Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3043640

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie
z dnia 28 lipca 2020 r.
II SA/Kr 457/20

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń (spr.).

Sędziowie WSA: Tadeusz Kiełkowski Agnieszka Nawara-Dubiel.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lipca 2020 r. sprawy ze skargi (...) spółki komandytowej sp.k. w K. na decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia (...) lutego 2020 r., znak: (...) w przedmiocie określenia opłaty za usługę wodną

I. uchyla zaskarżoną decyzję;

II. zasądza od Prezydenta Miasta na rzecz strony skarżącej (...) spółki komandytowej sp.k. w K. kwotę 1017,00 zł (tysiąc siedemnaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie faktyczne

Decyzją z dnia 7 lutego 2020 r., znak (...) Prezydent Miasta K. na podstawie art. 104 § 1 oraz art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z 2019 r. poz. 60, 730,1133) dalej: k.p.a. w związku z art. 273 ust. 6 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r. poz. 2268, z 2019 r. poz. 125, 534,1495, 2170) poinformował, że reklamacja złożona w dniu 9 grudnia 2019 r. przez (...) spółka komandytowa spółka komandytowa nie zostaje uznana i określił opłatę za usługę wodną Nr (...) dla (...) spółka komandytowa spółka komandytowa - właściciela nieruchomości zlokalizowanej na działkach nr: (...); (...); (...) - nr księgi wieczystej (...) obręb: (...) ewidencyjna: P. za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej na skutek wykonywania na nieruchomości o powierzchni 5 566 m2 robót i obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem mających wpływ na zmniejszenie tej retencji przez wyłączenie 86% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej, za okres: 1 stycznia 2018 r. - 31 grudnia 2018 r. wynoszącą 2 402 zł Opłata została obliczona zgodnie z art. 272 ust. 8 ustawy Prawo wodne oraz § 9 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 2502). Wysokość opłaty za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej na skutek wykonywania na nieruchomości o powierzchni powyżej 3500 m2 robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem mających wpływ na zmniejszenie tej retencji przez wyłączenie więcej niż 70% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wyrażonej w m2 wielkości utraconej powierzchni biologicznie czynnej oraz czasu wyrażonego w latach. Wysokość jednostkowych stawek opłat za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej zależy od wielkości urządzeń do retencjonowania wody z powierzchni uszczelnionych.

Dane do obliczenia wysokości opłaty:

- powierzchnia całkowita nieruchomości: 5 566 m2

- wielkość utraconej powierzchni biologicznie czynnej: 4804 m2 (pomiaru dokonano w oparciu o Ortofotomapę z 2018 r. pozyskaną z Grodzkiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w K. (brak złożonego przez podmiot oświadczenia, o którym mowa w art. 552 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne), co stanowi: 86% całkowitej powierzchni nieruchomości

- czas wyrażony w latach objęty naliczoną opłatą: 1 rok

- jednostkowa stawka opłaty za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej: 0,50 zł za 1 m2 na 1 rok (brak urządzenia do retencjonowania wody opadowej).

Opłata wynosi: 4 804 (m2 ) x 0,50 (zł/ m2 na rok) x 1 (rok) = 2 402 (zł]

W uzasadnieniu tej decyzji Prezydent Miasta wskazał, że ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (dalej Ustawa) w art. 269 ust. 1 wprowadziła opłatę za usługę wodną za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej na skutek wykonywania na nieruchomości o powierzchni powyżej 3500 m2 robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem, mających wpływ na zmniejszenie tej retencji przez wyłączenie więcej niż 70% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej na obszarach nie ujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej. Powyższą opłatę zgodnie z art. 272 ust. 22 Ustawy ustala wójt, burmistrz lub prezydent miasta oraz przekazuje podmiotom obowiązanym do ponoszenia opłat za usługi wodne, w formie informacji, zawierającej także sposób obliczenia tej opłaty.

Punktem wyjściowym do identyfikacji potencjalnych płatników opłaty za utratę naturalnej retencji terenowej były zapisy ujęte w Ocenie skutków regulacji Ustawy, z dnia 6 października 2016 r. W dokumencie tym wskazano, że podstawą do oceny listy potencjalnych płatników może być kataster nieruchomości a przede wszystkich baza płatników wnoszących opłaty z tytułu opłat za korzystanie ze środowiska, za odprowadzania wód opadowych lub roztopowych pochodzących z powierzchni zanieczyszczonych o trwałej nawierzchni, do marszałków województw.

Wydział Gospodarki Komunalnej Urzędu Miasta K. zwrócił się do Urzędu Marszałkowskiego Województwa (...) z prośbą o udostępnienie informacji dotyczącej podmiotów, które ponosiły opłatę środowiskową z tytułu odprowadzania wód opadowych i roztopowych. W odpowiedzi otrzymano wykaz podmiotów korzystających ze środowiska na terenie Gminy Miejskiej K. w zakresie odprowadzania wód opadowych lub roztopowych z powierzchni zanieczyszczonych z trwałej nawierzchni. Na podstawie otrzymanego wykazu, dokonano w oparciu o mapy przedstawiające sieci i uzbrojenie terenu (rodzaj, przebieg i struktura kanalizacji), weryfikacji podmiotów pod kątem spełnienia przesłanek niezbędnych do naliczenia opłaty wskazanej w art. 269 ust. 1 Ustawy. Powyższe mapy pozyskano z Miejskiego Systemu Informacji Przestrzennej. Wyznaczenie wielkości terenu biologicznie czynnego dokonano na podstawie Ortofotomapy pozyskanej z Grodzkiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w K.

Wydana wcześniej decyzja w sprawie przedmiotowych nieruchomości została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który wyrokiem z dnia 14 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 1562/18 stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji z uwagi na skierowanie jej do podmiotu niebędącego stroną w sprawie.

Mając na względzie powyższe oraz działając w oparciu o art. 269, ust. 1 Ustawy, całą procedurę określenia opłaty za usługę wodną organ przeprowadził ponownie.

Pismem znak (...), (...) (...) z dnia 24 października 2019 r. zwrócono się do Zarządu Dróg Miasta K. (dalej ZDMK) z prośbą o informację czy nieruchomość, o nr działek: (...), (...), (...) nr księgi wieczystej (...) obręb: (...), jednostka ewidencyjna: P. podłączone są do systemu kanalizacji (zamkniętej lub otwartej) zarządzanej przez ZDMK, czy wylot kanalizacji deszczowej zlokalizowany na działce nr (...), obr. (...) jest własnością i jest zarządzany przez ZDMK, czy rów zlokalizowany na działce nr (...) obr. (...) jest własnością i jest zarządzany przez ZDMK oraz czy rów ten stanowi element systemu kanalizacji deszczowej zarządzanej przez ZDMK.

Pismem z dnia 28 października 2019 r. znak (...) ZDMK przesłał odpowiedź, iż wskazana nieruchomość nie jest podłączona do miejskiego systemu kanalizacji opadowej, ZDMK nie jest właścicielem i nie zarządza wskazanym wylotem i rowem oraz, że rów nie stanowi elementu systemu kanalizacji deszczowej zarządzanej przez ZDMK.

Ponadto pismem z 29 sierpnia 2018 r. znak (...) Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. poinformował, że nie jest właścicielem i nie zarządza wylotem zlokalizowanym na działce nr (...) obr. (...) oraz że nie jest właścicielem i nie zarządza rowem zlokalizowanym na działce nr (...) obr. (...). Dodatkowo potwierdzono informację, że nieruchomość nie jest podłączona do systemu kanalizacji deszczowej.

Pismem o znaku: (...) z dnia 27 września 2018 r. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie potwierdziło, że Potok Urwisko, do którego, poprzez rów przydrożny, odprowadzane są wody opadowe z nieruchomości dla której została naliczona opłata retencyjna, nie stanowi elementu systemu kanalizacji otwartej lub zamkniętej.

Pismem znak (...) z dnia 19 listopada 2019 r., na podstawie upoważnienia nr (...) Prezydenta Miasta z dnia 22 sierpnia 2019 r., wysłano do (...) spółka komandytowa, spółka komandytowa (dalej jako: Strona) informację o wysokości opłaty za usługę wodną Nr (...) zawierającą dane dotyczące: numerów działek w ramach nieruchomości, nr księgi wieczystej, wielkość przyjętej stawki jednostkowej opłaty zgodnie z Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne, wyrażoną w (m2) wielkość utraconej powierzchni biologicznie czynnej oraz czas wyrażony w latach. Informacja zgodnie z zapisami Ustawy zawierała sposób obliczenia opłaty. Strona odebrała informację w dniu 26 listopada 2019 r.

Pismem z dnia 6 grudnia 2019 r. (data wpływu do Urzędu Miasta K. - 9 grudnia 2019 r.) Pełnomocnik Strony Radca Prawny Pan D. M. (pełnomocnictwo dla Pełnomocnika wraz z potwierdzeniem opłaty stanowią akta sprawy) wniósł reklamację od informacji o wysokości opłaty za usługę wodną z dnia 19 listopada 2019 r. nr (...), wnioskując o przeprowadzenie oględzin nieruchomości. Dnia 17 grudnia 2019 r. przeprowadzono wizję lokalną na nieruchomości o numerach działek: (...); (...); (...) - nr księgi wieczystej (...) obręb: (...) ewidencyjna: P., ul. (...), K. Przeprowadzona wizja wykazała, iż wody opadowe z terenu nieruchomości odprowadzane są kanalizacją deszczową, na bieżąco utrzymywaną przez Stronę, do rowu zlokalizowanego na działce nr (...) obr (...) w K. Strona oświadczyła, iż posiada pozwolenie wodnoprawne znak (...) z dnia 10 października 2019 r. na odprowadzenie wód opadowych do rowu. Wizja lokalna wykazała, że teren zakwalifikowany jako teren biologicznie czynny, wyznaczony na podstawie Ortofotomapy z 2018 r. pozyskanej z Grodzkiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w K., został wyznaczony przez organ poprawnie. W trakcie wizji lokalnej Strona nie wniosła uwag co do sposobu wyliczenia i wielkości powierzchni biologicznie czynnej.

Pismem znak (...) z dnia 19 grudnia 2019 r. wysłano do (...) spółka komandytowa, spółka komandytowa, na adres pełnomocnika Strony, zawiadomienie o niezałatwieniu sprawy w terminie oraz wyznaczeniu terminu wizji lokalnej. Strona odebrała zawiadomienie w dniu 30 grudnia 2019 r.

Pismem z dnia 18 grudnia 2019 r. (data wpływu do Urzędu Miasta K. - 20 grudnia 2019 r.) (...) Strona przedłożyła kopie dokumentów i map tj.:

< Decyzja nr (...) - pozwolenie na użytkowanie,

< Decyzja nr (...) - pozwolenia na użytkowanie,

< inwentaryzacja powykonawczej z dnia 11 września 2001 r.,

< uzgodnienie z dnia 5 września 2001 r., znak (...),

< inwentaryzacja powykonawcza (...),

< uzgodnienie z dnia 8 listopada 2000 r., znak (...)

Dnia 9 stycznia 2020 r. przeprowadzono wizję lokalną z udziałem Pełnomocnika Strony na nieruchomości o numerach działek: (...); (...); (...) - nr księgi wieczystej (...) obręb: (...) ewidencyjna: P., ul. (...), K. W trakcie wizji potwierdzono przebieg kanalizacji deszczowej zgodnie z przedstawioną przez Pełnomocnika mapą.

Pismem z dnia 14 stycznia 2020 r. (data wpływu do Urzędu Miasta K. - 20 stycznia 2020 r.) Pełnomocnik Strony przedłożył mapę przebiegu kanalizacji deszczowej na działce nr (...) i (...).

Zgodnie z art. 273a Ustawy w przypadku złożenia reklamacji, o której mowa w art. 273 ust. 1 Ustawy, przepisów art. 10 § 1 oraz art. 61 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego nie stosuje się.

Wydanie informacji o wysokości opłaty za usługę wodną Nr (...) poprzedzała analiza danych dotyczących nieruchomości zlokalizowanej na działkach nr (...); (...); (...) - nr księgi wieczystej (...) obręb: (...) ewidencyjna: P., K. zlokalizowanych przy ul. (...) w K. Miała ona na celu ustalenie zasadności naliczenia opłaty za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej na skutek wykonania na nieruchomości o powierzchni 5 566 m2 robót i obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem, mających wpływ na zmniejszenie tej retencji przez wyłączenie 86% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej na obszarze nieujętym w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej.

Do analizy wykorzystano dane dostępne w zasobach Urzędu Miasta K.: Ortofotomapę, 2018 r. pozyskaną z Grodzkiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w K., dane z Ewidencji Gruntów Budynków, Elektronicznych Ksiąg Wieczystych (https://ekw.ms.gov.pl/). Miejskiego Systemu Informacji Przestrzennej oraz wykaz podmiotów ponoszących opłatę środowiskową do Urzędu Marszałkowskiego Województwa (...). Jako materiał pomocniczy, przy weryfikacji spełnienia przez nieruchomość przesłanek do naliczenia opłaty, w sytuacji braku ustawowych definicji pojęć, posłużono się stanowiskiem Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, dostępnego na stronie www.kzgw.gov.pl, wyjaśniającego najczęściej pojawiające się wątpliwości organów wykonawczych gmin na tle realizacji obowiązku ustalania opłat za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej, kierowane do Wód Polskich (www.kzgw.gov.pl). Ponadto posłużono się stanowiskiem Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, dostępnego na stronie www.wody.gov.pl. tj.: materiał pomocniczy dla gmin w sprawie ustalania opłat za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej oraz wyjaśnienie wątpliwości dotyczących ustalania opłaty za usługi wodne.

Zgodnie z art. 269 ust. 1 w oparciu o art. 272 ust. 22 Ustawy, Prezydent Miasta obowiązany jest do naliczenia opłaty za usługę wodną związaną z utratą naturalnej retencji terenowej dla nieruchomości, które spełniły łącznie poniższe warunki:

< powierzchnia nieruchomości powyżej 3500 m2;

< zmniejszona została naturalna retencja terenowa na skutek wykonywania robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem, mających wpływ na zmniejszenie tej retencji przez wyłączenie więcej niż 70% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej;

< nieruchomość położona jest na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej.

Wskazania działek wchodzących w skład nieruchomości dla której obliczona została opłata retencyjna, dokonano w oparciu o art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2019 r. poz. 2204) mówiący, iż dla każdej nieruchomości prowadzi się odrębną księgę wieczystą, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. W oparciu o powyższe przyjęto iż jedna księga wieczysta odpowiada jednej nieruchomości, niezależnie od ilości działek objętych daną księgą wieczystą. Nieruchomość dla której określono opłatę retencyjną zlokalizowana jest na działkach nr:

< (...) - o powierzchni 5471 (m2) (dana z Ewidencji Gruntów i Budynków)

< (...) - o powierzchni 52 (m2) (dana z Ewidencji Gruntów i Budynków)

< (...) - o powierzchni 43 (m2) (dana z Ewidencji Gruntów i Budynków) w ramach jednej księgi wieczystej o numerze (...), obręb: (...) ewidencyjna: P., ul. (...), K.

Łącznie powierzchnia nieruchomości wynosi 5 566 (m2), zatem zdaniem organu spełniona została przesłanka mówiąca o powierzchni nieruchomości powyżej 3500 (m2).

Definicja "obiektu budowlanego" ujęta została w art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. -Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186,1309,1524,1696,1712,1815) zgodnie z którą przez obiekt budowlany należy rozumie budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych.

Brak jest natomiast ustawowej definicji pojęcia "roboty". Definicja "robót", zawarta została w Słowniku języka polskiego PWN, gdzie przez roboty należy rozumie się "zbiorowe prace mające na celu realizowanie jakiegoś przedsięwzięcia". Ponadto określając pojęcie "robót" wsparto się definicją "robót budowlanych" w art. 3 pkt 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, zgodnie z którą przez roboty budowolne należy rozumieć budowę a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego.

Jak wskazał organ, celem określenia cechy trwałego związania z gruntem, kierowano się wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 marca 2014 r. (sygn. akt VII SA/Wa 2775/13) zgodnie z którym cecha trwałego związania z gruntem sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie na inne miejsce. Podobne stanowisko zaprezentował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który w wyroku z dnia 4 kwietnia 2017 r. (sygn. akt II SA/Kr 16/17) uznał, że dla przyjęcia trwałego związania z gruntem nie ma znaczenia okoliczność posiadania przez obiekt fundamentów czy wielkość zagłębienia w gruncie. Istotne jest, czy posadowienie jest na tyle trwałe, że opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję.

Powyższe ma zastosowanie do uznania płyt betonowych, czy chodnika z kostki, zlokalizowanych na nieruchomości dla której obliczono opłatę retencyjną jako teren na którym wykonano roboty lub obiekty budowlane trwale związane z gruntem.

Pojęcie "powierzchni biologiczne czynnej" nie jest prawnie zdefiniowane, kierowano się zatem definicją "terenu biologicznie czynnego" zawartą w § 3 pkt 22 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiada budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065) zgodnie z którą teren biologicznie czynny to teren o nawierzchni urządzonej w sposób zapewniający naturalną wegetację roślin i retencję wód opadowych, także 50% powierzchni tarasów i stropodachów z taką nawierzchnią oraz innych powierzchni zapewniających naturalną wegetację roślin, o powierzchni nie mniejszej niż 10 m2, oraz woda powierzchniowa na tym terenie.

Pomiaru wielkości powierzchni biologicznie czynnej na nieruchomości dokonano w oparciu o Ortofotomapę z 2018 r. pozyskaną z Grodzkiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w K. Dodatkowo prawidłowa kwalifikacja powierzchni biologicznie czynnej została zweryfikowana podczas wizji lokalnej przeprowadzonej na nieruchomości w dniu 17 grudnia 2019 r. oraz 9 stycznia 2020 r. Podczas wizji Strona nie wniosła uwag co do sposobu wyliczenia i wielkości powierzchni biologicznie czynnej. Strona nie złożyła oświadczenia, o którym mowa w art. 552 Ustawy. Mając na uwadze powyższe wielkość powierzchni biologicznie czynnej dla nieruchomości przedstawia się następująco, na działce o numerze:

(...) - powierzchnia biologicznie czynna wynosi 748 (m2]

(...) - powierzchnia biologicznie czynna wynosi O (m2]

(...) - powierzchnia biologicznie czynna wynosi 14 (m2]

Łącznie powierzchnia biologicznie czynna w ramach nieruchomości wynosi 762 (m2).

Na podstawie powyższej danej obliczono wyrażoną w (m2) wielkość utraconej powierzchni biologicznie czynnej: 5566 (m2) - 762 (m2) = 4804 (m2) - co stanowi 86% całkowitej powierzchni nieruchomości. Spełniony zatem został warunek zawarty w art. 269 ust. 1 Ustawy, wyłączenia więcej niż 70% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej.

Pojęcie "obszar nieujęty w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej" nie jest prawnie zdefiniowane. Ustawa nie wyjaśnia tego pojęcia, a zatem konieczne jest jego zdefiniowanie w procesie wykładni art. 269 ust. 1 pkt 1 Ustawy. W przepisie art. 269 ust. 1 pkt 1 Ustawy zwrot "obszar" funkcjonuje obok pojęcia "nieruchomość". Kierując się zakazem wykładni synonimicznej, z której wynika, że różnym zwrotom umieszczonym w jednym akcie prawnym nie można nadawać tego samego znaczenia należy stwierdzić, że zwrotu "obszar" nie należy utożsamiać z pojęciem "nieruchomości". Przepisy Ustawy wielokrotnie odwołują się do powierzchni obszarów rozumianych jako ograniczona część przestrzeni. Dotyczy to m.in. obszarów dorzeczy (art. 16 pkt 31), obszarów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi (art. 16 pkt 33), obszarów szczególnego narażenia powodzią (art. 16 pkt 34), regionów wodnych (art. 16 pkt 46), zlewni (art. 16 pkt 77). Każde z tych pojęć zasadniczo odnosi się do większych powierzchniowo obszarów (por. M. Białek, D. Chojnacki, T. Grabarczyk "Opłaty za usługi wodne w nowym prawie wodnym", wyd. z 2018 r., rozdział II pkt 7.3, Legalis C.H.BECK, Warszawa 2018, Wydanie I).

Przepis art. 269 ust. 1 pkt 1 Ustawy wiąże system kanalizacji otwartej lub zamkniętej z obszarem, a nie z nieruchomością. Wynika to wprost z jego treści, w której jest mowa o obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej.

Definiując pojęcie "system kanalizacji otwartej lub zamkniętej" należy kierować się jego słownikowym znaczeniem. Zgodnie ze Słownikiem języka polskiego PWN: "system" to zespół wielu urządzeń, dróg, przewodów itp., funkcjonujących jako całość, "kanalizacja" to zespół urządzeń sanitarnych przeznaczonych do odprowadzania ścieków oraz wód opadowych; też: zespół urządzeń do oczyszczania ścieków. Zatem "system kanalizacji otwartej lub zamkniętej", którym posługuje się Ustawa należy rozumieć, jako zespół urządzeń służących do odprowadzania z danego obszaru, a nie nieruchomości, wód opadowych i roztopowych, którymi mogą by zarówno urządzenia kanalizacji deszczowej, jak i ogólnospławnej.

Systemem kanalizacji przewidzianym do odbioru wód opadowych i roztopowych na terenie Miasta K. jest system kanalizacji deszczowej zarządzany przez ZDMK lub system kanalizacji ogólnospławnej zarządzany przez Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji SA w K. (MPWiK). Są to systemy złożone z wielu urządzeń i elementów, mające określoną strukturę i funkcjonujące jako całość na danym obszarze.

Kierując się interpretacją celową Ustawy uznano, że opłaty za utraconą retencję należy naliczać dla nieruchomości nie objętych wyżej wymienionymi systemami. Takie komplementarne podejście umożliwia osiągnięcie celów określonych w Ramowej Dyrektywie Wodnej, która podkreśla konieczność zastosowania instrumentów ekonomicznych w celu racjonalizacji użytkowania zasobów i wynikających z tego strat w środowisku w oparciu o zasadę "zanieczyszczający (lub użytkownik) płaci".

Nieruchomość dla której naliczona została opłata za utraconą retencję wyposażona jest w kanalizację opadową odprowadzającą wody opadowe do rowu będącego dopływem potoku (...), co potwierdzone zostało w trakcie wizji w dniu 23 sierpnia 2018 r., 17 grudnia 2019 r. oraz 9 stycznia 2020 r.

Kanalizacja opadowa, będąca własnością Strony, obejmuje teren przedmiotowej nieruchomości i nieruchomości z nią sąsiadujących. Pełni ona funkcję wewnętrznej instalacji kanalizacji opadowej z wylotem do urządzenia wodnego - rowu przydrożnego - zlokalizowanego na działce nr (...) obr. (...) w K. Odbiornikiem wód opadowych nie jest system kanalizacji otwartej ani zamkniętej, w związku z czym nie można zakwalifikowa powyższej nieruchomości jako zlokalizowaną na obszarze ujętym w system kanalizacji otwartej lub zamkniętej. Potwierdzeniem powyższego jest treść pozwolenia wodnoprawnego znak (...) z dnia 10 października 2019 r. w którym wskazano jako odbiornik wód opadowych urządzenie wodne - rów a nie system kanalizacji otwartej lub zamkniętej a także treści pism ZDMK znak (...) z dnia 28 października 2019 r., ZIKIT znak (...) z dnia 29 sierpnia 2018 r. oraz PGW WP znak (...) z dnia 27 września 2018 r.

Po analizie złożonych przez Stronę, pismem z dnia 18 grudnia 2019 r. znak (...) (data wpływu do Urzędu Miasta K. - 20 grudnia 2019 r.), dokumentów:

< Decyzja nr (...) - pozwolenie na użytkowanie,

< Decyzja nr (...) - pozwolenia na użytkowanie,

< inwentaryzacja powykonawczej z dnia 11 września 2001 r.,

< uzgodnienie z dnia 5 września 2001 r., znak (...),

< inwentaryzacja powykonawcza (...),

< uzgodnienie z dnia 8 listopada 2000 r., znak (...), oraz dokumentów z dnia 14 stycznia 2020 r., (data wpływu do Urzędu Miasta K. -20 stycznia 2020 r.) oraz map składanych przez Stronę w postępowaniu (...) a także wyjaśnień Strony w Reklamacji, wynika, że na nieruchomości istnieje kanalizacja deszczowa, która pełni funkcję wewnętrznej instalacji kanalizacji opadowej z wylotem do urządzenia wodnego - rowu przydrożnego zlokalizowanego na działce nr (...) obr (...) w K. Potwierdzone zostało to zarówno na wizjach lokalnych jak i poprzez analizę map zgromadzonych w Miejskim Systemie Informacji Przestrzennej. Organ stwierdził, że nie kwestionuje istnienia kanalizacji deszczowej na terenie nieruchomości, dla której została naliczona opłata retencyjna oraz nieruchomościach z nią sąsiadujących. Organ stwierdza, że powyższa kanalizacja deszczowa nie współpracuje z systemem kanalizacji otwartej ani zamkniętej, nie jest do tego systemu podłączona, gdyż odbiornikiem wód opadowych z nieruchomości nie jest system kanalizacji otwartej ani zamkniętej a urządzenie wodne - rów, jak wynika z pozwolenia wodnoprawnego. Nie ma tu znaczenia data wydania pozwolenia wodnoprawnego znak (...),gdyż w roku 2018, dla którego naliczana jest opłata retencyjna, funkcjonował taki sam układ odprowadzania wód opadowych z nieruchomości do rowu.

Dodatkowo zaznaczono, że ze względów technicznych nieruchomość o dużym stopniu uszczelnienia wymaga istnienia kanalizacji otwartej lub zamkniętej. Ustawodawca w takim przypadku dopuszcza naliczenie opłaty za utraconą retencję. Za powyższą argumentacją przemawiają zapisy Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne. W § 9 ww. Rozporządzenia, podano jednostkowe stawki opłat, których wielkość uzależniona jest od posiadania przez podmiot urządzenia do retencjonowania wody. W przypadku braku urządzenia do retencjonowania wody nalicza się stawkę maksymalną. W trakcie wizji lokalnej w dniu 23 sierpnia 2018 r., 17 grudnia 2019 r. oraz 9 stycznia 2020 r. Strona nie przedstawiła dokumentów potwierdzających istnienie urządzenia do retencjonowania wody, dodatkowo z treści pozwolenia wodnoprawnego znak (...) z dnia 10 października 2019 r. taka informacja także nie wynika, co skutkowało przyjęciem stawki maksymalnej przy obliczaniu wysokości opłaty retencyjnej.

Opisaną wyżej decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie (...) spółka komandytowa sp.k. w K., zarzucając jej

1. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, brak rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, dokonanie ustaleń w oparciu o część materiału dowodowego, pominięcia dowody w postaci mapy i wizji lokalnej oraz brak wskazania przyczyn, dla których organ nie dokonał ustaleń w zakresie:

a. urządzeń składających się na system kanalizacji,

b. dokładnego przebiegu kanalizacji, co doprowadziło do błędnego ustalenia, że nieruchomość jest położona na obszarze nieujętym w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej,

2. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 34 pkt 4, art. 269 ust. 1 pkt 1, art. 272 ust. 8 ustawy - Prawo wodne poprzez ich błędną wykładnię polegającą w szczególności na błędnym ustaleniu znaczenia terminu "obszar nieujęty w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej" w tym w szczególności uznanie, że "obszar" oznacza powierzchnię większą od pojedynczej nieruchomości, a "system kanalizacji" oznacza wyłącznie kanalizację podłączoną do miejskiego systemu kanalizacji.

Na podstawie tych zarzutów strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podkreślono, że błędne jest ustalenie Organu, zgodnie z którym nieruchomość nie znajduje się na obszarze objętym systemem kanalizacji otwartej lub zamkniętej.

Jak wynika z mapy przedłożonej przez stronę w toku postępowania, która to mapa została zweryfikowana przez organ w toku wizji lokalnej (str. 4, akapit 7 decyzji), kanalizacja nie obejmuje jedynie działek objętych niniejszym postępowaniem, lecz właśnie większy "obszar" składający się z kilkunastu nieruchomości.

Z zebranego materiału dowodowego wynika, że wszystkie te nieruchomości objęte są tym samym systemem kanalizacji. W decyzji organ ograniczył się jedynie do tego, że kanalizacja "obejmuje teren przedmiotowej nieruchomości i nieruchomości z nią sąsiadujących" (str. 7, akapit 8 decyzji), nie wskazując dokładnego przebiegu kanalizacji. Tymczasem organ winien był dokonać ustalenia, że ta sama kanalizacja obejmuje nie tylko tę nieruchomość, ale i pozostałe nieruchomości uwidocznione na mapie przedłożonej przez stronę i pozytywnie zweryfikowanej przez organ podczas wizji lokalnej. Przebieg kanalizacji zgodny z przedłożoną mapą został potwierdzony w protokole z wizji lokalnej.

Dalej zarzucono, że organ, dokonując wykładni pojęcia "system kanalizacji", zauważył, że "system" zakłada istnienie zespołu urządzeń funkcjonujących, jako całość.

Organ nie dokonał ustaleń dotyczących precyzyjnego wskazania, z jakich elementów składa się kanalizacja na nieruchomościach, mimo iż miał ku temu okazję podczas wizji lokalnych.

Nie ulega wątpliwości, że urządzenia te stanowią całość (począwszy od samych studzienek kanalizacyjnych a skończywszy na wylocie do rowu) i przeznaczone są do odprowadzania wody opadowej. Zespół tych urządzeń stanowi "system kanalizacji". Organ nie wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jakich elementów istniejąca kanalizacja nie posiada, a które powinna posiadać, aby mogła zostać uznana za "system". Jeśli zdaniem organu "system" kanalizacji wymaga istnienia jakichś konkretnych elementów, to nic nie stało na przeszkodzie, aby w toku wizji zweryfikować istnienie tych elementów. Tymczasem organ ani podczas przeprowadzania wizji, ani w decyzji nie wskazał żadnych konkretnych elementów systemu, których miałoby brakować.

W konsekwencji stan faktyczny nie został dokładnie wyjaśniony (art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego), a organ nie rozpatrzył całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego). Jednocześnie organ nie wskazał przyczyn, dla których takich ustaleń nie dokonał, w tym przyczyn, dla których pominął w powyższym zakresie dowody w postaci mapy i wizji lokalnej (art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego).

Uzasadniając zarzuty naruszenia prawa materialnego podniesiono, że wbrew stanowisku Organu istniejąca na przedmiotowej nieruchomości kanalizacja spełnia przesłanki uznania jej za system kanalizacji w rozumieniu art. 269 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo wodne. Przeciwne stanowisko Organu wynika przede wszystkim z błędnej wykładni przepisów ww. ustawy.

Organ prawidłowo ustalił, że "wody opadowe z terenu nieruchomości odprowadzane są kanalizacją deszczową, na bieżąco utrzymywaną przez Stronę, do rowu zlokalizowanego na działce (...) obr. (...) w K." (str. 4, akapit 4 decyzji). Organ prawidłowo wskazał, że przebieg kanalizacji jest zgodny z przebiegiem uwidocznionym na złożonej do akt sprawy mapie (str. 4, akapit 7 decyzji).

Powyższe ustalenia mogły zostać uzupełnione o bardziej dokładne ustalenia w zakresie przebiegu i elementów składowych kanalizacji. Wydaje się jednak iż istotniejsze w niniejszej sprawie są zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego. W istocie bowiem Organ, dokonując wykładni przepisów, nie doprecyzował ich znaczenia. W szczególności Organ nie wskazał, czym jest, "większy obszar" ani też z jakich elementów zdaniem Organu powinien składać się "system kanalizacji". Brak precyzji w ustalaniu stanu faktycznego jest w takiej sytuacji konsekwencją błędnej wykładni przepisów prawa materialnego. Jednocześnie jednakże należy podkreślić, że powyższe rozważania mają w niniejszej sprawie znaczenie drugorzędne. Jak bowiem to zaznaczono powyżej, z zebranego materiału dowodowego wynika, że nieruchomość będąca przedmiotem niniejszego postępowania leży na terenie (obszarze) większym niż sama nieruchomość. I na obszarze tym funkcjonuje kanalizacja. Kanalizacja ta obejmuje bowiem nie tylko przedmiotową nieruchomość, ale i wiele nieruchomości sąsiednich. Nawet zatem jeśli by uznać, że "obszar" oznacza powierzchnię większą od pojedynczej nieruchomości, to i tak w niniejszej sprawie mamy do czynienia właśnie z takim większym powierzchniowo obszarem" obejmującym co najmniej kilkanaście nieruchomości należących do różnych właścicieli.

Najistotniejszym zarzutem w skardze jest dokonanie błędnej wykładni pojęcia "system kanalizacji otwartej lub zamkniętej". Ustawa nie wymaga, aby kanalizacja była podłączona do miejskiego systemu kanalizacji deszczowej ani nie wymaga aby właścicielem bądź zarządcą takiej kanalizacji była gmina. "System kanalizacji", wobec braku wyraźnego ograniczenia ustawowego, może być systemem zarówno komunalnym, jak i wewnątrzzakładowym. Przeciwne stanowisko organu (str. 7, akapit 5 decyzji) jest wprost sprzeczne z wyraźnym przepisem ustawy.

Dokonywane przez organ ustalenia dotyczące tego, czy nieruchomości podłączone są do systemu kanalizacji (zamkniętej lub otwartej) zarządzanej przez ZDMK, czy wylot kanalizacji deszczowej jest własnością jest zarządzany przez ZDMK oraz czy rów ten stanowi element systemu kanalizacji deszczowej zarządzanej przez ZDMK jak również ustalenia dotyczące zarządzania kanalizacją przez Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. czy też Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie (str. 3, akapit 9 - str. 4, akapit 1 decyzji), są zatem całkowicie bezprzedmiotowe.

Organ, dokonując takiej wykładni (wymagającej podłączenia kanalizacji na terenie nieruchomości do miejskiego systemu kanalizacji), zapewne sugerował się pojęciem "systemu kanalizacji zbiorczej" zdefiniowanego w art. 16 pkt 59 ustawy - Prawa wodnego w zw. z art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 1152). Pojęcie "system kanalizacji zbiorczej" jest pojęciem odmiennym od pojęcia "system kanalizacji otwartej lub zamkniętej". Gdyby ustawodawca zamierzał zdefiniować "system kanalizacji otwartej lub zamkniętej" tak samo jak zawarte w tej samej ustawie pojęcie "system kanalizacji zbiorczej", to z pewnością dałby temu wyraz w art. 16 ustawy - Prawo wodne. Tak się jednak nie stało. Zgodnie z podstawowymi regułami wykładni przepisów prawnych różnym pojęciom nie można przypisać tego samego znaczenia.

Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego siedziba w Bydgoszczy z dnia 16 października 2019 r., sygn. II SA/Bd 523/19.Jeśli zaś chodzi o pojęcie "system kanalizacji otwartej lub zamkniętej", nie zostało ono zdefiniowane w ustawie Prawo wodne. Oznacza to, ze należy je definiować tak, jak jest ono rozumiane w języku potocznym, gdy wszelkie inne metody wykładni i poszukiwania właściwej definicji zawiodą. Nie ma żadnego uzasadnienia do nadawania jednakowej treści różnym pojęciom użytym przez ustawodawcę. Za tym, że zawartego w art. 269 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne pojęcia "system kanalizacji otwartej łub zamkniętej" nie można utożsamiać z "systemem kanalizacji zbiorczej" zdefiniowanym w art. 16 pkt 59 ustawy przemawia treść art. 35 ust. 3 pkt 7 omawianej ustawy, w którym wskazano, że usługi wodne obejmują odprowadzanie do wód łub do urządzeń wodnych - wód opadowych łub roztopowych, ujętych w otwarte łub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast".

Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 marca 2019 r., sygn. II SA/Kr 1574/18 "desygnaty sformułowania >system kanalizacji otwartej lub zamkniętej< oraz >system kanalizacji zbiorczej< są rozłączne".

Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 10 września 2019 r., sygn., II SA/Bd 521/19 zawartego w art. 269 ust. 1 pkt 1 ustawy pojęcia >system kanalizacji otwartej łub zamkniętej< nie można utożsamiać z >systemem kanalizacji zbiorczej< zdefiniowanym w art. 16 pkt 59 ustawy.

Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 7 lutego 2019 T., sygn. II SA/Rz 1243/18 "ujęcie nieruchomości w istniejący system kanalizacji otwartej łub zamkniętej nie może być utożsamiane z jej podłączeniem do istniejącego systemu kanalizacji zbiorczej, którego definicję zawarto w art. 16 pkt 59 u.P.w., a do którego nie nawiązuje art. 269 ust. 1 pkt 1 tej ustawy.

Podkreślenia wymaga, że organ, definiując pojęcie "systemu kanalizacji" (str. 7, akapit 3 decyzji), nie odnosi przyjętej definicji do stanu faktycznego niniejszej sprawy. Jak zostało to już wskazane powyżej, z zebranego materiału dowodowego wynika jednoznacznie, że urządzenia składające się na kanalizację na terenie przedmiotowych nieruchomości i sąsiednich nieruchomości stanowią "system kanalizacji" również w znaczeniu przyjętym przez organ.

W tym kontekście nieistotne dla rozstrzygnięcia sprawy jest również to, czy potok (...), do którego odprowadzane są wody opadowe, stanowi czy nie stanowi elementu kanalizacji. Ustawa posługuje się terminem zarówno kanalizacji zamkniętej, jak i otwartej, w związku z czym ustalenie, że system kanalizacji nie jest systemem zamkniętym, nie wyłącza w żaden sposób uznania, że jest to system kanalizacji otwartej.

Podkreślono, że w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 marca 2019 r., sygn. II SA/Kr 1574/18 wskazano m.in., że: "przez >system kanalizacji otwartej lub zamkniętej<, którym posługuje się Prawo wodne należy zatem rozumieć układ elementów (urządzeń) służących do odprowadzania z danego obszaru wód opadowych i roztopowych, którymi mogą być zarówno urządzenia kanalizacji deszczowej, jak i ogólnospławnej. Otwarte systemy kanalizacji deszczowej to urządzenia takie jak np. korytka odwadniające, rynsztoki, rynny, rowy, systemy odwodnień i profili dróg, chodników oraz innych powierzchni utwardzonych".

Ponadto zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 5 września 2019 r., sygn. II SA/Sz 481/19,sam fakt, że wody te odprowadzane są do rowu melioracyjnego, nie przesądza jeszcze, że mamy tu do czynienia z obszarem nieujętym w system kanalizacji otwartej lub zamkniętej. Jak słusznie wskazał organ, przez "system kanalizacji otwartej lub zamkniętej" należy rozumieć układ elementów, urządzeń służących do odprowadzania z danego obszaru wód opadowych i roztopowych, którymi mogą być zarówno urządzenia kanalizacji deszczowej, jak i ogólnospławnej. (...) Za takim właśnie rozumieniem pojęcia systemu kanalizacji otwartej lub zamkniętej wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w uzasadnieniu wyroku z dnia 9 sierpnia 2019 r. (sygn. akt II SA/Łd 355/19), wskazując, że rów melioracyjny należy uznać za otwarty system kanalizacji deszczowej, o której mowa w art. 272 ust. 5 ustawy Prawo wodne, skoro umożliwia on odprowadzanie wód opadowych do zalewu, a zatem w świetle pozwolenia wodnoprawnego, jest elementem tego systemu. Podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w uzasadnieniu wyroku z dnia 6 grudnia 2018 r. (sygn. akt II SA/Sz 1049/18) jak również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w uzasadnieniu wyroku z dnia 28 marca 2019 r. (sygn. akt II SA/Kr 1574/18)".

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta K. wniósł o oddalenie skargi i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie prawne

Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325) - dalej określanej jako "p.p.s.a." uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie zaskarżona decyzja podlega uchyleniu z uwagi na naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Organ dokonał niewłaściwej wykładni pojęć zawartych w art. 269 ust. 1 ustawy prawo wodne, przez co naruszył ten przepis prawa materialnego.

Stosownie do art. 272 ust. 8 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. prawo wodne (Dz. U. 2017 poz. 1566) Wysokość opłaty za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej na skutek wykonywania na nieruchomości o powierzchni powyżej 3500 m2 robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem mających wpływ na zmniejszenie tej retencji przez wyłączenie więcej niż 70% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wyrażonej w m2 wielkości utraconej powierzchni biologicznie czynnej oraz czasu wyrażonego w latach.

Zgodnie z ust. 22 tego przepisu Wysokość opłaty za usługi wodne, o której mowa w ust. 8, ustala wójt, burmistrz lub prezydent miasta oraz przekazuje podmiotom obowiązanym do ponoszenia opłat za usługi wodne, w formie informacji, zawierającej także sposób obliczenia tej opłaty.

Zgodnie z art. 269 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 272 ust. 22 ustawy prawo wodne, Prezydent Miasta obowiązany jest do naliczenia opłaty za usługę wodną za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej na skutek wykonywania na nieruchomości o powierzchni powyżej 3500 m2 robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem, mających wpływ na zmniejszenie tej retencji przez wyłączenie więcej niż 70% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej.

Prawo wodne nie definiuje pojęcia "system kanalizacji otwartej lub zamkniętej". Zakresem jego rozumienia zajmował się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w sprawie do sygn. akt II SA/Kr 1574/18. W uzasadnieniu wyroku z dnia 28 marca 2019 r. wyjaśniono, że pojęcie to należy rozumieć jak w języku potocznym, przez układ elementów (urządzeń) służących do odprowadzania z danego obszaru wód opadowych i roztopowych, którymi mogą być zarówno urządzenia kanalizacji deszczowej, jak i ogólnospławnej. Otwarte systemy kanalizacji deszczowej to urządzenia takie jak np. korytka odwadniające, rynsztoki, rynny, rowy, systemy odwodnień i profili dróg, chodników oraz innych powierzchni utwardzonych. Zamknięte systemy kanalizacji deszczowej to rurociągi oraz zamknięte kanały ściekowe wraz ze studzienkami.

Pogląd ten w całości podziela skład orzekający rozpoznający niniejsza sprawę.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy uwzględnić przedstawioną wykładnię pojęcia "system kanalizacji otwartej lub zamkniętej". Jednocześnie nie jest prawidłowe stanowisko organu, że nieruchomość nie jest podłączona do miejskiego systemu kanalizacji opadowej, bowiem ZDMK (bądź MPWiK) nie jest właścicielem, nie zarządza wylotem ani rowem i z tego powodu rów nie stanowi elementu systemu kanalizacji deszczowej. Z art. 269 ust. 1 pkt 1 prawa wodnego nie wynika by opłaty za utraconą retencję należało naliczyć dla nieruchomości, już z tego powodu, że nie jest objęta miejskim systemem odwodnienia (kanalizacji otwartej i zamkniętej). Takiego warunku przepis ten nie stawia. Przepis art. 269 ust. 1 pkt 1 prawa wodnego używa sformułowania "na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej " oznacza to powierzchnię ziemi, na której brak jest kanalizacji otwartej lub zamkniętej (jakiejkolwiek). Oznacza to również, że za obszar taki może być uznana pojedyncza nieruchomość lub grupa kilku nieruchomości wyposażona w urządzenia kanalizacyjne.

W trakcie dotychczasowego rozpoznania sprawy organ nie sprostał wymogom przepisów postępowania to jest art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. polegającym na podjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego a następnie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz jego oceny. Brak ustaleń, co do precyzyjnego wskazania, z jakich elementów składa się kanalizacja na nieruchomościach strony skarżącej. Ustalenia wizji lokalnej nie są wystarczająco precyzyjne a mało przydatne. Organ nie rozważał, czy urządzenia znajdujące się na poszczególnych działkach wchodzących w skład nieruchomości stanowią całość i czy zespól tych urządzeń stanowi "system kanalizacji" w rozumieniu przepisów ustawy prawo wodne. Należy dokładnie opisać te urządzenia począwszy od studzienek kanalizacyjnych a skończywszy na wylocie do rowu i potoku (...), zbadać czy przeznaczone są do odprowadzania wody i rozważyć czy taki zespół urządzeń stanowi "system kanalizacji' w rozumieniu przepisów ustawy prawo wodne, a jeśli nie stanowi - to, konkretnie, jakich elementów mu brakuje. Wyjaśnienia wymaga czy istniejąca kanalizacja obejmuje jedynie działki objęte niniejszym postępowaniem, czy też większy "obszar" składający się z większej liczby nieruchomości powiązanych ze sobą istniejącą kanalizacją. Następnie z tak dokonanych ustaleń należy wyprowadzić jednoznaczny wniosek czy nieruchomości strony skarżącej są położone na obszarze ujętym, czy nieujętym w system kanalizacji otwartej lub zamkniętej a następnie w konsekwencji czy są przesłanki do zastosowania art. 261 ust. 1 w zw. z art. 272 ust. 8 prawa wodnego.

Zamiast tego organ i instancji w trakcie wizji lokalnych przeprowadzonych w dniu 23 sierpnia 2018 r. i 17 grudnia 2019 r. ograniczył się jedynie do potwierdzenia lokalizacji terenu biologicznie czynnego, załączenia do protokołu map przedstawiających przebieg kanalizacji deszczowej przekazanych przez Spółkę (...) i odebrania oświadczenia od przedstawiciela Spółki (...), że "użytkuje system odprowadzania wód opadowych zlokalizowany na terenie (...), który istnieje od czasów KBM- poprzedniego użytkownika wieczystego " (protokół w aktach adm. k- 65-71 i 78) Natomiast w trakcie wizji lokalnej w dniu 9 stycznia 2020 r. dokonano wyłącznie przeglądu studni rewizyjnych kanalizacji, stwierdzono usytuowanie studzienki zaznaczonej na mapie i wpustów ulicznych oraz brak odcinków kanalizacji deszczowej. (protokół k - 100)

Na koniec stwierdzić należy, że organ w ogóle nie rozważał czy przepis art. 269 ust. 1 pkt 1 prawa wodnego - ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. ma zastosowanie do zdarzeń, które miały miejsce po 1 stycznia 2018 r. (data wejścia w życie nowego prawa wodnego) czy też hipotezą tego przepisu objęte są wykonane roboty i obiekty budowlane zmniejszające naturalną retencję terenową przed dniem wejścia w życie nowego prawa wodnego. Strona skarżąca konsekwentnie twierdzi że "użytkuje system odprowadzania wód opadowych zlokalizowany na terenie centrum (...), który istnieje od czasów KBM" (protokoły z wizji lokalnych k - 71) to jest " poprzedniego użytkownika wieczystego terenu" (k - 78). Jest to istotna okoliczność bowiem prawo wodne z 20 lipca 2017 r. (Dz. U. z 2017 r. poz. 1566) nie zawiera przepisów intertemporalnych dotyczących stosowania art. 269 ust. 1 pkt 1 ustawy prawo wodne a prawo ochrony środowiska z dnia 27 kwietnia 2001 r. do dnia wejścia w życie nowego prawa wodnego nie przewidywało opłaty za zmniejszenia retencji na skutek zabudowy nieruchomości a opłatę środowiskową z tytułu odprowadzania wód opadowych i roztopowych. W tej sytuacji przytoczyć należy ugruntowane poglądy orzecznictwa sądowoadministracyjnego wyjaśniające, że przy braku odpowiednich przepisów przejściowych, kwestia rozwiązania zagadnień intertemporalnych musi być rozważana na gruncie zasad konstytucyjnych, a zwłaszcza zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, zasady ochrony praw nabytych, równości obywateli wobec prawa oraz zasady sprawiedliwości, a w szczególności zakazu retroakcji. Zgodnie z tą zasadą nie można ustanawiać przepisów prawa, które wiązałyby skutki prawne ze zdarzeniami prawnymi mającymi miejsce w przeszłości a w razie wątpliwości, co do czasu obowiązywania ustawy należy przyjmować, co wielokrotnie było wyrażane w orzecznictwie, że każdy przepis normuje przyszłość a nie przeszłość (uchwała NSA z dnia 20 października 1997 r. sygn. akt FPK 11/97, ONSA 1998, Nr 1, poz. 10; uchwała NSA z dnia 21 lutego 2000 r. sygn. akt OPS 6/99, ONSA 2000, Nr 3, poz. 89; uchwała NSA z dnia 12 marca 2001 r. sygn. akt OPS 14/00, ONSA 2001, Nr 3, poz. 101; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 26 lipca 1991 r. sygn. akt I PRN 34/31, LEX 10905, wyrok NSA z dnia 23 listopada 2007 r., sygn. II OSK 1455/06, wyrok WSA w Krakowie z dnia 28 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 1574/18).

Biorąc pod uwagę wszystkie wskazane wyżej okoliczności i stwierdzone braki należało uchylić zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i "c" p.p.s.a.

O kosztach orzeczono jak w pkt II wyroku na zasadzie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym wynagrodzenie pełnomocnika będącego radcą prawnym.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.