Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2507527

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie
z dnia 5 czerwca 2018 r.
II SA/Kr 455/18
Wpływ niedoręczenia decyzji jednej ze stron postępowania na bieg terminu do wniesienia odwołania przez tę stronę oraz uzyskanie waloru ostateczności przez decyzję.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla.

Sędziowie WSA: Jacek Bursa Mirosław Bator (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu w dniu 5 czerwca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi (...) Sp.z.o.o. z siedzibą w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) stycznia 2018 r. nr (...), (...) w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania 1/ uchyla zaskarżone postanowienie; 21 zasądza na rzecz (...) Sp.z.o.o. z siedzibą w K. od Samorządowego Kolegium Odwoławczego kwotę (...) (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania

Uzasadnienie faktyczne

Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 22 września 2017 r. nr (...) orzekł o ustaleniu lokalizacji celu publicznego pn. "Budowa sieci wodociągowej, sieci kanalizacji ogólnospławnej, budowa osiedlowej sieci ciepłowniczej przy (...) w K. na działkach nr (...), 294, 191, 193, 194, 192, 207, (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...) (...) obr. (...)".

Od tej decyzji odwołanie wniosła Firma A Sp.z.o.o. zarzucając naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 107 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz nieuwzględnienie słusznego interesu obywateli, naruszenie art. 10 w zw. z art. 45 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez zaniechanie doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie oraz decyzji na prawidłowy adres spółki przez co niemożliwe było złożenie przez Spółkę uwag w toku postępowania, co skutkuje naruszeniem zasady wysłuchania stron i stanowi podstawę do wznowienia postępowania. W oparciu o wniesione zarzuty spółka wniosła o uchylenie decyzji organu I instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Spółka złożyła jednocześnie wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu wniosku podniosła, iż Firma A Sp. z o.o. jest użytkownikiem wieczystym działki nr (...) obr. (...) w K. oraz właścicielem działki nr (...) obr. (...) w K. W dniu 27 listopada 2017 r. Spółka uzyskała informację, iż Prezydent Miasta K. w dniu 22 września 2017 r. wydał decyzję nr (...) o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia inwestycyjnego. W aktach sprawy znajduje się oświadczenie, iż w dniu 27 listopada 2017 r. pełnomocnik Spółki zapoznał się z aktami sprawy. Jednocześnie wyjaśniono, iż zarówno zawiadomienie o wszczęciu postępowania, jak i decyzja z dnia 22 września 2017 r. nie zostały doręczone spółce. W wykazie stron wymieniono Firma A sp. z o.o. z siedzibą przy ul. (...). W aktach sprawy znajduje się koperta zaadresowana na ul. (...) z adnotacją "awizowano powtórnie dnia 09.08.2017" oraz "zwrot nie podjęto w terminie". Decyzja wydana w sprawie została również przesłana na ten adres, co wynika z rozdzielnika decyzji. Odwołująca wskazała, iż w dacie wszczęcia postępowania i wydania decyzji adres na ul. (...) był już adresem nieaktualnym. Spółka w 2016 r. przeniosła swoją siedzibą na adres ul. (...), (...), w związku z czym dokonano stosownej zmiany w K. Rejestrze Sądowym. Wskazane powyżej okoliczności świadczą o tym, że organ I instancji zaniechał dokonania niezbędnych czynności celem ustalenia adresu siedziby Spółki, a przez to uniemożliwił jej udział w postępowaniu, w tym złożenie w terminie odwołania. Spółka nie ponosi zatem winy w uchybieniu terminowi do zaskarżenia decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 17 stycznia 2018 r. działając na podstawie art. 58 § 1 i 2 oraz art. 59 k.p.a. odmówiło przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 22 września 2017 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 58 k.p.a., w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na wniosek zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Podanie o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu 7 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminowi. Jednocześnie z wniesieniem podania należy dopełnić czynności, dla której był określony termin. Podkreślić należy, iż wszystkie przesłanki z powyższego artykułu powinny zostać spełnione łącznie, aby organ właściwy mógł przywrócić termin zgodnie ze złożonym wnioskiem. Organ podkreślił, że kodeks wprowadza zasadę oficjalności doręczeń, przy czym wprowadza jednocześnie ogólny wymóg doręczenia pisma za pokwitowaniem. Zgodnie z art. 110 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia. Decyzja, jako indywidualny akt administracyjny zewnętrzny skierowany do konkretnego adresata, musi być zatem zakomunikowana temu adresatowi w formie określonej przepisami prawa. Ta czynność procesowa ma szczególnie doniosłe znaczenie, gdyż wiążą się z nią określone skutki materialnoprawne i procesowe. Byt prawny decyzji rozpoczyna się zatem od ujawnienia woli organu na zewnątrz przez skuteczne ogłoszenie lub doręczenie decyzji. Warunkiem skuteczności doręczenia stronie decyzji administracyjnej, w tym doręczenia w trybie zastępczym, jest skierowanie decyzji na właściwy adres strony postępowania. W niniejszej sprawie zaskarżoną decyzję skierowano na niewłaściwy adres strony postępowania. Zatem nie można uznać, iż została ona doręczona stronie. Kolegium wskazało, iż, jak wynika z akt sprawy, zaskarżoną decyzję z dnia 22 września 2017 r., nr (...), a także zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia 26 lipca 2017 r. skierowano na nieaktualny adres strony postępowania. Przesyłki z zawiadomieniem oraz decyzją zostały przesłane bowiem na poprzedni adres spółki - "ul. (...) w K.". Po podwójnym awizowaniu zostały one zwrócone do nadawcy, ze względu na brak odebrania ich przez adresata, jednakże nie można uznać, iż nastąpił skutek doręczenia, gdyż warunkiem doręczenia w trybie zastępczym jest skierowanie pisma na właściwy adres strony postępowania w danej sprawie. Jak wynika z przedłożonych przez Spółkę dokumentów (postanowienie Sądu Rejonowego dla (...) w K. z dnia 13 czerwca 2016 r. w przedmiocie zmiany danych w K. Rejestrze Sądowym w zakresie adresu Spółki oraz zaświadczenie o dokonaniu wpisu co do zmiany danych z dnia 13 czerwca 2016 r.), w dacie wszczęcia postępowania i wydania zaskarżonej decyzji, w właściwym adresem był adres " ul. (...) w K. ". Obowiązek właściwego ustalenia adresu strony nabiera szczególnego znaczenia w sytuacji wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu lub też w sytuacji, w której organ zobowiązany jest ustalić krąg stron w postępowaniu wszczętym na wniosek jednej ze stron postępowania. W takim przypadku, zgodnie z art. 61 § 4 k.p.a., o wszczęciu postępowania należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. W sytuacji, w której informacja o toczącym się postępowaniu nie doszła do wiadomości strony, organ powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w celu ustalenia właściwego adresu, na który powinien wysłać zawiadomienie. Postępowanie organu musi przy tym cechować należyta staranność. Oceny tej staranności należy dokonywać mając na uwadze ogólne zasady postępowania administracyjnego, wyrażone m.in. art. 7-11 k.p.a. W niniejszej sprawie wymogów należytej staranności przy ustalaniu adresu spółki organ nie dopełnił. Kolegium wskazało jednocześnie, iż o przywróceniu terminu można mówić wówczas, gdy termin biegł, tzn. rozpoczął się, a następnie zakończył jego bieg. W rozpatrywanej sytuacji mamy natomiast do czynienia z sytuacją, w której termin ten nie rozpoczął biegu. W związku z tym nie może zostać przywrócony. W związku z powyższym nie ma możliwości przywrócenia terminu i nie jest możliwe rozpoznanie odwołania i merytoryczne rozpatrzenie sprawy w drugiej instancji przez organ odwoławczy. Z tych względów również bezprzedmiotowe jest orzekanie w przedmiocie wniosku o wstrzymanie zaskarżonej decyzji do czasu rozpatrzenia odwołania, gdyż postępowanie odwoławcze nie zostało wszczęte. Kolegium stwierdziło, iż powyższe uwagi nie oznaczają, iż spółka nie ma możliwości obrony swoich praw w sytuacji, w której ze względu na wadliwe doręczenie pism w toku postępowania oraz wadliwe doręczenie decyzji kończącej postępowanie nie mogła ona uczestniczyć w postępowaniu. W takiej sytuacji bowiem istnieje podstawa do wznowienia postępowania.

Na to postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła Firma A Sp.z.o.o. z siedzibą w K. zarzucając naruszenie art. 6 w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez pozbawienie strony prawa do odwołania polegające również na nierozpoznaniu merytorycznym złożonego odwołania; art. 110 § 1 k.p.a. w zw. z art. 129 § 2 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia 22 września 2017 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie weszła do obrotu i w konsekwencji, że nie rozpoczął biegu 14 - dniowy termin do wniesienia od niej odwołania, w sytuacji gdy w przypadku wielości stron postępowania decyzja wchodzi do obrotu wraz z pierwszym doręczeniem jej którejkolwiek ze stron, a więc termin z art. 129 § 2 k.p.a. zaczyna biec; art. 58 § 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i odmowę przywrócenia terminu do złożenia odwołania, w sytuacji gdy wbrew stanowisku organu decyzja weszła do obrotu z datą jej pierwszego skutecznego doręczenia jednej ze stron postępowania, a termin do złożenia środka zaskarżenia od tej decyzji rozpoczął swój bieg w efekcie jej doręczenia którejkolwiek ze stron, w związku z czym istnieje termin, który podlegał przywróceniu. W uzasadnieniu skarżąca spółka rozwinęła powyższe zarzuty wnosząc o uchylenie postanowienia SKO w K. z dnia 17 stycznia 2018 r. Podniesiono również, że w przypadku doręczenia decyzji jednej ze stron postępowania nie można przyjmować, że decyzja nie weszła do porządku prawnego w odniesieniu do pozostałych stron i wobec nich jest decyzją nieistniejącą, a organ nie jest nią związany. Byt prawny decyzji jest wszak pojęciem uniwersalnym. Decyzja administracyjna, jako przejaw woli organu administracji, albo istnieje w porządku prawnym albo nie. Dzień, w którym decyzja została wprowadzona do porządku prawnego, tj. w którym nastąpiło doręczenie decyzji przynajmniej jednej ze stron postępowania, otwiera termin do wniesienia odwołania przez każdą z pozostałych stron postępowania. Z kolei upływ tego terminu w odniesieniu do każdej konkretnej strony biorącej udział w postępowaniu, której doręczono decyzję, jest niezależny od daty wejścia decyzji do porządku prawnego i następuje - stosownie do art. 129 § 2 k.p.a. - po czternastu dniach od dnia doręczenia.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2).

Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm. - dalej powoływana jako p.p.s.a.) uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

W rozpatrywanej sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnieć należy, że przedmiotem rozpoznania Sądu jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 stycznia 2018 r. na mocy którego odmówiono przywrócenia terminu do wniesienia odwołani od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 22 września 2017 r. W postanowieniu tym organ stwierdził, że zaskarżoną decyzję z dnia 22 września 2017 r., a także zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia 26 lipca 2017 r. skierowano na nieaktualny adres spółki. Przesyłki z zawiadomieniem oraz decyzją zostały przesłane bowiem na poprzedni adres Spółki - "ul. (...) w K.". Po podwójnym awizowaniu zostały one zwrócone do nadawcy, ze względu na brak odebrania ich przez adresata, jednakże nie można uznać, iż nastąpił skutek doręczenia, gdyż warunkiem doręczenia w trybie zastępczym jest skierowanie pisma na właściwy adres strony postępowania w danej sprawie. Jak wynika z przedłożonych przez Spółkę dokumentów (postanowienie Sądu Rejonowego dla (...) w K. z dnia 13 czerwca 2016 r. w przedmiocie zmiany danych w K. Rejestrze Sądowym w zakresie adresu Spółki oraz zaświadczenie o dokonaniu wpisu co do zmiany danych z dnia 13 czerwca 2016 r.), w dacie wszczęcia postępowania i wydania zaskarżonej decyzji, w właściwym adresem był adres " ul. (...) w K.". Organ stwierdził, że o przywróceniu terminu można mówić wówczas, gdy termin biegł, tzn. rozpoczął się, a następnie zakończył jego bieg.

W rozpatrywanej sprawie mamy natomiast do czynienia z sytuacją, w której termin ten nie rozpoczął biegu. W związku z tym nie może zostać przywrócony. W związku z powyższym w konsekwencji braku możliwości przywrócenia terminu nie jest możliwe rozpoznanie odwołania i merytoryczne rozpatrzenie sprawy w drugiej instancji przez organ odwoławczy.

Odnosząc się do tak postawionego zagadnienia prawnego stwierdzić należy, że bez wątpienia instytucja doręczeń zapewnia prawidłowy przebieg postępowania administracyjnego, jak również faktyczną możliwość realizacji podstawowych uprawnień procesowych uczestników tego postępowania, wreszcie stanowi istotną gwarancję dla sfery praw i interesów osób biorących udział w tym postępowaniu. Od prawidłowości doręczenia niejednokrotnie uzależniona jest prawidłowość całego postępowania administracyjnego, a w rezultacie prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia. Bez wątpienia zgodnie z utrwalonym i jednolitym orzecznictwem sądów dla przyjęcia fikcji doręczenia poprzez doręczenie zastępcze, określone w art. 43 i 44 k.p.a., konieczne jest aby doręczenie było dokonywane na właściwy adres (vide wyrok WSA w Olsztynie z dnia 26 września 2017 r. sygn. akt II SA/Ol (...), wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 26 lipca 2017 r., sygn. akt II SA/Go (...)). Co więcej faktycznie Sąd co do zasady zgadza się z zapatrywanie wyrażonym szeroko w orzecznictwie, że o uchybieniu terminu do złożenia odwołania można mówić tylko, gdy termin ten rozpoczął swój bieg. W przypadku gdy decyzja organu administracji publicznej nie zostanie doręczona jedynej stronie postępowania, termin do wniesienia odwołania nie rozpocznie biegu. Okoliczność ta wyklucza możliwość stwierdzenia, że odwołujący się uchybił terminowi do dokonania tej czynności procesowej, a tym samym wyklucza przywrócenie terminu, który nie został uchybiony, skoro nie rozpoczął nawet biegu. Wynikające z art. 44 k.p.a. domniemanie doręczenia pisma nie dotyczy pisma z niewłaściwym adresem odbiorcy. Z treści tego przepisu jednoznacznie wynika, iż znajduje on zastosowanie w razie niemożności doręczenia pisma w sposób bezpośredni lub zastępczy, wskazany w art. 42 i art. 43 k.p.a. Aby więc można było mówić o niemożności doręczenia pisma w sposób bezpośredni, w sytuacji gdy pismo kierowane było na adres strony, koniecznym jest prawidłowe zaadresowanie przesyłki przez organ. Dopiero wówczas, w przypadku prawidłowego określenia adresu odbiorcy, można mówić o niemożności doręczenia pisma pod wskazanym adresem, a w konsekwencji otwiera się droga do zastosowania rozwiązania przyjętego w art. 44 k.p.a. W sytuacji wskazania niewłaściwego adresu odbiorcy brak jest podstaw do przyjęcia, że powstał procesowy skutek prawny doręczenia w terminie określonym w art. 44 k.p.a. (por. np. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 3 sierpnia 2017 r. sygn. akt II SA/Bk (...), wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 26 lipca 2017 r., sygn. akt II SA/Go (...), wyrok WSA w Ł. z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Łd (...)).

Jednakże w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z bardziej skomplikowaną sytuacją prawną. Przede wszystkim zaznaczyć należy, że Firma A Sp.z.o.o. nie była jedyna strona toczącego się przed prezydentem Miasta K. postępowania administracyjnego dotyczącego ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Tym samym za błędne i pozbawione podstaw prawnych należy uznać zapatrywanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że w wyniku błędnego doręczenia stronie postępowania decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 22 września 2017 r. nie weszła ona do obrotu prawnego i nie wywołuje ona skutków prawnych. Zgodnie z poglądem wyrażonym przez WSA w Krakowie w wyroku z dnia 17 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Kr (...), który Sąd rozpoznający sprawę w pełni podziela, w przepisie art. 129 § 2 k.p.a. jako datę początkową terminu do wniesienia odwołania wskazano datę doręczenia decyzji stronie. Znaczenie tej normy jest oczywiste tam, gdzie w postępowaniu administracyjnym występuje jedna strona i doręczenie decyzji następuje do jej rąk. Wtedy, z dniem doręczenia, decyzja wprowadzana jest do obrotu prawnego. Od tej daty organ związany jest decyzją (art. 110 k.p.a.), od tej daty strona może podejmować także inne, niż wniesienie odwołania, czynności dotyczące tej decyzji (np. złożyć wniosek o jej uzupełnienie). Zgodzić się należy z tezą, że w takich sprawach wniesienie odwołania przed datą doręczenia decyzji nie jest dopuszczalne. W istocie bowiem decyzja niedoręczona stronie w sensie prawnym "nie istnieje", nie ma więc rozstrzygnięcia, które mogłoby być kwestionowane. Rzecz nie jest już tak oczywista, jeśli w postępowaniu administracyjnym występuje więcej niż jedna strona. Powstaje wówczas pytanie, czy doręczenie decyzji jednej stronie otwiera termin do wniesienia odwołania dla stron pozostałych. Przepis wszak art. 129 § 2 k.p.a., używając bezosobowej formy "odwołanie wnosi się" nie identyfikuje wyraźnie podmiotu wnoszącego odwołanie z tą stroną, której decyzja została doręczona. Powszechnie zaś przyjmuje się, że nie ma przeszkód we wniesieniu odwołania przez stronę, która w ogóle nie brała udziału w postępowaniu i której decyzja nie została doręczona. Dla takiej strony termin do wniesienia odwołania upływa wraz z upływem terminu dla tej strony, której decyzję doręczono najpóźniej. Niczym jednak nie byłoby uzasadnione założenie, że w takiej sytuacji początkowy termin dla strony pozbawionej udziału w sprawie jest taki sam, jak dla strony której decyzję doręczono najpóźniej. Istotą przepisów dotyczących terminów zaskarżenia jest określenie przesłanek umożliwiających stwierdzenie, że w konkretnej dacie decyzja stała się ostateczna. W tym właśnie celu, zamykając wskazanym terminem możliwość działania w sprawie, ustawodawca ogranicza w czasie uprawnienia stron. Dla określenia ostatniego dnia konieczne jest uregulowanie długości terminu. Samo określenie długości terminu ma więc niejako charakter wtórny: ma umożliwić realizację zasadniczego celu opisanej normy. Nie jest natomiast celem tej normy ścisła unifikacja uprawnień stron w zakresie przyznanego im czasu do wniesienia odwołania.

W kontekście powyższego uzasadniona jest zdaniem Sądu teza, że termin do wniesienia odwołania przez każdą stronę otwiera się z dniem, w którym decyzja wprowadzana jest do obrotu, czyli w pierwszej dacie doręczenia którejkolwiek ze stron, a dla danej strony biorącej udział w postępowaniu upływa po 14 dniach od doręczenia decyzji tej stronie. W takie rozumienie wkomponowuje się też istota odwołania, które stanowi manifestację niezadowolenia strony i nie musi zawierać polemiki ze stanowiskiem i poglądami organu wyrażonymi w uzasadnieniu decyzji. Co więcej zaznaczenia wymaga, że w przedmiotowej sprawie niekwestionowane było przez organ twierdzenie strony skarżącej, że pełnomocnik spółki zapoznał się z treścią decyzji w dniu 27 listopada 2017 r. (oświadczenie znajdujące się w aktach sprawy). Podkreślić należy, że Sąd w żadnym miejscu nie kwestionuje konieczności dokonywania doręczeń i respektowania zasady oficjalności doręczeń jednakże nie należy zapominać, że adresat pisma nie powinien ponosić jakichkolwiek negatywnych konsekwencji niezawinionych przez siebie uchybień przy doręczeniu mu korespondencji, będących wynikiem zaniedbań organu lub podmiotu dokonującego doręczeń, a wszelkie pojawiające się w tym zakresie wątpliwości winny być interpretowane i oceniane na jego korzyść (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 września 2017 r., sygn. akt IV SA/Po (...)). Zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 18 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK (...) niezgodne z przepisami postępowania administracyjnego doręczenie pisma, decyzji, może być uznane przez Sąd w konkretnych okolicznościach sprawy za pozbawione znaczenia prawnego i uzasadniające stwierdzenie, że do doręczenia doszło w innej dacie niż to przyjmuje organ. Wynika to chociażby z obowiązującej w postępowaniu administracyjnym zasady, że decyzja administracyjna wywiera skutki prawne od daty jej doręczenia lub ogłoszenia. Bez wątpienia wchodzi do obrotu i wywołuje skutki prawne również decyzja doręczona wadliwie np. z pominięciem niektórych stron postępowania (por. wyrok NSA z dnia 12 maja 2017 r., sygn. akt II FSK (...)).

Skoro powyżej wykazane zostało, że decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia 22 września 2017 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego weszła do obrotu prawnego to tym samym wywołuje ona skutki prawne również w stosunku do spółki Firma A Sp.z.o.o. W tym miejscu stwierdzić należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu administracyjnego wyraźnie eksponuje się, że naruszenie przez organ administracji przepisów o doręczeniach nie może działać na niekorzyść strony postępowania, która mimo wadliwego doręczenia decyzji organu I instancji wniosła odwołanie (por. wyrok NSA z dnia 1 września 2015 r., sygn. akt II OSK (...)). W związku z tym w niniejszej sprawie należałoby rozważyć czy można uznać, że decyzja organu I instancji została doręczona, choć doręczenie to nastąpiło z naruszenie art. 40 k.p.a., w dniu 27 listopada 2017 r. czyli w momencie zapoznania się przez pełnomocnika skarżącej spółki z aktami postępowania i treścią decyzji (co potwierdza oświadczenie znajdujące się w aktach sprawy) i od tego dnia liczyć termin na złożenie odwołania.

Jednocześnie nie można uznać, że sytuacja procesowa strony, która bez wątpienia ma interes prawny w danej sprawie i zostaje niecelowo przez błąd organu pominięta poprzez błędne doręczenie jej decyzji, powinna być gorsza niż sytuacja strony która w ogóle nie brała udziału w postępowaniu i której decyzja nie została doręczona. Powszechnie bowiem przyjmuje się, że nie ma przeszkód we wniesieniu odwołania przez stronę, która w ogóle nie brała udziału w postępowaniu i której decyzja nie została doręczona. Dla takiej strony termin do wniesienia odwołania upływa wraz z upływem terminu dla tej strony, której decyzję doręczono najpóźniej. Skoro odwołanie takiej strony, której decyzja w ogóle nie została doręczona ma być rozpoznane merytorycznie to nie powinno być przeszkód w merytorycznym rozpoznaniu odwołania wniesionego przez stronę skarżącą w niniejszej sprawie. Jak zostało już podniesione wyżej istotą odwołania jest samo zakomunikowanie niezadowolenia z treści zapadłego rozstrzygnięcia, bez konieczności merytorycznej polemiki ze stanowiskiem i poglądami organu wyrażonymi w uzasadnieniu decyzji. Strona postępowania administracyjnego niebędąca jedyną stroną tego postępowania, która została w tym postępowaniu pominięta przez niedoręczenie jej decyzji organu pierwszej instancji może wnieść odwołanie w terminie, który biegnie dla stron postępowania, którym decyzję doręczono (por. wyrok NSA z dnia 24 listopada 2010 r. sygn. akt II OSK (...)).

W tym miejscu należy odnieść się jeszcze do zapatrywania SKO w K. wyrażonego w zaskarżonym postanowieniu jakoby nierozpoznanie merytorycznie odwołania strony nie było pozbawieniem jej prawa do rozpoznania sprawy skoro istnieje tryb nadzwyczajny w postaci wznowienia postępowania. Przede wszystkim wskazać należy, że decyzja ostateczna może być wzruszona w trybie nadzwyczajnym wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. przez stronę która bez własnej winy nie brała udziału w postepowaniu i dowiedziała się o wydaniu decyzji, gdy była ona już ostateczna. W przedmiotowej sprawie w której mamy do czynienia z wielością stron postępowania nie jest oczywiste czy decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia 22 września 2017 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego uzyska walor ostateczności, skoro inne strony mogę złożyć od niej odwołanie. A zatem strona przez dłuższy czas może być pozbawiona możliwości wzruszenia w jakikolwiek sposób decyzji. Podkreślić należy, że przepisy o doręczeniach mają charakter gwarancyjny mając zabezpieczać prawa strony, a nie pozbawiać jej uprawnienia do wniesienia odwołania. Z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, a zwłaszcza z zasady praworządności wynika, że strona nie może ponosić negatywnych konsekwencji błędu organu. Podnieść w tym miejscu należy także, iż procesowo inna (mniej korzystna) jest sytuacja podmiotu domagającego się wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 k.p.a. 4 k.p.a. od podmiotu wnoszącego odwołanie. W tym ostatnim przypadku organ ponownie rozpoznaje sprawę w całokształcie. sprawę organ odwoławczy obowiązany jest ustalić zakres postępowania wyjaśniającego, niezbędnego do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, poddać ocenie materiał dowodowy, ewentualnie materiał ten uzupełnić w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy następnie usunąć stwierdzone naruszenia prawa materialnego i prawa procesowego o ile organ odwoławczy naruszenia takiego się dopatrzy w orzeczeniu organu niższej instancji (B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" Wydawnictwo C. H. Beck W. 2006, s. 606 oraz powołane tam orzecznictwo). Organ prowadząc postępowanie wznowieniowe bada przede wszystkim czy podstawa ta zaistniała (czy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu) a jeżeli tak, to jaki wpływ tej okoliczności miał na wynik sprawy. Możliwość wzruszenia decyzji w postępowaniu wznowieniowym ograniczona jest także terminami o których mowa w art. 146 § 1 k.p.a.

Na koniec wskazać należy, iż jeżeli by uznać koncepcję organu odwoławczego za prawidłową, to należało by uznać też, że decyzja z dnia 22 września 2017 r. o ustaleniu lokalizacji celu publicznego nie uzyskała waloru ostateczności. Jednej ze stron tego postępowania organ bowiem, nie doręczył decyzji i dopóki czynności tej nie dokona (na co SKO w K. nie ma żadnego wpływu) decyzja nie uzyska waloru ostateczności. Decyzja staje się bowiem ostateczna z chwilą upływu terminu do złożenia odwołania przez wszystkie strony postępowania. Zgodnie bowiem z regułą określoną w art. 16 § 1 k.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Skoro zatem jednej ze stron służy ciągle prawo do złożenia odwołania a nie rozpoczął tylko biec termin do dokonania tej czynności z powodu wadliwego doręczenia decyzji, decyzja nie może uzyskać waloru wsteczności. Jak zasadnie wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 maja 2005 r. II OSK (...) na gruncie regulacji k.p.a. nie sposób podzielić poglądu, iż decyzja administracyjna może być ostateczna w stosunku do niektórych tylko stron. Decyzja jest ostateczna wobec wszystkich stron postępowania, albo w ogóle nie ma waloru ostateczności. W tym stanie rzeczy pogląd prawy wyrażony przez organ II instancji należy uznać za pogląd wadliwy. Skoro bowiem decyzja z 22 września 2017 r. nie jest ostateczna, stronie nie służy prawo do złożenia podania o wznowienie postępowania, gdyż ten tryb dotyczy wyłącznie decyzji ostatecznych *art. 145 § 1 k.p.a. Koncepcja taka nie byłaby do pogodzenia z zasadami państwa prawa.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie rozważyło właściwie i prawidłowo przedmiotowej sprawy. Poza powyżej wskazanymi okolicznościami ponieść należy, że organ nie ustalił daty pierwszego skutecznego doręczenia decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 22 września 2017 r., a także daty ostatniego doręczenia. Organ błędnie uznał, że decyzja nie weszła do obrotu prawnego i nie wywołuje żadnych skutków prawnych, w tym, że nie otworzył się termin do wniesienia od niej odwołania. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia jest wewnętrznie sprzeczne.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Sąd uchylił zaskarżone postanowienie. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu sądowego od skargi (100 zł), wynagrodzenie pełnomocnika (480 zł) ustalonego na podstawie przepisów wykonawczych (§ 14 ust. 1 pkt 1c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych, Dz. U. z 2018 r. poz. 265) oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 zł) - łącznie (...) zł.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.