Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2507593

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie
z dnia 25 maja 2018 r.
II SA/Kr 399/18
Ocena realizacji celu wywłaszczenia uwzględniająca jego modyfikację.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.).

Sędziowie: WSA Małgorzata Łoboz, NSA Joanna Tuszyńska.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 maja 2018 r. sprawy ze skarg Z. L., A. S. i J. N. na decyzję Wojewody (...) z dnia 16 stycznia 2018 r. znak: (...) w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości

I.

odrzuca skargi A. S. i J. N.;

II.

oddala skargę Z. L.

Uzasadnienie faktyczne

Wojewoda, decyzją z dnia 16 stycznia 2018 r., znak: (...), działając na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 2147) oraz art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257) w związku z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), po rozpatrzeniu odwołania Gminy Miejskiej K. od decyzji Starosty (...) z dnia 13 października 2017 r., znak (...) - uchylił zaskarżoną decyzję Starosty (...) z dnia 13 października 2017 r. znak: (...) (pkt I) i orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka: nr (...), nr (...), nr (...) (powstałej z podziału działki nr (...)) i nr (...) (powstałej z podziału działki nr (...)), położonej w obr. 21, jedn. ewid. Ś. m. K., w granicach wywłaszczonej działki nr (...) obr. (...)

Powyższa decyzja, która jest przedmiotem skarg, zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Umową sprzedaży zawartą w formie aktu notarialnego Nr Rep. (...) w dniu 16 listopada 1989 r. działka nr (...) o pow. 5858 m2 poł. w obr. (...) stanowiąca współwłasność: A. L. - N., Z. L. i J. N., nabyta została na rzecz Skarbu Państwa, z przeznaczeniem pod budowę osiedla (...) zgodnie z decyzją Wydziału Urbanistyki, Architektury, Nadzoru Budowlanego i Ochrony Środowiska Urzędu Dzielnicowego K. - N. H. nr (...) z dnia 31 grudnia 1987 r. zatwierdzającą plan realizacyjny tej inwestycji. A. L. - N., Z. L. i J. N. sprzedali Skarbowi Państwa całe swoje udziały wynoszące odpowiednio - 3/8 części, 1/8 części oraz 1/2 części za łączną kwotę (...) zł. Umowa została zawarta w trybie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

W dniu 16 września 2005 r. z wnioskiem o zwrot działki nr (...) o pow. 5858 m2, obr. (...), m. K., wystąpili J. N., A. L. - S. i Z. L.

Przedmiotowa działka nr (...) o pow. 0,5858 ha, obr. (...) podzieliła się na działki: nr (...) o pow. 0,0179 ha, nr (...) o pow. 0,1181 ha, nr (...) o pow. 0,0521 ha i nr (...) o pow. 0,3977 ha (operat podziału nr (...)). Następnie działka nr (...) o pow. 0,0521 ha podzieliła się na działki: nr (...) o pow. 0,0159 ha i nr (...) o pow. 0,0362 ha, natomiast działka nr (...) o pow. 0,3977 ha podzieliła się na działki: nr (...) o pow. 0,3450 ha i nr (...) o pow. 0,0527 ha (operat podziału nr (...)). Operatem podziału nr (...) działka nr (...) o pow. 0,3450 ha obr. (...) zmieniła powierzchnię i oznaczenie na działkę nr (...) o pow. 0,3446 ha i następnie podzieliła się na działki: nr (...) o pow. 0,1227 ha i nr (...) o pow. 0,2219 ha, natomiast działka nr (...) o pow. 0,0527 ha podzieliła się na działki: nr (...) o pow. 0,0053 ha i nr (...) o pow. 0.0474 ha. Operatem nr (...) z dnia 1 sierpnia 2013 r. działka nr (...) obr. (...) o pow. 0,0179 ha zmieniła powierzchnię bez zmiany oznaczenia i przebiegu granic na działkę nr (...) obr. (...) o pow. 0,0176 ha. Księgą wieczystą nr (...) objęte są m.in. działki: nr (...), nr (...) i nr (...), obr. (...), m. K., a ich właścicielem jest Gmina K. Z kolei księgą wieczystą nr (...) objęta jest działka nr (...) obr. (...), m. K., a jej właścicielem jest Gmina K.

Decyzją z dnia 13 października 2017 r., znak (...), działając na podstawie art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1, art. 139, art. 140 ust. 1 -3, art. 141 ust. 1, art. 142 i art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 z późn. zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257) Starosta (...) orzekł o: 1) zwrocie nieruchomości oznaczonych jako działki: nr (...) o pow. 0,1181 ha, nr (...) o pow. 0,2219 ha, nr (...) o pow. 0,0048 ha (powstała z podziału działki nr (...)) i nr (...) o pow. 0,1162 ha (powstała z podziału działki nr (...)), poł. w obr. (...), m. K., obj. księgami wieczystymi: nr (...) i nr (...), w granicach wywłaszczonej działki nr (...) o pow. 0,5858 ha obr. (...), na rzecz: A. S. - L. c. M. i P. w 3/8 cz., Z. L. s. A. i J. w 1/8 cz., J. N. s. A. i J. w 1/2 cz.; 2) zobowiązaniu osób wymienionych w punkcie 1 do zwrotu na rzecz Gminy K. kwoty (...) zł (słownie złotych: (...)), odpowiadającej zwaloryzowanej wysokości odszkodowania ustalonego z tytułu wywłaszczenia nieruchomości, a mianowicie: a) A. S. - L. - do zwrotu kwoty (...) zł (słownie złotych: (...) (...)), b) Z. L. - do zwrotu kwoty (...) zł (słownie złotych: (...) (...)), c) J. N. - do zwrotu kwoty (...) zł (słownie złotych: (...) (...)). W punktach 3 i 4 decyzji określne zostały terminy i sposób wpłaty kwot, o których mowa w pkt 2.

W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji wskazał w szczególności, że dokonane w sprawie ustalenia dowodzą, że obecnie osobami uprawnionymi do domagania się zwrotu działek: nr (...), nr (...), nr (...), nr (...), poł. w obr. (...) m. K., wchodzących poprzednio w skład nieruchomości oznaczonej jako działka nr (...) obr. (...), są poprzedni współwłaściciele: A. S. - L., Z. L. i J. N., którzy skorzystali z przysługującego im uprawnienia. Z kolei nabycie (wywłaszczenie) na rzecz Skarbu Państwa prawa własności tej nieruchomości nastąpiło umową sprzedaży Nr Rep (...) zawartą w formie aktu notarialnego w dniu 16 listopada 1989 r., na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, wymienionej w art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Oznacza to spełnienie dwóch pierwszych przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości wynikających z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1007 r. o gospodarce nieruchomości. Dalej - rozważając przesłankę trzecią - organ wskazał, że działka nr (...) o pow. 5858 m2 obr. 21 Ś., nabyta została na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem pod budowę osiedla (...) zgodnie z decyzją Wydziału Urbanistyki, Architektury, Nadzoru Budowlanego i Ochrony Środowiska Urzędu Dzielnicowego K. - N. H. nr (...) z dnia 31 grudnia 1987 r. zatwierdzającą plan realizacyjny tej inwestycji. Na podstawie planu realizacyjnego Osiedla (...) opieczętowanego przez Urząd Dzielnicowy K. - N. H. jako załącznik do decyzji nr (...) z dnia 31 grudnia 1987 r. oraz decyzji Wydziału Urbanistyki, Architektury, Nadzoru Budowlanego i Ochrony Środowiska Urzędu Dzielnicowego K. - N. H. z dnia 31 grudnia 1987 r. nr (...) zatwierdzającej plan realizacyjny Osiedla (...) - ustalono, że na przedmiotowej działce od strony wschodniej planowana była zieleń wysoka, następnie w kierunku zachodnim planowano podjazdy do garaży i garaże. Natomiast narożnik północno - zachodni działki przeznaczony był pod ulice z urządzonymi chodnikami oraz wysoką zielenią po obydwóch stronach ulicy. Dokonawszy analizy zebranego materiału dowodowego, organ I instancji skonstatował, że do momentu złożenia wniosku zwrot na nieruchomości nie powstały garaże wraz z drogami dojazdowymi do nich, nie powstała projektowana zieleń wysoka oddzielająca garaże od bloków ani też urządzona ulica z całą jej infrastrukturą i zielenią wysoką planowaną z obydwóch jej stron. Fragment drogi biegnący przez przedmiotową nieruchomość miał charakter tymczasowy i był wykorzystywany jako skrót prowadzący do realizacji inwestycji - budowy osiedla. Fragment drogi biegnący przez działkę będącą przedmiotem niniejszego postępowania nie ma połączenia z drogą główną, zatem nie można stwierdzić, że miał on charakter planowany i był przeznaczony dla mieszkańców osiedla. Ponadto, pozyskane dowody w postaci przesłuchań świadków wskazują, że na przedmiotowym terenie nie podejmowano prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia.

Organ I instancji wyjaśnił nadto, że Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. pismem nr (...) z dnia 8 kwietnia 2013 r. poinformował, że działki: nr (...) i nr (...) obr. (...) częściowo są zajęte pod pas drogowy drogi publicznej ul. (...), załączając mapę sytuacyjno - wysokościową z wkreślonym pasem drogowym ul. (...). W dniu 9 lipca 2013 r. przeprowadzono rozprawę administracyjną połączoną z oględzinami nieruchomości, w trakcie której Przedsiębiorstwo Usług Inżynieryjno - Budowlanych (...) przeprowadziło czynności związane z podziałem działek: nr (...) i nr (...), obr. (...) m. K., w celu wydzielenia przedmiotu zwrotu poza pasem drogowym drogi publicznej ul. (...). W trakcie prowadzonego postępowania, na podstawie pisma Urzędu Miasta K. Wydziału Skarbu Miasta z dnia 18 stycznia 2012 r. nr (...) ustalono, iż działki: nr (...), nr (...), nr (...) i nr (...), poł. w obr (...) nie są obciążone prawami obligacyjnymi (najem, dzierżawa, użyczenie) oraz prawami rzeczowymi ustanowionymi na rzecz osób trzecich. Ponadto jak wynika z pisma Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z dnia 11 stycznia 2012 r. znak (...) działki: nr (...) i nr (...) znajdują się poza pasem drogowym ulic będących w zarządzie ww. jednostki, zaś działki: nr (...), nr (...) i nr (...) wchodzą w zakres planowanej inwestycji pn. "Budowa linii tramwajowej (...) w K.", zgodnie z decyzją środowiskową znak (...) Ponadto w piśmie z dnia 25 września 2013 r. znak (...) Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. poinformował, iż droga przebiegająca w północnej części działek nr (...) i nr (...) w roku 1998 to dawna ul. (...), która stanowiła drogę wewnętrzną. Do powyższego pisma załączona została m.in. ortofotomapa z 2006 r. na której widoczna jest nowopowstała ul. (...) jednak jeszcze bez chodników. Natomiast teren wokół jest nieuporządkowany.

Organ I instancji podał, że przeprowadzono również postępowanie wyjaśniające w zakresie posiadania przez podmioty zarządzające sieciami infrastruktury miejskiej swoich sieci lub urządzeń na przedmiotowej nieruchomości. Z treści pisma Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji S.A. w K. z dnia 24 października 2011 r. znak (...) wynika, że MPWiK S.A. na działce nr (...) posiada sieć kanalizacyjną (...)), na działce nr (...) posiada sieć kanalizacyjną (...) ((...)) i sieć kanalizacyjną (...). (...), (...)), na działce nr (...) posiada sieć kanalizacyjną (...) (dok. pow. 11) i sieć kanalizacyjną (...) (dok. pow. (...) W sieci kanalizacyjnej Ř (...) okalizowany jest kabel teleoptyczny. Na działce nr (...) MPWiK S.A. posiada sieć wodociągową (...) (dok. pow. (...)-arch). Na działkach: nr (...) i nr (...), obr. (...) znajdują się również sieci kanalizacyjne nie będące w eksploatacji MPWiK S.A. Natomiast z treści pism: Zakładu Energetycznego w K. znak (...) z dnia 2 listopada 2011 r. oraz (...) Spółki Gazownictwa sp. z o.o. Oddział Zakład Gazowniczy w K. z dnia 28 października 2011 r. nr (...) wynika, iż objęte niniejszym postępowaniem działki nie są obciążone infrastrukturą techniczną tych przedsiębiorstw.

Starota K. ocenił, że w obliczu poczynionych ustaleń faktycznych wnioskowane do zwrotu nieruchomości oznaczone jako działki: nr (...), nr (...), nr (...) i nr (...), poł. w obr (...), jedn. ewid. Ś. m. K., w granicach wywłaszczonej działki nr (...) obr. (...), należy uznać za zbędne na cel określony w umowie sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego Nr Rep. (...) z dnia 16 listopada 1989 r., w rozumieniu przepisu art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i orzec o ich zwrocie.

Dalej organ I instancji wskazał, że w celu określenia przedmiotu zwrotu projektem podziału nieruchomości sporządzonym przez Przedsiębiorstwo Usług Inżynieryjno - Budowlanych "(...) przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 1 sierpnia 2013 r. pod nr (...) działka nr (...) o pow. 0,0179 ha, obj. księgą wieczystą nr (...), zmieniła powierzchnię bez zmiany oznaczenia i przebiegu granic na działkę nr (...) o pow. 0,0176 ha, poł. w obr. (...) m. K., a następnie podzieliła się na działki: nr (...) o pow. 0,0048 ha i nr (...) o pow. 0,0128 ha, natomiast działka nr (...) o pow. 0,1227 ha, obj. księgą wieczystą nr (...), poł. w obr. (...) m. K. dzieli się na działki: nr (...) o pow. 0,0065 ha i nr (...) o pow. 0,1162 ha. Powstałe w ten sposób działki: nr (...) o pow. 0,0048 ha i nr (...) o pow. 0,1162 ha stanowią przedmiot zwrotu objęty wydawaną decyzją.

W końcowej części uzasadnienia swojej decyzji Starosta (...) wskazał sposób wyliczenia wysokości zwaloryzowanego odszkodowania oraz pozostałe determinanty rozstrzygnięcia o jego zwrocie.

Na skutek odwołania Gminy Miejskiej K. od powyższej decyzji Starosty (...) z dnia 13 października 2017 r. Wojewoda wydał opisaną na wstępie decyzję reformatoryjną, którą uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł od odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka: nr (...), nr (...), nr (...) (powstałej z podziału działki nr (...)) i nr (...) (powstałej z podziału działki nr (...)), położonej w obr. (...) m. K., w granicach wywłaszczonej działki nr (...) obr. (...).

Wojewoda wskazał w szczególności, że w niniejszej sprawie spełnione zastały dwie podstawowe przesłanki, bez zaistnienia których nie jest możliwe orzeczenie o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. Po pierwsze, z wnioskiem o zwrot przedmiotowej nieruchomości wystąpiły uprawnione do tego osoby, tj. A. S.-L., Z. L. i J. N., będący byłymi współwłaścicielami wywłaszczonej nieruchomości (działki nr (...) o pow. 0,5858 ha, poł., w obr (...)). Po drugie zaś, w stosunku do ww. nieruchomości znajdą zastosowanie przepisy art. 136 ust. 3 i następne ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, gdyż jej nabycie na rzecz Skarbu Państwa nastąpiło na podstawie umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego nr Rep. (...) w dniu 16 listopada 1989 r., z przeznaczeniem pod budowę osiedla (...) Przedsięwzięcie II, zgodnie z decyzją Wydziału Urbanistyki, Architektury, Nadzoru Budowlanego i Ochrony Środowiska Urzędu Dzielnicowego K. - N. H. znak (...) z dnia 31 grudnia 1987 r. zatwierdzającą plan realizacyjny tej inwestycji. Powołana umowa sprzedaży została zawarta na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Zgodnie natomiast z art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 z późn. zm.).

Organ odwoławczy wyjaśnił dalej, że ustalenie celu wywłaszczenia następuje poprzez przywołanie odpowiednich zapisów w decyzji wywłaszczeniowej lub umowie sprzedaży - z uwzględnieniem jego doprecyzowania w dokumentacji dotyczącej inwestycji, dla urzeczywistnienia której nastąpiło wywłaszczenie. W tym kontekście przedstawiona została ewolucja poglądów prezentowanych w orzecznictwie sądów administracyjnych co do rozumienia wspomnianego celu wywłaszczenia i jego realizacji.

Wojewoda zauważył, że w celu ustalenia sposobu zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości po wywłaszczeniu do akt przedmiotowej sprawy pozyskano z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w W. zdjęcia lotnicze wykonane w latach 1993 i 1998. W roku 1993 przedmiotowa nieruchomość przedstawiała rozkopany teren budowy z wyjeżdżonymi drogami, na której znajdowało się kilka drzew i hałdy ziemi. W roku 1998 na terenie tym znajdowały się hałdy ziemi i gruzu, kilka drzew oraz wyjeżdżone drogi. W północnej części wnioskowanego do zwrotu terenu znajdowała się asfaltowa droga przebiegająca również przez pozostałe tereny w trakcie realizacji inwestycji. Do akt przedmiotowej sprawy organ I instancji pozyskał również opracowania kartograficzne ze strony internetowej Biura Planowania Przestrzennego ((...)), na której dostępne są ortofotomapy z roku 2004 i roku 2009. Znajdująca się w aktach sprawy ortofotomapa z 2004 r. przedstawia północno-zachodni narożnik osiedla, na którym inwestycja nie została w ocenie organu I instancji ukończona, a północną część obecnie wnioskowanej do zwrotu nieruchomości przecina droga asfaltowa, natomiast powyżej jest niezagospodarowany teren zielony. Następnie w kierunku południowym teren zarośnięty jest trawą i drzewami. Przedmiotowy teren zielony, zdaniem Starosty (...), nie wygląda na urządzony i pielęgnowany, a raczej na samoistnie powstały. W południowej części działki znajduje się droga wewnętrzna prowadząca w osiedle. Na północy i południu widoczna jest nieukończona inwestycja drogowa, która jest urwana i połączona wąską drogą asfaltową przebiegającą po przedmiotowej nieruchomości. Ortofotomapa z 2009 r. (tj. 20 lat po wywłaszczeniu) przedstawia nowopowstałą ul. (...), przebiegającą od ul. (...) do (...), z całą jej infrastrukturą, która przecina jedynie północno-zachodni narożnik przedmiotowej nieruchomości. Pozostała część nieruchomości stanowi teren zielony pomiędzy blokami a ul. (...), natomiast w części północnej jest widoczna pozostałość po dawnej drodze asfaltowej. W przedmiotowej sprawie organ I instancji wykorzystał również jako dowód w sprawie zeznania świadków, przesłuchiwanych na okoliczność zagospodarowania przedmiotowego terenu po wywłaszczeniu czyli po 1989 r. Świadek E. R. zeznała, iż na wnioskowanym do zwrotu terenie od 1990 r. (od zamieszkania świadka w bloku nr (...)) do 1999 "nic tam nie było". Wskazany świadek nie pamiętał kiedy wybudowano blok nr (...), natomiast świadek zeznał również, iż w latach 1989-1999 brak było prac związanych z budową osiedla (...) a teren wyglądał tak samo jak teraz. Świadek T. B. zeznał, iż od 1991 r. przed blokiem nr (...) znajdował się niezagospodarowany teren zielony, były tam chaszcze, a bloku nr (...) jeszcze nie było. M. B. zeznała, że nie posiada wiedzy jakie było zagospodarowanie nieruchomości po 1989 r., a także nie wie kto wybudował drogę biegnącą przez przedmiotową działkę. Świadek wskazała, iż na przedmiotowym terenie nie były podejmowane żadne prace związane z realizacją celu wywłaszczenia. Natomiast świadek K. B. zeznał, iż po roku 1991 r. na przedmiotowej nieruchomości nie było fragmentu drogi przebiegającego przez rzeczoną działkę. Znajdował się tam sad, a drogę wybudowano później. Służyła ona jako tymczasowy dojazd na budowę. Świadek stwierdził, iż asfalt na drogę znajdującą się na przedmiotowej działce został na pewno wylany po 1989 r. Ponadto stwierdził, iż była to droga tymczasowa, ponieważ powstała, aby dojeżdżać do budowy, "nikt inny z niej nie korzystał, więc chyba była tymczasowa, nie było tu wielkiego ruchu". Świadek stwierdził także, że droga ta nie posiada żadnej nazwy; po zakończeniu budowy nikt nie korzystał z rzeczonej drogi, ponieważ nie ma ona połączenia z drogą główną, a mieszkańcy korzystają z innej drogi. Z kolei z zeznań M. B. wynika, iż po roku 1989 "nic tutaj nie było poza budynkami bazy budowy - dokładnie na boisku". Świadek nie wie kiedy został położony asfalt na drodze biegnącej przez przedmiotowy teren oraz że nie było drogi głównej, a przedmiotowa działka stanowiła skrót do budowy. Świadek wskazał, iż ww. droga nie miała nazwy. Ponadto świadek wskazał, że na przedmiotowej działce nie były prowadzone żadne prace związane z budową osiedla, a stanowiła ona skrót z drogi biegnącej przez działkę do ul. (...) i korzystali z niej mieszkańcy pobliskich domków jednorodzinnych.

Przeprowadzona w dniu 20 stycznia 2012 r. rozprawa administracyjna połączona z oględzinami nieruchomości wykazała, iż działki nr (...) (z podziału którego powstała działka nr (...)), nr (...), nr (...) (z podziału której powstała działka nr (...)) i nr (...), położone w obrębie (...) m. K. tworzą razem równoległobok i są usytuowane pomiędzy ul. (...) a blokiem nr (...) przy ul. (...). Działka nr (...), w części zachodniej, stanowi jezdnię oraz chodnik ul. (...), natomiast w pozostałej części jest porośnięta trawą. Działka nr (...) w części zachodniej stanowi fragment chodnika ul. (...), a w pozostałej porośnięta jest trawą i drzewami. Działka nr (...) w części północnej przecięta jest drogą asfaltową (niedostępna dla ruchu samochodowego), a w pozostałej części stanowi teren porośnięty trawą i drzewami. Działka nr (...) w narożniku południowo-wschodnim przecina parking dochodząc do krawężnika drogi wewnętrznej, a w pozostałym zakresie stanowi teren porośnięty trawą i drzewami. Jak wskazano w protokole z oględzin, wyżej opisany teren zielony nie był zniwelowany, był poprzecinany licznymi wydeptanymi przez mieszkańców osiedla ścieżkami oraz porośnięty kilkunastoma drzewami.

Organ odwoławczy zwrócił uwagę na stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wyrażone w wydanym w niniejszej sprawie wyroku z 30 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 1627/14, zgodnie z którym: "trafnie i słusznie organ odwoławczy zarzucił organowi I instancji nieuwzględnienie istnienia w 1998 r. drogi w północnej części wnioskowanego do zwrotu terenu (widocznej na zdjęciach lotniczych), a także wieloletnich drzew znajdujących się na nieruchomości, skoro jak wynika z załącznika graficznego elementy te byty planowane na wywłaszczonej nieruchomości. Z akt sprawy zgromadzonych przez organ I instancji nie wynika również, jak to przyjął ten organ, że znajdujące się na wywłaszczonej nieruchomości drzewa stanowiły samosiejki".

Wojewoda nie podzielił oceny organu I instancji co do tego, że pierwotna droga asfaltowa przebiegająca przez przedmiotową nieruchomość miała charakter tymczasowy - i zauważył, że realizacja celu wywłaszczenia polegającego na budowie drogi wiąże się przecież z konkretnymi robotami i nakładami inwestycyjnymi. Stan faktyczny ustalony w oparciu ortofotomapę świadczy wyraźnie o tym, iż po wywłaszczeniu podjęto na wnioskowanej do zwrotu nieruchomości działania dla zrealizowania celu określonego jako budowa drogi w ramach osiedla mieszkaniowego.

Wojewoda nie podzielił oceny organu I instancji również co do tego, że w terminie 10 lat od daty wywłaszczenia nieruchomości, ani później do momentu złożenia wniosku, nie ukończono żadnego elementu osiedla; drzewa znajdujące się na nieruchomości mogły istnieć już przed wywłaszczeniem, a ich układ był dowolny, na nieruchomości były hałdy wywiezionej ziemi i gruzu, a przebiegająca droga przypominała drogę techniczną dla samochodów i maszyn biorących udział w realizacji inwestycji. Zdaniem Wojewody, z ortofotomapy wynika, że na przedmiotowym terenie znajdował się teren zielony, z którego mogli korzystać mieszkańcy osiedla.

Zdaniem organu odwoławczego, na uwagę zasługuje również fakt, iż przez teren zawnioskowanej do zwrotu nieruchomości przebiega sieć kanalizacyjna i wodociągowa, co również potwierdza realizację celu wywłaszczenia, gdyż tego typu infrastruktura osiedlowa niezbędna jest dla prawidłowego funkcjonowania osiedla mieszkaniowego. Celem wywłaszczenia była budowa kompleksowo zaprojektowanego osiedla mieszkaniowego, wymagającego dla swojego prawidłowego funkcjonowania powstania m.in. infrastruktury technicznej. Zdaniem organu odwoławczego, położenie i charakter znajdującej się na przedmiotowej nieruchomości infrastruktury technicznej (sieci wodociągowe, kanalizacyjne) pozwala na stwierdzenie, że zostały wybudowane na potrzeby osiedla mieszkaniowego i służyły zaspokajaniu potrzeb jego mieszkańców - fakt ten nie jest negowany przez żadną ze stron niniejszego postępowania. Dla prawidłowej eksploatacji i konserwacji ww. sieci muszą istnieć strefy ochronne wolne od zadrzewienia i zabudowań małej architektury.

Organ odwoławczy skonstatował, że w niniejszej sprawie należy mówić o dopuszczalnej modyfikacji celu wywłaszczenia przedmiotowych nieruchomości, określonego ogólnie jako budowa osiedla mieszkaniowego (...) bowiem teren został wykorzystany na potrzeby osiedla mieszkaniowego poprzez wykonanie sieci infrastruktury podziemnej oraz zieleni osiedlowej i częściowo ulicy (drogi), co nie świadczy o jakościowej zmianie ww. celu wywłaszczenia. Zawnioskowane do zwrotu działki: nr (...), nr (...), nr (...) i nr (...) obr. (...) m. K., zostały wykorzystane na cel wywłaszczenia określony jako budowa osiedla mieszkaniowego (...), co nastąpiło przed złożeniem wniosku o zwrot i przed dniem 22 września 2004 r.

Skargi na powyższą decyzję Wojewody z dnia 16 stycznia 2018 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożyli Z. L., A. S.-L. i J. N.; skargi objęte zostały jednym pismem. Skarżący zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów: 1) prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to: art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 121) poprzez błędne przyjęcie, iż działki: nr (...), nr (...), nr (...) (powstałej z podziału działki nr (...)) i nr (...) (powstałej z podziału działki nr (...)), położonej w obr (...) m. K., w granicach wywłaszczonej działki nr (...) obr (...) nie stały się zbędne na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu; 2) postępowania administracyjnego, co miało wpływ na wynik sprawy, poprzez naruszenie: a) art. 7 w zw. z art. 77 i 107 § 3 k.p.a. poprzez brak zachowania obiektywizmu i wnikliwego rozpatrzenia materiału dowodowego, co miało wpływ na wynik rozstrzygnięcia, b) art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie swobodnej oceny dowodów, do czego doprowadziło takie rozumowanie, które w istocie oderwane było od zasad logiki i życiowego doświadczenia, c) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż zaszły okoliczności pozwalające na zastosowanie powyższego przepisu i uchylenie prawidłowej decyzji organu I instancji i orzeczenie co do istoty sprawy niezgodnie z zebranym materiałem dowodowym. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarg skarżący zaprezentowali argumentację na poparcie swojego stanowiska.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zakwestionowanego rozstrzygnięcia.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa.

Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że nie ma podstaw do pozbawienia jej mocy wiążącej. Zarzuty skarg okazały się niezasadne.

Zgodnie z art. 136 ust. 3 zd. 1 z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 121, dalej "u.g.n.") poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Wedle art. 137 ust. 1. u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Jeżeli cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (art. 137 ust. 2 u.g.n.). Powołane przepisy stanowią determinantę prawną zaskarżonej decyzji, aczkolwiek jej istotnym uzupełnieniem jest orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11 (Dz. U. poz. 376), w wyniku którego art. 137 ust. 1 pkt 2 utracił moc z dniem 24 marca 2014 r. w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r. zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Na tyle powyższych przepisów rysują się trzy przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości: nabycie tejże nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego w drodze wywłaszczenia, wystąpienie o zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobierców, zbędność nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W niniejszej sprawie dwie pierwsze przesłanki zostały zweryfikowane pozytywnie i są w istocie bezsporne. Postępowanie wyjaśniające oraz spór ogniskują się na przesłance trzeciej, przy czym obejmuje ona dwa zagadnienia: ustalenie określonego w decyzji celu wywłaszczenia i ocenę, czy nieruchomość jest zbędna na ten cel - z uwzględnieniem ustawowych definicji odnośnych pojęć i ugruntowanego sposobu ich rozumienia.

Nie ulega wątpliwości działka nr (...) o pow. 5858 m2 obr. (...), nabyta została na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem pod budowę osiedla (...), zgodnie z decyzją Wydziału Urbanistyki, Architektury, Nadzoru Budowlanego i Ochrony Środowiska Urzędu Dzielnicowego K. - N. H. nr (...) z dnia 31 grudnia 1987 r. zatwierdzającą plan realizacyjny tej inwestycji. W świetle planu realizacyjnego Osiedla (...) na przedmiotowej działce od strony wschodniej planowana była zieleń wysoka, następnie w kierunku zachodnim planowano podjazdy do garaży i garaże. Natomiast narożnik północno - zachodni działki przeznaczony był pod ulice z urządzonymi chodnikami oraz wysoką zielenią po obydwóch stronach ulicy.

Zważywszy na tak określony cel wywłaszczenia, wypada od razu zauważyć, że w przypadku realizacji inwestycji w postaci osiedla mieszkaniowego o wykorzystaniu nieruchomości na cel wywłaszczenia świadczy nie tylko zabudowanie budynkami mieszkaniowymi, ale także wszelkimi innymi obiektami, które są potrzebne dla osiedla. O wykorzystaniu na cel wywłaszczenia może także świadczyć inne niż zabudowa zagospodarowanie, w tym pozostawienie terenów zielonych. Poza tym, w przypadku realizacji tak dużej inwestycji na poszczególnych etapach może dochodzić do zmian w projektach zagospodarowania poszczególnych części terenu, stanowiących o realizacji osiedla. Zasadniczo punktem wyjścia dla oceny realizacji celu wywłaszczenia winno być wprawdzie ustalenie, jakie konkretne zagospodarowanie na określonym terenie było przewidziane w projektach inwestycji, jednakże nawet niezrealizowanie na wywłaszczonym terenie np. planowanych pierwotnie garaży, w zestawieniu z faktycznie zrealizowaną inwestycją, nie może odnieść skutku definitywnej oceny braku realizacji celu wywłaszczenia, a winno być zakwalifikowane jako jego modyfikacja. Decydujące znaczenie w tej sytuacji ma w zasadzie jedynie ustalenie, czy doszło do wybudowania infrastruktury związanej z osiedlem mieszkaniowo-blokowym czy też innych jego elementów. Zmiana sposobu wykorzystania nieruchomości nie oznacza zmiany celu wywłaszczenia, a jedynie jego modyfikację. Modyfikacja oznacza zmianę wykorzystania wywłaszczonej nieruchomości w zakresie obejmującym cel wywłaszczenia, a nie zmianę samego celu wywłaszczenia (por. np. wyrok NSA dnia 19 lipca 2016 r., I OSK 2600/14, CBOSA; wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 stycznia 2018 r., II SA/Kr 1457/17, CBOSA).

Mając na uwadze powyższe, że trzeba przede wszystkim zauważyć na zawnioskowanych do zwrotu działkach zlokalizowane są powiązane funkcjonalnie z osiedlem mieszkaniowym sieci infrastruktury miejskiej. Jak wynika z pisma Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji S.A. w K. z dnia 24 października 2011 r., znak (...), przedsiębiorstwo to na działce nr (...) posiada sieć kanalizacyjną (...) (dok. pow. (...) na działce nr (...) posiada sieć kanalizacyjną (...)) i sieć kanalizacyjną (...) 2639-2640-arch), na działce nr (...) posiada sieć kanalizacyjną (...)) i sieć kanalizacyjną (...) ((...)). W sieci kanalizacyjnej (...) zlokalizowany jest kabel teleoptyczny. Na działce nr (...) MPWiK S.A. posiada sieć wodociągową (...)). Na działkach: nr (...) i nr (...), obr (...) znajdują się również sieci kanalizacyjne nie będące w eksploatacji MPWiK S.A. Jak słusznie zauważył organ odwoławczy, wymienione sieci posiadają strefy ochronne, które muszą pozostać wolne od zadrzewień i zabudowań. W ocenie Sądu, w zasadzie już te okoliczności, same przez się, mogłyby stanowić podstawę do konkluzji o zrealizowaniu celu wywłaszczenia; wszak nie ulega wątpliwości, że odnośna infrastruktura została wybudowana na potrzeby osiedla mieszkaniowego, służyła i służy zaspokajaniu potrzeb jego mieszkańców.

Zdaniem Sądu, organ odwoławczy prawidłowo ocenił zabrany w toku postępowania materiał dowodowy, w szczególności znajdujące się w aktach ortofotomapy, i na jego podstawie zasadnie stwierdził, że na przedmiotowym terenie znajdował się teren zielony, z którego mogli korzystać mieszkańcy osiedla. Takie detale jak to, czy była tam zieleń wysoka, czy niska, względnie to, czy była ona sadzona jako nowa, czy też pozostawiono zastaną - nie mają istotnego znaczenia.

Wreszcie, Sąd uznał za zasadne stanowisko Wojewody co drogi, która przebiegała przez przedmiotową nieruchomość. W ocenie Sądu, nie ma podstaw do negowania tezy, że droga ta była wybudowana w ramach osiedla mieszkaniowego i stanowiła jego element.

Zgromadzony materiał dowodowy, zreferowany w decyzjach obu instancji, nie pozostawia wątpliwości co do tego, że opisane okoliczności, stanowiące o realizacji celu wywłaszczenia, zaistniały przed złożeniem wniosku o zwrot i przed dniem 22 września 2004 r. W tym stanie rzeczy niepodobna stwierdzić, że nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W konsekwencji nie ma też podstaw do jej zwrotu, wobec czego decyzja odmowna jawi się jako uzasadniona i zgodna z prawem.

Powyższe rozważania zawierają już odniesienie się do zarzutów skargi, które Sąd uznał za niezasadne. W szczególności, w ocenie Sądu, nie doszło do naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 i 107 § 3 k.p.a. poprzez brak zachowania obiektywizmu i wnikliwego rozpatrzenia materiału dowodowego ani art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie swobodnej oceny dowodów. Uzasadnienie decyzji Wojewody spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. i wskazuje, że organ odwoławczy rozpatrzył sprawę po raz drugi w jej całokształcie i miał na względzie cały materiał dowodowy, w tym zeznania świadków, choć najistotniejsze okazały się dowody z dokumentów i ortofotomap. Ocena tego materiału nastąpiła zgodnie z dyrektywami wynikającymi art. 80 k.p.a. i prowadziła do prawidłowych ustaleń faktycznych. Ustalenia te uzasadniały rozstrzygnięcie sprawy odmienne od sformułowanego przez organ pierwszej instancji, przeto ziściły się przesłanki do wydania orzeczenia reformatoryjnego - nie doszło zatem do naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Przepisy art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami zostały przez Wojewodę prawidłowo zinterpretowane i zastosowane. W szczególności organ odwoławczy nie popełnił żądnego błędu na etapie subsupmcji ustalonego stanu faktycznego pod hipotezę wynikającej ze wspomnianych przepisów normy. Dotyczy to także kwalifikacji przedmiotowej nieruchomości jako takiej, która nie stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu w rozumieniu art. 136 ust. 3 u.g.n.

Kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nastąpiła na skutek skargi Z. L. Skargi A. S.-L. oraz J. N. podlegały odrzuceniu jako wniesione po upływie terminu do ich wniesienia.

Zgodnie z art. 53 § 1 p.p.s.a. skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie. Zaskarżoną decyzję Wojewody skarżącej A. S.-L. doręczono w dniu 19 stycznia 2018 r., a skarżącemu J. N. w dniu 23 stycznia 2018 r. - a zatem terminy do wniesienia skarg upłynęły odpowiednio w dniu 19 lutego 2018 r. i w dniu 22 lutego 2018 r. Tymczasem skargi zostały wniesione, w jednym piśmie, w dniu 23 lutego 2018 r. W myśl art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia.

Mając powyższe na względzie, Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. skargi A. S.-L. oraz J. N. odrzucił, a skargę Z. L. - na podstawie art. 151 p.p.s.a. - oddalił.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.