Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1531426

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie
z dnia 30 maja 2014 r.
II SA/Kr 529/14

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Niżnik-Dobosz.

Sędziowie WSA: Kazimierz Bandarzewski Waldemar Michaldo (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2014 r. sprawy ze skargi Fundacji Ekologicznej "(...)" w T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) z dnia 20 lutego 2013 r. nr (...) w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia

I.

uchyla zaskarżoną decyzję;

II.

określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana;

III.

zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) na rzecz strony skarżącej Fundacji Ekologicznej "(...)" w T. kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie faktyczne

Decyzją z dnia 23 listopada 2012 r. znak SO-OŚ.6220.50.2011 Prezydent Miasta Tarnowa ustalił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie: "Zakładu Termicznego Przekształcania Odpadów Komunalnych dla rejonu Tarnowa na działkach nr 187 obr 73 oraz nr 250/1 i 250/2 obr 74 przy ul. Cmentarnej w Tarnowie". W decyzji organ określił rodzaj i miejsce realizacji przedsięwzięcia, warunki wykorzystania terenu w fazie realizacji i eksploatacji przedsięwzięcia, wymagania dotyczące ochrony środowiska w dokumentacji wymaganej przy uzyskaniu decyzji, o której mowa wart. 72 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko. Ponadto organ zobowiązał inwestora do przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania inwestycji na środowisko na etapie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, nałożył na inwestora obowiązki w zakresie zapobiegania, ograniczania i monitorowania oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. W decyzji zobowiązano inwestora do przedstawienia analizy porealizacyjnej w terminie 26 miesięcy od oddania przedsięwzięcia do użytkowania.

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła Fundacja (...) w T. zarzucając organowi I instancji naruszenie art. 6, 7, 8, 11, 77, 80, 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia sprawy oraz dokładnego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych. Ponadto odwołujący zarzucił naruszenie art. 66 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko, poprzez przyjęcie nieprawidłowo sporządzonego raportu o oddziaływaniu inwestycji na środowisko. W uzasadnieniu odwołania strona odwołująca podniosła m.in., iż pismami z dnia 17 stycznia 2012 r. oraz 30 sierpnia 2012 r. przedłożyła Prezydentowi Miasta Tarnowa ponad 60 zastrzeżeń i uwag dotyczących niezgodności przestawionych założeń i wniosków z Oceny oddziaływania na środowisko z odniesieniami do otoczenia technicznego, prawnego i środowiskowego projektu. Zdaniem Fundacji, tylko na kilka punktów otrzymano zadawalające wyjaśnienia ze strony organu prowadzącego postępowanie. Dla pozostałych uwag organ wraz z inwestorem przy ich wyjaśnianiu zastosowali swoiste uproszenia i pominięcia, co w sposób szczegółowy zostało udokumentowane w uzasadnieniu decyzji. Fundacja przypomniała, iż w jednej z uwag zgłoszonych przez nią pismem z dnia 17 stycznia 2012 r., wskazywany był brak w analizie technologicznej dotyczącej metod biologiczno - mechanicznego przetwarzania odpadów odniesień do zapisów projektu Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 29 grudnia 2011 r. w sprawie mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych. Ponadto w dalszej części odwołania jego autor zarzuca, iż przedstawiony w punkcie 8.5. raportu opis warunków hydrogeologicznych zawiera informacje dotyczące Ziemi Tarnowskiej. Przedstawione informacje znajdują się na bardzo dużym stopniu uogólnienia i nie obrazują rzeczywistego stanu warunków hydrogeologicznych w miejscu lokalizacji planowanej inwestycji. Z innych źródeł wiadomo zaś zadnim Fundacji, że teren lokalizacji ZTPOK charakteryzuje się wysokim poziomem wód gruntowych. Zdaniem strony odwołującej się opis oraz analiza elementów przyrodniczych środowiska objętych zakresem przewidywanego oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko powinno być adekwatne do stanu istniejącego na terenie planowanej inwestycji poparta istniejącą dokumentacją. W dalszej części odwołania podniesiono m.in., iż zgodnie z zapisami punktu 3.19 decyzji (str. 6) w ramach planowanej instalacji należy zaprojektować system kondensacji pary wodnej ze spalin. Na str. 24 decyzji organ wymienia ten system wśród głównych źródeł emisji do powietrza. Natomiast na stronie 54 decyzji organ pisze: "Instalacja kondensacji pary wodnej ze spalin nie ma wpływu na emisję zanieczyszczeń z ZTPOK do atmosfery." Fundacja zauważyła, iż w raporcie jednak nie zawarto nigdzie opisu systemu kondensacji pary wodnej ze spalin, założonych parametrów technicznych oraz oddziaływania na środowisko. W raporcie jedynie wspominano o systemie kondensacji pary wodnej w spalinach, jako rozwiązaniu opcjonalnym, uzależniając jego budowę od opłacalności instalacji. Zdaniem autora odwołania zdefiniowanie w raporcie opcjonalnego zastosowania instalacji kondensacji pary wodnej ze spalin powinno zostać uwzględnione w odniesieniu do wszystkich bilansów instalacji jak również oddziaływań środowiskowych. Przykładowo w rozdziale 7.1.5. w bilansie wody po stronie przychodów uwzględniono strumień wody z kondensacji (75 000 m3/rok), jednak - opcjonalnie - nie przedstawiono stosownej analizy i obliczeń w przypadku braku jej zastosowania (dodatkowe zapotrzebowanie na wodę z sieci wodociągowej). Dla porównania w bilansie energii instalacja kondensacji pary wodnej ze spalin została całkowicie pominięta, co jest całkowicie niezrozumiałe biorąc pod uwagę funkcje i cel jej zastosowania. Strona odwołująca podniosła, iż mimo deklaracji organu, że dane bilansowe paliwa, energii, wody i powietrza są poprawione (str. 46 decyzji), bilanse te nadal są niejasne i wymieszane pomiędzy sobą, a przede nie odzwierciedlają analizowanych wariantów pracy instalacji. W dalszej części odwołania zakwestionowano, iż oceną oddziaływania na środowisko nie została objęta jedna z najważniejszych składowych projektu budowy ZTPOK - instalacja suszenia osadów (vide: str. 1 decyzji). Fundacja podniosła m.in., iż w raporcie nie podano nawet podstawowych informacji na temat samej instalacji (wydajność, technologia suszenia, zabezpieczenia przeciwwybuchowe i p.poż). Strona odwołująca zwróciła uwagę, że suszenie osadów ściekowych oraz ich późniejsze magazynowanie wiąże się z dużym ryzykiem samozapłonu i/lub wybuchu mieszanki pyłowo-powietrznej. W ocenie Fundacji magazynowanie wysuszonych osadów w tak dużej ilości i przez tak długi okres czasu wiąże się z istotnymi ryzykami, zwłaszcza pożarowymi/wybuchowymi. Magazynowanie wysuszonych osadów posiada też ograniczenia związane z wysokością składowania w powiązaniu z wytrzymałością mechaniczną osadów. Stąd też sposób i pojemności magazynowania oraz system stosownych zabezpieczeń p.poż winny być w raporcie szczegółowo przedstawione. Fundacja zwróciła uwagę, iż suszarnia ta będzie zgodnie z zestawieniem zawartym w decyzji jedną z trzech zasadniczych instalacji w ZTPOK, i nie wchodzi tu dylemat dowolności jej budowy. Strona odwołująca za kuriozalne uznała rozwiązanie, w którym cała odprowadzona woda z wysuszonego osadu ściekowego dostarczona zostanie wraz z powietrzem pierwotnych do paleniska (str. 31 decyzji). Jej zdaniem analizując bilans wody do suszarni będzie kierowany mokry osad w ilości około 65 000 Mg/rok skąd po wysuszeniu do spalania trafi strumień 16 700 Mg/rok. Zgodnie z zapisami Raportu zawilgocone w wyniku suszenia powietrze o temperaturze 75°C będzie używane, jako powietrze pierwotne do spalania i będzie kierowane pod ruszt. W opisie technologicznym odwołująca się fundacja nie doszukała się informacji, w jaki sposób zastosowane rozwiązanie wpłynie na parametry procesowe spalania (np. współczynnik nadmiaru powietrza), zwymiarowanie komory paleniskowej oraz eksploatację instalacji. W odniesieniu do powyższego dla odwołującej się fundacji nie jest zrozumiałe zastosowanie instalacji suszenia osadów ściekowych, kiedy w przyjętych rozwiązaniach do komory spalania kierowany jest wysuszony osad (16 700 Mg/rok) i zawilgocone powietrze z suszarki (w tym około 48 000 m3/rok wody).W tej sytuacji, autor odwołania stawia pytanie, jaki wpływ na parametry oczyszczania spalin w technologii półsuchej będą miał tak duże ilości wody zawarte w spalinach?.

W dalszej części odwołania podniesiono, iż w kwestii dotyczącej budowy składowiska do czasowego magazynowania zbelowanych odpadów komunalnych, organ I instancji nakazał inwestorowi przygotowanie miejsca magazynowania zbelowanych odpadów poza terenem ZTPOK, tym samym wyłączając ten zakres z oceny w ramach toczącej się procedury OOS. W decyzji dopuszczono jedynie magazynowanie odpadów zbelowanych na terenie ZTPOK w sytuacjach awaryjnych, w ilościach wynikających z zaistniałego zdarzenia (vide: pkt 3.7. sentencji decyzji oraz str. 30 pkt 2). Sam proces belowania uprzednio rozdrobnionych odpadów odbywać się będzie na terenie ZTPOK, skąd zgodnie z decyzją będą wywożone na plac magazynowy. W okresie zimowym odpady te ponownie będą wracać na teren ZTPOK. W ocenie autora odwołania pomysł ten należy uznać za dosyć kuriozalny. Zafoliowane odpady będą bowiem przemieszczane tam i z powrotem zwielokrotniając uciążliwość związaną z wykorzystaniem środków transportu. Fundacja podniosła ponadto, iż z zapisów decyzji pośrednio wynika, że uzgodnienie dla składowiska do czasowego magazynowania odpadów inwestor winien uzyskać w innej lokalizacji w odrębnym postępowaniu administracyjnym. W tym zakresie odwołująca się strona zwróciła uwagę, iż wytwórca i posiadacz odpadów nie uzyskują samodzielnej decyzji na czasowe magazynowanie odpadów, ponieważ proces ten stanowi integralną część ZTPOK (art. 3 ust. 3 pkt 17 ustawy o odpadach), a w takim przypadku, zgodnie z prawem, ustalenie miejsca magazynowania odpadów następuje w pozwoleniu zintegrowanym. Konieczność magazynowania odpadów winna wynikać z logistyki opracowanej dla planowanych procesów technologicznych ZTPOK i nie może przekroczyć terminów uzasadnionych zastosowaniem tego procesu (art. 50 ustawy o odpadach). Zatem w jej ocenie, organ dokonał niedopuszczalnego podziału przedsięwzięcia w rozumieniu przepisów prawa art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

W tym zakresie strona odwołująca się przypomniała, iż zgodnie z raportem (str. 100) proces magazynowania zafoliowanych surowych odpadów komunalnych w ilości ok. 28 000 Mg/rok jest ważną składową całego procesu termicznego przetwarzania odpadów. Dla porównania skali tego procesu-ilość zgromadzonych corocznie odpadów będzie porównywalna ze strumieniem zmieszanych odpadów komunalnych odbieranych w ciągu roku z całego terenu Miasta Tarnowa (ponad 80%).

Procesowi belowania będzie podlegać tylko w okresie letnim części dowożonych odpadów, które nie mogą być spalone na pracującej jednej linii technologicznej i ich składowaniu na wyznaczonym placu. Zdaniem Fundacji procesu dowożenia odpadów nie można wstrzymać, ponieważ gminy nie będą dysponować odpowiednimi placami składowymi (40 gmin). System belowania i spalania będzie regulowany w ten sposób, aby w sposób energetycznie optymalny pracowała cała instalacja (odbiór ciepła w okresie zimowym). Ten fragment instalacji winien składać się z rozdrabniarki, belownicy oraz placu składowego wyposażonego w system zbierania odcieków. Ze względu na przyjętą konfigurację pracy poszczególnych pieców oraz powiązania technologiczne instalacji, brak placu składowego na terenie ZTPOK uniemożliwi poprawne funkcjonowanie ZTPOK oraz osiągniecie zakładanych parametrów użytkowych instalacji. Zdaniem Fundacji, organ wydając decyzje z wykluczeniem placu składowego zbelowanych odpadów i jego wyposażenia naruszył przepis art. 3 pkt.6ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2008.25.150 z późn. zm.) poprzez fakt, że nie przedstawia on pod ocenę całości programu inwestycyjnego budowy ZTPOK, jako kompletnego zespołu stacjonarnych urządzeń technicznych powiązanych technologicznie.

Tak okrojona koncepcja inwestycyjna jest również niezgodna z definicją określoną zapisami art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, w której przedsięwzięcia powiązane technologicznie kwalifikuje się jako jedno przedsięwzięcie, także jeżeli są one realizowane przez różne podmioty. W dalszej części odwołania jej autor zauważa m.in, iż organ I instancji w pkt 3.59 decyzji stwierdza: "W przypadku wyboru metody suchej do redukcji kwaśnych zanieczyszczeń w węźle oczyszczania spalin, należy przygotować analizę oddziaływania na stan jakości powietrza w modelowym rozprzestrzenianiu się zanieczyszczeń, która będzie przedmiotem ponownej oceny oddziaływania na środowisko." Równocześnie dalej organ wyjaśnia na str. 36 decyzji, że w raporcie zarekomendowano jedynie półsucha metodę oczyszczania kwaśnych zanieczyszczeń spalin, dokonując dla niej analizy rozprzestrzeniania się zanieczyszczeń do powietrza, a na str. 42 "Metoda sucha jest dopuszczona przez autorów "Raportu", a nie jest rekomendowana. Oznacza to, że tego wariantu szczegółowo w "Raporcie" nie analizowano". Decyzja nie zawiera uzasadnienia dla takiego rozstrzygnięcia. Dla Fundacji nie jest zrozumiałe, dlaczego organ wyraża zgodę na opcjonalną realizację metody suchej oczyszczania spalin, mimo że wariant ten nie był analizowany w raporcie, a również inwestor jej nie rekomendował. Niezależnie od tego Fundacja zauważyła, iż zgodnie z Załącznikiem nr 1 do decyzji (str. 1) dowóz odpadów oraz materiałów wykorzystywanych na etapie eksploatacji ZTPOK będzie odbywał się z pominięciem dróg osiedlowych miasta Tarnowa wytypowanymi trasami. Z zapisów decyzji wynika, że transport odpadów z każdej strony świata odbywał się będzie zawsze Al. J. Pawła II i ul. Cmentarną. W ciągu roku tymi ulicami będzie przewiezione 153300 Mg zmieszanych odpadów komunalnych oraz 65000 Mg mokrych osadów ściekowych. Uciążliwość ta zostanie jeszcze powiększona transportem zbelowanych odpadów do bliżej nieznanego miejsca czasowego ich magazynowania i z powrotem do ZTPOK. Ruch ten będzie charakteryzował się większym natężeniu w okresie zimowym. W Raporcie zostały przeanalizowane jedynie oddziaływania na środowisko wynikające z ruchu pojazdów po drogach wewnętrznych instalacji. Na str. 208 raportu do obliczeń przyjęto, że droga przebyta w trakcie 1 kursu przez jeden pojazd wynosi 350 m. Przedmiot analizy nie obejmował natomiast oceny oddziaływania na środowisko dwóch głównych dróg transportowych odpadów na teren instalacji tj. Al. J. Pawła II i ul. Cmentarnej oraz ich uciążliwości dla okolicznych mieszkańców. Zdaniem Fundacji niebagatelne znaczenie ma też fakt, że przepustowość Al. J. Pawła II jest w tej chwili mocno wyczerpana poprzez skierowanie tą drogą ruchu z nowootwartej autostrady A4. W uzasadnieniu odwołania wskazano także, iż w analizie nie uwzględniono faktu kumulacji oddziaływań z nowo otwartą autostradą, do której dojazd prowadzi m.in. Al. J. Pawła II. Wynikiem tego przeprowadzona w Raporcie analiza została maksymalnie spłycona i nie odzwierciedla ona realnego możliwego do wystąpienia wariantu oddziaływania na środowisko. Uwzględnienie w analizie opisywanych dróg transportowych spowoduje zwiększenie zasięgu rozkładu izolinii stężeń substancji zanieczyszczających, jak również izofon natężenia dźwięku, czego konsekwencją mogą być ponadnormatywne oddziaływania na teren najbliższej zabudowy. W dalszej kolejności autor odwołania podniósł, iż w punkcie 4 decyzji na stronie 10 organ stwierdził, że przedsięwzięcie nie jest zaliczone do zakładów stwarzających zagrożenie wystąpienia poważnej awarii przemysłowej w rozumieniu ustawy z 2 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. Równocześnie zgodnie z punktem 60 Analizy uwag i wniosków złożonych w toku postępowania (strona 51 decyzji) wskazano, że obliczony wynik wynosi 0,801 (aby zakwalifikować Zakład do zakładu zwiększonego ryzyka wynik > 1). Obliczona wartość obejmuje magazynowanie na terenie zakładu następujących substancji niebezpiecznych: hydrazyna, fosforan III sodu, roztwór chlorowodoru oraz olej opałowy do celów procesowych. W obliczeniach pominięto natomiast wodę amoniakalną (wskazaną na stronie 166 Raportu) w ilości około 357 Mg/rok. Zatem w ocenie Fundacji stwierdzenie organu jest gołosłowne - obliczony wynik po uwzględnieniu magazynowania ww. substancji niebezpiecznej może osiągnąć wartość >1 w wyniku czego instalacja zostanie zakwalifikowana jako zakład o zwiększonym ryzyku. Strona odwołująca się zarzuciła także brak w raporcie analizy możliwych skumulowanych oddziaływań na poszczególne komponenty środowiska w powiązaniu z istniejącymi i projektowanymi w sąsiedztwie ZTPOK obiektami gospodarki odpadami (składowiska odpadów, sortownie, kompostownie itp.) oraz drogą dojazdową do będącej w fazie budowy autostrady. Reasumując w ocenie Fundacji przedłożony przez inwestora uzupełniony raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko budzi zastrzeżenia i wątpliwości, w konsekwencji przyjęcie go za podstawę czynionych ustaleń faktycznych uzasadnia zarzut nie podjęcia przez organ administracji wszystkich niezbędnych kroków zmierzających do wyjaśnienia sprawy, co stanowi naruszenie art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77, art. 80 k.p.a. W uzasadnieniu odwołania wskazuje się, iż organ I instancji przed wydaniem decyzji nie podjął w wystarczającym stopniu działań zmierzających do wyeliminowania wskazanych w toku OOS mankamentów i braków raportu, tak by odpowiadał on przepisom prawa. Przyjęta przez organ konwencja w uzasadnieniu decyzji nie pozwala stwierdzić, czy zawarte w wyjaśnieniach zarzutów i wniosków złożonych w toku postępowania są stanowiskiem organu czy inwestora. Z analizy treści uzasadnienia decyzji nie wynika, w jakiej części zarzuty Fundacji organ odrzuca, a w jakiej przyjmuje wyśnienia inwestora, nie wynika także wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, czy też powodów dla których innym dowodom odmówił wiarygodności, zarówno po stronie inwestora, jaki i Fundacji. Końcowo strona odwołująca podkreśliła, iż organ wydający decyzję dla uzasadnienia wszelkich braków i niedoróbek w raporcie zgłaszanych m.in. przez Fundację, zastosował swoiste sformułowanie - wytrych, pozwalające na odsunięcie w czasie wyjaśnienia zagadnień kłopotliwych dla inwestora oraz na przykrycie braku kompetencji autorów raportu. Sformułowanie to brzmi:

"Przedsięwzięcie będzie przedmiotem ponownej oceny oddziaływania na środowisko na etapie wydawania pozwolenia na realizację inwestycji. Zgodnie z art. 67 UUOŚ przedłożony w ramach tej oceny raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien zawierać informacje, o których mowa w art. 66 UUOŚ określone ze szczegółowością i dokładnością odpowiednio do posiadanych danych wynikających z projektu budowlanego oraz innych informacji uzyskanych po wydaniu niniejszej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach". Powyższy tekst w wydanej decyzji został użyty 17 razy. W ocenie Fundacji w sprawach zmierzających do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia raport oddziaływania na środowisko jest podstawowym dowodem, jednakże nie zwalnia to organu administracji od przeanalizowania wszystkich zgłaszanych przez strony postępowania zarzutów, podnoszonych argumentów i skonfrontowania ich z wynikami raportu. Brak takiej analizy czyni w ocenie Fundacji przedwczesnym wydanie pozytywnej decyzji dla inwestora.

Rozpoznając przedmiotowe odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie decyzją z dnia 20 lutego 2013 r. znak. SKO.OŚ/4170/136/2012 utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta Tarnowa. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy po przypomnieniu dotychczasowej historii postępowania, przedstawił zakres regulacji prawnych znajdujących zastosowanie przy określeniu środowiskowych uwarunkowań dla realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Kolegium stwierdziło, iż została ona oparta na uzgodnieniach z właściwymi organami w sprawie ochrony środowiska i ochrony sanitarnej, a także uwzględnia ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Następnie organ II instancji w ślad przede wszystkim za treścią raportu przypomniał, iż planowana inwestycja lokalizowana będzie w północno-wschodniej części miasta Tarnowa w pobliżu budowanej autostrady A4, w sąsiedztwie innego-czynnego składowiska odpadów. Teren przeznaczony pod inwestycję stanowi własność Gminy Miasta Tarnowa obejmuje działki nr 187 obr 73 oraz nr 250/1, 250/2 obr 74. Łączna powierzchnia terenu przeznaczonego pod inwestycję wynosi 5,2 ha. Jak wynika z zaświadczenia organu I instancji z dnia 29 lutego 2012 r. (nr akt 16), działki objęte inwestycją nie są objęte miejscowym polanem zagospodarowania przestrzennego. Jak wynika z raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko z maja 2012, rozważano trzy możliwe lokalizacje zakładu termicznego. Są to: MPEC w Tarnowie- Piaskówka, Zakłady Mechaniczne "Tarnów" przy ul Kochanowskiego i Zakład Składowania Odpadów Komunalnych w Tarnowie przy ul. Cmentarnej. Do analizy tej kwestii przyjęto kryteria prawne, techniczne, ekologiczne, ekonomiczne i społeczno-polityczne (str. 87-88 raportu). W efekcie tego najlepsza notę otrzymał teren Zakładu Składowania Odpadów Komunalnych w Tarnowie przy ul. Cmentarnej. Jak wskazano w raporcie, składowisko odpadów komunalnych zlokalizowane jest 2,8 km od węzła sieci ciepłowniczej, gdzie możliwe będzie odprowadzanie ciepła. Kolegium wskazało także, iż drugim ważnym zagadnieniem jest dobra dostępność komunikacyjna. Kolejnym ważnym argumentem jest własność gruntów. Obecnie składowisko jest w posiadaniu Gminy Miasta Tarnowa, co nie rodzi żadnych problemów własnościowych, a wielkość i przeznaczenie dostępnych terenów pod budowę jest również odpowiednia. Szacowany niezbędny obszar to ok. 3-5 ha. W ocenie organu odwoławczego ważnym zagadnieniem jest także odległość ZTPOK od najbliższych istniejących gospodarstw domowych. Odległość wysypiska od najbliższych domów przy ulicy (...) to 1600 m, a od miejsca planowanej inwestycji ok. 700 m, dodatkowo przedzielona planowaną drogą. W najbliższym otoczeniu inwestycji znajdują się nieużytki, licznie występują nielegalne wysypiska śmieci. Przed ww. zabudowaniami znajdują się nieliczne uprawy rolne - kierunek na zachód. W kierunku południowym w odległości około 700 m znajduje się (...). W kierunku na wschód rozciągają się uprawy rolne. W kierunku na północ znajdują się nieużytki, uprawy rolne i drogi polne. Przy ulicy Cmentarnej jest jedna hala, w odległości ok. 200 m znajduje się (...) s.c. Odległość proponowanej lokalizacji od centrum miasta to ok. 3,7 km Ta lokalizacja w ocenie organu II instancji stwarza dogodny dostęp do innych elementów infrastruktury czyli do wody, energii elektrycznej, gazu. Układ komunikacyjny jest również sprzyjający, droga nie będzie wymagała przebudowy. Na rozpatrywanym terenie nie istnieje zagrożenie powodziowe, (str. 99-100 raportu). Następnie Kolegium po przypomnieniu charakterystyki przedsięwzięcia podanej na str. 100 raportu, oraz przedstawieniu w ślad za treścią raportu (str. 75-82) różnych możliwości inwestycyjnych w zakresie utylizacji odpadów jakie w nim rozważano wskazało, iż planowane przedsięwzięcie wiązać się będzie z negatywnym skutkami. Eksploatacja przedsięwzięcia wiązać się będzie z emisją gazów i pyłów do powietrza, emisją hałasu, powstawaniem odpadów wykorzystaniem wody do celów socjalnych, powstawaniem ścieków bytowych oraz ścieków opadowych. W dalszej części uzasadnienia omawianej decyzji organ odwoławczy przytoczył najważniejsze elementy opinii sanitarnej z dnia 27 kwietnia 2012 r. uzgadniającej pozytywnie planowane przedsięwzięcie przez Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego oraz postanowienia Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Krakowie z dnia 7 sierpnia 2012 r. Organ II instancji zwrócił także uwagę, iż w zaskarżonej decyzji organ określił rodzaj i miejsce realizacji przedsięwzięcia, warunki wykorzystania terenu w fazie realizacji i eksploatacji przedsięwzięcia oraz wymagania dotyczące ochrony środowiska w dokumentacji wymaganej przy uzyskaniu decyzji o pozwolenia na budowę. W zaskarżonej decyzji organ zobowiązał inwestora do przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania inwestycji na środowisko na etapie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. Tak możliwość istnieje na podstawie art. 82 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko, zgodnie z którym w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, wydawanej po przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, właściwy organ przedstawia stanowisko w sprawie konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1, 10, 14 i 18, z zastrzeżeniem pkt4a i 4b. Stanowisko to jest wiążące dla inwestora i jest równoznaczne ze stwierdzeniem konieczności przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania na środowisko (zob. wyrok NSA z 21 marca 2012 r. II OSK 2579/2010, publ. LexPolonica nr 3907919). Kolegium zaznaczyło także, iż w toku postępowania dwuinstancyjnego ustaliło, iż organ I instancji w drodze obwieszczenia zawiadomił strony o wszczęciu postępowania i jednocześnie zawiadomiono o możliwości zapoznania się aktami sprawy oraz możliwością składania uwag i wniosków w terminie 21 dni (nr akt 2). Dalej jak wynika z akt sprawy organ w dniu 29 lutego 2012 r. zawiadomił strony postępowania o przedłożeniu przez inwestora raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko (nr akt 19). Zaskarżona decyzja podana została do publicznej wiadomości w dniu 23 listopada 2012 r. (nr akt 56). Tak więc postępowanie przeprowadzone przez organ I instancji spełniło warunki określone w art. 33 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko.

Przechodząc natomiast do oceny zarzutów odwołania organ odwoławczy stwierdził, iż w odwołaniu Fundacji (...) w T. wskazano, iż organ nie przeprowadził analizy dotyczącej metody biologiczno-mechanicznego przetwarzania odpadów. Zarzut ten w ocenie Kolegium jest nieuzasadniony, albowiem w rozdziale 4 raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko zostały przeanalizowane dwie metody unieszkodliwiania odpadów ze względu na redukcję ilości odpadów ulegających biodegradacji: mechaniczno - biologiczne unieszkodliwianie odpadów oraz termiczne unieszkodliwianie odpadów z odzyskiem energii. W tym zakresie Kolegium przypomniało, iż w raporcie wskazano, iż: "Dla metod mechaniczno - biologicznych analizowano zarówno metody tlenowe jak i beztlenowe. Dla metod termicznych analizowano piece rusztowe, fluidalne różnego typu, zgazowanie i pirolizę, a także metody plazmowe. Dokonano oceny referencyjnej ww. technologii. Rozpatrzono te technologie pod kątem środowiskowym. Dokonano oceny ww. technologii na zgodność z BAT i BREF. Dokonano przeglądu technologii oczyszczania spalin: sucha, półsucha, mokra z katalityczną lub niekatalityczną technologią redukcji tlenków azotu. Zbadano wady i zalety każdej z tych technologii (...) Analiza wykazała, iż najlepszym rozwiązaniem jest dla ZTPOK w Tarnowie zastosowanie: technologii termicznego przekształcania odpadów w kotle rusztowym z systemem oczyszczania spalin: odpylanie spalin z zastosowaniem filtra tkaninowego, oczyszczanie kwaśnych zanieczyszczeń metodą półsuchą lub suchą w celu redukcji kwaśnych związków S02, HF, HCI, połączoną z metodą strumieniowo-pyłową z wykorzystaniem węgla aktywnego w celu redukcji metali ciężkich, dioksyn i furanów, odazotowanie spalin metodami pierwotnymi oraz wtórną redukcją emisji NOx metodą SNCR przy wykorzystaniu mocznika lub wody amoniakalnej. Autorzy niniejszego opracowania rekomendują metodę półsuchą oczyszczania spalin, ale nie wykluczają także możliwości zastosowania metody suchej" (str. 308-309 raportu).

Odnosząc się natomiast do zarzutu nierozpoznania w sposób wystarczający warunków hydrogeologicznych terenu inwestycji, Kolegium zaznaczyło, iż problematyka ta została w raporcie poddana analizie. W rozdziale pkt 8.5 raportu zanalizowano warunki hydrogeologiczne w stosunku do wód powierzchniowych i podziemnych. Natomiast w rozdziale pkt 6.3.3.3 raportu (str. 113) przeanalizowano wpływ realizacji inwestycji w fazie budowy na wody gruntowe. W rozdziale pkt 10.3.1.1 (str. 233 raportu) wskazano, iż w fazie działania inwestycji, emisja do wód z terenu ZTPOK związana będzie jedynie z wytwarzaniem ścieków, jednakże ścieki te będą oczyszczane w zakładowej podczyszczalni ścieków. Nie wystąpi wprowadzanie zanieczyszczeń do wód, albowiem ZTPOK zaopatrzony jest w kanalizację rozdzielczą: sanitarną, technologiczną i opadową, nie posiada wylotu ścieków bezpośrednio do wód i do ziemi. Część wody "będzie krążyć w systemie zamkniętym, cześć ścieków będzie kierowana na podczyszczalnię ścieków, w dużej części będzie zawracana do systemu gaszenia żużla. Ponadto w decyzji organ nałożył na inwestora obowiązek monitoringu jakości gleby, ziemi i wód podziemnych na podstawie ustaleń z dokumentacji hydrologicznej.

Oceniając zasadność zarzutu Fundacji odnośnie braku w raporcie w zakresie dowozu odpadów analizy oddziaływania na środowiskowa wynikające z ruchu pojazdów po Al. Jana Pawła II i ul. Cmentarnej, organ odwoławczy wskazał, iż należy podzielić argumenty przedstawiane przez organ w piśmie zawierającym odpowiedzi na zarzuty odwołania. Kolegium w tym zakresie podniosło, iż w piśmie tym trafnie wskazano, iż dowóz odpadów odbywał się będzie poza osiedlami mieszkaniowymi, a w końcowym fragmencie będzie poprowadzony niezabudowanymi odcinkami, al. Jana Pawła II oraz ul. Cmentarnej. Są to ulice stanowiące już teraz drogę dojazdową do składowiska odpadów. Po wtóre z raportu winnika, iż zwiększenie ruchu w tym zakresie będzie nieznaczne. Nadto planowana inwestycja ma być realizowana w roku 2018, a do tego czasu układ komunikacyjny miasta znacznie się zmieni.

Równocześnie Kolegium nie zgodziło się z zarzutem Fundacji, iż organ błędnie przyjął, iż w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z oddziaływaniem skumulowanym. W tym zakresie organ II instancji podniósł, iż stosownie do art. 66 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko, raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien zawierać opis metod prognozowania zastosowanych przez wnioskodawcę oraz opis przewidywanych znaczących oddziaływań planowanego przedsięwzięcia na środowisko, obejmujący bezpośrednie, pośrednie, wtórne, skumulowane, krótko-, średnio-i długoterminowe, stałe i chwilowe oddziaływania na środowisko, wynikające z: a.) istnienia przedsięwzięcia, b.) wykorzystywania zasobów środowiska, c.) emisji. Dalej Kolegium wskazało, iż w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wskazano, iż: "Nie ma podstaw prawnych do zawierania w raporcie skumulowanego oddziaływania z innymi przedsięwzięciami, znajdującymi się w sąsiedztwie. Skumulowane oddziaływanie przedsięwzięć ustala właściwy RDOŚ w przypadku możliwego oddziaływania na obszar Natura 2000, skumulowane oddziaływanie przedsięwzięć bierze pod uwagę właściwy organ odstępując od strategicznej oceny. W art. 66 pkt 8 opis metod prognozowania zastosowanych przez wnioskodawcę oraz opis przewidywanych znaczących oddziaływań planowanego przedsięwzięcia na środowisko, obejmujący bezpośrednie, pośrednie, wtórne, skumulowane, krótko-, średnio-i długoterminowe, stałe i chwilowe oddziaływania na środowisko, wynikające z a.) istnienia przedsięwzięcia, b.) wykorzystywania zasobów środowiska, c.)emisji. jest mowa o skumulowanym oddziaływaniu, to jednak należy stwierdzić że chodzi o sytuacje kiedy nowobudowane przedsięwzięcie jest "elementem całości" (II SA/Gd 690/07 - Wyrok WSA w Gdańsku)". Mając na uwadze powyższe Kolegium podkreśliło, iż raport został zaakceptowany przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie. Wobec tego zdaniem Kolegium zarzut Fundacji w tym względzie jest nieuzasadniony. Organ odwoławczy podkreślił przy tym, iż planowana inwestycja spowoduje podniesienie standardów ekologicznych dla rejonu Miasta Tarnowa. Innymi słowy sąsiedztwo obecnie czynnego składowiska odpadów nie będzie kumulowało się z oddziaływaniami pochodzącymi z ZTPOK. Organ II instancji przypomniał, iż w postanowieniu z dnia 27 kwietnia 2012 r. Małopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wskazał, iż budowa Zakładu Termicznego Przekształcania Odpadów Komunalnych dla rejonu Tamowa umożliwi spełnienie obowiązujących wymagań prawnych, osiągnięcie wysokich standardów ekologicznych oraz rozwój gospodarczy miasta. Zmniejszenie ilości składowanych odpadów poprzez wybudowanie ZTPOK doprowadzi do poprawy stanu powietrza atmosferycznego, wód podziemnych i powierzchniowych, gleb oraz korzystnie wpłynie na światy roślinny i zwierzęcy, a co za tym idzie również na warunki życia ludzi. Biorąc powyższe pod uwagę powyższe Kolegium stwierdziło, iż przedstawiony przez inwestora raport, uzupełniany w toku postępowania jest kompletny, spójny i uwzględnia wymagane prawem aspekty oddziaływania inwestycji na środowisko, spełniając wymagania, jakie stawia ustawa w art. 66 ww. ustawy. Zdaniem Kolegium nie bez znaczenie jest również fakt, iż inwestor będzie zobowiązany do ponownego wykonania raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, a to na etapie postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę. Po wtóre na inwestora nałożony został obowiązek wykonania analizy porealizacyjnej. Tak więc zaskarżona decyzja w ocenie organu odwoławczego spełnia założenia mające na celu jak najbardziej optymalną ochronę środowiska w związku z realizacją planowanej inwestycji.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na opisaną powyżej decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie złożyła (...) w T. Domagając się stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Tarnowa z dnia 23 listopada 2012 r. znak S0-0Ś.6220.50.2011, jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa strona skarżąca zaskarżonej decyzji zarzuciła:

I.

obrazę prawa materialnego - art. 66 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. 2008 r. Nr 199, poz. 1227 z późn. zm.), poprzez błędne uznanie przez organ, że raport został sporządzony prawidłowo i że jest kompletny, spójny i rzetelny w świetle obowiązujących przepisów,

II.

obrazę przepisów postępowania mającą istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy - art. 6, 7, 8,11, 77 § 1, 80 oraz 107 § 3 k.p.a., poprzez oparcie rozstrzygnięcia w sprawie na materiale niekompletnym, z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów i brak rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wnikliwy, prawidłowy i wyczerpujący oraz brak wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej,

III.

obrazę przepisów postępowania mającą istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy - art. 138 § 2 k.p.a., w związku z art. 6, 7, 15, 77, 80, 107 § 3 k.p.a., poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji w całości i nie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca na wstępie zaznaczyła, iż w ostatecznej decyzji administracyjnej pomimo treści art. 107 § 1 k.p.a. brak jest pouczenia o możliwości złożenia skargi do sądu administracyjnego, terminach i trybie. Równocześnie autor skargi podniósł m.in, iż organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji niejasno i dosyć pokrętnie odmawia sobie prawa do oceny zgodności przedsięwzięcia z przepisami prawa (vide: str. 3-5 decyzji), tłumacząc to brakiem przepisu zamieszczonego w ustawie z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227 z późn. zm.), który by dawał organowi właściwemu do wydania decyzji środowiskowej kompetencję do badania, czy zamierzone przedsięwzięcie zgodne jest z szeroko rozumianym prawem. Autor skargi zauważa także, iż Kolegium wskazało także na ograniczenia, co do możliwości wydania odmownej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia (art. 81 ww. ustawy).Całe te rozważania prowadzone na kilku stronach decyzji w ocenie strony skarżącej sprawiają wrażenie przygotowania gruntu prawnego do uchylenia się przez SKO od zajęcia jednoznacznego stanowiska w rozpatrywanej sprawie, co też w konsekwencji czyni. W ocenie Fundacji ten wywód nie znajduje uzasadnienia w żądaniach strony odwołującej. Strona skarżąca podkreśliła, iż nie jest przeciwna budowaniu instalacji termicznego przekształcania odpadów w Tarnowie. Uważa jednak, że poprawna realizacja projektu, jakim jest budowa ZTPOK w Tarnowie winna przyczynić się do wdrażania idei ekorozwoju w zakresie ochrony środowiska i racjonalnej gospodarki odpadami w regionie tarnowskim. Fundacja wskazała, iż zależy jej jedynie, aby instalacje takie były budowane w sposób przemyślany i racjonalny, w zgodzie przepisami prawa i żeby zastosowane rozwiązania techniczne stanowiły najlepsze dostępne osiągnięcia technologiczne w Europie (BAT). Zdaniem autora skargi zapewnienie spełnienia tak zarysowanych oczekiwań, w fazie oceny przedsięwzięcia zapewne mieści się w kompetencjach i zakresie obowiązków organów uzgadniających. Zdaniem Fundacji dokumentacja będąca podstawą wydania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych jest błędna w swoich założeniach, jak i w ustaleniach oceny oddziaływania na środowisko, a w wielu elementach stwierdza się w niej brak takiej oceny. W tym zakresie strona skarżąca odwołała się do wyroku WSA w Łodzi z dnia 29 stycznia 2009 r. sygn. akt II SA/Łd 732/08, LEX nr 487500) wskazał, co następuje:

"W postępowaniu dotyczącym oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia waga dokumentu jakim jest raport, jest niebagatelna, jako że stanowi on podstawowy dokument, na którym opiera się organ wydając decyzje rozstrzygająca o istocie sprawy. Tym samym wiec raport winien być rzetelny, spójny i być wolny od niejasności i nieścisłości. Zaaprobowanie przez organ raportu zawierającego którakolwiek z wymienionych wad i nie podjęcie próby wyeliminowania; wadliwości stanowi naruszenie przepisów postępowania w stopniu znacznym, mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia".

W tym kontekście Fundacja zauważyła, iż organ odwoławczy, jak i organ I instancji nie zweryfikowały zarzutów zawartych w jej wystąpieniach - ani w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. W trwającym ponad rok postępowaniu żaden z organów orzekających w sprawie nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego, ani nie przeprowadził dowodu z opinii biegłego. Strona skarżąca zauważyła, iż zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie poglądem organ odwoławczy nie może ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, a obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. Wynika to z art. 138 k.p.a., który przyznaje organowi kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji. Zdaniem Fundacji organ odwoławczy winien przeprowadzić postępowanie w pełnym zakresie i merytorycznie zbadać, zatem SKO orzekające w tej sprawie winno przeprowadzić pełne postępowanie dowodowe celem zbadania sprawy. Nie czyniąc tego, zdaniem autora skargi należy uznać, iż organ nie zebrał całości materiału dowodowego mającego być podstawą rozstrzygnięcia sprawy i oparł swoje rozstrzygnięcia w sprawie na materiale niekompletnym. W konsekwencji organ nie mógł rozpatrzyć całości materiału dowodowego w sposób wnikliwy, prawidłowy i wyczerpujący, naruszając tym samym rażąco art. 7, 77 k.p.a. Niezależnie od tego w uzasadnieniu skargi strona skarżąca zarzuciła, iż organ wydający decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dla uzasadnienia wszelkich braków i niedoróbek w raporcie zgłaszanych m.in. przez Fundację, zastosował swoiste "sformułowanie-wytrych", pozwalające na odsunięcie w czasie wyjaśnienia zagadnień kłopotliwych dla inwestora oraz na przykrycie braku kompetencji autorów raportu. Sformułowanie to brzmi: "Przedsięwzięcie będzie przedmiotem ponownej oceny oddziaływania na środowisko na etapie wydawania pozwolenia na realizację inwestycji. Zgodnie z art. 67 UUOŚ przedłożony w ramach tej oceny raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien zawierać informacje, o których mowa w art. 66 UUOŚ określone ze szczegółowością i dokładnością odpowiednio do posiadanych danych wynikających z projektu budowlanego oraz innych informacji uzyskanych po wydaniu niniejszej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach". Fundacja podkreśliła, iż powyższy tekst w wydanej decyzji został użyty 16 razy i to w kwestiach, które przy uzgadnianiu uwarunkowań środowiskowych realizacji podobnych instalacji w innych regionach Polski rozstrzygane są bez problemu. Zdaniem Fundacji, odsyłanie rozstrzygnięć w podstawowych kwestiach technicznych i organizacyjnych na dalszy etap uzgodnień jest decyzją nie racjonalną i szkodliwą. Co więcej brak takich rozstrzygnięć na obecnym etapie postępowania może uniemożliwić ich wprowadzenie na kolejnych etapach inwestycji. Strona wnosząca o wydanie pozwolenia na realizację przedsięwzięcia może bowiem w takiej sytuacji zarzucić, że rozstrzygnięcia w zakresie unikania, minimalizacji lub kompensacji negatywnych oddziaływań środowiskowych winny być określone w decyzji środowiskowych, a wobec ich braku na tym etapie, nie mogą stanowić kryterium oceny rozwiązań w projekcie budowlanym lub formułowania dodatkowych wymagań na etapie wydawania pozwolenia na budowę. Fundacja przyznała, iż w sprawach zmierzających do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia raport oddziaływania na środowisko jest podstawowym dowodem, jednakże nie zwalnia to organu administracji od przeanalizowania wszystkich zgłaszanych przez strony postępowania zarzutów, podnoszonych argumentów i skonfrontowania ich z wynikami raportu. Brak takiej analizy czyni w ocenie Fundacji przedwczesnym wydanie pozytywnej decyzji dla inwestora. Strona skarżąca przypomniała, iż pismami z dnia 17 stycznia 2012 r. oraz 30 sierpnia 2012 r. przedłożyła Prezydentowi Miasta Tarnowa ponad 60 zastrzeżeń i uwag dotyczących niezgodności przestawionych założeń i wniosków z Oceny oddziaływania na środowisko z odniesieniami do otoczenia technicznego, prawnego i środowiskowego projektu. Zdaniem Fundacji, tylko na kilka punktów otrzymano zadawalające wyjaśnienia ze strony organu prowadzącego postępowanie. Dla pozostałych uwag organ wraz z inwestorem przy ich wyjaśnianiu zastosowali swoiste uproszenia i pominięcia, co w sposób szczegółowy zostało uwidocznione w uzasadnieniu decyzji.

W dalszej części uzasadnienia skargi Fundacja podniosła, iż w jednej z uwag zgłoszonych przez nią pismem z dnia 17 stycznia 2012 r., wskazywany był brak w analizie technologicznej dotyczącej metod biologiczno - mechanicznego przetwarzania odpadów odniesień do zapisów projektu Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 29 grudnia 2011 r. w sprawie mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych. Strona skarżąca zwróciła także uwagę, że art. 17 ustawy o odpadach wprowadza hierarchię sposobów postępowania z odpadami. Oznacza to, że strumień odpadów kierowanych do ITPOK będzie ograniczony obowiązkiem wcześniejszego odzysku tzw. odpadów surowcowych (plastik, papier, szkło i metale). Odzysk surowcowy ma priorytet przed odzyskiem energii. Zgodnie z nowo obowiązującymi przepisami ustawy utrzymania czystości porządku w gminach każda gmina winna do 2020 r. osiągnąć poziom odzysku w wysokości 50% powstałych odpadów danej frakcji. Z drugiej strony ww. rozporządzenie wprowadza bardzo ostre wymagania (kryteria) produktowe dla nowych instalacji mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów, co winno być uwzględnione w analizie wariatów. Zdaniem Fundacji te nowe uwarunkowania będą mieć istotny wpływ na ustalenie ostatecznego strumienia odpadów i ich jakości, kierowanych do ITPOK, a tym samym ostateczne zwymiarowanie instalacji. W tym kontekście w ocenie strony skarżącej analizy poprowadzone w raporcie są nieadekwatne do obowiązującego stanu prawnego, w konsekwencji prowadzą do przewymiarowania ilości odpadów dostarczanych do ITPOK. W uzasadnieniu skargi

Fundacja powtórzyła także zarzut, iż raport zawiera jedynie kilka zdań na temat warunków hydrogeologicznych Ziemi Tarnowskiej, co nie ma żadnego związku z terenem lokalizacji inwestycji. Tymczasem w jej opinii z innych źródeł wiadomo, że teren lokalizacji ZTPOK charakteryzuje się wysokim poziomem wód gruntowych.

Fundacja podniosła, iż wysoki stan wód gruntowych będzie rzutował na sposób prowadzenia budowy i przyjęte rozwiązania techniczne posadowienia obiektów budowlanych. Bunkier zasypowy z zasady jest posadowiony w zagłębieniu do kilkunastu metrów poniżej terenu. Lokalizacja obiektu w takim terenie będzie miała wpływ na odprowadzanie wód gruntowych i ich zanieczyszczenie, zarówno w fazie budowy, jaki i eksploatacji obiektu.

Autor skargi podniósł także m.in., iż w raporcie nie zawarto nigdzie opisu systemu kondensacji pary wodnej ze spalin, założonych parametrów technicznych oraz oddziaływania na środowisko. Zdefiniowanie w raporcie opcjonalnego zastosowania instalacji kondensacji pary wodnej ze spalin powinno zostać uwzględnione w odniesieniu do wszystkich bilansów instalacji, jak również oddziaływań środowiskowych. Przykładowo w rozdziale 7.1.5. w bilansie wody po stronie przychodów uwzględniono strumień wody z kondensacji (75 000 m3/rok), jednak - opcjonalnie - nie przedstawiono stosownej analizy i obliczeń w przypadku braku jej zastosowania (dodatkowe zapotrzebowanie na wodę z sieci wodociągowej). Dla porównania w bilansie energii instalacja kondensacji pary wodnej ze spalin została całkowicie pominięta, co jest zdaniem strony skarżącej całkowicie niezrozumiałe biorąc pod uwagę jej funkcje i cel zastosowania. W ocenie Fundacji mimo deklaracji organu, że dane bilansowe paliwa, energii, wody i powietrza są poprawione (str. 46 decyzji), bilanse te nadal są niejasne i wymieszane pomiędzy sobą, a przede wszystkim nie odzwierciedlają analizowanych wariantów pracy instalacji. Strona skarżąca podkreśliła, iż organ odwoławczy nie odniósł się do powyższego zagadnienia.

Fundacja zarzuciła także, iż oceną oddziaływania na środowisko nie została objęta jedna z najważniejszych składowych części projektu budowy ZTPOK - instalacja suszenia osadów (vide: str. 1 decyzji). W raporcie nie podano nawet podstawowych informacji na temat samej instalacji (wydajność, technologia suszenia, zabezpieczenia przeciwwybuchowe i p.poż). Fundacja ponownie wskazała, iż należy pamiętać, że suszenie osadów ściekowych oraz ich późniejsze magazynowanie wiąże się z dużym ryzykiem samozapłonu, i/lub wybuchu mieszanki pyłowo-powietrznej. Magazynowanie wysuszonych osadów w tak dużej ilości i przez tak długi okres czasu wiąże się z istotnymi ryzykami, zwłaszcza pożarowymi/wybuchowymi. Magazynowanie wysuszonych osadów posiada też ograniczenia związane z wysokością składowania w powiązaniu z wytrzymałością mechaniczną osadów. Stąd też: sposób i pojemności magazynowania oraz system stosownych zabezpieczeń p.poż winny być w raporcie szczegółowo przedstawione. Autor skargi wskazał m.in., iż na str. 30-31 decyzji organ podaje: "W Raporcie" obliczenia zostały wykonane dla paliwa składającego się z odpadów komunalnych wysuszonych osadów ściekowych. W niniejszej decyzji zapisano, że w przypadku podjęcia procesu suszenia osadów ściekowych należy w projekcie budowlanym dobrać technologię suszenie zabezpieczającą środowisko przed negatywnymi wpływami instalacji." "Przedsięwzięcie będzie przedmiotem ponownej oceny oddziaływania na środowisko na etapie wydawania pozwolenia na realizację inwestycji." Natomiast na str. 32 decyzji organ wyjaśnia, że w raporcie usunięto pojęcie "instalacja opcjonalna" zastosowane do suszarni osadów, co wskazuje, że bez zapewnienia strumienia osadów założenia techniczno-technologiczne ZTPOK nie zostaną osiągnięte. Suszarnia ta będzie zgodnie z zestawieniem zawartym w decyzji jedną z trzech zasadniczych instalacji w ZTPOK, i nie ma tu dylematu dowolności jej budowy. Podobnie strona skarżąca zauważyła, iż na str. 32 decyzji organ wydający decyzję pisze: "Autorzy "Raportu" na podstawie otrzymanych informacji (prz. autora - od kogo?) przewidzieli budowę suszarni odwirowanych osadów ściekowych jako założenie opcjonalne. Nie ma w tej chwili możliwości rozważenia opcji w tym zakresie, dlatego należy przyjąć, że suszarnia osadów będzie zlokalizowana na terenie ZTPOK." Po analizie stanowiska organu zdaniem Fundacji nasuwa się szereg pytań: w szczególności czy suszarnia jest "instalacją opcjonalną" czy też nie? W opinii strony skarżącej za wątpliwe również należy uznać rozwiązanie, w którym cała odprowadzona wodę z wysuszonego osadu ściekowego dostarczona zostanie wraz z powietrzem pierwotnym do paleniska (str. 31 decyzji). Analizując bilanse masy i mediów można przyjąć, że do suszarni będzie kierowany mokry osad w ilości około 65 000 Mg/rok, skąd po wysuszeniu do spalania trafi strumień 16 700 Mg/rok. Zgodnie z zapisami Raportu zawilgocone w wyniku suszenia powietrze o temperaturze 75°C będzie używane, jako powietrze pierwotne do spalania i będzie kierowane pod ruszt. W opisie technologicznym Fundacja nie doszukała się informacji, w jaki sposób zastosowane rozwiązanie wpłynie na parametry procesowe spalania (np. współczynnik nadmiaru powietrza), zwymiarowanie komory paleniskowej oraz eksploatację instalacji. W odniesieniu do powyższego nie jest zrozumiałe zastosowanie instalacji suszenia osadów ściekowych, kiedy w przyjętych rozwiązaniach do komory spalania kierowany jest wysuszony osad (16 700 Mg/rok) i zawilgocone powietrze z suszarki (w tym około 48 000 m3/rok wody).W tej sytuacji, Fundacja postawiła pytanie, jaki wpływ na wielkość strumienia i parametry oczyszczania spalin w technologii półsuchej będą miały tak duże ilości wody zawarte w spalinach ? Autor skargi podniósł, także iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie nie odniosło się do powyższego zagadnienia.

W dalszej części skargi Fundacja ponownie przypomniała, iż w kwestii dotyczącej budowy składowiska do czasowego magazynowania zbelowanych odpadów komunalnych, organ wydający decyzje nakazał inwestorowi przygotowanie miejsca magazynowania zbelowanych odpadów poza terenem ZTPOK, bez wskazania nowego miejsca magazynowania, tym samym wyłączając ten zakres z oceny w ramach toczącej się procedury OOS. W decyzji dopuszczono jedynie magazynowanie odpadów zbelowanych na terenie ZTPOK w sytuacjach awaryjnych, w ilościach wynikających z zaistniałego zdarzenia (vide: pkt 3.7. sentencji decyzji oraz str. 30 pkt 2).Sam proces belowania uprzednio rozdrobnionych odpadów odbywać się będzie na terenie ZTPOK, skąd zgodnie z decyzją będą wywożone na plac magazynowy. W okresie zimowym odpady te ponownie będą wracać na teren ZTPOK. Pomysł ten należy uznać za dosyć kuriozalny. Zafoliowane odpady będą przemieszczane tam i z powrotem zwielokrotniając uciążliwość związaną z wykorzystaniem środków transportu. W ocenie Fundacji z zapisów decyzji pośrednio wynika też inny aspekt, a mianowicie uzgodnienie dla składowiska do czasowego magazynowania odpadów inwestor winien uzyskać w innej lokalizacji, w odrębnym postępowaniu administracyjnym. Zdaniem strony skarżącej organ dokonał tym samym niedopuszczalnego podziału przedsięwzięcia w rozumieniu przepisów prawa-art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku. Zdaniem Fundacji, organ wydając decyzje z wykluczeniem placu składowego zbelowanych odpadów i jego wyposażenia naruszył przepis art. 3 pkt.6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2008.25.150 z późn. zm.) poprzez fakt, że nie przedstawia on pod ocenę całości programu inwestycyjnego budowy ZTPOK, jako kompletnego zespołu stacjonarnych urządzeń technicznych powiązanych technologicznie. Tak okrojona koncepcja inwestycyjna jest również w jej ocenie niezgodna z definicją określoną zapisami art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, w której przedsięwzięcia powiązane technologicznie kwalifikuje się jako jedno przedsięwzięcie, także jeżeli są one realizowane przez różne podmioty. W tym kontekście w uzasadnieniu skargi poddano także w wątpliwość czy wyrażenie zgody na wyłączenie z zakresu analizy wykonanie połączenia do miejskiej sieci ciepłowniczej oraz sieci elektroenergetycznej nie narusza również zasady jedności przedsięwzięcia oraz powiązania technologicznego? Zdaniem Fundacji wiadomo, że ZTPOK nie może poprawnie pracować bez możliwości wyprowadzenia energii, gdyż nie przewidziano dodatkowych składowych instalacji na tą okoliczność. Ponadto nie zostałyby osiągnięte założenia dot. efektywności energetycznej (R>0, 65). Również w zakresie tego zarzutu strona skarżąca podniosła, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie nie odniosło się do niego.

Niezależnie od tego w dalszej części uzasadnienia skargi podniesiono, iż pkt 3.59 decyzji stwierdza: "W przypadku wyboru metody suchej do redukcji kwaśnych zanieczyszczeń w węźle oczyszczania spalin, należy przygotować analizę oddziaływania na stan jakości powietrza w modelowym rozprzestrzenianiu się zanieczyszczeń, która będzie przedmiotem ponownej oceny oddziaływania na środowisko." Równocześnie dalej organ wyjaśnia na str. 36 decyzji, że w raporcie zarekomendowano jedynie półsucha metodę oczyszczania kwaśnych zanieczyszczeń spalin, dokonując dla niej analizy rozprzestrzeniania się zanieczyszczeń do powietrza, a na str. 42 "Metoda sucha jest dopuszczona przez autorów "Raportu", a nie jest rekomendowana. Oznacza to, że tego wariantu szczegółowo w "Raporcie" nie analizowano". Decyzja nie zawiera uzasadnienia dla takiego rozstrzygnięcia. Dla strony skarżącej nie jest zrozumiałe, dlaczego organ wyraża zgodę na opcjonalną realizację metody suchej oczyszczania spalin, mimo że wariant ten nie był analizowany w raporcie, a inwestor również jej nie rekomendował.

Również w odniesieniu do tego zarzutu strona skarżąca podniosła, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie nie odniosło się do niego.

Ponadto według Fundacji z zapisów decyzji wynika, że transport odpadów z każdej strony świata odbywał się będzie zawsze Al. J. Pawła II i ul. Cmentarną. W ciągu roku tymi ulicami będzie przewiezione 153300 Mg zmieszanych odpadów komunalnych oraz 65000 Mg mokrych osadów ściekowych. Uciążliwość ta zostanie jeszcze powiększona transportem zbelowanych odpadów do bliżej nieznanego miejsca czasowego ich magazynowania i z powrotem do ZTPOK. Ruch ten będzie charakteryzował się większym natężeniu w okresie zimowym. W Raporcie zostały przeanalizowane jedynie oddziaływania na środowisko wynikające z ruchu pojazdów po drogach wewnętrznych instalacji. Na str. 208 raportu do obliczeń przyjęto, że droga przebyta w trakcie 1 kursu przez jeden pojazd wynosi 350 m. Przedmiot analizy nie obejmował natomiast oceny oddziaływania na środowisko dwóch głównych dróg transportowych odpadów na teren instalacji tj. Al. J. Pawła II i ul. Cmentarnej oraz ich uciążliwości dla okolicznych mieszkańców. Zdaniem Fundacji niebagatelne znaczenie ma też fakt, że przepustowość Al. J. Pawła II jest w tej chwili mocno wyczerpana poprzez skierowanie tą drogą ruchu z nowootwartej autostrady A4. W uzasadnieniu skargi wskazano także m.in., iż w analizie nie uwzględniono faktu kumulacji oddziaływań z nowo otwartą autostradą, do której dojazd prowadzi m.in. Al. J. Pawła II. Wynikiem tego przeprowadzona w raporcie analiza została maksymalnie spłycona i nie odzwierciedla ona realnego możliwego do wystąpienia wariantu oddziaływania na środowisko. Uwzględnienie w analizie opisywanych dróg transportowych spowoduje zwiększenie zasięgu rozkładu izolinii stężeń substancji zanieczyszczających, jak również izofon natężenia dźwięku, czego konsekwencją mogą być ponadnormatywne oddziaływania na teren najbliższej zabudowy.

Autor skargi podobnie jak w odwołaniu podniósł, iż w punkcie 4 decyzji na stronie 10 organ stwierdził, że przedsięwzięcie nie jest zaliczone do zakładów stwarzających zagrożenie wystąpienia poważnej awarii przemysłowej w rozumieniu ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. Równocześnie zgodnie z punktem 60 Analizy uwag i wniosków złożonych w toku postępowania (strona 51 decyzji) wskazano, że obliczony wynik wynosi 3,801 (aby zakwalifikować Zakład do zakładu zwiększonego ryzyka wynik > 1). Obliczona wartość obejmuje magazynowanie na terenie Zakładu następujących substancji niebezpiecznych: hydrazyna, fosforan III sodu, roztwór chlorowodoru oraz olej opałowy do celów procesowych. Zdaniem Fundacji w obliczeniach pominięto jednak wodę amoniakalną (wskazaną na stronie 166 Raportu) w ilości około 357 Mg/rok. Zatem stwierdzenie organu w ocenie strony skarżącej jest gołosłowne - obliczony wynik po uwzględnieniu magazynowania ww. substancji niebezpiecznej może osiągnąć wartość >1 w wyniku czego instalacja zostanie zakwalifikowana jako zakład o zwiększonym ryzyku. Również i w tym przypadku Fundacja podniosła, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie nie odniosło się do przedmiotowego zarzutu.

W ślad za odwołaniem strona skarżąca powtórzyła, iż w bezpośrednim sąsiedztwie planowanego Zakładu Termicznego Przekształcania Odpadów Komunalnych znajdują się inne instalacje m.in. składowisko odpadów komunalnych, w związku z tym należało przeanalizować skumulowane oddziaływanie na środowisko wszystkich instalacji zlokalizowanych w okolicy". Jej zdaniem organ nie wyjaśnia ostatecznie czy analizy takiej dokonano czy też nie. Natomiast SKO nie odniosło się do powyższego zagadnienia w sposób poważny. Fundacja zauważyła, iż z decyzji organu I instancji pośrednio wynika, że synergiczne oddziaływania zostały przeanalizowane, a zatem zakładać można, że takowe istnieją, czemu jednak przeczy treść samego raportu jak i dalsze zdania w uzasadnieniu decyzji. W ocenie strony skarżącej przy tak sprzecznych ustaleniach rolą organu II instancji jest przeprowadzenie postępowania dowodowego w celu ostatecznego wyjaśnienia stanu faktycznego w zakresie zgłaszanych przez nią zarzutów dot. braku analizy oddziaływań skumulowanych, a nie bezmyślne powielanie poglądu o "braku podstaw prawnych do zawierania w raporcie skumulowanego oddziaływania z innymi przedsięwzięciami, znajdującymi się w sąsiedztwie' uzasadniając powyższe brakiem stanowiska RDOŚ w Krakowie.

Zadaniem Fundacji powoływanie się przez organ odwoławczy na wyrok WSA w Gdańsku (sygn. akt: II SA/Gd 690/07) nie znajduje tu także uzasadnienia. Albowiem w przedmiotowym wyroku rozważano brak w raporcie analizy skumulowanych oddziaływań dobudowywanej kwatery składowiska w kontekście całości tego składowiska.

W odpowiedzi na wniesioną skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując równocześnie w całości stanowisko wyrażone uprzednio w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Skarga (...) w T. okazała się zasadna w zakresie w jakim doprowadziła ona do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia decyzji tut. Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja administracyjna Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie narusza obowiązujące przepisy prawa, co uzasadnia wydanie co do niej rozstrzygnięcia o charakterze kasatoryjnym.

Mając na względzie konfigurację zarzutów rozpoznawanej skargi, w której koegzystują obok siebie zarzuty materialnoprawne (których źródłem pozostają konkretne przepisy prawa materialnego), jak również te o charakterze proceduralnym (obraza przepisów postępowania), należy na wstępie kilka uwag poświęcić podnoszonej przez stronę skarżącą zasadzie dwuinstancyjności, o której mowa art. 15 k.p.a. Zgodnie z art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Oznacza to, że zadaniem organu drugiej instancji nie jest kontrola decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, ale rozpatrzenie wszystkich żądań strony i ustosunkowanie się do nich w uzasadnieniu decyzji. Do istoty dwuinstancyjności postępowania administracyjnego należy bowiem dwukrotne merytoryczne rozstrzygnięcie tej samej sprawy przez dwa różne organy administracji, co wiąże się z koniecznością dwukrotnego rozważenia materiału dowodowego zgromadzonego przez organ I instancji. (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 9 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Sz 997/10 publ. LEX nr 993810). Idea zasady dwuinstancyjności sprowadza się więc do obowiązku dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy zarówno w zakresie ustalenia stanu faktycznego, wskazania dowodów, oceny tych dowodów oraz rozważań prawnych, które mają w tej sprawie zastosowanie (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 lutego 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1411/11 publ. LEX nr 1137279). W tym zatem kontekście należy stwierdzić, iż początkowym etapem procesu stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym zarówno na etapie postępowania przed organem I jak i II - instancji pozostaje rekonstrukcja stanu faktycznego (podstawy faktycznej), która winna być dokonywana przede wszystkim w postępowaniu dowodowym. Przedmiotem dowodu są bowiem fakty, a ściślej rzecz ujmując twierdzenia o nich prezentowane przez strony (uczestników) postępowania. Dopiero zatem zgromadzony w toku postępowania dowodowego materiał procesowy podlega swobodnej ocenie organu pod kątem jego wiarygodności i mocy dowodowej i w wyniku tego procesu następuje ustalenie stanu faktycznego (dekodowanie podstawy faktycznej) sprawy. Dopiero następnym etapem, poprzedzającym już bezpośrednio dokonanie rozstrzygnięcia pozostaje ocena tak zrekonstruowanego stanu faktycznego pod kątem konkretnych przepisów prawa materialnego regulujących prawa i obowiązki jednostki. Etap powyższy w teorii prawa określany jest mianem subsumpcji i jest rozumiany jako operacja formalna prowadzona na podstawie logiczno - językowych reguł rozumowania, polegająca na uznaniu, iż ustalony stan faktyczny jest jednym z desygnatów hipotezy normy prawnej. Skutkiem zatem stwierdzenia, że dany fakt mieści się w zakresie uregulowanym przez stosowany przepis, jest wiążące ustalenie przez organ administracji publicznej konsekwencji prawnych stanu faktycznego uznanego za udowodniony. W kontekście powyższych rozważań należy przyznać rację stronie skarżącej, iż organ odwoławczy w niniejszej sprawie uchylił się od merytorycznego rozpoznania odwołania (...) w T. Przedmiotowe obszerne odwołanie w swojej treści zawiera szczegółowe merytoryczne zarzuty podważające nie tylko zasadność samej decyzji organu I instancji, ale także ustalenia (lub ich brak) raportu o oddziaływaniu na środowisko, na którym bazuje zaskarżona decyzja. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych brak w motywach decyzji jakiegokolwiek ustosunkowania się do zarzutów odwołania, czy podstawowych dokumentów i dowodów w sprawie, pozwalających na ocenę prawidłowości decyzji organu I instancji, uzasadnia nie tylko uznanie, że decyzja została wydana z naruszeniem podstawowych zasad postępowania odwoławczego, ale również z naruszeniem art. 15 k.p.a. (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 5.11.2010 sygn. akt I SA/Wa 539/10 LEX nr 750837). W podobnym duchu wypowiedział się także WSA w Warszawie w wyroku z dnia 18 sierpnia 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 622/10 publ. LEX nr 758974 stwierdzając, iż postępowanie administracyjne jest postępowaniem dwuinstancyjnym, co oznacza, że każda sprawa będąca przedmiotem rozpatrzenia i rozstrzygnięcia przed organem pierwszej instancji podlega, na skutek złożenia środka zaskarżenia, ponownemu rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu w pełnym zakresie przed organem drugiej instancji. Istotą postępowania odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy, a w szczególności ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podniesionych w środku odwoławczym. W tym kontekście należy podkreślić, że w myśl przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., organy administracji publicznej zobowiązane są do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego poprzez zebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego oraz dokonanie jego oceny poprzez wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W realiach niniejszej sprawy przedmiotowe zarzuty odwołania, które w tym przypadku zostały powtórzone przez (...)" w T. ramach skierowanej do tutejszego Sądu Administracyjnego skargi dotyczyły bezpośrednio stanu faktycznego sprawy, zebranych w sprawie dowodów i ich oceny. Tymczasem organ odwoławczy w uzasadnieniu wydanej przez siebie decyzji nie ocenił większości podniesionych w odwołaniu zarzutów jak i przytoczonej na ich poparcie argumentacji. Rolą zaś organu odwoławczego jest nie tylko kontrola zaskarżonej decyzji, ale przede wszystkim ponowne rozpatrzenie sprawy połączone z rozpoznaniem wszystkich żądań strony i ustosunkowanie się do nich w uzasadnieniu wydawanego rozstrzygnięcia. W świetle powyższego Sąd uznał, że organ II instancji nie odniósł się w wystarczający sposób do zarzutów odwołania (...) w T. poprzez co naruszył obok art. 15 k.p.a. także art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. W tym miejscu należy podkreślić w ślad za wyrokiem NSA z dnia 11 lipca 2013 r. sygn. akt II OSK 639/13, iż raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko jest dowodem prywatnym, lecz o szczególnej mocy dowodowej. Jego szczególny charakter wynika w szczególności z kompleksowej oceny przedsięwzięcia i analizy aspektów technologicznych, prawnych, organizacyjnych i logistycznych jego funkcjonowania w powiązaniu ze sobą. Mając na uwadze powyższe ten kluczowy dowód w sprawie o ustalenie środowiskowych uwarunkowań winien podlegać skrupulatnej ocenie przez organy administracji tak I jak i II instancji w zakresie jego kompletności, spójności, spełnienia ustawowych wymagań co do jego zawartości (treści), o których mowa w art. 66 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko. Przedmiotowa ocena pozwala zarazem odpowiedzieć na pytanie czy raport ten uwzględnia wszystkie ewentualne zagrożenia związane z realizacją konkretnego zamierzenia.

Mając na uwadze powyższe należy podkreślić, iż organ odwoławczy w części historycznej decyzji wymienił zarzuty Fundacji odnoszące się do samego raportu jak i w ślad za nim do decyzji organu I instancji, przypominając m.in., iż odwołujący zarzucił naruszenie art. 66 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko, poprzez przyjęcie nieprawidłowo sporządzonego raportu o oddziaływaniu inwestycji na środowisko. W uzasadnieniu odwołania strona wskazała na uchybienia w zakresie analizy wariantów przedsięwzięcia, nieprawidłową analizę warunków hydrogeologicznych inwestycji, braku opisu systemu kondensacji pary wodnej ze spalin, brak podania informacji dotyczącej suszarni osadów ściekowych, zaniechanie przeprowadzania analizy w zakresie możliwości czasowego składowania zbelowanych odpadów, brak wyjaśnienia wątpliwości w przedmiocie systemu oczyszczania spalin, nie uwzględnienie wszystkich aspektów dotyczących dowozu odpadów na teren zakładu, brak odniesienia się do problematyki awarii przemysłowych oraz zaniechanie przeprowadzenia postępowania w przedmiocie oddziaływań skumulowanych". Pomimo to w dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy formalnie odniósł się jedynie do: zarzutu nieprzeprowadzenia analizy dotyczącej metody biologiczno-mechanicznego przetwarzania odpadów, nieprawidłowej analizy warunków hydrogeologicznych, braku w raporcie w zakresie dowozu odpadów analizy oddziaływania na środowisko wynikającej z ruchu pojazdów po Al. Jana Pawła II i ul. Cmentarnej, oraz kwestii zaniechania przeprowadzenia postępowania w przedmiocie oddziaływań skumulowanych. Do pozostałych zaś zarzutów odwołania Kolegium w ogóle nie ustosunkowało się. W tym miejscu należy podkreślić, iż obok zarzutów stricte prawnych w odwołaniu koegzystują także zarzuty dotyczące oceny przedsięwzięcia w kontekście analizy jego aspektów technologicznych i przyjętych w raporcie rozwiązań. Nie ma przeszkód, a nawet jest to w tym przypadku wskazane by organ odwoławczy przy ewentualnym braku wiadomości specjalnych skorzystał z dyspozycji art. 75 § 1 k.p.a. dopuszczając jako dowód w sprawie stosowna opinię biegłego. Organ odwoławczy podobnie jak organ I instancji może także zwrócić się o złożenie stosownych wyjaśnień odnośnie treści raportu. W toku postępowania nie powinno się także tracić z pola widzenia możliwości uzupełnienia dotychczasowego raportu. Należy jednak pamiętać w tym zakresie, że ustalenie kluczowych dla rozstrzygnięcia okoliczności sprawy dopiero w ramach postępowania odwoławczego może prowadzić do naruszenia reguły dwuinstancyjności.

Odnośnie podniesionych w skardze zarzutów naruszenia prawa materialnego stwierdzić należy, że zarzut ten może być podnoszony wówczas, gdy nie są kwestionowane poczynione w sprawie ustalenia faktyczne, tylko ocena prawna tych ustaleń. Tymczasem strona skarżąca skarżący wśród podniesionych zarzutów kwestionuje prawidłowość poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych, poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że w przypadku podniesienia w skardze zarzutów naruszenia prawa materialnego, przy jednoczesnym podniesieniu zarzutów naruszenia przepisów prawa procesowego, zmierzających do podważenia ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie, najpierw należy dokonać oceny zasadności zarzutów naruszenia prawa procesowego. Jeśli bowiem zarzuty naruszenia prawa procesowego zmierzające do podważenia ustaleń faktycznych okażą się zasadne, to ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego będzie przedwczesna. Nie można bowiem wykluczyć, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy dokonane zostaną odmienne ustalenia faktyczne i zastosowanie przepisów prawa materialnego będzie odnosić się już do tych nowych ustaleń faktycznych.

Ustalając jednak stan faktyczny sprawy organ odwoławczy winien mieć na uwadze, fakt, iż zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko. Raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien zawierać m.in.: informacje dotyczące oddziaływań skumulowanych przez, które jak słusznie podnosi skarżący należy rozumieć sumę wszystkich wpływów dotykających w sposób całościowy określonego odbiorcę oddziaływania. Należy także pamiętać, iż przy sporządzaniu raportu oceny oddziaływania na środowisko bierze się pod uwagę stan faktyczny istniejący w dacie jego sporządzenia. Z tego względu organy administracji rozstrzygając sprawę w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla realizacji przedsięwzięcia nie mogą brać pod uwagę faktów (w tym hipotetycznych oddziaływań skumulowanych), które ewentualnie zaistnieją lub mogą zaistnieć w przyszłości. (por. podobnie wyrok WSA w Olsztynie z dnia 9.10.2012 sygn. akt II SA/Ol 439/12). Organy ustalające środowiskowe uwarunkowania dla przedmiotowego przedsięwzięcia, nie mogą czuć się zwolnione z oceny zagadnienia skumulowanych oddziaływań ujętych w raporcie tylko dla tego, iż przedmiotowy raport został zaakceptowany przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie, a ww. organ nie dopatrzył się możliwego skumulowanego oddziaływania na obszar Natura 2000. W tym miejscu należy zwrócić uwagę, w ślad za skarżącym, iż organ I instancji wskazał, że w bezpośrednim sąsiedztwie planowanego Zakładu Termicznego Przekształcania Odpadów Komunalnych znajdują się inne instalacje m.in. składowisko odpadów komunalnych, w związku z tym należało przeanalizować skumulowane oddziaływanie na środowisko wszystkich instalacji zlokalizowanych w okolicy. Organ jednak analizę taką jedynie zaawizował, nie dokonując jej jednak. Równocześnie z raportu znajdującego się w aktach sprawy wynika, iż kwestia skumulowanych oddziaływań została zmarginalizowana, by nie powiedzieć pominięta. Pozostaje zatem do wyjaśnienia kwestia czy takie oddziaływania w analizowanej sytuacji istnieją (jeśli nie - należy temu dać jasno wyraz w treści raportu, bądź opinii biegłego), jeśli zaś takie oddziaływania mają miejsce - powinny być zidentyfikowane oraz szczegółowo przeanalizowane, także w kontekście ewentualnych środków zaradczych.

W kontekście powyższych rozważań oraz stwierdzonych uchybień organu odwoławczego mających wpływ na wynik sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie kierując się dyspozycją art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uwzględniając skargę uchylił w pkt I wyroku zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. W punkcie II. wyroku na podstawie art. 152 p.p.s.a. orzeczono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana.

O kosztach postępowania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł w punkcie III. wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.