty użytkownik nieruchomości, której dotyczy postępowanie.

Stronami w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu są, co do zasady, także właściciele albo użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiednich. Ich interes prawny wynika bowiem z art. 140 Kodeksu cywilnego, który chroni uprawnienia właścicielskie. Z kolei w przypadku nieruchomości położonych dalej jej właściciel lub użytkownik wieczysty może być stroną postępowania po wykazaniu w konkretnej sprawie i w konkretnych okolicznościach tej sprawy przesłanek z art. 28 k.p.a., a więc wpływu wyniku tego postępowania na własny interes prawny lub obowiązek. Kolegium podziela w tym względzie pogląd prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych, że stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy są właściciele nieruchomości, które znajdują się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Na ustalenie kręgu stron postępowania rzutują zaś okoliczności konkretnej sprawy - charakter projektowanej inwestycji, a co za tym idzie rodzaj, stopień i zakres jej oddziaływania na otoczenie.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt stanu faktycznego sprawy Kolegium w pierwszej kolejności stwierdziło, że wnioskodawca J.P. nie był stroną postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wójta Gminy B. z dnia 22 grudnia 2009 r. (znak:...).

Z treści pisma z 19 czerwca 2013 r. złożonego w sprawie przez J.P., jak też z informacji uzyskanych za pośrednictwem Centralnej Bazy Danych Ksiąg Wieczystych wynika natomiast, iż jest on (wraz z małżonką M.P.) współwłaścicielem nieruchomości składającej się z działki o nr ewidencyjnym (...) (objętej księgą wieczystą nr.....), jak też wyłączonym właścicielem nieruchomości składającej się m.in. z działki (...) (objętej księgą wieczystą nr....), położonych w B. Tymczasem zamierzenie inwestycyjne, dla którego wydana została decyzja Wójta Gminy B. z 22 grudnia 2009 r., miała być zasadniczo realizowana na działkach o nr ew. (...) i (...), zaś na działce drogowej o nr ewidencyjnym (...) został zaplanowany zjazd z drogi do terenu inwestycji.

Żadna z działek stanowiących własność wnioskodawcy nie graniczy bezpośrednio z działkami nr nr (...) wskazanym w decyzji Wójta Gminy B. jako teren przeznaczony pod zabudowę (nie przylega bezpośrednio do nich), albowiem od tego terenu oddziela ją pas gruntu utworzonego przez działki o numerach: nr nr (...). Jakkolwiek sytuacja taka, tj. brak bezpośredniego sąsiedztwa nieruchomości wnioskodawcy z terenem inwestycji, nie przesądza automatycznie, że wnioskodawca nie posiada interesu prawnego w sprawie, tym niemniej istnienie takiego interesu prawnego w przedmiotowej sprawie uwarunkowane było wykazaniem przez wnioskodawcę, że wydanie danej decyzji będzie miało lub ma wpływ na wykonywanie prawa własności do nieruchomości wnioskodawcy.

W ocenie Kolegium ponownie rozpoznającego sprawę, okoliczność wpływu decyzji i planowanej inwestycji na zakres wykonywanie prawa własności do nieruchomości nie została jednak wykazana przez wnioskodawcę, a jest to niezbędne w przypadku nieruchomości nie graniczących bezpośrednio z terenem realizacji przedsięwzięcia.

W danym przypadku zabudowana działka wnioskodawcy o nr (...) jest oddalona od granicy terenu realizacji inwestycji o ok. 30 m. oraz dodatkowo oddzielona istniejącymi budynkami stanowiącymi zabudowę działki nr (...) oraz działek o nr nr (...). Z kolei druga z działek wnioskodawcy (niezabudowana działka nr....), leży po przeciwnej stronie działki drogowej nr (...) i jest oddalona od granicy terenu inwestycji o ok. 100 m. Mając zaś na uwadze, że zamierzenie inwestycyjne - jak wynika ze znajdującego się z akt sprawy zakończonej kwestionowaną decyzją - miało polegać na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną, trudno uznać w tym przypadku aby realizacja tej inwestycji w jakikolwiek sposób wpływała na zakres posiadanych praw lub obowiązków wnioskodawcy.

Kolegium wskazało, że w załączniku nr 3 do przedmiotowej decyzji zatytułowanym "Wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu" wskazano, że planowana inwestycja jest zgodna z istniejącą zabudową, zaś w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zagrodowa i usługowa. Przyjąć zatem należy, że obszar oddziaływania planowanej inwestycji zasadniczo ograniczał się do terenu inwestorów oraz ewentualnie gruntów przylegających do tego terenu. Jak słusznie zresztą zwrócono uwagę w orzecznictwie sądowoadministracyjnym budownictwo mieszkaniowe ze swej istoty jest funkcją chronioną i nie zalicza się do inwestycji o szczególnej uciążliwości (por. wyrok WSA w Szczecinie z 26 października 2015 r. sygn. akt II SA/Sz 130/04).

W konsekwencji należało uznać, że w analizowanym przypadku brak jest bezpośredniego wpływu wydanej przez Wójta Gminy B. decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu na sferę prawną wnioskodawcy posiadającego tytuł prawny do nieruchomości położonych w dalszym sąsiedztwie terenu inwestycji. Wnioskodawca w toku postępowania nie wskazywał na jakikolwiek przepis prawa materialnego, z którego wynikałoby, że zaskarżona decyzja wpłynie na jego prawa lub obowiązki.

Za przepis taki z całą pewnością nie może być uznany przywołany we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy art. 28 ust. 2 Prawa budowalnego, określający katalog stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, czy art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 z późn. zm.), poświęcony instytucji tzw. skargi powszechnej. W uzasadnieniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wnioskodawca wskazuje również na przepisy art. 74 ust. 3 i art. 85 ust. 2 pkt 2 zawarte w bliżej nie sprecyzowanym akcie prawnym, przy czym jak można się domyślać chodzi w tym przypadku o ustawę z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r. poz. 1235 z późn. zm.). Z kolei przepisy tej ustawy również nie stwarzają dla wnioskodawcy legitymacji procesowej w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy.

Zdaniem organu żądanie wnioskodawcy stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy zostało oparte wyłącznie na interesie faktycznym wnioskodawcy. Tak opisany interes, przy żądaniu wszczęcia postępowania nieważnościowego, nie jest tożsamy z interesem prawnym i sam w sobie nie uzasadnia wszczęcia takiego postępowania. W ocenie Kolegium ponownie rozpoznającego sprawę żądanie wnioskodawcy nie znajduje oparcia w żadnym przepisie prawa.

Skoro zatem w stanie faktycznym, z żądaniem wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wystąpiła osoba, która nie jest stroną w rozumieniu art. 157 § 1 w zw. z art. 28 k.p.a., bowiem nie posiada interesu prawnego w żądaniu wszczęcia postępowania uregulowanego w rozdziale 13 k.p.a., organ rozpatrując przedmiotowy wniosek zobowiązany był wydać postanowienie o odmowie wszczęcia tego postępowania w trybie art. 61a k.p.a.

Nadto podkreślono, że brak legitymacji procesowej czynnej po stronie wnioskodawcy, obligował Kolegium do wydania postanowienia na podstawie art. 61a k.p.a., bez uprzedniego przeprowadzenia merytorycznej oceny wskazywanych przesłanek nieważności decyzji.

W kontekście powyższego nie można zatem organowi zarzucić naruszenia któregokolwiek z szeregu przepisów procedury administracyjnej wskazanych przez wnioskodawcę, które miałyby być rzekomą konsekwencją zaniechania w zakresie dokonania szczegółowej analizy stan faktycznego i prawnego sprawy. Skoro bowiem w niniejszej sprawie postępowanie mające na celu weryfikację decyzji ostatecznej Wójta Gminy B. w ogóle nie zostało wszczęte, to jednocześnie oznacza to, że zakończyło się ono już na etapie wstępnym, weryfikującym samą dopuszczalność jego wszczęcia, a zatem przed przystąpieniem do właściwego postępowania rozpoznawczego.

Tymczasem ocena przesłanek rzekomej nieważności decyzji może być weryfikowana dopiero po wszczęciu postępowania rozpoznawczego. Z tej też przyczyny organ w ogóle nie badał kwestii nieważności spornej decyzji i podnoszonymi w tym względzie argumentami wnioskodawcy dotyczącymi działki drogowej o nr ewidencyjnym (...), brakiem zaliczenia tej drogi do kategorii dróg publicznych czy też brakiem dostępu terenu inwestycyjnego objętego kwestionowana decyzja Wójta Gminy B. do drogi publicznej.

Na powyższe postanowienie z 20 lutego 2014 r. znak (...), J.P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając błędną interpretację wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z 30 grudnia 2013 r., rażące naruszenie art. 77 § 1, art. 79, art. 80 w związku z art. 28 k.p.a. w kontekście sprawdzenia prawidłowości ustalenia stron postępowania.

W związku z art. 101 u.s.g. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, zasądzenie kosztów postępowania oraz wydanie postanowienia sygnalizacyjnego o jakim mowa w art. 155 p.p.s.a.

Podniósł, że interes prawny skarżącego i jego uprawnienia zostały naruszone w związku z wydanymi decyzjami o WZ dla inwestorów przez wójta gminy. Obszar oddziaływania inwestycji, dla których wydano WZ wraz z infrastrukturą drogową stanowi przestrzeń znacząco wpływającą na zakres posiadania praw i obowiązków skarżącego, a charakter projektowanej inwestycji, rodzaj, stopień i zakres oddziaływania na otoczenie jest znaczny z konsekwencjami nie do przewidzenia. Bezpodstawne przyjęcie przez Kolegium wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu ma się de facto nijak do rzeczywistości, albowiem inwestycja z uwagi na brak drogi dojazdowej zaliczana jest do inwestycji o szczególnej uciążliwości.

Skarżący podkreślił, że uwzględniając specyficzne warunki otoczenia i podłoża drogi polnej nr ewid. (...), teren górzysty na obszarze osuwiskowym i bliskie sąsiedztwo z domem skarżącego - wójt gminy wydając wspomniane warunki zabudowy zupełnie nie przewidział możliwości wystąpienia uszkodzenia muru oporowego ogrodzenia posesji skarżącego, powstania olbrzymiego usuwiska (skarpy) nad domem, uszkodzenia zabudowań gospodarczych stajni. Wszystkie te uszkodzenia powstały pod naporem gruntu i naprężeń wywołanych przejazdem ciężkiego transportu. Konstrukcja nawierzchni drogi polnej nie jest przystosowana do przenoszenia nacisków osi pojazdu na nawierzchnię, w konsekwencji w niedługim czasie jej trwałość ulegnie całkowitej degradacji.

Droga polna nr ewid. (...) będąca ponoć we władaniu gminnym zupełnie nie ma uregulowanych rozwiązań odwadniających, skutkiem czego przy większych opadach deszczu - wody opadowe wędrują na podwórko skarżącego.

Co więcej - droga ta biegnie po działkach skarżącego, nie ma statusu drogi publicznej, czy gminnej, nie ma uregulowanego stanu prawnego, nie była też nigdy wytyczona rozgraniczona w myśl obowiązującego prawa geodezyjnego i kartograficznego. W tej sytuacji wydawanie WZ dla inwestorów nie posiadających drogi dojazdowej do budowy było całkowicie bezzasadne.

W dniu 17 maja 2012 r. skarżący wyraził zgodę na przekazanie na rzecz przedmiotowej drogi części działki nr ewid. (...) tj. około 40 m2 stanowiącej własność skarżącego - tym samym nabył prawa strony, ponieważ droga ta powstała po części z jego działek. Dlatego też statuowanie tej drogi jako gminnej i wydawanie w związku z tym warunków zabudowy w istotny sposób narusza interes prawny skarżącego i jego uprawnienia jako strony.

Żądanie wszczęcia postępowania w trybie art. 61 § 4 k.p.a. jest w pełni uzasadnione, zaś o jego dopuszczalności przesądza posiadanie przez skarżącego tytułu prawa własności działek nr ewid. (...) i (...).

W niniejszym postępowaniu - zdaniem skarżącego - doszło do naruszenia art. 80 k.p.a., jako że przepis ten stanowi integralny element zasady prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.) mającej status ogólnej zasady postępowania administracyjnego i wyznaczającej jeden z fundamentalnych standardów prawidłowego postępowania organu władzy w sprawie indywidualnej. Zgromadzony materiał dowodowy wskazuje jednoznacznie, iż miało miejsce naruszenie tego przepisu. Wykładnia art. 7, art. 10 § 1 i art. 77 k.p.a. nakazuje organom administracji podejmowanie wszelkich niezbędnych kroków w celu dokładnego wyjaśnienia sprawy, zaś ustalenie stanu faktycznego wymaga wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego. W postępowaniu przyjęto zasadę przeprowadzenia dowodu o fakty znane organowi z urzędu, opierając je głównie na domniemaniu braku legitymacji procesowej i dalsze sąsiedztwo działek, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia istoty sporu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, w całości podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym orzeczeniu. W szczególności Kolegium wskazało, że wydanie zaskarżonego postanowienia było uzasadnione w stanie faktycznym sprawy, a podniesione w skardze zarzuty należy uznać za bezzasadne.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że wykonywana kontrola polega na weryfikacji decyzji lub postanowienia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego.

Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 1269 z późn. zm.), dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 ustawy uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga jest zasadna, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się uzasadnione.

W niniejszej sprawie przedmiotem sądowej kontroli było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z 20 lutego 2014 r. znak (...) utrzymujące w mocy postanowienie z 20 grudnia 2013 r., znak (...) w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy.

Stosownie do art. 157 k.p.a. § 1 właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ.

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art. 157 § 2).

Po nowelizacji art. 157 k.p.a. dokonanej ustawą z dnia z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18) postanowienie, co do zasady, jest właściwą formą orzeczenia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego.

Zgodnie z art. 61a k.p.a. (stanowiącym podstawę rozstrzygnięcia organu), gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Złożenie żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie powoduje automatycznie skutku jego wszczęcia. Na wstępnym etapie rozpoznania sprawy organ administracji przeprowadza badanie pod kątem istnienia przesłanek formalnoprawnych, warunkujących jego dopuszczalność.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że orzeczenie o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności można wydać z przyczyn podmiotowych i przedmiotowych tj. gdy żądanie stwierdzenia nieważności dotyczy decyzji, która jeszcze nie została wydana, która została w określonym trybie wyeliminowana z obrotu prawnego, jak również, gdy podmiot żądający wszczęcia nie ma legitymacji strony.

Ujawniony na tle niniejszej sprawy spór dotyczy m.in. wykładni przepisu art. 61a § 1 k.p.a. i określenia zakresu jego zastosowania. Zgodnie z wykładnią zaprezentowaną przez organ, postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, wydaje się w każdym przypadku ustalenia, że wnioskodawca nie może być stroną postępowania, którego wszczęcia żąda, ze względu na brak swego interesu prawnego.

Rozstrzygając powyższą kwestię zauważyć trzeba, iż powyższe stanowisko znajdują swoje odzwierciedlenie w poglądach formułowanych w literaturze prawniczej: (np.: W. Chróścielewski. Zmiany w zakresie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które weszły w życie w 2011 r., ZNSA 2011 r., z. 4, str. 14- 15; R. Stankiewicz (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. R. Hauser, M. Wierzbowski (red.). Warszawa 2014, str. 288- 290).

Przeciwne stanowisko prezentowane jest m.in. przez: (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydanie 11. Warszawa 2011, str. 297; E. Klat- Górska i K. Sobieralski (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz dla praktyków. L. Klat- Wertelecka, A. Mudrecki (red.). Wydanie II. Gdańsk 2012, str. 265- 266, 661-662; G. Łaszczyca. Postępowanie administracyjne w ogólnym postępowaniu administracyjnym. Warszawa 2011, str. 187- 188; J. Chmielewski. Art. 61a k.p.a. jako podstawa odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. Monitor Prawniczy 2014 r., nr 2, str. 84)

W przeciwieństwie do piśmiennictwa, orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego na tle powyższego zagadnienia prezentuje jednolity pogląd uznając, że uzasadnioną przyczyną odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest tylko oczywisty brak podstaw prawnych do wydania w jego toku decyzji załatwiającej złożone żądanie.

Brak interesu prawnego podmiotu żądającego wszczęcia postępowania musi być zatem oczywisty, nie budzący wątpliwości i niewymagający przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w celu jego weryfikacji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 6 lutego 2012 r. sygn. akt II GSK 1966/1120 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1573/11; z dnia 29 listopada 2013 r. sygn. akt II OSK 1151/12; z dnia 25 lutego 2014 r. sygn. akt II OSK 2271/12; z dnia 4 kwietnia 2014 r. sygn. akt II OSK 2685/12; z dnia 11 kwietnia 2014 r. sygn. akt II OSK 2774/12; z dnia 24 kwietnia 2014 r. sygn. akt II OSK 2980/12; z dnia 25 kwietnia 2014 r. sygn. akt II OSK 2872/12; z dnia 9 maja 2014 r. sygn. akt II OSK 2944/12 i II OSK 2945/12; z dnia 30 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 150/13 i z dnia 22 lipca 2014 r. sygn. akt I OSK 1635/14 - orzeczenia dostępne pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Powyższy pogląd podziela również Sąd rozpoznający niniejszą sprawę.

Stwierdzić trzeba, iż dokonując wykładni art. 61a § 1 k.p.a., jej rezultaty nie mogą prowadzić do wniosków niedających się pogodzić z wywodzoną z art. 7 Konstytucji RP zasadą demokratycznego państwa prawnego, której konsekwencją dla osoby wnoszącej podanie do organu administracji jest prawo do czynnego udziału w postępowaniu, które obejmuje w zakresie prawa do obrony, nie tylko prawo zaskarżenia, ale przede wszystkim prawo do wysłuchania. Prawo do czynnego udziału w postępowaniu znajduje swoje odzwierciedlenie w różnych gwarancjach procesowych określonych przepisami k.p.a., jak np. prawo do wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1, art. 81), prawo dostępu do akt sprawy (art. 73 § 1), prawo wnioskowania o przeprowadzenie dowodu (art. 78 § 1), czy udziału w jego przeprowadzeniu (art. 79 § 2). Stanowiące korelat powyższych uprawnień obowiązki organu administracji w zakresie realizacji zasady czynnego udziału, mogą zostać zrealizowane w postępowaniu administracyjnym, a nie "poza nim" - przed jego wszczęciem. Z tych też przyczyn podmiot występujący z żądaniem wszczęcia postępowania powołuje się na swój interes prawny. Ustalenie zasadności tego żądania musi być jednak oparte na czynnościach wyjaśniających, które organ administracji zobowiązany jest prowadzić w toku postępowania administracyjnego z poszanowaniem prawa procesowego, w szczególności zaś zasad postępowania administracyjnego. Nie można tracić z pola widzenia także tego, że niejednokrotnie owe czynności obejmować będą szczególnie złożone działania prawne organu administracji i to zarówno w zakresie wykładni norm prawa materialnego, jak i ustaleń stanu faktycznego. Przyjęcie odmiennej interpretacji prowadziłoby natomiast do sytuacji, w której organ w każdym, nawet najbardziej skomplikowanym przypadku, musiałby odmówić wszczęcia postępowania ze względu na brak legitymacji, bez możliwości wykorzystania reguł dowodowych z k.p.a. lub też odwrotnie - braku logiki w działaniu organu, który prowadziłby postępowanie dowodowe i wyjaśniające w oparciu o art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., po zakończeniu którego odmówiłby wszczęcia postępowania w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a.

Wskazując na powyższe należy stwierdzić, iż rozważanie przez organ administracji publicznej interesu prawnego poza formami postępowania administracyjnego byłoby sprzeczne z zasadą demokratycznego państwa prawnego. Tym samym w każdym przypadku, kiedy brak interesu prawnego wnoszącego żądanie wszczęcia postępowania nie jest oczywisty, budzi wątpliwości bądź wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, organ nie powinien odmawiać wszczęcia postępowania, ale kontynuować je i w jego trakcie ustalić status prawny żądającego wszczęcia postępowania.

Zauważyć również trzeba, iż ustalenie kręgu stron w postępowaniu ustalającym warunki zabudowy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, w którym należy dokładnie przeanalizować wszystkie okoliczności stanu faktycznego sprawy.

Organ administracji miał obowiązek przeprowadzenia szczegółowego postępowania wyjaśniającego przede wszystkim w kwestii podmiotowej legitymacji materialno-prawnej żądającego przeprowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Tylko po wszczęciu postępowania i w jego toku można bowiem dokonać niezbędnych ocen w zakresie treści prawa materialnego, odnoszących się do praw podmiotu wnoszącego żądanie.

W niniejszej sprawie na podstawie art. 61a k.p.a. organ odmówił przymiotu strony J.P., żądającemu wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy B. z dnia 22 grudnia 2009 r., znak: (...) ustalającej warunki zabudowy. Rozstrzygnięcie zapadło po analizie materialnoprawnych przesłanek. Takie postępowanie nie jest możliwe bez wszczęcia postępowania, nie zachodziła bowiem sytuacja oczywistego braku przymiotu strony wnoszącego o stwierdzenie nieważności decyzji.

Ponowne rozpoznanie wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji, powinno nastąpić zatem po wszczęciu postępowania i przeprowadzeniu go zgodnie z zasadami określonymi w k.p.a. Postępowanie powinno zostać zakończone decyzją, przy czym może to być decyzja o umorzeniu postępowania, gdy po jego przeprowadzeniu okaże się, że wniosek pochodzi od podmiotu nie mającego legitymacji materialnej do jego złożenia.

Rozpoznając sprawę ponownie organ, po wszczęciu postępowania, ponownie przeprowadzi postępowanie wyjaśniające i oceni, czy wniosek o stwierdzenie nieważności pochodzi od strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Dla powyższej analizy bez znaczenia jest fakt, że wnioskodawca nie uczestniczył w postępowaniu zwykłym w charakterze strony.

Skarżący konsekwentnie przez całe postępowanie, kolejno we wniosku o wszczęcie postępowania, wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i skardze do sądu podnosił kwestię nieuregulowanego statusu drogi polnej nr ewid. (...), przebiegającej częściowo po jego działkach. Organ odmówił badania statusu drogi, błędnie uznając, że może to być dokonane jedynie w postępowaniu rozpoznawczym jako przesłanka stwierdzenia nieważności.

Dla ustalenia interesu prawnego skarżącego organ winien wyjaśnić kwestię podnoszoną w skardze, tj. czyją własność stanowi działka drogowa nr ewid. (...), wskazywana przez organ jako droga gminna, czy jej przebieg geodezyjny odpowiada rzeczywistemu. W aktach administracyjnych brak jest dokumentów na tę okoliczność. Gdyby okazało się, że współwłaścicielem lub właścicielem części działki drogowej jest skarżący to może się okazać, że będzie miał on w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy B. z dnia 22 grudnia 2009 r., znak: (...) interes prawny, a zatem również przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a.

W konsekwencji, stosując nieprawidłową wykładnię art. 61a k.p.a., organ naruszył również art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., w sytuacji gdy powinien rozstrzygać w oparciu o ustalenia dokonane na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ zaniedbał zatem obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego.

Przy ponownym prowadzeniu postępowania organy, zgodnie z dyspozycją art. 153 p.p.s.a., uwzględnią oceny prawne i wskazania wyrażone powyżej Trafnie natomiast organ ocenił, że przepisy ustawy Prawo budowlane, ustawy o samorządzie gminnym oraz ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, których naruszenie zarzucał skarżący, nie mają zastosowania w niniejszej sprawie.

Sąd rozpoznający skargę nie stwierdził wystąpienia w sprawie okoliczności uzasadniających wystąpienie w formie postanowienia sygnalizacyjnego, o którym mowa w art. 155 p.p.s.a.

Uznając, że zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania w zakresie wyżej opisanym, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.