Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3065042

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie
z dnia 18 czerwca 2020 r.
II SA/Kr 434/20
Uzupełniające postępowanie dowodowe.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 czerwca 2020 r. sprzeciwu M. P. od decyzji Wojewody z dnia (...) marca 2020 r. znak: (...) w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę oddala sprzeciw.

Uzasadnienie faktyczne

Decyzją nr (...) z dnia 14 października 2019 r., znak (...), Prezydent Miasta K., po rozpoznaniu wniosku inwestora firma A z siedzibą w K. umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z 18 maja 1967 r. o pozwoleniu na budowę wymagającej zatwierdzenia projektu, wydanej przez Wydział Budownictwa Urbanistyki i Architektury Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Stare Miasto w K., w przedmiocie udzielenia pozwolenia na wykonanie robót budowlanych w postaci wybicia okien na nieruchomości administrowanej przez Ob. U. L. w K. przy ulicy (...) pod nr (...), znak sprawy: (...)

W uzasadnieniu decyzji podano, w dniu 5 lutego 2019 r.r. do organu wpłynął wniosek o stwierdzenie wygaśnięcia ww. decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 18 maja 1967 r. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że przedmiotowa decyzja o pozwoleniu na budowę nie została wykonana w ograniczonym, wskazanym w ustawie, czasie. Została bowiem wydana w maju 1967 r., a zgodnie z art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy z 1961 r. Prawo budowlane wnioskodawca powinien był rozpocząć prace budowlane w ciągu dwóch lat. Tym samym prace budowlane powinny zostać rozpoczęte najpóźniej w maju 1969 r. Wnioskodawca podkreślił, że w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat G., znak sprawy: ROIK (...) stwierdzono, iż "4 otwory okienne zostały wykonane w latach 70 ubiegłego wieku". Takie samo twierdzenie zawarte zostało w protokole z czynności kontrolnych nr (...), w których to czynnościach uczestniczyli właściciele nieruchomości przy ul. (...) w K. W konsekwencji prace budowlane na podstawie pozwolenia na budowę z 1967 r. zostały wykonane dopiero w latach 70' XX wieku, a co za tym idzie wykonanie ww. otworów okiennych w latach 70' stanowiło samowolę budowlaną. Dodatkowo Spółka wskazała, że zgoda na wykonanie robót wyrażona przez właścicielkę sąsiedniej nieruchomości - zgodnie z jej dosłowną treścią - została wydana pod warunkiem, że przez jej udzielenie w jakikolwiek sposób nie zostaną ograniczone prawa własności właściciela nieruchomości przy ul. (...). Dziś zabudowa budynkiem przedmiotowej nieruchomości, zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru "Stare Miasto", nie jest możliwa. Powodem jest wybicie dodatkowych okien w nieruchomości w oficynie przy ul. (...), które wychodzą na nieruchomość przy ul. (...) w K. Wobec powyższego przedmiotowa zgoda została cofnięta przez aktualnego właściciela nieruchomości położonej przy ul. (...), tj. wnioskującą o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji spółkę firma A w związku z czym aktualnie nie istnieje kluczowa przesłanka umożliwiająca "korzystanie" z decyzji w przedmiocie pozwolenia na wybicie okien - zgoda właściciela nieruchomości sąsiedniej. W konsekwencji strona utraciła uprawnienie pozwalające na korzystanie ze skutków wydanej decyzji administracyjnej. Reasumując swój wniosek Spółka podała, że mając na uwadze konieczne jest stwierdzenie jej wygaśnięcia na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a.

W dalszej części uzasadnienia organ wskazał, że postanowieniem z dnia 8 marca 2019 r. Prezydent Miasta K. na podstawie art. 61a k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania z uwagi na brak podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania. Postanowieniem z dnia 9 maja 2019 r., znak: (...) Wojewoda uchylił postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia 8 marca 2019 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę z 18 maja 1967 r., znak (...) zezwalającej na wybicie okien na nieruchomości administrowanej przez Ob. U. L. w K. przy ul. (...). Organ II instancji wyjaśnił, że do rozpatrzenia wniosku o wygaszenie decyzji z 1967 r. mogą mieć zastosowanie przepisy obecnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane. Cytując wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 2037/06 wskazał, że jeśli pozwolenie na budowę wydane zostało na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, to w sprawie o wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu na budowę ma zastosowanie przepis art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawa budowlanego. Wojewoda podkreślił, że skutki prawne wygaśnięcia decyzji i utraty ważności decyzji następujące z moce prawa są takie same, a decyzja potwierdzająca ten fakt w obu przypadkach ma charakter deklaratoryjny. W toku ponownego rozpoznania sprawy konieczne jest wyjaśnienie tych wszystkich okoliczności, które mogą stanowić podstawę stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę, w szczególności ustalenie, czy budowa została przerwana na czas dłuższy niż 2 lata, w jakim okresie następowały przerwy w prowadzeniu prac związanych z realizacją inwestycji, a także z jakich przyczyn nie były prowadzone te roboty. Reasumując organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji winien wszcząć postępowanie i zająć merytoryczne stanowisko w sprawie lub, jeśli będą zachodziły uzasadnione powody, umorzyć wszczęte postępowanie. Mając na uwadze stanowisko wyrażone przez organ odwoławczy, pismem z dnia 20 sierpnia 2019 r. zawiadomiono strony o wszczęciu postępowania w niniejszej sprawie.

Organ w uzasadnieniu wskazał, że co do zasady podtrzymuje stanowisko wyrażone w uchylonym przez Wojewodę postanowieniu. W ocenie Prezydenta Miasta K. brak jest (mając na uwadze, że decyzja "utraciła ważność" na podstawie art. 41 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1961 r.) możliwości prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia przedmiotowej decyzji w oparciu o przesłanki z art. 37 ust. 1 obecnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane. Nawet bowiem przyjmując za prawidłowe stanowisko wyrażone przez Wojewodę, zgodnie z którym przepisy intertemporalne (art. 103 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1994 r.) dopuszczałyby takie zachowanie organu, podkreślić należy, iż żadne postępowanie w tej sprawie (stwierdzenia wygaśnięcia) nie zostało wszczęte ani się nie toczy.

Mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz kierując się zasadą pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej, że w niniejszej sprawie zasadne będzie uznanie przez tut. organ wytycznych w zakresie wykładni przepisów mających zastosowanie w niniejszej sprawie, zaprezentowanych przez organ odwoławczy w postanowieniu z dnia 9 maja 2019 r. - tj., że art. 37 aktualnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane może mieć zastosowanie również do decyzji o pozwoleniu na budowę wydanych w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane z 1961 r. Organ wskazał, że w czasie wydania ww. decyzji o pozwoleniu na budowę (18 maja 1967 r.) obowiązującą była ustawa z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 7, poz. 46), w której znajdował się przepis art. 41 ust. 1 stanowiący, że pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego traci ważność, jeżeli: budowa lub rozbiórka nie została rozpoczęta wciągu dwóch lat lub w terminie ustalonym w pozwoleniu; budowa lub rozbiórka została przerwana na czas dłuższy niż dwa lata lub nie została zakończona w terminie wskazanym w pozwoleniu; samowolnie odstąpiono od istotnych warunków pozwolenia. Odpowiedni, analogicznie brzmiący przepis (art. 32 ust. 1 pkt 1 i 2) znajdował się w późniejszej ustawie Prawo budowlane (z 1974 r.), zgodnie z którym Pozwolenie na budowę traci ważność, jeżeli budowa nie została rozpoczęta w ciągu dwóch lat od daty wydania pozwolenia lub w terminie ustalonym w pozwoleniu lub została przerwana na czas dłuższy niż dwa lata. Żaden z powyżej zacytowanych przepisów do wygaśnięcia decyzji nie wymagał jej ostateczności, jak obecnie obowiązujący przepis art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym Decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. Obecnie obowiązująca ustawa, wymieniając podobne przesłanki, przyjęła inną konstrukcję prawną wygaśnięcia decyzji. Oznacza to stosowanie w takim przypadku art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. - stwierdzenia przez właściwy organ wygaśnięcia decyzji. Zgodnie z art. 162 § 3 k.p.a. takie stwierdzenie następuje w drodze decyzji administracyjnej (R. Dziwiński, P. Ziemski, Prawo budowlane. Komentarz, Dom Wydawniczy ABC, 2006,wyd.ll). Jeżeli robót budowlanych objętych pozwoleniem na budowę w ogóle nie rozpoczęto, decyzja ta wygasła z mocy prawa, bowiem przepis art. 41 ust. 1 ww. ustawy nie przewidywał wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji administracyjnej - pozwolenia na budowę, a utrata jej ważności następowała z mocy prawa (por. w odniesieniu do przepisów ustawy z 1974 r. np. NSA w wyroku z dnia 7 września 1982 r., sygn. akt SA/Wr 313/82, ONSA 1982/2/81, WSA w Krakowie w wyroku z dnia 29 października 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 326/06).

Organ wyjaśnił, że decyzja obowiązuje formalnie jako akt formalnoprocesowy kończący postępowanie administracyjne, natomiast w płaszczyźnie materialnej decyzja obowiązuje jako konkretno-indywidualna norma wyzwalająca skutki prawne, czyli skonkretyzowane i zaktualizowane uprawnienia i obowiązki indywidualnych podmiotów poddanych kompetencji jurysdykcyjnej organu administracyjnego. Organ podał, że w doktrynie wskazuje się, iż (zob. T. Woś w: T. Woś, red., Postępowanie administracyjne, Seria akademicka, Wolters Kluwer Polska, wyd. 3, 2017), aktualnie prawodawca rozróżnia dwie metody znoszenia lub modyfikacji praw i obowiązków wynikających z decyzji administracyjnych. Pierwsza z nich polega na ingerencji w moc obowiązującą ostatecznych decyzji poprzez np. znoszenie nabytych uprawnień, które jako skutki prawne wyzwolone przez ostateczną decyzję funkcjonują w obrocie prawnym nie tylko w sferze normatywnej (jako skonkretyzowane uprawnienia lub obowiązki), lecz także w sferze obiektywnej rzeczywistości (realnych stanów faktycznych). W tym przypadku odbywa się to bez naruszenia formalnej mocy obowiązującej decyzji. Metoda druga polega na ustanowieniu przez ustawodawcę norm kompetencyjnych, które stanowią podstawę dla ingerencji w moc wiążącą w czasie ostatecznych decyzji poprzez upoważnienie do uchylania lub zmieniania decyzji jako aktów formalnoprocesowych kończących ostateczne postępowanie administracyjne. Tego rodzaju ingerencja odbywa się za pośrednictwem decyzji, które dokonują określonej modyfikacji zakresu czasowego formalnego i materialnego obowiązywania ostatecznej decyzji.

Konstrukcja stwierdzenia wygaśnięcia decyzji na podstawie art. 162 § 1 k.p.a. w zw. z art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane polega na tym, że wydana decyzja ma charakter deklaratoryjny, a więc potwierdzająca już zaistniały skutek prawny, powstały ipso iure (z mocy ustawy). Inaczej mówiąc, decyzja taka eliminuje z obrotu prawnego akt administracyjny obowiązujący już tylko na płaszczyźnie formalnoprocesowej, bowiem aspekt materialnotreściowy tejże decyzji (przyznane uprawnienia i nałożone obowiązki na konkretnego jej adresata) przestał funkcjonować w chwili ziszczenia się przesłanki określonej w ww. przepisie (upływ czasu).

Podsumowując powyższe rozważania, organ I instancji w uzasadnieniu podkreślił, że skoro prawodawca w art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane określił, że pozwolenie na budowę "traci ważność" we wskazanych w tym przepisie sytuacjach, to uznać należy, iż bezpośrednim przedmiotem modyfikacji (zniesienia), związanym ze zmianą niektórych elementów stanu faktycznego (tu: upływ czasu bez zainicjowania robót), jest decyzja administracyjna (pozwolenie na budowę), a modyfikacja ta odbywa się równolegle w płaszczyznach obowiązywania formalnego i materialnego i ma charakter bezpośredni (ipso iure), czego skutkiem jest brak w obrocie prawnym przedmiotowej decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ wyjaśnił, że nawet w przypadku przyjęcia, że decyzja nie wygasła z mocy prawa ("utraciła ważności") na podstawie art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 7, poz. 46), to w związku z niekwestionowanym ani przez wnioskodawcę, ani przez organ nadzoru budowlanego faktem, że inwestycja polegająca na wybiciu okien została zrealizowana, decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia 18 maja 1967 r. została tym samym skonsumowana, co oznacza, że nie funkcjonuje w obrocie prawnym w sposób dopuszczający stwierdzenie jej wygaśnięcia.

Konkludując organ stwierdził, że postępowanie w sprawie wygaśnięcia ww. decyzji jest bezprzedmiotowe i wyjaśnił, że zgodnie z dyspozycją art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części, przy czym bezprzedmiotowość oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego umożliwiającego wydanie decyzji załatwiającej sprawę co do jej istoty. Organ na koniec podsumował, że w tej sprawie brak jest podstawowego elementu materialnego stosunku prawnego, a mianowicie funkcjonującej w obrocie prawnym decyzji, której dotyczy wniosek o stwierdzenie wygaśnięcia na podstawie art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła spółka firma A z siedzibą w K., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Wojewoda decyzją z dnia 20 marca 2020 r., znak (...) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, wskazując jako podstawę rozstrzygnięcia art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. (...)) i art. 37 oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2019.1186 z późn. zm.).

W uzasadnieniu tej decyzji Wojewoda wskazał, że firma A wystąpiła wnioskiem z 5 lutego 2019 r. do Prezydenta Miasta K. o wygaszenie ww. decyzji z 18 maja 1967 r., wydanej przez Wydział Budownictwa Urbanistyki i Architektury, Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Stare Miasto w K. Postanowieniem z 8 marca 2019 r. odmówiono wnioskodawcy wszczęcia postępowania. W wyniku rozpatrzenia zażalenia na to rozstrzygnięcie uchylono zaskarżone postanowienie i sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że procedura administracyjna, o której mowa w art. 37 obecnie obowiązującej ustawy P.b., mają zastosowanie także do decyzji wydanych w oparciu o poprzednio obowiązujące przepisy ustawy Prawo Budowlane. Pismem z 20 sierpnia 2019 r. zawiadomiono strony postępowania o wszczęciu postępowania w sprawie wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę z 18 maja 1967 r. Organ I instancji uznał, że w niniejszej sprawie zasadne będzie uznanie przez Wojewodę wytycznych w zakresie wykładni przepisów mających zastosowanie w niniejszej sprawie, zaprezentowanych przez organ odwoławczy...". Postępowanie umorzono decyzją z 14 października 2019 r. W uzasadnieniu decyzji o umorzeniu postępowania, przytoczono argumentację opartą o twierdzenia zawarte w uzasadnieniu wniosku, między innymi informacje o wykonaniu robót budowlanych w latach siedemdziesiątych ubiegłego wieku, (przywołano podaną przez wnioskodawcę sygnaturę sprawy prowadzonej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. (dalej PINB) - ROIK (...)), następnie przytoczono orzecznictwo i komentarze dotyczące analizowanego zagadnienia. Wskazano też, że nawet w przypadku przyjęcia, że decyzja nie wygasła z mocy prawa ("utraciła ważności") na podstawie art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 7, poz. 46), to w związku z niekwestionowanym przez Wnioskodawcę, ani przez organ nadzoru budowlanego faktem, że inwestycja polegająca na wybiciu okien została zrealizowana, decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia 18 maja 1967 r. została tym samym skonsumowana, co oznacza, że nie funkcjonuje w obrocie prawnym w sposób dopuszczający stwierdzenie jej wygaśnięcia.

Wojewoda wskazał, że w uzasadnieniu decyzji brak informacji na temat własnego, przeprowadzonego przez organ I instancji, postępowania co do ustalenia terminu rozpoczęcia wykonywania robót budowlanych, na które udzielono pozwolenia na budowę analizowaną decyzją lub okresu ich ewentualnego przerwania. W aktach sprawy także brak dowodów na prowadzenie przez organ I instancji postępowania, w celu pozyskania tych informacji. Nie ustalono także, w jakim przedmiocie była prowadzona sprawa w PINB i czy zakończona została ostatecznym rozstrzygnięciem. W ocenie Wojewody decyzję o umorzeniu postępowania oparto więc na podanych przez wnioskodawcę, niezweryfikowanych informacjach, że wobec nie wykonania robót w wyznaczonym okresie wygasła ona z mocy prawa. Powyższe oznacza, że niezależnie od kwestii prawnej dotyczącej tego, czy wygaśnięcie lub utrata ważności decyzji wymaga stwierdzenia tego faktu w drodze decyzji, czy też nie, organ I instancji nie ustalił - nie przeprowadził własnego postępowania - na okoliczność wystąpienia przesłanek utraty ważności decyzji. W tym w szczególności co do faktu kiedy zostały wykonane roboty budowlane i czy zostały wykonane w okresie istnienia decyzji w obrocie. Jest to kwestia ustaleń faktycznych.

Natomiast przechodząc do uzasadnienia kwestii prawnej, a mianowicie czy w sytuacji, gdy przepis prawa przewiduje, że określona decyzja wygasa / traci ważność, w sytuacji spełnienia się określonych przesłanek, np. upływu terminu, z automatu, czy też wymaga dokonania ustaleń w postępowaniu administracyjnym i powinna kończyć się decyzją, Wojewoda wskazał, że w decyzji I instancji podano, iż bezpośrednim skutkiem działania art. 41 ust. 1 ustawy z 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane jest brak w obrocie prawnym przedmiotowej decyzji o pozwoleniu na budowę. Miało by to wynikać z faktu, że przepis ten przewiduje, iż decyzja traci ważność. Określenie zastosowane w przepisie art. 41 ustawy Prawo budowlane z 1961 r. "decyzja traci ważność" oznacza, że w opisanych okolicznościach traci ona ważność, lecz nie można powiedzieć, że wyklucza to automatycznie zasadność postępowania w sprawie stwierdzenia tego faktu, co skutkować by musiało umorzeniem postępowania.

Wojewoda dostrzegł rozróżnienie między sytuacją, w której określony stan prawny następuje z mocy prawa i nie wymaga decyzji deklaratoryjnej, a sytuacją, w której określony stan prawny następuje z mocy prawa, ale przepis wymaga decyzji deklaratoryjnej do udokumentowania wystąpienia tego skutku w obrocie.

Niewątpliwie żaden przepis, a w szczególności art. 41 ustawy Prawo budowlane z 1961 r. nie przewiduje konieczności wydania decyzji deklaratoryjnej w tej kwestii. Jednak nie oznacza to automatycznie, że decyzja taka nie może być wydana w sytuacji, gdy konieczne jest zbadanie przesłanek wygaśnięcia / utraty ważności.

Wojewoda zaznaczył, że analogicznie jest w przypadku aktualnie obowiązującego art. 37 ust. 1 P.b. Stanowi on, że "decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata". Mimo użycia sformułowania "decyzja wygasa" nie budzi żadnej wątpliwości ani w orzecznictwie, ani doktrynie, ani praktyce organów administracji, że fakt wygaśnięcia z mocy prawa wymaga, w razie wątpliwości, przeprowadzenia postępowania i kończy się wydaniem decyzji administracyjnej, mającej charakter deklaratoryjny.

Umorzenie obecnie postępowania w sprawie wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę byłoby w pełni uzasadnione, gdyby wydana była wcześniej decyzja administracyjna stwierdzająca, że utraciła ona ważność. Ustalenie bowiem, że zaszły okoliczności o których mowa w przepisie wymaga dokonania ustaleń, czasem także postępowania wyjaśniającego, a zatem ustalenia z tego postępowania winny dawać podstawę decyzji administracyjnej. Biorąc pod uwagę konsekwencje prawne dla inwestora (a także innych stron tego postępowania) stwierdzenia wygaśnięcia decyzji (poprzednio utracenia przez nią ważności), potwierdzenie tego faktu winno mieć rangę decyzji administracyjnej. Wojewoda podkreślił, że proces dowodowy dotyczyć winien okresu od daty otrzymania przez decyzję waloru ostateczności do zakończenia prac budowlanych. Tak więc argument wskazany w treści uzasadnienia decyzji, że obecnie roboty zostały wykonane - decyzja została skonsumowana - więc nie funkcjonuje w obrocie prawnym, jest chybiony. Gdyby bowiem decyzja utraciła ważność przed wykonaniem robót, te roboty stanowiłyby samowolę budowlaną.

Podsumowując Wojewoda stwierdził, że umorzenie postępowania w sprawie wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę nie zostało oparte na dowodach pozwalających na takie rozstrzygnięcie. Sprawa wymaga uzupełnienia postępowania w takim zakresie, który uzasadnia uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Jak wynika z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję i sprawę przekazać do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Od powyżej opisanej decyzji Wojewody z dnia 20 marca 2020 r. znak (...), został wniesiony sprzeciw przez M. P. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przez organ administracyjny przepisów prawa materialnego i procesowego tj.:

1) art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego wadliwe zastosowanie, polegające na bezpodstawnym wydaniu decyzji uchylającej decyzję organu I instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem decyzja organu pierwszej instancji nie była obarczona uchybieniami wytkniętymi przez organ odwoławczy i nie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, w wyniku którego zostanie ustalone kiedy były realizowane prace polegające na wybiciu okien, czy i kiedy zostały przerwane i zakończone, podczas gdy te ustalenia fatyczne były już przedmiotem postępowania organu nadzoru budowlanego, a niniejsza sprawa prowadzona przed organami architektury budowlanej dotyczy jedynie rozstrzygnięcia kwestii prawnej;

2) art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 7, poz. 46) poprzez jego błędną wykładnię polegająca na uznaniu, iż przepis ten stanowi podstawę do wydania rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji udzieleniu pozwolenia na budowę;

3) art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2019.1186) poprzez jego błędna wykładnię, a dalej mylnym uznaniu, iż przepis ten znajduje zastosowania do decyzji administracyjnych wydanych na podstawie ustawy Prawo budowlane z dnia 31 stycznia 1961 r., wobec których spełniły się przesłanki utraty ich ważności na mocy art. 41 ustawy z 31 stycznia 1961 r., co w konsekwencji spowodowało uchylenie decyzji organu I instancji;

4) art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego wadliwą wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegające na stwierdzeniu, że przesłanka bezprzedmiotowości, o której mowa w tym przepisie nie została spełniona w niniejszej sprawie, a postępowanie wymaga uzupełnienia o poprawnie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego.

Na podstawie tych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody z dnia 20 marca 2020 r., znak (...) w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu sprzeciwu skarżący wskazał, że spór w przedmiotowej sprawie sprowadza się do udzielenia odpowiedzi, czy do decyzji administracyjnych w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę wydanych na podstawie ustawy Prawo budowlane z dnia 31 stycznia 1961 r., wobec których spełniły się przesłanki utraty ich ważności na mocy art. 41 ustawy z 31 stycznia 1961 r., znajduje zastosowania art. 37 § 1 aktualnej ustawy prawo budowlana z 7 lipca 1994 r., a w konsekwencji czy zachodzą przesłanki do wydania przez organ administracyjny decyzji o wygaśnięciu takiej decyzji. Zgodnie bowiem z art. 41 ustawy Prawo budowlane z 31 stycznia 1961 r.: "Pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego traci ważność, jeżeli:

1) budowa lub rozbiórka nie została rozpoczęta w ciągu dwóch lat lub w terminie ustalonym w pozwoleniu,

2) budowa lub rozbiórka została przerwana na czas dłuższy niż dwa lata lub nie została zakończona w terminie wskazanym w pozwoleniu,

3) samowolnie odstąpiono od istotnych warunków pozwolenia".

W przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości, iż w przypadku spełnienia się ww. przesłanek decyzja traci ważność "z mocy prawa".

Skarżący zwrócił uwagę, iż powyższy przepis nie nakłada na organ administracyjny obowiązku, jak i nie daje uprawienia do stwierdzenia tego faktu w formie decyzji administracyjnej. Wojewoda stoi na stanowisku, iż w takim przypadku organ jest uprawniony do wydania decyzji o wygaśnięciu decyzji w oparciu o aktualnie obowiązujący art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 7 lipca 1994 r. Organ stojąc na takim stanowisku wskazuje na niezbędną konieczność wyjaśnienia w pierwszej kolejności stanu faktycznego, co do okoliczności kiedy roboty budowlane polegające na wykuciu okien w oficynie budynku przy ul. (...) (będące przedmiotem niniejszego postępowania) zostały zrealizowane, czego zaniechał organ I instancji. Zdaniem organu odwoławczego wyjaśnienie powyższych okoliczności jest to konieczne w celu zbadania czy zachodzą okoliczności o których mowa w art. 37 ust. 1 aktualnego Prawa budowlanego.

Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem, iż kwestia daty kiedy ww. roboty budowlane polegające na wykuciu okien zostały zrealizowane, nie zostały wyjaśnione przez organ I instancji. Skarżący podał, iż w uzasadnieniu decyzji z dnia 14 października 2019 r. Prezydenta Miasta K. wyjaśniono, iż ww. okoliczność była już przedmiotem postępowania przeprowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat G., pod znakiem: ROIK (...), w toku którego ustalono, iż: "4 otwory okienne zostały wykonane w latach 70 ubiegłego wieku". W związku z powyższym nie było konieczności przeprowadzeni przez organ I instancji własnego postępowania na te okoliczności - jak twierdzi organ II instancji, a w konsekwencji organ I instancji słusznie przyjął, że skoro decyzja o pozwoleniu na budowę wydana została w maju 1967 r., a roboty budowlane zrealizowane zostały dopiero w latach 70-tych, zatem po upływie 2 lat - to zgodnie z art. 41 ustawy Prawo budowlane z 31 stycznia 1961 r. - pozwolenie straciło ważność. Zatem organ I instancji słusznie wskazał, że skoro ww. art. 41 ust. 1 nie przewidywał wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji administracyjnej (straty ważności) pozwolenia na budowę, to nie ma podstaw do wydania takowej, bowiem skutek ten zachodzi z mocy prawa. Skoro decyzja straciła ważność z mocy prawa to oznacza, iż nie istnieje ona w obrocie prawnym, tym samym postępowanie w przedmiocie stwierdzenia jej wygaśnięcia jest bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 k.p.a. Brak jest bowiem w obrocie prawnym istnienia decyzji administracyjnej, która miałaby być przedmiotem takiego postępowania.

Skarżący wskazał, że zupełnie inną ma konstrukcję aktualnie obowiązująca procedura stwierdzenia wygaśnięcia decyzji pozwolenia na budowę w oparciu o ww. art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Na tle art. 37 ustawy z dnia 1 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016) doszło do zmiany poprzednich zasad, gdyż utrata ważności pozwolenia na budowę nie następuje z mocy prawa, ale w razie nierozpoczęcia budowy przed upływem dwóch lat od dnia, w którym decyzja o pozwoleniu stała się ostateczna oraz przerwania budowy na czas dłuższy niż dwa lata, zachodzi konieczność stwierdzenia wygaśnięcia takiej decyzji przez właściwy organ, na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. W takim przypadku budowa może być rozpoczęta lub kontynuowana tylko po otrzymaniu nowej decyzji o pozwoleniu, w przeciwnym bowiem przypadku będziemy mieli do czynienia z samowolą budowlaną (R. Dziewiński, P. Ziemski: Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2006, wyd. II).

Skarżący zaznaczył, że co do zasady organy administracji stosują przepisy prawa materialnego obowiązujące w dacie wydawania decyzji, co wynika z określonej w art. 6 k.p.a. zasady praworządności, o ile ustawodawca nie postanowił inaczej. Jak z powyższego wynika w niniejszej sprawie organy winny zastosować przepisy materialne obowiązujące w dacie wydawania przez nie decyzji, chyba że z przepisów przejściowych wynikałoby, że mają stosować przepisy obowiązujące w innej dacie. W rozpoznawanej sprawie przepisy przejściowe i końcowe ustawy Prawo budowlane zarówno z 1961 r., jak i 1974 r. oraz 1994 r. takich uregulowań nie zawierają.

Podsumowując uzasadnienie złożonego sprzeciwu skarżący skonstatował, iż organ II instancji bezpodstawnie wydał decyzję uchylającą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, pomimo faktu, że decyzja organu pierwszej instancji nie była obarczona uchybieniami wytkniętymi przez organ odwoławczy. W opinii skarżącego organ II instancji swoim działaniem naruszył art. 138 § 2 k.p.a.

Wojewoda wniósł o oddalenie sprzeciwu wskazując, że zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), dalej "p.p.s.a." rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.

Zatem wszelkie kwestie wykraczające poza ww. zakres nie mogły być przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie.

W myśl art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu jest znacznie uproszczone: organ administracji nie musi udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1). Zgodnie z art. 151a p.p.s.a.: § 1. Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6.

§ 2. W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw.

§ 3. Od wyroku, o którym mowa w § 1, nie przysługuje środek odwoławczy, z tym że na zawarte w wyroku postanowienie w przedmiocie grzywny przysługuje zażalenie.

Punktem wyjścia do oceny zaskarżonej decyzji musi być treść art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Analizując przesłanki do wydania przez organ odwoławczy decyzji w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. wskazać należy, że decyzja kasacyjna może zapaść jedynie w dwóch przypadkach: gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo gdy postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale z rażącym naruszeniem przepisów postępowania. Obecne brzmienie art. 138 k.p.a. obowiązuje od 11 kwietnia 2011 r. Z uzasadnienia projektu ustawy nowelizującej wynikało, iż celem tej zmiany było przede wszystkim "zwiększenie skrępowania organu odwoławczego przy podejmowaniu decyzji kasacyjnej (stanowiącej przecież wyjątek od zasady merytorycznego załatwienia sprawy przez organ odwoławczy)", gdyż poprzednia redakcja przepisu wydawała się zbyt szeroka i w niej należało "upatrywać głównej przyczyny nazbyt częstego wykorzystywania przepisu w praktyce, któremu nie jest w stanie zaradzić krytyka ze strony judykatury i doktryny". W założeniu ustawodawcy wprowadzona zmiana ma ograniczyć możliwość podjęcia decyzji kasacyjnej w stopniu maksymalnym, tj. do sytuacji, w której rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy byłoby nie do pogodzenia z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (Golęba Anna Art. 138. W: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wolters Kluwer, 2015, teza 17).

Dokonując analizy treści omawianego przepisu NSA w wyroku z 24 kwietnia 2014 r., sygn. II OSK 2846/12 (LEX nr 1575600) zwrócił uwagę, że zwrot normatywny: "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" (art. 138 § 2 k.p.a.) jest zwrotem ocennym. Należy przyjąć, że stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Na uwagę zasługuje również pogląd wyrażony przez NSA w wyroku z 27 lutego 2014 r., sygn. II OSK 2323/12 (LEX nr 1495262), zgodnie z którym rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a., może zapaść, jeżeli wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przeprowadzenia określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej. Istotne jest przy tym porównanie i ocena dotychczas zebranego materiału dowodowego przed organem I instancji oraz zakresu uzupełnienia czynności dowodowych nakazanych przez organ odwoławczy, tak by wykazać, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie Z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że na tle omawianego przepisu organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania kasacyjnego rozstrzygnięcia, jeśli organ I instancji jedynie nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy (por. wyrok WSA w Gliwicach z 11 stycznia 2007 r., sygn. II SA/Gl 439/06, LEX nr 930299). Innymi słowy decyzja kasacyjna nie może zostać wydana, jeśli kwestią sporną będzie tylko ocena prawna zebranego materiału dowodowego w sprawie (por. wyrok WSA w Szczecinie z 29 maja 2014 r., sygn. I SA/Sz 1256/13, LEX nr 1479048).

W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ I instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a. (por. wyrok WSA w Krakowie z 10 października 2013 r., sygn. II SA/Kr 997/13, LEX nr 1384918; wyrok NSA z 22 września 1981 r., sygn. II SA 400/81, ONSA 1981, Nr 2, poz. 88) - (powołany wcześniej komentarz - teza 18).

Skoro w myśl art. 64e p.p.s.a. sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia wyłącznie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., to oznacza, że zakres kontroli legalności sprawowany przez sąd administracyjny w sprawie zainicjowanej sprzeciwem od decyzji kasacyjnej został określony w sposób zawężający, tzn. rola sądu administracyjnego sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a. Sąd jest władny uwzględnić sprzeciw wyłącznie, gdy uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania nie wynikało z przesłanek wynikających z art. 138 § 2 k.p.a. Wskazania przy tym wymaga, że Sąd nie może odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, ponieważ na skutek uchylenia decyzji organu I instancji, sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (por. wyrok NSA z 9 maja 2017 r. sygn. II OSK 2219/15, LEX nr 2315542).

Po nowelizacji przepisów p.p.s.a. z 1 lipca 2017 r. i dodaniu przepisów art. 64a-64e w orzecznictwie uwypuklił się podgląd, iż rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. W postępowaniu prowadzonym w tym trybie wyłączono zatem co do zasady możliwość oceny przez sąd problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego (por. wyroki NSA z 12 października 2018 r. sygn. I GSK 3027/18, z 18 października 2018 r. sygn. I OSK 3632/18 - powołane w uzasadnieniu orzeczenia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wynik przeprowadzonej według powyższych reguł kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie zaistnienia przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. jest pozytywny. Zaskarżona decyzja kasacyjna jest co do rozstrzygnięcia prawidłowa, a sprzeciw od niej jest bezzasadny.

Należy zauważyć, że 18 maja 1967 r., czyli w dacie wydawania decyzji, której wygaszenia domaga się wnioskodawca, decyzje o pozwoleniu na budowę w określonych okolicznościach traciły ważność. W obowiązującym aktualnie stanie prawnym, w związku z obowiązywaniem nowej ustawy Prawo budowlane, a także wobec jednoznacznego wskazania w treści przepisów wprowadzających, jakie przepisy prawa mają zastosowanie do spraw wszczynanych przed lub po wejściu w życie nowej ustawy Prawo budowlane, organ administracji architektoniczno-budowlanej jest uprawniony do prowadzenia postępowania na podstawie art. 37 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333), w odniesieniu do decyzji o pozwoleniu na budowę bez względu na okres, w którym została ona wydana. Biorąc pod uwagę treść art. 103 P.b. należy stwierdzić, że do rozpatrzenia wniosku inwestora firma A siedzibą w K. o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji z 18 maja 1967 r. o pozwoleniu na budowę wymagającej zatwierdzenia projektu, wydanej przez Wydział Budownictwa Urbanistyki i Architektury Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Stare Miasto w K., w przedmiocie udzielenia pozwolenia na wykonanie robót budowlanych w postaci wybicia okien na nieruchomości w K. przy ulicy (...), znak sprawy: (...), mogą mieć zastosowanie przepisy obecnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane. Istotnym zatem jest wyjaśnienie, czy zastosowane w ustawie Prawo budowlane z 1961 r. określenie: pozwolenie na budowę... traci ważność, ma odzwierciedlenie i może podlegać analogicznej procedurze jak w obecnie obowiązujących przepisach, tj.: decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa... (art. 37 P.b.). Stanowisko w tej kwestii zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 czerwca 2007 r. sygn. akt II OSK 2037/06 wyjaśniając, że jeśli "pozwolenie na budowę wydane zostało na podstawie przepisów ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane, to w sprawie o wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu na budowę ma zastosowanie przepis art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawa Budowlanego.". Podkreślić należy, że skutki prawne wygaśnięcia decyzji i utraty ważności decyzji następujące z mocy prawa są takie same, a decyzja potwierdzająca ten fakt w obu przypadkach ma charakter deklaratoryjny. W dalszej części uzasadnienia wyroku określone zostały zalecenia dotyczące zasad prowadzenia takiego postępowania. NSA wskazał, że "w toku ponownego rozpoznania sprawy konieczne jest wyjaśnienie wszystkich okoliczności, które mogą stanowić podstawę stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę, w szczególności ustalenie, czy budowa została przerwana na czas dłuższy niż 2 lata, w jakim okresie następowały przerwy w prowadzeniu prac związanych z realizacją inwestycji, a także z jakich przyczyn nie były prowadzone te roboty.".

Z powyższego wynika, że w okolicznościach niniejszej sprawy organ I instancji winien był zatem przeprowadzić postępowanie dowodowe i zająć merytoryczne stanowisko w sprawie. Tymczasem, jak trafnie wskazał organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji, organ I instancji nie przeprowadził własnego postępowania dowodowego co do ustalenia terminu rozpoczęcia wykonywania robót budowlanych, na które udzielono pozwolenia na budowę decyzją z 18 maja 1967 r., ani momentu i okresu ich ewentualnego przerwania. W aktach sprawy brak jest dowodów w tym zakresie. Organ I instancji nie ustalił także, w jakim przedmiocie była prowadzona sprawa w PINB i czy została zakończona ostatecznym rozstrzygnięciem. Rację ma więc Wojewoda twierdząc, że decyzję o umorzeniu postępowania administracyjnego organ I instancji oparł na informacjach podanych przez wnioskodawcę, lecz w żaden sposób nie zweryfikowanych przez organ.

Niezależnie od kwestii prawnej dotyczącej tego, czy wygaśnięcie lub utrata ważności decyzji wymaga stwierdzenia tego w drodze decyzji, czy też nie, organ I instancji nie przeprowadził własnego postępowania dowodowego i nie ustalił wystąpienia przesłanek utraty ważności decyzji z 18 maja 1967 r., a jest to kwestia ustaleń faktycznych.

Nie można więc podzielić stwierdzenia organu I instancji, że "brak jest podstawowego elementu materialnego stosunku prawnego, a mianowicie funkcjonującej w obrocie prawnym decyzji, której dotyczy wniosek o stwierdzenie wygaśnięcia na podstawie art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane." Decyzja z 18 maja 1967 r. funkcjonuje bowiem w obrocie prawnym (nie stwierdzono jej wygaśnięcia, ani nie stwierdzono utraty jej ważności).

W świetle treści akt administracyjnych i wobec nieprzeprowadzenia postępowania dowodowego, w chwili wydania decyzji I instancji brak było podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego. Umorzenie postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z 18 maja 1967 r. o pozwoleniu na budowę byłoby uzasadnione, gdyby wcześniej była wydana decyzja administracyjna stwierdzająca, że utraciła ona ważność, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

Sąd w niniejszej sprawie w całości podziela stanowisko Wojewody zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu zawarte w normie art. 41 ustawy Prawo budowlane z 1961 r. określenie "decyzja traci ważność" oznacza, że w sytuacji spełnienia się określonych przesłanek decyzja traci ważność w zakresie jej skutków materialnoprawnych, co nie wyklucza możliwości prowadzenia postępowania administracyjnego w kierunku wydania deklaratoryjnej decyzji stwierdzającej wygaśnięcie/utratę ważności takiej decyzji (w tym przypadku decyzji z 18 maja 1967 r.).

W konsekwencji Sąd doszedł do przekonania, że trafnie stwierdził organ odwoławczy, iż organ I instancji nie dokonał w sprawie koniecznych ustaleń faktycznych, a brak wyjaśnienia wskazanych wyżej kwestii istotnie wpłynęło na treść rozstrzygnięcia I instancji. Zatem z tej tylko przyczyny uchylenie decyzji I instancji na podstawie art. 138 § 2 należało uznać za zasadne. Jak wynika z normy art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję i sprawę przekazać do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

W postępowaniu pierwszoinstancyjnym naruszono art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a., co w związku z koniecznością zachowania zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) oraz zakresem koniecznego postępowania wyjaśniającego mającego istotny wpływ na rozstrzygnięcie, które nie mogło być przeprowadzone w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a., musiało skutkować przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Organ odwoławczy przekazując sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia sprostał również obowiązkowi wskazania jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym jej rozpatrzeniu.

Ponownego zaakcentowania wymaga na koniec, że zgodnie z art. 64e p.p.s.a. Sąd nie był uprawniony do badania meritum sprawy administracyjnej, zatem Sąd nie miał obowiązku odnosić się w uzasadnieniu swego wyroku do wszystkich zarzutów zawartych w skardze. Sąd ma obowiązek odnieść się w motywach wyroku jedynie do tych aspektów sprawy, które są istotne dla przeprowadzenia oceny, czy zaskarżony akt był zgodny z obowiązującymi przepisami prawa. Ocenie w niniejszym postępowaniu, z woli ustawodawcy, który tak ukształtował instytucję sprzeciwu, podlegało wyłącznie zastosowanie przez Wojewodę art. 138 § 2 k.p.a.

Z powyższych względów sprzeciw, jako bezzasadny, podlegał oddaleniu, o czym Sąd orzekł w sentencji wyroku na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.