II SA/Kr 425/20, Termin do wniesienia odwołania przez stronę pominiętą. - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3040894

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 maja 2020 r. II SA/Kr 425/20 Termin do wniesienia odwołania przez stronę pominiętą.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz.

Sędziowie WSA: Agnieszka Nawara-Dubiel Tadeusz Kiełkowski (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. B. na postanowienie Wojewody z dnia (...) lutego 2020 r. znak (...) w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do złożenia odwołania oddala skargę

Uzasadnienie faktyczne

Wojewoda Małopolski, postanowieniem z dnia 10 lutego 2020 r., znak (...), działając na podstawie art. 9a w związku z art. 142 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 65) oraz art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.) w związku z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 935) - stwierdził, że odwołanie J. B. od decyzji Starosty Chrzanowskiego z 7 lipca 2015 r. znak: (...) zostało wniesione z uchybieniem terminu.

Powyższe postanowienie, które jest przedmiotem skargi, zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Starosta Chrzanowski, decyzją z dnia 7 lipca 2015 r., znak (...), orzekł o zwrocie na rzecz S. A. nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej Chrzanów - miasto - obręb Kościelec, oznaczonej jako działki: nr (...), nr (...), nr (...), nr (...), nr (...), nr (...), zgodnie z księgą wieczystą (...), prowadzoną przez Sąd Rejonowy w Chrzanowie, stanowiącej własność Gminy Chrzanów, a także o rozliczeniach związanych ze zwrotem tej nieruchomości. Decyzja ta została doręczona Burmistrzowi Chrzanowa w dniu 13 lipca 2015 r., P. O. w dniu 14 lipca 2015 r. oraz pełnomocnikowi S. A. w dniu 15 lipca 2015 r. J. B. nie był traktowany przez Burmistrza Chrzanowa jako strona i nie doręczono mu decyzji.

W dniu 17 sierpnia 2015 r. do Starostwa Powiatowego w Chrzanowie wpłynęło pismo J. B. z dnia 14 sierpnia 2018 r. Pismo to było adresowane do Wojewody Małopolskiego. Ma ono następującą treść: "Wnoszę o sprawdzenie decyzji Starostwa Powiatowego w Chrzanowie z dnia 7 lipca 2015 r. numer sprawy (...) Zgadzam się częściowo co do decyzji zwrotu gruntów nowemu nabywcy, lecz są tam duże nieścisłości dotyczące między innymi budowy osiedla Borowiec od ulicy Kramarza do Metalowców czy zabudowy terenu Kolonia Leśna od ul. Kramarza (nowa nazwa ul. Nowakowskiego) do ul. Witosa - zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta z dnia 21 października 1993 r. Uchwała nr XLIV/344/93 (...). Część lub wszystkie działki znajdują się w pasie którego dotyczy ww. plan zagospodarowania przestrzennego. Numery działek też się częściowo zmieniły po uwłaszczeniu wcześniejszych właścicieli nabytych gruntów pod budownictwo mieszkaniowe od strony ulicy Nowakowskiego. W obecnej sytuacji nie mam dostępu do działki nr (...). Starostwo wydając decyzję nr (...) ((...)) oraz zatwierdzając granice a także ogrodzenie ponosi pełną odpowiedzialność za obecny bałagan (czy sporna droga dojazdu do posesji i działek nie jest już zasiedzeniem). W związku z powyższym proszę zobowiązać właściwe organy do wytyczenia drogi koniecznej".

Wojewoda Małopolski, decyzją z dnia 21 kwietnia 2016 r., znak (...), umorzył postępowanie odwoławcze w zakresie dotyczącym rozpoznania odwołania J. B. od decyzji Starosty Chrzanowskiego z 7 lipca 2015 r. nr (...) - przyjmując, że J. B. nie przysługuje przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z dnia 30 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 736/16, uchylił wspomnianą decyzję Wojewody Małopolskiego i wskazał, że kwestia legitymacji procesowej J. B. nie została należycie wyjaśniona. Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 19 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 2203/17, oddalił skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 marca 2017 r.

Rozpatrując odwołanie J. B. ponownie Wojewoda Małopolski wydał opisane na wstępie postanowienie z dnia 10 lutego 2020 r., którym stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał w szczególności, że w przedmiotowej sprawie decyzja Starosty Chrzanowskiego z dnia 7 lipca 2015 r. została doręczona Burmistrzowi Chrzanowa w dniu 13 lipca 2015 r., P. O. w dniu 14 lipca 2015 r. oraz radcy prawnemu A. Z.-Z. w dniu 15 lipca 2015 r. W związku z tym termin do wniesienia odwołania dla J. B. upłynął z dniem 29 lipca 2015 r. Zgodnie z art. 57 § 1 k.p.a., jeśli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczeniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło. Upływ natomiast ostatniego z wyznaczonej liczby dni uważa się za koniec terminu. Tymczasem J. B. złożył odwołanie od decyzji Starosty Chrzanowskiego w dniu 17 sierpnia 2015 r., a więc z uchybieniem ustawowego terminu do dokonania tej czynności procesowej. W sytuacji gdy uprawnienie do wniesienia odwołania ma więcej niż jeden podmiot, a podlegająca zaskarżeniu decyzja nie została doręczona im wszystkim, przyjmuje się, że termin do wniesienia odwołania dla podmiotu pominiętego biegnie od dnia doręczenia (ogłoszenia) decyzji podmiotowi, któremu zapewniono udział w postępowaniu, a w przypadku, gdy w różnych datach doręczono decyzję więcej niż jednemu takiemu podmiotowi - od najpóźniejszej daty doręczenia decyzji. Jeżeli zatem odwołujący wniósł odwołanie z uchybieniem terminu, organ odwoławczy obowiązany jest na podstawie przepisu art. 134 k.p.a. stwierdzić uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Odwołanie J. B. nie podlega merytorycznemu rozpatrzeniu. J. B. przysługuje bowiem wyłącznie prawo żądania wznowienia postępowania przewidziane w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., w którym to postępowaniu obowiązkiem organu będzie poczynienie ustaleń co do jego legitymacji procesowej.

Pismem z dnia 1 kwietnia 2020 r. J. B. złożył skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia w całości względnie uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz uchylenie - na zasadzie art. 135 p.p.s.a. - w całości decyzji Starosty Chrzanowskiego z dnia 7 lipca 2015 r. Skarżący zarzucił zaskarżonemu postanowieniu rażące naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie: art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 12 § 1, art. 64 § 2 oraz art. 61 § 1 w zw. z art. 127 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez niewezwanie skarżącego J. B. do sprecyzowania podstawy prawnej i faktycznej pisma wniesionego przez skarżącego do Starosty Chrzanowskiego w dniu 17 sierpnia 2015 r., oraz niepoinformowanie skarżącego J. B. o przysługujących my środkach zaskarżenia od decyzji Starosty Chrzanowskiego z dnia 7 lipca 2015 r. w sytuacji upływu terminu do złożenia odwołania wobec wszystkich stron biorących udział w postępowaniu, a w konsekwencji poprzez wszczęcie i przeprowadzenie postępowania odwoławczego mimo nieustalenia przez organ rzeczywistego żądania zawartego w przedmiotowym piśmie - co w rezultacie doprowadziło do naruszenia art. 134 k.p.a. poprzez jego zastosowanie. W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił argumentację na poparcie sformułowanych zarzutów i wniosków.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu, a także czy przy jego wydawaniu nie doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy albo naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa.

Kontrolując zaskarżone postanowienie zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że odpowiada ono prawu i nie ma podstaw do pozbawienia go mocy wiążącej.

Termin do wniesienia odwołania wynosi 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - 14 dni od dnia jej ogłoszenia stronie (art. 129 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej "k.p.a."). Liczenie terminu do wniesienia odwołania następuje według sposobu określonego w art. 57 § 1 k.p.a., a zatem termin do wniesienia odwołania rozpoczyna bieg następnego dnia po dniu, w którym decyzja została doręczona lub ogłoszona, zaś upływ ostatniego - czternastego dnia uważa się za koniec terminu. Termin do wniesienia odwołania jest terminem dla dokonania czynności przez stronę, bezwzględnie oznaczonym, ustawowym i zawitym, co oznacza, że wniesienie odwołania po terminie jest bezskuteczne (zob. A. Golęba, w: T. Woś (red.) Postępowanie administracyjne, Warszawa 2015, s. 232-233).

Przytoczone reguły zorientowane są na sytuację typową i niejako zakładaną przez ustawodawcę, tj. sytuację, gdy odwołanie wnosi podmiot, który był uznany za stronę w postępowaniu przed organem I instancji. W niniejszej zaś sprawie odwołanie wniosła osoba, która nie była traktowana przez organ I instancji jako strona i której decyzji tegoż organu w sposób prawem przewidziany nie doręczono. Do tej sytuacji odnosi się wypracowany w doktrynie i orzecznictwie pogląd, że termin do wniesienia odwołania dla pominiętej strony biegnie od dnia doręczenia decyzji stronie, której najpóźniej decyzję doręczono; termin te nie biegnie zatem od dnia faktycznego dowiedzenia się o wydaniu decyzji, który to dzień - mogący mieć znaczenie w przypadku ewentualnego wznowienia postępowania - w tym kontekście nie ma doniosłości prawnej. Na marginesie warto dodać, że również możliwość złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania służy jedynie tej stronie, której organ doręczył decyzję (zob. A. Golęba, w: H. Knysiak-Molczyk (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2015, s. 900 oraz powołane tam orzecznictwo).

Organ odwoławczy, przyjmując powyższy pogląd co do wykładni przepisów, poczynił prawidłowe ustalenia faktyczne, w szczególności co do tego, że skarżący nie brał udziału w postępowaniu przed organem I instancji; co do daty "najpóźniejszego" doręczenia decyzji stronie biorącej udział w postępowaniu (15 lipca 2015 r.); co do daty upływu terminu do wniesienia odwołania przez skarżących (29 lipca 2015 r.); co do dnia, w którym skarżący odwołanie złożył (17 sierpnia 2015 r.). Ustalenia te prowadziły do konkluzji - zdaniem Sądu, prawidłowej - że odwołanie zostało złożone po upływie terminu do jego wniesienia.

Jeżeli zaś odwołanie zostanie złożone po upływie terminu do jego wniesienia, na organie odwoławczym ciąży obowiązek wydania w oparciu o art. 134 k.p.a. postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Termin do wniesienia odwołania jest bowiem terminem wyznaczonym przez ustawodawcę, a organ nie ma żadnego wpływu na jego długość, niemożliwe jest więc jego przedłużenie. Stwierdzenie uchybienia terminu nie jest zależne od swobodnego uznania organu, lecz wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej. Każde, nawet nieznaczne uchybienie tego terminu obliguje więc organ odwoławczy do wydania takiego postanowienia (zob. A. Golęba, tamże, s. 926). W niniejszej sprawie wystąpiły przesłanki do wydania postanowienia z art. 134 k.p.a.; wydając to postanowienie, organ odwoławczy działał zatem prawidłowo, zgodnie z przepisami prawa procesowego.

Zarzuty skargi Sąd uznał za niezasadne - wskazane w skardze przepisy, w ocenie Sądu, nie zostały naruszone. Nawiązując do obszernego uzasadnienia skargi, stwierdzić należy, że w okolicznościach niniejszej sprawy Wojewoda Małopolski zasadnie potraktował pismo J. B. z dnia 14 sierpnia 2015 r. jako odwołanie - wskazywał na to sposób jego zaadresowania (do organu odwoławczego za pośrednictwem organu I instancji), a także treść, w której wyrażone zostało niezadowolenie z decyzji, jak tego wymaga art. 128 zd. 2 k.p.a. (nie naprowadza ona natomiast na przesłanki uruchomienia trybu nadzwyczajnego). Skarżący w toku całego dotychczasowego postępowania administracyjnego i postępowania sądowoadministracyjnego nie kwestionował kwalifikacji jego pisma jako odwołania, co więcej, wyraźnie tę kwalifikację potwierdzał. W szczególności w dniu 4 lutego 2020 r. skarżący złożył pismo, z którego tytułu i treści wynika, że jest ono "uzupełnieniem odwołania" od decyzji z dnia 7 lipca 2015 r. W tej sytuacji organ odwoławczy musiał w przewidzianej prawem formie na odwołanie zareagować. Zdaniem Sądu, nie można zakładać, że organ odwoławczy powinien w sposób niesformalizowany badać i rozstrzygać kwestię zachowania terminu do wniesienia odwołania i - w razie stwierdzenia jego uchybienia - nie orzekać o tym, lecz dążyć do zmiany kwalifikacji podania tudzież od razu informować zainteresowanego o możliwości wniesienia nadzwyczajnego środka prawnego. Trzeba też zauważyć, że ewentualne postępowanie odwoławcze ma pierwszeństwo przez trybami nadzwyczajnymi, toteż w razie wniesienia pisma mającego znamiona odwołania konieczne jest w pierwszej kolejności rozstrzygnięcie - w przewidzianej prawem formie - tego, czy tok instancji został skutecznie uruchomiony. Temu też celowi służą postanowienia przewidziane w art. 134 k.p.a.

Twierdzenia skargi suponujące deficyt informacji czy też błąd skarżącego co do skuteczności wniesionego odwołania względnie co do ostateczności decyzji Starosty Chrzanowskiego mogą być, hipotetycznie rzecz ujmując, rozpatrywane w kontekście kwestii ewentualnego przywrócenia terminu do wniesienia podania uruchamiającego tryb nadzwyczajny, natomiast nie naprowadzają na wadliwość zaskarżonego postanowienia. Postanowienie to stwierdza jedynie w sposób autorytatywny i wiążący fakt uchybienia terminu do wniesienia odwołania i samo przez się innych implikacji prawnych nie ma, a w szczególności nie ogranicza możliwości weryfikacji odnośnej decyzji w innych niż odwoławczy trybach.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.