Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1787647

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie
z dnia 29 czerwca 2015 r.
II SA/Kr 497/15

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel.

Sędziowie WSA: Iwona Niżnik-Dobosz Mariusz Kotulski (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi M. O. na decyzję Wojewody (...) z dnia 17 marca 2015 r., znak: (...) w przedmiocie zwrotu nieruchomości skargę oddala.

Uzasadnienie faktyczne

Decyzją z 25 września 2014 r. (znak (...)) Starosta T. orzekł o zwrocie nieruchomości oznaczonej jako działka ewid. nr (...), obr. (...), na rzecz M.O. oraz o zwrocie na rzecz Skarbu Państwa, kwoty zwaloryzowanego odszkodowania z tytułu zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, w wysokości 341,09 zł, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

W uzasadnieniu ww. rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, iż przedmiotowa nieruchomość, stanowiąca w dacie wywłaszczenia własność M.O., została nabyta na rzecz Skarbu Państwa umową sprzedaży sporządzoną w formie aktu notarialnego z 27 listopada 1978 r. Rep.(...), zawartą w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. W umowie tej odwołano się do uchwały Rady Ministrów Nr (...) z dnia 8 grudnia 1960 r. w sprawie uregulowania stosunków własnościowych na terenie (...) Parku Narodowego oraz wskazano, iż nabycie następuje (...)".

Ustalono również, że ostateczną decyzją (znak (...)) Kierownika Urzędu Rejonowego w N. 25 lipca 1994 r., orzeczono o odmowie zwrotu przedmiotowej nieruchomości na rzecz wnioskodawczyni. Organ administracyjny uznał jednak, że pomiędzy sprawą rozstrzygniętą ww. decyzją, a prowadzoną obecnie z wniosku M.O. nie zachodzi tożsamość, bowiem powołana decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w N. wydana została na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, zaś aktualnie sprawy zwrotu wywłaszczonych nieruchomości regulują przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem organu I instancji, przepisy art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ww. ustawy przewidują szczegółowe przesłanki, których zaistnienie oznacza zbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia nieznane poprzedniej regulacji prawnej.

Następnie organ I instancji przywołał przepisy obowiązujące w dacie zawarcia ww. umowy sprzedaży, tj. ustawy z dnia 7 kwietnia 1949 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 1949 r. Nr 25, poz. 180 z późn. zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 października 1954 r. w sprawie utworzenia (...) Parku Narodowego (Dz. U. z 1955 r. Nr 4, poz. 23), które przewidywały określone formy ochrony przyrody, w tym m.in. poprzez utworzenie parków narodowych na obszarach "o szczególnych wartościach dla interesu publicznego" wskazanych w powołanej ustawie.

Następnie organ I instancji wskazał na ustalenia dokonane przez organ I instancji w toku postępowania wyjaśniającego, z których wynika, iż przedmiotowa nieruchomość od momentu jej nabycia zabudowana była m.in. budynkiem mieszkalnym nr (...) przy ul. (...), zamieszkiwanym przez osoby fizyczne na podstawie zawartej z (...) Parkiem Narodowym umowy najmu z 1 stycznia 1979 r., którymi to osobami opiekowała się poprzednia właścicielka tej nieruchomości aż do śmierci najemców, tj. do roku 1986. Dopiero zaś po tym fakcie (...) Park Narodowy przeprowadził rozbiórkę istniejących zabudowań, wykorzystując po tym czasie przedmiotową nieruchomość jako skład drewna, co potwierdzono także na rozprawie połączonej z jej oględzinami przeprowadzonej z udziałem wnioskodawczyni oraz jej pełnomocnika 25 lipca 2014 r. Wykorzystywanie natomiast przedmiotowej nieruchomości jako "działki siedliskowej" przez osobę fizyczną zamieszkującą na jej terenie do chwili swej śmierci 23 listopada 1986 r. nie mogło, w ocenie organu I instancji, zostać uznane za realizację ochrony przyrody, której ogólne sposoby wykonywania w latach 1978-1988 określały przepisy ww. ustawy z dnia 7 kwietnia 1949 r. o ochronie przyrody oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 października 1954 r. w sprawie utworzenia (...) Parku Narodowego.

W świetle powyższego organ I instancji uznał, iż skoro w toku postępowania przed tym organem nie stwierdzono, aby w terminie 7 lat od daty wywłaszczenia (nabycia) rozpoczęto na przedmiotowej nieruchomości realizację celu wywłaszczenia rozumianego jako ochrona przyrody realizowana przez (...) Park Narodowy ani też celu tego ukończono przed upływem 10 lat od daty wywłaszczenia (nabycia) przedmiotowej nieruchomości, to w ocenie organu I instancji należało uznać tę nieruchomość za zbędną na cel jej wywłaszczenia, w rozumieniu art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Odwołanie od ww. decyzji Starosty T. złożył (...) Park Narodowy, reprezentowany przez radcę prawnego Ł.P., zarzucając jej naruszenie przepisów: art. 105 w związku z art. 16 § 1 i art. 156 § 3 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i brak umorzenia postępowania w niniejszej sprawie, która jest tożsama z już rozstrzygniętą w ostatecznej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w N. z 25 lipca 1994 r. znak (...), którą orzeczono o odmowie zwrotu przedmiotowej nieruchomości na rzecz M.O. - zwłaszcza, iż za takim rozstrzygnięciem przemawia w ocenie strony odwołującej się wiążąca wykładnia przepisów art. 136 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami dokonana w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt I P 38/11 (Dz. U. z 2014/376).

Wojewoda decyzją z dnia 17 marca 2015 r., działając na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 518 z późn. zm.) oraz art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.), uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie w całości i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Organ odwoławczy ustosunkowując się do zawartego w odwołaniu zarzutu, wskazał, że o braku tożsamości ww. spraw świadczy zmiana stanu prawnego zaistniała pomiędzy wydaniem powołanej, ostatecznej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w N. z 25 lipca 1994 r. polegająca na wejściu w życie, z dniem 1 stycznia 1998 r., aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (uchylającej poprzednio obowiązującą ustawę z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości), której przepisy art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 przewidują szczegółowe, nieznane poprzedniej regulacji prawnej przesłanki, których zaistnienie oznacza zbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia. Powołując się na aktualne orzecznictwo sądowo-administracyjne, Wojewoda podniósł, że pojęcie "ten sam stan prawny" należy (...) rozumieć jako treść przepisów prawnych a nie ich wykładnię dokonywaną przez judykaturę czy też piśmiennictwo. W tym sensie nie zachodziła ciągłość regulacji prawnej wspomnianych ustaw, skoro w odmienny sposób regulowały one przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, a co więcej, ustawa z 1997 r. wprowadziła w art. 137 ust. 1 pojęcie zbędności nieruchomości, która nie była znana ustawodawstwu poprzedniemu.

Następnie, w oparciu o przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami wymieniono trzy podstawowe przesłanki, po spełnieniu których możliwym jest co do zasady orzeczenie o zwrocie (oraz przy braku zaistnienia negatywnych).

W pierwszej kolejności odnosząc się do zakwestionowanej przez stronę odwołującą kwestii wywłaszczeniowego charakteru umowy sprzedaży sporządzonej w formie aktu notarialnego z 27 listopada 1978 r. Rep. A nr (...) wskazano na zawartą w tym dokumencie na regulację art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, do której to formy nabycia nieruchomości, na podstawie art. 216 ust. 1 u.g.n., stosuje się odpowiednio przepisy rozdziału 6 działu III (zatytułowanego: "Zwrot wywłaszczonych nieruchomości"). Podkreślono, że w powołanej umowie wskazano wprost, iż nabycie przedmiotowej nieruchomości następuje w związku z zamiarem osiągnięcia celu publicznego, tj. "na podstawie uchwały Rady Ministrów Nr 415/60 z dnia 8 grudnia 1960 r. w sprawie uregulowania stosunków własnościowych na terenie (...) Parku Narodowego (...) dla (...) Parku Narodowego" (§ 3 in fine), jak również odwołano się w niej do ustaleń w zakresie określenia części składowych przedmiotowej nieruchomości (§ 1) oraz wartości tych składników stanowiących następnie podstawę ustalonej w niej "ceny" (nazwanej wprost "odszkodowaniem" - § 3), poczynionych przez biegłych "z listy Wojewody N. do spraw wywłaszczeń" (§ 1), "do spraw wywłaszczeń w zakresie budowlanym" (§ 3) oraz "do spraw wywłaszczeń i odszkodowań w zakresie rolnictwa i leśnictwa" (§ 3), a ponadto - jak wskazano w § 9 ww. umowy - "Opłaty skarbowej i przedpłaty na zaliczkę na podatek dochodowy nie pobrano na podstawie art. 45 ustawy wywłaszczeniowej". Wobec powyższego, w ocenie organu odwoławczego, przedmiotowa nieruchomość posiada status "wywłaszczonej" w rozumieniu przepisów art. 136 i następne w związku z art. 216 ust. 1 u.g.n. Stosownie bowiem do powołanego przepisu art. 45 obowiązującej wówczas ustawy z 12 marca 1958 r., przychody właścicieli nieruchomości z tytułu ceny sprzedaży lub odszkodowania wypłaconych stosownie do przepisów ww. ustawy wolne były od podatku dochodowego (ust. 1), jak również nie podlegało podatkowi od nabycia praw majątkowych nabycie praw majątkowych stosownie do przepisów tej ustawy.

Na gruncie niniejszej sprawy nie ulega ponadto wątpliwości, iż spełniona została również druga przesłanka zwrotu przedmiotowej nieruchomości, gdyż jak wynika z akt organu I instancji sprawy, stanowiła ona poprzednio własność M.O., która to osoba wystąpiła ze stosownym wnioskiem o zwrot.

W dalszej kolejności podniesiono, iż określenie celu wymienionego w decyzji administracyjnej orzekającej o wywłaszczeniu (bądź równoważnej z nią w skutkach - w świetle regulacji art. 216 ust. 1 u.g.n. - przedwywłaszczeniowej umowie sprzedaży zawartej na podstawie przepisu art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości) ma szczególnie istotne znaczenie dla późniejszej oceny przesłanek zbędności tej nieruchomości w kontekście realizacji celu wywłaszczenia.

Ustalenie celu wywłaszczenia następuje zatem poprzez przywołanie odpowiednich zapisów w decyzji wywłaszczeniowej lub umowie sprzedaży - z uwzględnieniem jego doprecyzowania w dokumentacji dotyczącej inwestycji, dla urzeczywistnienia której nastąpiło wywłaszczenie.

Analizując niniejszą sprawę, organ odwoławczy wskazał, iż zgromadzony w niej materiał dowodowy jest obecnie dalece niewystarczający dla uznania przedmiotowej nieruchomości za zbędną na cel wywłaszczenia, określony przez organ I instancji jako realizowanie ochrony przyrody, której ogólne sposoby wykonywania określały przepisy ustawy z dnia 7 kwietnia 1949 r. o ochronie przyrody oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 października 1954 r. w sprawie utworzenia (...) Parku Narodowego.

Ponadto organ II instancji wskazał, iż w aktach sprawy brak jest stosownej dokumentacji geodezyjno-prawnej pozwalającej na ustalenie, iż przedmiotowa nieruchomość położona jest na terenie (...) Parku Narodowego. W kontekście tego, za dowolne uznano zapisy zawarte w decyzji organu I instancji, iż: "północno zachodnia granica tejże nieruchomości stanom linię rozgraniczającą grunty (...) Parku Narodowego od gruntów stanowiących własność prywatną, nie wchodzących w skład (...) Parku Narodowego", jak również ustalenia w zakresie aktualnego stanu jej zagospodarowania dokonane w trakcie oględzin przedmiotowej nieruchomości przeprowadzonych 25 lipca 2014 r.

Przy ustalaniu konkretnego celu wywłaszczenia organ I instancji odwołał się do regulacji powołanej na wstępie ustawy z dnia 7 kwietnia 1949 r. o ochronie przyrody oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 października 1954 r. w sprawie utworzenia (...) Parku Narodowego, które przewidywały m.in., iż stosownie do celu ochrony poszczególne części obszaru parku podlegają ochronie częściowej (rezerwaty częściowe) (§ 4 ust. 1 powołanego rozporządzenia), której celem zgodnie z przepisem § 4 ust. 3 ww. rozporządzenia było "przywrócenie przyrodzie stanu naturalnego przez stosowanie odpowiednich zabiegów pielęgnacyjno-hodowlanych i ochronnych oraz przez usuwanie elementów obcych pierwotnemu składowi zespołów roślinnych i siedlisku bądź też do zachowania w określonym stanie niektórych elementów przyrody".

Zdaniem Wojewody, organ I instancji nie dokonał natomiast analizy omawianej kwestii w kontekście postanowień powołanej w umowie z 27 listopada 1978 r. uchwały Rady Ministrów Nr 415/60 z dnia 8 grudnia 1960 r. w sprawie uregulowania stosunków własnościowych na terenie (...) Parku Narodowego. Tymczasem, pomimo braku tego dokumentu w aktach sprawy, powołano się na decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w N. z 25 lipca 1994 r. (znak (...)), w której wskazano, iż zgodnie z treścią ww. uchwały: "wykup lub wymiana nieruchomości na terenie (...) Parku Narodowego miała na celu zapobieżenie erozji wodnej, skrasowaceniu skal oraz dalszemu niszczeniu roślinności górskiej i zubożeniu krajobrazu, które następowało w wyniku niezorganizowanego oraz nadmiernego wypasu owiec i innych zwierząt gospodarskich, co spowodowane było istnieniem licznej i rozdrobnionej własności prywatnej na terenie (...)."

Mając powyższe na uwadze, organ odwoławczy doszedł do wniosku, iż Starosta T. nie dokonał odpowiednich ustaleń jak na przedmiotowej nieruchomości miał być realizowany cel jej wywłaszczenia (nabycia) na rzecz Skarbu Państwa, określony ogólnie jako ochrona przyrody. Nie dokonano bowiem skonkretyzowanych ustaleń jak konkretnie na tej nieruchomości miał być realizowany cel wywłaszczenia określony ogólnie jako ochrona przyrody tj. jakie działania związane z ochroną przyrody planowano wykonywać na tej nieruchomości lub do czego w ramach ochrony przyrody (...) przedmiotowa nieruchomość miała posłużyć. Zgodnie z informacją udzieloną w piśmie dyrektora TPN z 12 lutego 2014 r., działka ewid. nr (...), została objęta tzw. "ochroną częściową" w ramach ochrony przyrody, a zatem jednoznacznego ustalenia wymaga, na czym tego rodzaju ochrona miałaby polegać. W ocenie Wojewody, takie ustalenia dałyby organowi I instancji punkt wyjścia do dalszych ustaleń, czy tak określony i skonkretyzowany cel wywłaszczenia został na tej nieruchomości zrealizowany po wywłaszczeniu. Zamiast tego organ I instancji w ramach analizy przesłanki zbędności skupił się na faktycznym sposobie jej zagospodarowania w terminach wskazanych w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n., pomijając zarówno konieczność uprzedniego ustalenia, jak planowano na nieruchomości realizować cel wywłaszczenia, a także nie odnosząc się do faktu wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt I P 38/11 i nie dokonując w związku z tym analizy wpływu skutków tego orzeczenia na sposób ustalenia w przedmiotowej sprawie spełnienia w odniesieniu do nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot przesłanki jej zbędności na cel wywłaszczenia.

Następnie, odnosząc się do zarzutu odwołania dotyczącego braku uzasadnienia i wskazania przez organ I instancji podstawy prawnej w odniesieniu do sposobu dokonanej w zaskarżonej decyzji waloryzacji kwoty wskazanej w umowie z 27 listopada 1978 r. Rep. A nr (...), w tym zwłaszcza pominięcia lub redukcji wartości 18753 zł określonej w ww. umowie sprzedaży jako cena, wskazano, iż zgodnie z treścią art. 139 u.g.n. nieruchomość wywłaszczona podlega zwrotowi w stanie, w jakim znajduje się w dniu jej zwrotu, czego oczywistą konsekwencją jest również to, iż co do zasady zwrotowi podlegać winno zwaloryzowane odszkodowanie w wysokości odpowiadającej tej części nieruchomości, która podlega zwrotowi, a zatem w przedmiotowej sprawie - z uwagi na nieistnienie obecnie części składowych przedmiotowej nieruchomości, za które wypłacono w przeszłości odszkodowanie (w tym zwłaszcza składników budowlanych) - brak jest obecnie podstaw do zobowiązywania wnioskodawczyni do zwrotu zwaloryzowanej wysokości odszkodowania w tej części.

Odnosząc się w dalszej części uzasadnienia do zarzutu odwołania dotyczącego pominięcia przez organ I instancji regulacji art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody oraz niektórych innych ustaw poprzez orzeczenie o zwrocie przedmiotowej nieruchomości w sytuacji, gdy znajduje się ona w użytkowaniu wieczystym osoby trzeciej, tj. (...) Parku Narodowego będącego odrębną od Skarbu Państwa osobą prawną, wskazano, iż jakkolwiek skutek w postaci nabycia przez TPN m.in. ww. prawa użytkowania wieczystego następuje z mocy samego prawa, z dniem I stycznia 2012 r., to jednak niezbędnym jest wydanie przez Wojewodę deklaratoryjnej decyzji potwierdzającej zaistnienie tego faktu. Zdaniem organu II instancji zachodzący z mocy prawa skutek w postaci nabycia przez TPN wskazanego prawa nie tylko nie powoduje powstania negatywnej przesłanki w sprawie zwrotu nieruchomości wywłaszczonej, ale jak wynika z treści art. 7 ust. 4 powołanej ustawy zmieniającej, nabycie tego prawa nie może naruszać praw osób trzecich.

W świetle powyższego, w ocenie organu II instancji zasadnym jest w tym zakresie zwrócenie uwagi na ugruntowany pogląd judykatury wyrażony w sprawach powstałych na gruncie podobnej do omawianej instytucji uwłaszczenia państwowych osób prawnych w trybie art. 200 u.g.n. (którego ust. 4 również przewidywał, iż nabycie własności oraz prawa użytkowania wieczystego nie może naruszać praw osób trzecich), zgodnie z którym klauzula "nie narusza praw osób trzecich", oznacza wręcz, iż uwłaszczenie nie może nastąpić z pominięciem roszczenia o zwrot nieruchomości, zaś wniesienie podania o zwrot nieruchomości przed wszczęciem postępowania uwłaszczeniowego lub w jego trakcie powinno skutkować niewszczynaniem lub zawieszeniem tego ostatniego do czasu zakończenia postępowania o zwrot. Oznacza to przyznanie pierwszeństwa postępowaniu o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, (por.m.in. wyroki: NSA w Warszawie z 29 kwietnia 1994 r., sygn. akt IV SA 870/93; NSA z 19 października 2010 r., sygn. akt I OSK 19/10; WSA w Warszawie z I kwietnia 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 2118/09 oraz NSA z 9 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 2266/11 - wszystkie orzeczenia dostępne w CBOSA).

Na koniec wskazano, przed Wojewodą prowadzone jest aktualnie postępowanie administracyjne w sprawie rozpoznania wniosku (...) Parku Narodowego w Z. z 10 lipca 2010 r. o wydanie w trybie art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2011 r. Nr 224, poz. 1337), decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 2012 r., przez (...) Park Narodowy w Z., prawa użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa położonej w jednostce ewidencyjnej Z., oznaczonej w ewidencji gruntów m.in. jako działka nr (...) o pow. 0,1794 ha, obręb nr (...). Postępowanie to pozostaje zawieszone z urzędu postanowieniem z 18 lutego 2015 r. znak (...) do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w niniejszej sprawie o zwrot tej nieruchomości.

Skargę na powyższą decyzję wniosła M.O., reprezentowana przez pełnomocnika M.S., domagając się jej uchylenia. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że dokument związany z inwestycją stanowiący podstawę do wywłaszczenia został opracowany w latach 1986-2000 i przewidywał realizację osady leśnej połączonej z bramą wjazdową do Parku, w skład którego wchodziła dz. nr (...). Wskazano, że przedmiotowa działka w chwili wywłaszczenia leżała poza granicami TPN, co oznacza, iż brak jest podstaw do przyjęcia, iż celem wywłaszczenia była realizacja zapisów uchwały RM nr (...) z 8 grudnia 1960 r.

Strona skarżąca nie zgodziła się ponadto z organem odwoławczym, iż nie skonkretyzowano w sprawie celu wywłaszczenia.

Powołano się w tym miejscu na pismo dyrektora TPN z 26 maja 2014 r., w którym wskazał, że "nie odnaleziono dokumentów, zdjęć, opinii biegłych potwierdzających realizację w okresie 1978-1988 w celu wywłaszczenia dz. nr (...)".

Dalej wskazała na naruszenie przez TPN art. 15 pkt 6 oraz pkt 9 ustawy o ochronie przyrody.

Skarżąca podkreśliła, że przedmiotowa działka do śmierci właścicieli A. i S. M. była użytkowana rolniczo i jako zabudowanie gospodarcze, co potwierdzają akta (...).

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 3 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Istota sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy organ drugiej instancji wydając decyzję kasacyjną nie naruszył przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Stosownie do treści tego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Podjęcie takiej decyzji poprzedzone musi zatem zostać oceną dokonywaną w kontekście przesłanek cytowanego przepisu, przy uwzględnieniu treści właściwych norm prawa materialnego, dotyczących istoty rozpoznawanej sprawy.

Z powyższego wynika więc, że co do zasady orzeczenie organu odwoławczego winno mieć charakter reformacyjny (art. 138 § 1 k.p.a.), zaś uprawnienia kasacyjne tego organu mają charakter wyjątkowy i nie mogą być interpretowane rozszerzająco. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym.

Obowiązek zastosowania instytucji reformacji i orzeczenia co do istoty sprawy, zamiast uchylenia decyzji organu I instancji i przekazywania do ponownego rozpoznania w sytuacji stwierdzenia jej wadliwości, istnieje wówczas, gdy dokonujący kontroli instancyjnej organ II instancji nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego i nie stwierdził potrzeby dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Jednakże w sytuacji, gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, organ II instancji nie ma uprawnienia do przeprowadzenia postępowania dowodowego w tym zakresie, gdyż prowadziłoby to do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), która gwarantuje stronie dwukrotne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Zasada ta zostanie zrealizowana wtedy, gdy w sprawie zapadną dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni, przy czym rozstrzygnięcia te zostaną poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie było prowadzone.

Przepis art. 136 ust. 3 u.g.n. przewiduje, iż zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercy podlega nieruchomość zbędna na cel wywłaszczenia, a zbędność wykazana jest poprzez spełnienie przesłanek ustawowych zawartych w art. 137 ust. 1 u.g.n. Tak więc zbadanie przesłanek zwrotu przez organ rozpatrujący sprawę o zwrot i wypełnienie tych przesłanek jest podstawową materialnoprawną podstawą wydania pozytywnej decyzji o zwrocie nieruchomości. Artykuł 216 u.g.n. rozszerza stosowanie przepisów o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości na przejęcia nieruchomości dokonane w innej drodze, niż na podstawie umowy administracyjnej, o ile zostały dokonane na podstawie wymienionych w tym przepisie aktów prawnych.

Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140 u.g.n.

Z kolei przepis art. 137 ust. 1 u.g.n. stanowi, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część.

Regulacja ta oznacza, że pierwszym i podstawowym warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest jej zbędność na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, oceniana w dacie rozstrzygania przez organ w przedmiocie żądania zwrotu. Istota "zbędności" polega na tym, że cel wywłaszczenia nie jest i nie był zrealizowany. Ustawowa definicja pojęcia zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu nakłada na organy administracji publicznej obowiązek ścisłej wykładni, bez możliwości dokonywania jakichkolwiek odstępstw od treści zawartej w art. 137 u.g.n.

Tak więc rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej o zwrot wywłaszczonej nieruchomości musi zostać poprzedzone ustaleniem, na jaki cel nieruchomość została wywłaszczona oraz dokonaniem identyfikacji wywłaszczonej nieruchomości lub jej części w terenie, a także ustaleniem sposobu jej zagospodarowania oraz dokonaniem oceny, czy wywłaszczona nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel wywłaszczenia.

W postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości ustalenia co do zbędności tej nieruchomości w rozumieniu art. 136 i 137 u.g.n. są ustaleniami dotyczącymi istoty rozstrzyganej sprawy. Dlatego też brak odpowiednich ustaleń organu I instancji w tym przedmiocie nie może być sanowany przez organ odwoławczy. W takim przypadku organ II instancji ma tylko kompetencje kasacyjne.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a to przepisu art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zgodnie z tymi przepisami organy administracji publicznej zobowiązane są do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz do dokonania oceny, czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego.

Niewątpliwie zasadnie organ odwoławczy wskazał, że w sprawie nie zostało ustalone czy przedmiotowa nieruchomość, w dacie wywłaszczenia znajdowała się na terenie (...) Parku Narodowego. Okoliczności tej nie można ustalić na podstawie przedłożonej przez Dyrektora TPN "mapy gospodarczej (...) Parku Narodowego" aktualnej na 1 stycznia 1975 r., bo po pierwsze pochodzi ona z okresu poprzedzającego wywłaszczenie ww. działki, a po drugie nie zawiera oznaczeń ewidencyjnych nieruchomości wchodzących w skład TPN. Organ i instancji miał świadomość owych braków, bowiem na str. 8 swojego uzasadnienia wskazał, że (...) Park Narodowy nie dokonał jakiegokolwiek oznaczenia terenu tej działki, potwierdzającego, że znalazła się w granicach parku narodowego. Konieczne było w takiej sytuacji zlecenie uprawnionemu geodecie wykonanie stosownej opinii geodezyjnej, na podstawie której będzie można dokładnie ustalić położenie dz. nr (...). Wyjaśnienie tej kwestii niewątpliwie determinuje wynik postępowania.

Trafnie organ odwoławczy wskazał również, że wyjaśnienia przez organ I instancji wymaga kwestia ustalenia celu wywłaszczenia, który w umowie z 27 listopada 1978 r. został określony (w sposób ogólny i nieprecyzyjny) jako ochrona przyrody. Organ powinien ustalić powyższą okoliczność również w kontekście pisma Dyrektora TPN z 12 lutego 2014 r., który wskazał, że ww. działka została objęta ochroną częściową. Jednoznacznego ustalenia wymaga zatem na czym owa ochrona miałaby polegać, poprzez m.in. wskazanie jakie działania związane z ochroną przyrody planowano na niej wykonać lub do czego w ramach ochrony przyrody tatrzańskiej miałaby posłużyć. Sąd zdaje sobie przy tym sprawę, że skonkretyzowanie tych ustaleń, wbrew temu co wskazuje za stroną odwołującą organ II instancji - w oparciu o korespondencję z (...) Pakiem Narodowym może być trudne do zrealizowania. Z pism (...) Parku Narodowego z dnia z dnia 26 maja 2014 r., Nr (...) oraz z dnia 30 czerwca 2014 r., Nr (...) wynika bowiem, że w dyspozycji T. Parku Narodowego nie znajdują się żadne dokumenty i dowody mogące służyć weryfikacji przesłanek zwrotu nieruchomości. W celu wyjaśnienia tych okoliczności organ podejmie wszelkie możliwe środki dowodowe, w tym wykorzysta szczególnie cenne dla sprawy zeznania złożone przez świadków dotyczące sposobu zagospodarowania i wykorzystania przedmiotowej działki w latach 1978-1988, zalegające w aktach sprawy.

Sąd nie stwierdził również naruszenia przez organ odwoławczy art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. Organ ten obiektywnie i wnikliwie rozpatrzył materiał dowodowy, a w rezultacie słusznie zastosował art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Ponieważ, jak już wcześniej podniesiono, w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości ustalenia co do zbędności tej nieruchomości w rozumieniu art. 136 i art. 137 u.g.n. są ustaleniami dotyczącymi istoty rozstrzyganej sprawy i brak odpowiednich ustaleń organu I instancji w tym przedmiocie nie może być sanowany przez organ odwoławczy, zaskarżona decyzja kasacyjna nie narusza reguły wynikającej z przepisu art. 138 § 2 k.p.a.

Ustosunkowując się do zarzutów skargi, wskazać należy, że są one bezzasadne. Skarżąca nie podaje żadnych argumentów merytorycznych świadczących o wadliwości zaskarżonego rozstrzygnięcia w kontekście naruszenia przez Wojewodę art. 138 § 2 k.p.a. W pierwszym i drugim zarzucie skarżąca nie zgadzając się z ustaleniami zawartymi w zaskarżonej decyzji prezentuje własne stanowisko w sprawie powołując się na dokumenty, które powinny zostać ocenione przez organ I instancji. Z kolei badanie trzeciego zarzutu wykracza poza kompetencje sądu wojewódzkiego, bowiem skierowany został nie pod adresem orzekających w sprawie organów, lecz wobec TPN. Podobnie nie mógł zostać uwzględniony argument zawarty w piśmie pełnomocnika skarżącej z 10 czerwca 2015 r., iż w sprawie innej wywłaszczonej nieruchomości w obr (...) Wojewoda stwierdził nieważność decyzji o wywłaszczeniu. Pomijając już fakt, że obie sprawy dotyczy innych działek (choć położonych w tym samym obrębie), to podnieść przede wszystkim należy, że toczyły w ich przypadku odmienne w swej istocie postępowania administracyjne: o stwierdzenie nieważności, a w kontrolowanym przez Sąd w niniejszej sprawie - o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Powoływanie się zatem na rozstrzygniecie zapadłe w innej sprawie, o odmiennym charakterze jest całkowicie nieuzasadnione.

Zarzuty skargi odnoszą się de facto do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a nie do kwestii prawidłowości wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej. Jak wskazuje w swoich orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny "dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd administracyjny nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, gdyż wskutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzje o charakterze kasacyjnym sprowadza się natomiast do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a." Tylko w przypadku uznania, ze uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić skargę (zob. wyrok NSA z 4 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 2279/13). Interesy strony w takim postępowaniu są zabezpieczone, postępowanie administracyjne trwa nadal, a decyzja kasacyjna nie kończy go, czy też nie orzeka o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Skarga nie może być zatem uwzględniona, ponieważ wyniki oceny przeprowadzonego postępowania i stanowisko organów nie dają podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. Sąd uchyla zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 p.p.s.a. tylko w razie zaistnienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, jeżeli mogły one mieć wpływ na wynik sprawy lub naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie Sąd nie stwierdził takich wad i uchybień, dlatego orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.