Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2721948

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie
z dnia 6 września 2019 r.
II SA/Kr 441/19
Zalecenia pokontrolne.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski.

Sędziowie WSA: Jacek Bursa, Iwona Niżnik-Dobosz (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2019 r. sprawy ze skargi Gminy K. na akt - pismo (...) Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. z dnia 18 marca 2019 r. sygn. (...) w przedmiocie odmowy zmiany zaleceń pokontrolnych

I. uchyla akt - pismo (...) Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. z dnia 18 marca 2019 r. sygn. (...) odmawiające zmiany zaleceń pokontrolnych, zawartych w piśmie z dnia 14 lutego 2019 r. sygn. (...), a także poprzedzające je zalecenia pokontrolne z dnia 14 lutego 2019 r. sygn. (...);

II. zasądza od (...) Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. na rzecz strony skarżącej Gminy K. kwotę 680 zł (słownie: sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie faktyczne

W dniu 14 lutego 2019 r. Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków w Krakowie wydał zalecenia pokontrolne (znak: (...)), skierowane do Muzeum im. Aleksandra Kłosińskiego w Kętach oraz do Gminy Kęty, w których w związku z przeprowadzoną w dniu (...) 2019 r. kontrolą stanu zachowania, wpisanego do rejestru zabytków budynku Rynek 16 w Kętach, na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2067 z późn. zm.) zalecił wymianę pokrycia dachowego na budynku Rynek 16 w Kętach, zakreślając przy tym termin na wykonanie ww. robót do dnia 30 września 2019 r. Jednocześnie, niezależnie od powyższych zaleceń zasugerowano opracowanie ekspertyzy o stanie technicznym konstrukcji dachu, podnosząc przy tym, że ze stanowiska konserwatorskiego najkorzystniejszym rozwiązaniem byłoby zastosowanie pokrycia z dachówki ceramicznej. Wskazano również, że zgodnie z przyjętym przez Radę Gminy Kęty statutem Muzeum, za utrzymanie i remont obiektu odpowiedzialny jest organizator, tj. Gmina Kęty. Pouczono także, że brak realizacji zaleceń konserwatorskich w wyznaczonym terminie skutkować będzie nałożeniem administracyjnej kary pieniężnej w wysokości od 500 do 50.000 zł.

Zastrzeżenia do ww. zaleceń pokontrolnych wniosła Gmina Kęty, po rozpatrzeniu których Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków w Krakowie pismem z dnia 18 marca 2019 r. odmówił zmiany zaleceń pokontrolnych, zawartych w piśmie z dnia 14 lutego 2019 r. (znak: (...)), dotyczących budynku Rynek 16 w Kętach. Uzasadniając to stanowisko wskazano, że użytkownikiem budynku przy ul. Rynek 16 jest Muzeum im. Aleksandra Kłosińskiego w Kętach, które nie jest jednak jednostką samofinansującą. Wyjaśniono bowiem, że zgodnie z § 14 Statutu Muzeum za utrzymanie i remont budynku odpowiedzialny jest Organizator, tj. Gmina Kęty. Organ podniósł również, że w jego ocenie wyznaczony termin, tj. 30 września 2019 r. był dostatecznie długi na opracowanie koniecznej dokumentacji oraz uzyskanie pozwolenia konserwatorskiego i budowlanego. Zwrócono również uwagę, że wskazany termin uwzględniał też konieczność zabezpieczenia obiektu przed szkodliwymi czynnikami atmosferycznymi w okresie jesienno-zimowym. Jednocześnie zdaniem organu, proponowany przez Gminę Kęty termin - koniec 2020 r. był nie do przyjęcia, gdyż wydłużenie terminu w praktyce oznaczałoby brak zabezpieczenia obiektu przez okres dwóch lat i przyzwolenie na jego zniszczenie. Dlatego też w ocenie organu, zmiana zawartych w piśmie z dnia 14 lutego 2019 r. zaleceń konserwatorskich zarówno co do wskazania zobowiązanego, jak i terminu ich realizacji nie znajdowała uzasadnienia.

Skargę na ww. rozstrzygnięcie Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie wraz z poprzedzającymi je zaleceniami pokontrolnymi wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, strona skarżąca - Gmina Kęty, domagając się uchylenia zaskarżonego aktu lub czynności wraz z poprzedzającymi je zaleceniami pokontrolnymi (aktem lub czynnością). Strona skarżąca podniosła, że w jej ocenie naruszenie prawa przez organ polega na odmowie zmiany zaleceń pokontrolnych, pomimo wniesionych przez stronę zastrzeżeń do zaleceń pokontrolnych.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że strona skarżąca kwestionuje zalecenia w zakresie podmiotu zobowiązanego, na który nałożono obowiązek wykonania zaleceń pokontrolnych, tj.m.in. na Gminę Kęty, jak również co do terminu wykonania "robót". W pierwszej kolejności zwrócono przy tym uwagę, iż nie jest prawdą, na co wskazano w treści zaleceń, iż za utrzymanie i remont Muzeum odpowiedzialny jest organizator, tj. Gmina Kęty. Podniesiono bowiem, że okoliczność, iż Gmina Kęty, jako organizator, jest podmiotem współfinansującym działalność Muzeum, w tym udzielającym dotacji podmiotowej, nie zmienia faktu, iż Muzeum jako osoba prawa stanowi oddzielny od Gminy Kęty byt prawny, za którego mienie odpowiada Dyrektor Muzeum (§ 9 ust. 1 Statutu), tym bardziej, iż sam obiekt stanowi własność Muzeum. Strona skarżąca wskazała, iż nie posiada żadnego tytułu prawnego do nieruchomości stanowiącej własność Muzeum im. Aleksandra Kłosińskiego w Kętach. Stąd też zdaniem strony skarżącej, nałożenie obowiązków zawartych w zaleceniu pokontrolnym, jak też odmowa ich zmiany, do podmiotu nieposiadającego tytułu prawnego do nieruchomości, a jednocześnie do dwóch niezależnych od siebie prawnie podmiotów - nie znajduje uzasadnienia. W ocenie strony skarżącej, powyższe ustalenia Konserwatora Zabytków tworzą ponadto stan swojego rodzaju "współodpowiedzialności" dwóch niezależnych podmiotów prawnych, zaś takie cedowanie odpowiedzialności na stronę nie znajduje uzasadnienia i oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Wyjaśniono bowiem, że Gmina Kęty udziela corocznie dotacji podmiotowej Muzeum, co nie zmienia jednak faktu, iż właścicielem nieruchomości pozostaje Muzeum, zaś Dyrektor zarządza mieniem Muzeum, za które jest odpowiedzialny.

W dalszej kolejności, strona skarżąca - odnosząc się do nałożonego na nią terminu realizacji robót wyznaczonego na dzień 30 września 2019 r. - wskazała, iż realizacja zamierzenia inwestycyjnego, jakim jest wymiana pokrycia dachu w budynku Muzeum w Kętach Rynek 16 nie jest możliwa w tym terminie z przyczyn obiektywnych i niezależnych od Gminy Kęty. Zwrócono również uwagę, iż w treści pisma z dnia 18 marca 2019 r., Konserwator Zabytków w istocie przyznaje rację stronie, a jednocześnie zaprzecza treści samego zalecenia pokontrolnego, stwierdzając, iż "Wyznaczony... termin, tj. 30 września 2019 r. jest dostatecznie długi na opracowanie koniecznej dokumentacji oraz uzyskania pozwolenia konserwatorskiego i budowlanego...". Strona skarżąca w pełni podzieliła w tym zakresie stanowisko organu, niemniej jednak zauważyła, iż w treści zaleceń organ nałożył obowiązek wykonania "robót" do dnia 30 września 2019 r. ("Zaleca wymianę pokrycia dachowego budynku Rynek 16 w Kętach. Roboty należy wykonać w terminie do dni 30 września 2019 r."). Zwrócono przy tym uwagę, że organ nie nakazał w tym terminie, np. wykonania stosownych prac zabezpieczających, a przeciwnie nakazał finalizację robót w tym terminie. Tymczasem strona skarżąca podniosła, iż wskazywała, że realizacja "robót" musi zostać poprzedzona opracowaniem koniecznej dokumentacji i uzyskaniem stosownych decyzji administracyjnych. Podkreślono bowiem, że formalnie przed rozpoczęciem prac projektowych należy opracować ekspertyzę o stanie technicznym konstrukcji dachu i wystąpić do organu o wydanie w formie pisemnej wytycznych konserwatorskich, pomocnych w przygotowaniu dokumentacji projektowej, sformułowaniu zakresu planowanych prac oraz zakresu dopuszczalnych zmian. Stąd też zaznaczono, że dopiero te dokumenty będą podstawą do opracowania programu prac konserwatorskich na podstawie, którego można będzie wystąpić o wydanie pozwolenia konserwatorskiego. Podniesiono również, że wydanie pozwolenia konserwatorskiego nie zwalnia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, które jest dokumentem pozwalającym inwestorowi na realizację zadania.

Na marginesie strona skarżąca wskazała także, iż deklaruje wykonanie tych formalnych czynności do dnia 30 września 2019 r., niemniej jednak podała, że wyłonienie wykonawcy w trybie przepisów ustawy Prawo zamówień publicznych oraz realizacja samych robót do dnia 30 września 2019 r. jest niemożliwa. Wyjaśniono też, że nie zmienia to faktu, iż same doraźne prace zabezpieczające pokrycie dachowe są na bieżąco podejmowane. Zwrócono także uwagę, że stan pokrycia dachowego został ustalony jedynie na podstawie wizji, zaś z wiedzy strony skarżącej wynika, iż żadna ekspertyza techniczna pokrycia dachowego przez organ nie została wykonana. Dlatego też w ocenie strony skarżącej, ustalenia samego protokołu kontrolnego budzą poważne wątpliwości, co do ich rzetelności.

W świetle powyższego, strona skarżąca podniosła, że dotrzymanie terminu z zalecenia pokontrolnego, realizacji robót do dnia 30 września 2019 r. jest niewykonalne i oderwane od faktycznej możliwości oraz czasookresu przebiegu procesu inwestycyjnego. W związku z powyższym, strona skarżąca wskazała na naruszenie prawa, polegające na skierowaniu zaskarżonych aktów m.in. do niewłaściwego podmiotu oraz nałożenie nierealnego terminu wykonania zadania.

Jednocześnie niezależnie od powyższego, Gmina Kęty wskazała na naruszenia prawa polegające na fakcie, iż nie została powiadomiona o przeprowadzanej kontroli, a w konsekwencji nie miała możliwości uczestniczenia w czynnościach kontrolnych z dnia 11 lutego 2019 r. oraz wyjaśnienia na miejscu i na bieżąco kwestii istotnych z punktu widzenia stanu pokrycia dachowego w spornym budynku. Z tych też względów, zdaniem strony skarżącej, tym bardziej pozostaje bezpodstawne nałożenie na nią obowiązków wskazanych w zaleceniach.

W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków w Krakowie wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Dodatkowo wskazano, że pomimo braku zawiadomienia o kontroli dla Gminy Kęty, miała ona w całym stadium postępowania prawo wglądu w akta sprawy oraz wnoszenia wniosków i uwag do prowadzonego postępowania.

Na rozprawie w dniu 6 września 2019 r. pełnomocnik strony skarżącej przedłożył ekspertyzę techniczną z czerwca 2019 r. oraz umowę z dnia 23 lipca 2019 r. i wniósł o dopuszczenie dowodu z nich na okoliczność ich treści oraz faktu, że Gmina zleciła taką ekspertyzę, jak również na okoliczność faktu, iż zgodnie z ekspertyzą pokrycie dachu ma być wykonane z blachy, a nie ceramicznie.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Z kolei stosownie do art. 3 § 1, ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 - dalej jako: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na:

1) decyzje administracyjne;

2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu;

4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996, 1579 i 2138 oraz z 2017 r. poz. 935), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, 648, 768 i 935), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Zgodnie z treścią art. 134 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Orzekanie w myśl art. 135 p.p.s.a. następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Zgodnie z przepisem art. 146 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, uchyla ten akt, interpretację, opinię zabezpieczającą lub odmowę wydania opinii zabezpieczającej albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. stosuje się odpowiednio.

Skarga została uwzględniona z przyczyn wskazanych poniżej.

Podstawą prawną do wydania kontrolowanych przez Sąd I instancji aktów, o których stanowi art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., jest treść art. 40 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zgodnie z którą:

1. "Na podstawie ustaleń wynikających z kontroli, w przypadku ustalenia, że zabytek jest w nieodpowiednim stanie zachowania, wojewódzki konserwator zabytków może wydać kontrolowanej osobie fizycznej lub kierownikowi kontrolowanej jednostki organizacyjnej zalecenia pokontrolne usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, w określonym terminie, o ile ich charakter nie uzasadnia wydania decyzji, o której mowa w art. 49 ust. 1.

2. Wojewódzki konserwator zabytków może odstąpić od wydania zaleceń pokontrolnych i wydać decyzję, o której mowa w art. 43, art. 44 ust. 1, art. 45 ust. 1, art. 46 ust. 1, art. 49 ust. 1 lub art. 50 ust. 1.

2a. Kontrolowana osoba fizyczna lub kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej, w terminie 14 dni od dnia otrzymania zaleceń, może zgłosić pisemnie umotywowane zastrzeżenia do zaleceń pokontrolnych oraz dodatkowe wyjaśnienia lub przedstawić dodatkową dokumentację.

2b. Wojewódzki konserwator zabytków, w terminie 14 dni od dnia otrzymania zastrzeżeń do zaleceń pokontrolnych:

1) zmienia zalecenia pokontrolne i przekazuje je wraz z uzasadnieniem kontrolowanej osobie fizycznej lub kierownikowi kontrolowanej jednostki organizacyjnej - w przypadku stwierdzenia zasadności całości lub części zastrzeżeń albo

2) odmawia zmiany zaleceń pokontrolnych i swoje stanowisko wraz z uzasadnieniem przekazuje kontrolowanej osobie fizycznej lub kierownikowi kontrolowanej jednostki organizacyjnej - w przypadku nieuwzględnienia zastrzeżeń w całości.

3. W przypadku kontroli jednostki organizacyjnej wojewódzki konserwator zabytków może zażądać przeprowadzenia postępowania służbowego lub innego przewidzianego prawem przeciwko osobom winnym dopuszczenia do powstania uchybień i poinformowania go w określonym terminie o podjętych działaniach zmierzających do usunięcia tych uchybień".

Jednocześnie trzeba zauważyć, że w myśl art. 38 ust. 4 u.oo.z., który szczegółowo reguluje przebieg i tryb czynności kontrolnych dotyczących zabytku: "4. Czynności kontrolne przeprowadza się w obecności kontrolowanej osoby fizycznej albo kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub upoważnionej przez niego osoby, z zachowaniem przepisów o ochronie informacji niejawnych". Z kolei w myśl art. 107e u.oo.o.z. "1. Kto wbrew obowiązkowi nie wykonuje zaleceń pokontrolnych, o których mowa w art. 40 ust. 1, podlega karze pieniężnej w wysokości od 500 do 50 000 zł. 2. Karę pieniężną, o której mowa w ust. 1, nakłada w drodze decyzji organ ochrony zabytków, który wydał zalecenia pokontrolne".

Przytoczony przepis art. 40 ust. 1 u.oo.o.z. reguluje, wprowadza do porządku prawnego pewną instytucję spełniającą znamiona aktu nie będącego decyzją ani postanowieniem a dotyczącą praw i obowiązków podmiotów administrowanych wynikających bezpośrednio z mocy ustawy. Te obowiązki formułuje ww. ustawa m.in. w art. 5, zgodnie z którym: "Opieka nad zabytkiem sprawowana przez jego właściciela lub posiadacza polega, w szczególności, na zapewnieniu warunków:

1) naukowego badania i dokumentowania zabytku;

2) prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy zabytku;

3) zabezpieczenia i utrzymania zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie;

4) korzystania z zabytku w sposób zapewniający trwałe zachowanie jego wartości;

5) popularyzowania i upowszechniania wiedzy o zabytku oraz jego znaczeniu dla historii i kultury".

Z kolei wskazaną instytucją są tzw. konserwatorskie zalecenia pokontrolne. Co więcej trzeba w tym miejscu zauważyć, że ustawodawca zgodnie z zasadami demokratycznego państwa prawnego tworzy swoisty "spłaszczony" quasi tok instancji wobec omawianych zaleceń pokontrolnych polegający na tym, że ich adresat ma możliwość prawną wniesienia od zaleceń pokontrolnych umotywowanych zastrzeżeń oraz dodatkowych wyjaśnień lub przedstawienia dodatkowej dokumentacji. Trzeba także zauważyć, że wystąpienia pokontrolne są sankcjonowane kara administracyjną.

Strona skarżąca wykorzystała drogę prawną w zakresie zakwestionowania zaleceń pokontrolnych w związku z czym organ odmówił zmiany wydanych uprzednio zaleceń pokontrolnych. Wskazana "odmowa zmiany" posiada prawny walor utrzymania w obiegu prawnym wydanych uprzednio zaleceń. Strona skarżąca po otrzymaniu odmowy zmiany zaleceń pokontrolnych, prawidłowo zakwalifikowała ją jako akt utrzymujący - przez odmowę jego zmiany - uprzednio wydany przez organ akt zaleceń pokontrolnych nie będący decyzją ani postanowieniem. Analiza akt sprawy pozwala zarazem stwierdzić, że skarga została wniesiona w terminie i zachowaniem wymogów formalnych. Odmowa zmiany zaleceń pokontrolnych przez organ miała miejsce za pismem z dnia 18 marca 2019 r. a skarga została wniesiona w dniu 8 kwietnia 2019 r.

W kontrolowane sprawie bezsprzeczne jest, że jak wynika zarówno z protokołu kontroli z dnia (...) 2019 r., jak i z wydruku KW Nr (...), stan z dnia 2019-04-03, dołączonego do skargi Gminy Kęty - właścicielem przedmiotowej nieruchomości jest Muzeum i Dyrektor Muzeum był obecny podczas kontroli.

W ocenie Sądu na uwzględnienie znajduje zarzut podnoszony przez stronę skarżącą, w myśl którego organ wykonawczy gminy odpowiadający jedynie hipotetycznie, potencjalnie pojęciu "kierownika jednostki organizacyjnej", o którym jest mowa w przytoczonych powyżej przepisach prawnych nie został powiadomiony o zamiarze przeprowadzenia kontroli. Instytucja zaleceń pokontrolnych jest ściśle związana funkcjonalnie, przyczynowo skutkowo i prawnie z uprzednio mającą miejsce kontrolą i zakwestionowanie treści zaleceń pokontrolnych oznacza zarazem powinność skontrolowania zgodności z prawem przebiegu kontroli, w ramach której zostały wydane zalecenia pokontrolne. Mając na uwadze treść art. 38 ust. 4 u.oo.o.z. Gmina Kęty trafnie wskazała na naruszenia prawa mające istotne znaczenie dla wyniku sprawy polegające na tym, iż wbrew prawu, nawet gdyby posiadała przymioty podmiotu zobowiązanego w realiach kontrolowanej sprawy - o czym będzie jeszcze mowa poniżej, że tych przymiotów nie posiada - nie została powiadomiona o przeprowadzanej kontroli, a w konsekwencji nie miała możliwości uczestniczenia w czynnościach kontrolnych z dnia 11 lutego 2019 r. oraz wyjaśnienia na miejscu i na bieżąco kwestii istotnych m.in. z punktu widzenia stanu pokrycia dachowego w spornym budynku.

Z systemowej wykładni art. 38 ust. 4 w zw. z treścią art. 40 ust. 1 u.oo.o.z. zdaniem Sądu jasno i bezsprzecznie wynika, że adresatem zaleceń pokontrolnych powinien być kierownik jednostki organizacyjnej, który uczestniczył w czynnościach kontrolnych. Z akt sprawy wynika, że organ wykonawczy gminy nie był zawiadomiony o kontroli, na podstawie której skierowano wobec gminy zalecenia pokontrolne. Wobec konstatacji, że zarówno gmina jak i muzeum posiadają osobowość prawną, niezależnie od posiadanej podmiotowości administracyjnoprawnej, to bezsprzecznie w przypadku kiedy potencjalnym ewentualnym zamiarem organu, aczkolwiek błędnym w ocenie Sądu, było nakładanie zaleceń pokontrolnych na gminę - to o przedmiotowej kontroli powinien być teoretycznie bezsprzecznie zawiadomiony organ wykonawczy gminy. W tym miejscu Sąd zauważa, że co prawda zalecenia pokontrolne były adresowane i do Gminy i do Muzeum, ale z ich treści wynika jednoznacznie, że podmiotem zobowiązanym do ich wykonania jest Gmina.

Jednocześnie w ocenie Sądu skarżąca Gmina nie powinna być adresatem kontrolowanych ww. aktów. Kontrolowany organ naruszył treść art. 49 ust. 1 w zw. z art. 40 ust. 1 u.oo.o.z., w związku z treścią art. 12 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, gdyż przed przystąpieniem do kontroli a także podczas kontroli nie zbadał wystarczająco statusu prawnego Muzeum jako właściciela zabytku wpisanego do rejestru w taki sposób, aby rzetelnie, wszechstronnie zweryfikować nałożenie kontrolowanego obowiązku na Gminę; a także uprzednio nie dokonał wystarczającej wykładni tychże przepisów i Statutu Muzeum. Takie działanie istotnie narusza prawo (art. 2 Konstytucji RP) na tle zasady pewności obrotu prawnego/bezpieczeństwa prawnego m.in. w związku z tym, że nie wykonanie zaleceń pokontrolnych jest sankcjonowane karą administracyjną. Jest to także sprzeczne z konstytucyjną zasadą praworządności działania organów władzy publicznej. W myśl art. 49 u.oo.o.z.: "1. Wojewódzki konserwator zabytków może wydać decyzję nakazującą osobie fizycznej lub jednostce organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru, wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego, przeprowadzenie, w terminie określonym w tej decyzji, prac konserwatorskich lub robót budowlanych przy tym zabytku, jeżeli ich wykonanie jest niezbędne ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem tego zabytku". Postanowienia wskazanego przepisu w przedmiocie adresata omawianej w nim decyzji znajdują odpowiednie zastosowanie do wystąpień pokontrolnych. Sąd jest zdania, że w realiach kontrolowanej sprawy przy systemowej, celowościowej i funkcjonalnej wykładni art. 5, art. 49 w zw. z art. 40 ust. 1 u.oo.o. na tle regulacji prawnych odnoszących się do instytucji kultury zalecenia pokontrolne nie powinny być adresowane do gminy. Kontrolowany organ zbyt literalnie i wąsko wyłożył treści art. 12 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, zgodnie z którym: "Organizator zapewnia instytucji kultury środki niezbędne do rozpoczęcia i prowadzenia działalności kulturalnej oraz do utrzymania obiektu, w którym ta działalność jest prowadzona", a także treść § 13 Statutu Muzeum. Utrzymanie obiektu, o którym jest tutaj mowa nie stanowi w ocenie Sądu przesłanki z art. 49 u.oo.o.z. w postaci tytuł prawnego do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru, wynikającego ze stosunku zobowiązaniowego, którym by miała być powinność o jakiej stanowi art. 12 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej w zw. z art. 28 ust. 3 tejże ustawy zgodnie z którym: "Organizator przekazuje instytucji kultury środki finansowe w formie dotacji:1) podmiotowej na dofinansowanie działalności bieżącej w zakresie realizowanych zadań statutowych, w tym na utrzymanie i remonty obiektów;2) celowej na finansowanie lub dofinansowanie kosztów realizacji inwestycji;

3) celowej na realizację wskazanych zadań i programów". Jak podnoszą komentatorzy, których wykładnię podziela obecnie orzekający skład "W praktyce czasem trudno dostrzec charakter wzajemnej relację jednostek samorządu terytorialnego i tworzonych przez nie instytucje kultury. W tym przypadku trzeba się kierować zasadą, że jednostki samorządowe mają obowiązek organizować działalność kulturalną, ale działalność taką prowadzą instytucje kultury jako samodzielne podmioty prawa" tak: S. Liżewski, Samodzielność instytucji kultury w stosunku do jej organizatora" Komentarz praktyczny do art. 12, opublikowano: ABC. Jednostki samorządu terytorialnego organizują działalność kulturalną i tworzą instytucje kultury jako ich organizatorzy w związku z czym wydają akty o utworzeniu instytucji kultury, w których określają przedmiot działania, nazwę i siedzibę, a także określają czy dana instytucja kultury jest instytucją artystyczną; nadają statuty instytucjom kultury, gdyż instytucje kultury działają na podstawie aktu o ich utworzeniu oraz statutu nadanego przez organizatora; wpisują instytucję kultury do rejestru, gdyż instytucje kultury uzyskują osobowość prawną i mogą rozpocząć działalność dopiero z chwilą wpisu do rejestru prowadzonego przez organizatora, a na koniec powołuje dyrektora instytucji kultury. Trzeba jednak podkreślić, że z chwilą powołania dyrektora, instytucja kultury staje się samodzielnym i autonomicznym podmiotem, a "Od tej pory wzajemne relacje między JST i instytucją kultury powinny opierać się na zasadzie wzajemnej współpracy tych instytucji jako samodzielnych podmiotów. Nie będzie możliwości np. wywierania nacisku przez JST, podejmowania decyzji zamiast instytucję czy ingerencji w jej wewnętrzne sprawy". (zob. S. Liżewski jak wyżej). Stanowisko kontrolowanego organu pomija, że zgodnie z treścią art. 17 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej: "Dyrektor instytucji kultury zarządza instytucją i reprezentuje ją na zewnątrz" (zob. § 9 ust. 1, ust. 3 Statutu Muzeum). W konsekwencji to dyrektor instytucji kultury, jako kierownik niezależnego podmiotu jest osobą reprezentującą tę instytucję przy zawieraniu umów cywilnoprawnych a także przy nakładaniu obowiązków publicznoprawnych (zob. odpowiednio § 16 Statutu Muzeum). Jednocześnie trzeba mieć na uwadze, że zgodnie z treścią art. 27 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej: "1. Instytucja kultury gospodaruje samodzielnie przydzieloną i nabytą częścią mienia oraz prowadzi samodzielną gospodarkę w ramach posiadanych środków, kierując się zasadami efektywności ich wykorzystania.

2. Instytucja kultury może zbywać środki trwałe. Przy zbywaniu środków trwałych stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące przedsiębiorstw państwowych.

3. Podstawą gospodarki finansowej instytucji kultury jest plan finansowy ustalony przez dyrektora, z zachowaniem wysokości dotacji organizatora.

4. Instytucja kultury sporządza plan finansowy zgodnie z przepisami ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2077 oraz z 2018 r. poz. 62, 1000, 1366, 1669 i 1693)" (zob. § 11 Statutu Muzeum). Ponadto w myśl art. 28 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej:

1. Instytucja kultury pokrywa koszty bieżącej działalności i zobowiązania z uzyskiwanych przychodów; przy czym przychodami instytucji kultury są przychody z prowadzonej działalności, w tym ze sprzedaży składników majątku ruchomego, przychody z najmu i dzierżawy składników majątkowych, dotacje podmiotowe i celowe z budżetu państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, środki otrzymane od osób fizycznych i prawnych oraz z innych źródeł. Jak to już było podkreślane, że na podstawie art. 28 ust. 3 ww. ustawy "3. Organizator przekazuje instytucji kultury środki finansowe w formie dotacji:

1) podmiotowej na dofinansowanie działalności bieżącej w zakresie realizowanych zadań statutowych, w tym na utrzymanie i remonty obiektów;

2) celowej na finansowanie lub dofinansowanie kosztów realizacji inwestycji; 3) celowej na realizację wskazanych zadań i programów" (zob.

§ 14 Statutu Muzeum) - ale ta okoliczność nie może uzasadniać, z przyczyn wskazanych powyżej, że gmina jako organizator spełnia przesłanki o jakich stanowi art. 49 u.oo.o.z. Ten wniosek jest zasadny niezależnie od tego, że "1. Jednostki samorządu terytorialnego organizują działalność kulturalną, tworząc samorządowe instytucje kultury, dla których prowadzenie takiej działalności jest podstawowym celem statutowym. 2. Prowadzenie działalności kulturalnej jest zadaniem własnym jednostek samorządu terytorialnego o charakterze obowiązkowym (art. 9 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej). Mając na uwadze powyższe Sąd podziela bowiem stanowisko skarżącej gminy, że okoliczność, iż Gmina Kęty, jako organizator, jest podmiotem współfinansującym działalność Muzeum, w tym udzielającym dotacji podmiotowej, nie zmienia faktu, iż Muzeum jako osoba prawa stanowi oddzielny od Gminy Kęty byt prawny, za którego mienie odpowiada Dyrektor Muzeum (§ 9 ust. 1 Statutu), tym bardziej, iż sam obiekt stanowi własność Muzeum. Stąd też zdaniem Sądu, nałożenie obowiązków zawartych w zaleceniu pokontrolnym, jak też odmowa ich zmiany, do podmiotu nieposiadającego tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości jak to stanowi art. 49 u.oo.o.z., tylko z tego powodu, że gmina jako organizator wykonując obowiązek zapewnienia instytucji kultury środków niezbędnych do rozpoczęcia i prowadzenia działalności kulturalnej oraz do utrzymania obiektu, w którym ta działalność jest prowadzona - realizuje go przez m.in. przez udzielanie Muzeum dotacji podmiotowej - nie znajduje uzasadnienia we wskazanych powyżej przepisach prawnych.

Zdaniem Sądu dążenie przez organ do zachowania w dobrym stanie substancji zabytku wpisanego do Rejestru zabytków nie może odbywać się w sposób naruszający ustawowe zasady dotyczące określania adresatów zaleceń pokontrolnych, postępowania kontrolnego wyrażonego w u.oo.o.z. i idei prawdy obiektywnej, której służy postępowanie kontrolne. Postępowanie kontrolne, o którym tutaj jest mowa ma być prowadzone w celu ustalenia przesłanek materialnoprawnych, o których stanowią odpowiednie przepisy u.oo.o.z. Treść zaleceń pokontrolnych z uwagi na ich sankcjonowanie art. 107e u.oo.o.z. powinna przy tym formułować obowiązki w czasie, który realnie zezwala na ich wykonanie. Kontrolowane zalecenia pokontrolne nie cechują się tym atrybutem i w tym zakresie Sąd podziela stanowisko skarżącej gminy. Kontrolowany organ powinien w swym działaniu kontrolnym kierować się powyższą oceną prawną Sądu.

Mając na uwadze powyższe Sąd działając na podstawie art. 146 § 1 w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Jak w pkt II sentencji wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.