II SA/Kr 387/21 - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3190185

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 maja 2021 r. II SA/Kr 387/21

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: SWSA Mirosław Bator SWSA Małgorzata Łoboz SWSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na chwałę Nr XVII/232/2016 Rady Miejskiej w Wieliczce z dnia 7 kwietnia 2016 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Wieliczka - obszar "B"

I. stwierdza nieważność części tekstowej zaskarżonej uchwały i rysunku planu stanowiącego załącznik nr 1 do zaskarżonej uchwały w zakresie terenów oznaczonych symbolami 15U, 37U, 5U, 22UP, 33UP, 9MW,

II. stwierdza nieważność części tekstowej zaskarżonej uchwały i rysunku planu stanowiącego załącznik nr 1 do zaskarżonej uchwały w części obejmującej tereny oznaczone symbolami: 5MW, 6MW, 7MW, 52MN.2, 45MN.2, 47MN.2 - w zakresie, w jakim tereny te położone są w strefie ochronnej od linii energetycznej 110 kV,

III. stwierdza nieważność części tekstowej zaskarżonej uchwały i rysunku planu stanowiącego załącznik nr 1 do zaskarżonej uchwały w części obejmującej tereny oznaczone symbolami: 15MN.1; 21MN.1; 19MN.1; 18MN.1; 33MNO; 22MN.1; 17MN.1; 11MN.1; 1ZC; 10MN.1; 3MNO; 7MN.1; 3MN.1; 6MN.1 - w zakresie, w jakim tereny te położone są w strefie ochronnej od linii energetycznej 220kV,

IV. stwierdza nieważność części tekstowej zaskarżonej uchwały i rysunku planu stanowiącego załącznik nr 1 do zaskarżonej uchwały w części obejmującej tereny oznaczone symbolami: 56MN.2; 63MN.2; 64MN.2; 66MN.2; 65MN.2 - w zakresie, w jakim tereny te położone są w strefie kontrolowanej od istniejącego gazociągu wysokiego ciśnienia,

V. stwierdza nieważność części tekstowej zaskarżonej uchwały w zakresie § 27 ust. 3 pkt 2 lit. a; § 30 ust. 3 pkt 2 lit. a, § 32 ust. 3 pkt 2 lit. a; § 34 ust. 5 pkt 16; § 37 ust. 3 pkt 2 lit. a; § 38 ust. 3; § 40 ust. 4 pkt 4 lit. a; § 44 ust. 4 pkt 3 lit. a; § 50 ust. 4 pkt 2,

VI. stwierdza nieważność § 29 ust. 2 pkt 1 części tekstowej zaskarżonej uchwały w zakresie słów: "stanowiącego maksymalnie 50% powierzchni użytkowej budynku" oraz § 30 ust. 2 pkt 1 w zakresie słów: "stanowiącego maksymalnie 50% powierzchni użytkowej budynku",

VII. w pozostałym zakresie skargę oddala,

VIII. zasądza od Gminy Wieliczka na rzecz strony skarżącej kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie faktyczne

Wojewoda Małopolski wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Nr XVII/232/2016 Rady Miejskiej w Wieliczce z 7 kwietnia 2016 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Wieliczka - obszar B w części oraz wniósł stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części:

a) w zakresie części tekstowej: § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a), b), c), d); § 14 ust. 1 pkt 3 lit. a), b); § 14 ust. 1 pkt 5; § 14 ust. 1 pkt 6; § 14 ust. 1 pkt 7; § 15 pkt 13; § 16 ust. 2 pkt 7; § 26 ust. 5 pkt 16; § 27 ust. 3 pkt 2; § 29 - ewentualnie, gdyby zakwestionowanie całego § 29 zostało uznane za zbyt daleko idące: § 29 ust. 2 pkt 1 oraz § 29 ust. 5 pkt 15; § 30 - ewentualnie, gdyby zakwestionowanie całego § 30 zostało uznane za zbyt daleko idące: § 30 ust. 2 pkt 1, oraz § 30 ust. 3 pkt 1 i 2; § 31 ust. 4 pkt 15; § 32 ust. 3 pkt 1 i 2; § 33 ust. 4 pkt 13; § 34 ust. 5 pkt 16 i 18; § 35 ust. 4 pkt 10; § 36 ust. 3 pkt 1; § 37 ust. 3 pkt 1 i 2 lit. a); § 38 ust. 3 i 4; § 39 ust. 4 pkt 11; § 40 ust. 4 pkt 4 i 10; § 41 ust. 4 pkt 2 i 7; § 42 ust. 4 pkt 3 i 9; § 43 ust. 3 pkt 8; § 44 ust. 4 pkt 3 i 8; § 45 ust. 4 pkt 6; § 50 ust. 4 pkt 2;

b) w zakresie części graficznej:

- 15U; 37U; 5U; 22UP; 33UP; 9MW;

- 6.MN.1, 3.MN.1, 7.MN.1, 10-11.MN.1, 30.MN.1, 17-21.MN.1, 15.MN.1 - obszar sołectwa Gołkowice

- 44-45 MN.2 oraz 47 MN.2 - w miejscowości Sułków, 5-7 MW - w miejscowości Strumiany, 52MN.2, 41MN.2, 43MN.2,15US, 139MNO - w miejscowości Zabawa:

- 56 MN.2, 63-66 MN.2 - w miejscowości Węgrzce Wielkie.

Strona skarżąca wniosła również o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym oraz o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Wojewoda Małopolski kwestionowanej uchwale zarzucił istotne naruszenie zasad sporządzania planu poprzez:

1) naruszenie art. 9 ust. 4 oraz 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez naruszenie obowiązku nienaruszania ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego,

2) naruszenie art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 34 ust. 3 pkt 4 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz rozporządzenia Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 25 kwietnia a 2012 r. w sprawie ustalenia geotechnicznych warunków posadawiania obiektów budowlanych, poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i nałożenie na uczestników obrotu prawnego obowiązku sporządzenia dokumentacji hydrologiczne geologiczno - inżynierskiej, stwierdzającej przydatność terenu do lokalizacji obiektów budowlanych.

W uzasadnieniu skargi Wojewoda wskazał, że Rada Miejska w Wieliczce przystąpiła do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwałą z dnia 20 grudnia 2007 r., nr XIV/166/2007. W związku z powyższym, zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (która weszła w życie 21 października 2010 r.), przy sporządzaniu (oraz ocenie) ww. planu miejscowego znajdą zastosowanie przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu sprzed 21 października 2010 r.

Uzasadniając przekroczenie władztwa planistycznego Wojewoda wskazał, że w wielu miejscach przedmiotowej uchwały wskazano wytyczne, dotyczące projektowania nowej zabudowy na terenach oznaczonych w planie jako osuwiska aktywne, okresowo aktywne i nieaktywne, zobowiązujące potencjalnego inwestora do wykonana dokumentacji geologiczno-inżynierskiej lub hydrologicznej, określające warunki wykonania tej dokumentacji (uprawnienia geologa, zalecenia dotyczące zabezpieczeń dla projektowanych budynków, rodzaju stosowanych urządzeń pomiarowych), są to:

a) § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a, b, c, d - dopuszcza możliwość lokalizacji budownictwa mieszkaniowego i usługowego pod warunkiem wykonania dokumentacji geologiczno-inżynierskiej lub geotechnicznej zgodnie z przepisami z zakresu ustalania geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych oraz spełnienia zawartych w niej zaleceń, potwierdzającej, że projektowana inwestycja nie naruszy zaburzenia równowagi gruntu oraz określi zalecenia dotyczące zabezpieczeń dla projektowanych budynków, (...), zostanie wykonana przez uprawnionego geologa;

b) § 14 ust. 1 pkt 4 lit. a i b - określa możliwość budowy i rozbudowy dróg oraz sieci i urządzeń infrastruktury technicznej pod warunkiem wykonania dokumentacji geologiczno-inżynierskiej (dla osuwisk aktywnych, okresowo aktywnych i nieaktywnych) i wykonania dokumentacji geologiczno-inżynierskiej lub geotechnicznej zgodnie z przepisami z zakresu ustalania geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych oraz spełnienie zawartych w nich zaleceń, pod warunkiem aby dokumentacja była wykonana przez uprawnionego geologa (dla terenów zagrożonych występowaniem osuwisk);

c) § 14 ust. 1 pkt 5 - określa sposób i zakres przeprowadzanych badań poprzez wskazanie, Ze badania geologiczno-inżynierskie, wykonywane w granicach osuwisk aktywnych, okresowo aktywnych, nieaktywnych oraz w terenach zagrożonych, w tym w strefach buforowych, musza obejmować w zależności od potrzeb wiercenia geologiczne podwójnym aparatem rdzeniowym z pełnym rdzeniowaniem do głębokości poniżej najniższej powierzchni poślizgu ścinania (w szczególności zaleca się w przypadkach związanych z posadowieniem obiektów z pomieszczeniami przeznaczonymi na stały i czasowy pobyt ludzi oraz budowa i rozbudowa dróg), oraz sondowania dynamiczne bądź statyczne, próby obciążeniowe, wykopy, odkrywki itp; dopuszcza się również wykonanie innych badań uzupełniających (np. geofizyczne, hydrogeologiczne) w celu lepszego rozpoznania osuwiska:

d) § 14 ust. 1 pkt 6 - określa warunek wykonania dokumentacji geologiczno-inżynierskiej przez osoby z odpowiednimi uprawieniami, wraz ze wskazaniem rodzaju posiadanych przez nie uprawnień:

e) § 14 ust. 1 pkt 7 - ustala obowiązek zaopiniowania projektu robót/prac geologicznych oraz dokumentacji geologiczno-inżynierskiej przez właściwa jednostkę Państwowej Służby Geologicznej przed jej zatwierdzeniem przez właściwy organ administracji geologicznej;

f) § 15 pkt 13 dotyczy budowy nowych dróg oraz rozbudowy dróg istniejących-postanowienia analogiczne jak w lit. b);

g) § 16 ust. 2 pkt 7 dotyczy budowy nowych sieci i urządzeń infrastruktury technicznej-postanowienia analogiczne jak w lit. b);

h) § 26 ust. 5 pkt 16 dotyczy terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i oznaczonych symbolem MN.1, który odsyła do § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a), b), c), d), oraz § 27 ust. 3 pkt 2;

i) § 27 ust. 3 pkt 1 i 2 dotyczy zabudowy w terenach z ograniczonym rozwojem, oznaczonych symbolami 1MNO- 98MNO, 100MNO-106 MNO, 108 MNO, 109 MNO 112MNO-153 MNO - pod warunkiem wykonania dokumentacji geologiczno-inżynierskiej potwierdzającej, że projektowana inwestycja nie naruszy zaburzenia równowagi gruntu i nie spowoduje uaktywnienia się osuwiska, określającej zadania dotyczące zabezpieczeń dla budynków;

j) § 29 ust. 5 pkt 15 dotyczy terenów zabudowy mieszkaniowo - usługowej i oznaczonych symbolem MNU, który odsyła do § 14 ust. 1 pkt 2 lit. d), e);

k) § 30 ust. 3 pkt 1 i 2 dotyczy terenów zabudowy mieszkaniowo usługowej z ograniczonym rozwojem - postanowienia analogiczne jak w lit. i),

i) § 31 ust. 4 pkt 15 dotyczący terenów zabudowy usługowej, oznaczonych symbolem UP. który odsyła do zapisów zawartych który odsyła do § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c), d), e) oraz § 32 ust. 2 pkt 1 i 2;

ł) § 32 ust. 3 pkt 1 i 2 dotyczy terenów zabudowy usługowej z ograniczonym rozwojem oznaczonej symbolem 1UPO-3UPO - postanowienia analogiczne jak w lit. i),

m) § 33 ust. 4 pkt 13 dotyczy terenów zabudowy usługowej, oznaczonych symbolem 1U, 2U, 4U-42U, który odsyła do zapisów zawartych który odsyła do § 14 ust. 1 pkt 2 lit. e);

n) § 34 ust. 5 pkt 16 i 18 dotyczy terenów zabudowy produkcyjno - usługowej, składów i magazynów (1PU-28PU), który w przypadku lokalizacji stacji paliw wymaga wykonania dokumentacji hydrologicznej i geologiczno-inżynierskiej, stwierdzającej przydatność terenu do jej lokalizacji oraz odsyła do zapisów zawartych w § 14 ust. 1 pkt 2 lit. d), e);

o) § 35 ust. 4 pkt 10 dotyczy terenów sportu i rekreacji, oznaczonych symbolem US, który odsyła do zapisów zawartych w § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c), d), e) oraz § 36 ust. 3 pkt 1;

p) § 36 ust. 3 pkt 1 dotyczy terenów sportu i rekreacji z ograniczonym rozwojem (1USO-4USO) - postanowienia analogiczne jak w lit. i),

q) § 37 ust. 3 pkt 1 i 2 lit. a dotyczy terenów zieleni urządzonej z istniejąca zabudową (1ZPz 2ZPz, 6ZPz, 10ZPz-16 ZPz, 18 ZPz-24ZPz, 27ZPz,-31ZPz) - postanowienia analogiczne jak w lit. i);

r) § 38 ust. 4 dotyczy terenów zieleni urządzonej z istniejącą zabudową (3ZPz, 42ZPz, 5ZPz 17 ZPz, 26ZPz) - postanowienia analogiczne jak w lit. i);

s) § 39 ust. 4 pkt 11 dotyczy terenów zieleni urządzonej (1ZP - 9ZP), który odsyła do zapisów zawartych w § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c), d), e);

t) § 40 ust. 4 pkt 4 lit. b) i 10 dotyczy terenów zieleni nieurządzonej (1Z-35Z, 37Z-187Z) który odsyła do zapisów zawartych w § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c), d), e);

u) § 41 ust. 4 pkt 2 i 7 dotyczy terenów cmentarzy (1ZC-5ZC), który odsyła do zapisów zawartych w § 14 ust. 1 pkt 2 lit. d), e) dla terenów zagrożonych występowaniem osuwisk oraz przewiduje postanowienia analogiczne jak w lit. i) dla terenów osuwisk nieaktywnych; w) § 42 ust. 4 pkt 3 i 9 dotyczy terenów zieleni izolacyjnej (1ZL-7ZL) - postanowienia analogiczne jak w lit.u);

x) § 43 ust. 3 pkt 8 dotyczy terenów ogrodów działkowych (1ZD) - postanowienia analogiczne jak w lit. i);

y) § 44 ust. 4 pkt 3 lit. b) i 8 dotyczy terenów rolniczych (1R-90R), który odsyła do zapisów zawartych w § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c), d), e);

z) § 45 ust. 4 pkt 6 dotyczy terenów lasu (1ZL-79ZL), który odsyła do zapisów zawartych w § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a), b), c), d), e);

ż) § 50 ust. 4 pkt 2 dotyczy terenów obsługi komunikacyjnej (1KS), który w przypadku lokalizacji stacji paliw wymaga sporządzenia dokumentacji hydrologicznej i geologiczno-inżynierskiej, stwierdzającej przydatność terenu do jej lokalizacji.

Podkreślić należy, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z art. 4 i art. 15 ust. 2 pkt 6 i 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, sporządza się w celu ustalenia przeznaczenia terenów, parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz sposobów zagospodarowania terenów, w tym szczególnych warunków zagospodarowania oraz ograniczeń w ich użytkowaniu, co dotyczy również obszarów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych, Wyliczenie, w art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, materii podlegającej regulacji w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, ma charakter enumeratywny, a tym samym, wyklucza dopuszczalność stanowienia przez organy planistyczne wymogów, które są uregulowane przepisami powszechnie obowiązującymi - w omawianym przypadku ustawą Prawo budowlane oraz rozporządzeniem w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadawiania obiektów budowlanych.

W art. 34 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane określono zawartość projektu budowlanego, wprowadzając pojęcie geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych oraz wyniki badań geologiczno-inżynierskich, jako integralnej (w zależności od potrzeb) części projektu budowlanego. Szczegółowe zasady ustalania geotechnicznych warunków posadawiania obiektów budowlanych, uwzględniające przydatność gruntu na potrzeby projektowanego obiektu i jego charakteru oraz zakwalifikowanie go do odpowiedniej kategorii geotechnicznej - zgodnie z art. 34 ust. 6 pkt 2 ww. ustawy - reguluje rozporządzenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadawiania obiektów budowlanych.

Wprowadzenie do zapisów planu miejscowego przedstawionych powyżej obowiązków w zakresie sporządzenia dokumentacji geologiczno-inżynierskiej, hydrologicznej, określania zasad, sposobu i warunków jej wykonania, a także uprawnień geologicznych, wykracza poza wymieniony w art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zakres planu miejscowego. Wskazane w przepisie art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasady zagospodarowania terenów nie są tożsame z prawami i obowiązkami uczestników procesu budowlanego, które określone zostały w ustawie prawo budowlane oraz m.in. w ustawie Prawo geologiczne i górnicze i aktach wykonawczych.

Z przywołanych powyżej przepisów ustawy Prawo budowlane oraz rozporządzenia w sprawie geotechnicznych warunków posadawiania obiektów budowlanych wynika, że określając obowiązki inwestorów i organów administracji m.in. w ramach prowadzonego procesu budowlanego ustawodawca nie przewiduje generalnego obowiązku przeprowadzania badań hydrologicznych, czy geologiczno - inżynierskich we wszystkich przypadkach. Zatem, nie można nałożyć ustaleniami planu miejscowego zarówno na inwestora, jak i organy administracji, obowiązków większych niż te, które nakładają przepisy prawa powszechnie obowiązującego.

Rada gminy jest związana granicami przedmiotowymi zakresu planu miejscowego wyznaczonymi przez ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co oznacza, że samodzielnie może określać treść regulacji objętej planem wyłącznie w granicach upoważnienia zawartego w m.in. art. 15 ustawy o planowaniu (...). Nałożenie dodatkowych obowiązków na uczestników procesu budowlanego (niewynikających z obowiązującego porządku prawnego) nie mieści się w ramach określania zasad zagospodarowania terenu, narusza również przepisy rangi ustawowej, które kompleksowo regulują obowiązki uczestników procesu budowlanego.

W zakresie niezgodności ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego podniesiono, że kwestionowany niniejszą skargą plan miejscowy narusza postanowienia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Wieliczka przyjęte uchwałą Rady Miejskiej w Wieliczce nr XV/181/2008 z 4 marca 2008 r. w następującym zakresie:

1. Wprowadzenie w planie miejscowym terenu zabudowy usługowej 15U (w miejscowości Sułków, przysiółek Zwólka), 37U (w miejscowości Kokotów), 5U (w miejscowości Siercza), 33UP (miejscowość Kokotów, dz. ew. nr. 562), 22UP (w miejscowości Śledziejowice), w obszarach, które zgodnie ze Studium, znajdują się w obrębie zabudowy mieszkaniowej o niskiej intensywności z przewagą zabudowy jednorodzinnej, oznaczonej na rysunku Studium symbolem MN Jak również wprowadzenie w planie miejscowym terenu zabudowy usługowej 32U w obrębie obszaru oznaczonego w Studium jako zabudowy mieszkaniowej o niskiej intensywności z przewagą zabudowy zagrodowej.

Zgodnie z ustaleniami Studium, w terenie zabudowy mieszkaniowej o niskiej intensywności z przewagą zabudowy jednorodzinnej "dopuszcza się w zakresie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej funkcję usługową. Funkcja ta może się pojawić w pierwszej kondygnacji nadziemnej wraz z odrębnym wejściem oraz w miejscach z zapewnioną dogodną dostępnością komunikacyjną lub w charakterystycznych ośrodkach usługowych przy głównych ciągach pieszych."

Powyższy zapis wskazuje na dopuszczenie, w ramach funkcji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, funkcji usługowej, nie zezwala natomiast na wydzielenie obszarów o samodzielnej funkcji usługowej.

Studium wskazuje, iż "w ramach zespołów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej nie wolno lokalizować usług uciążliwych, emitujących nieprzyjemne zapachy, dymy i opary wymagające składowania odpadów na otwartej przestrzeni, generujące hałas."

Przywołane zapisy Studium wskazują, iż funkcja usługowa nie może być funkcją wiodącą na danym terenie, ale funkcją niejako "uzupełniającą", dającą się pogodzić z funkcją mieszkaniową (jako dominującą).

Ustalenia planu dla terenów oznaczonych symbolem U oraz UP nie nawiązują do wytycznych wskazanych w Studium. Ponadto, należy podkreślić, że przeznaczenie określone w planie miejscowym dla terenu usługowego UP, w ogóle nie przewiduje żadnego rodzaju zabudowy mieszkaniowej.

W przypadku obszarów zabudowy mieszkaniowej o niskiej intensywności z przewagą zabudowy zagrodowej, Studium przewiduje analogiczne postanowienia jak dla terenów zabudowy mieszkaniowej o niskiej intensywności z przewagą zabudowy jednorodzinnej, dlatego również w przypadku obszaru oznaczonego w planie symbolem 32U, należy stwierdzić niezgodność ze Studium.

2. Wprowadzenie w planie miejscowym terenu 9MW (zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna) w terenie, który w Studium oznaczono symbolem MN - obszar zabudowy mieszkaniowej o niskiej intensywności z przewagą zabudowy jednorodzinnej.

Ustalenie w planie terenu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej w obszarze, który predysponowano do zabudowy o niskiej intensywności narusza ustalenia Studium w kwestii ilości chociażby kondygnacji naziemnych (Studium dopuszcza nie więcej niż 2, z dopuszczeniem dodatkowej wyłącznie w formie poddasza użytkowego, zaś plan maksymalnie 5 kondygnacji). Analogiczne rozbieżności pomiędzy ustaleniami planu i Studium występują dla tego terenu w odniesieniu do wysokości zabudowy. Pomijając kwestię wskaźników zagospodarowania terenu, już sam fakt ustalenia planem zabudowy wielorodzinnej w obszarze, gdzie Studium przewiduje zabudowę mieszkaniową niskiej intensywności, z przewagą jednorodzinnej jest naruszeniem ustaleń Studium, gdyż są to dwie różne kategorie zabudowy.

3. Nieuwzględnienie w ustaleniach miejscowego planu zapisów ograniczających zainwestowanie kubaturowe w terenach, które w Studium oznaczono jako zieleń nieurządzoną.

Zgodnie z rysunkiem ustaleń Studium, teren zieleni nieurządzonej (oznaczonej symbolem "Z") przebiega w obrębie strefy ochrony technicznej linii wysokiego napięcia 220 kV w obszarze sołectwa Gołkowice. Natomiast ustalenia planu w części obszaru wskazanego w Studium jako zieleń nieurządzoną, wskazują jako przeznaczenie zabudowę mieszkaniową jednorodzinną o symbolach; 6.MN.1, 3.MN.1, 7.MN.1, 10-11.MN.1, 30.MN.1, 17-21.MN.1, 15.MN.1, a zatem umożliwiają zainwestowanie, którego Studium nie przewiduje. Mając na uwadze to, jaki kierunek zagospodarowania wskazany jest w Studium dla terenów zieleni nieurządzonej (tj. tereny otwarte trawiaste, zespoły zadrzewień, niewielkie zalesienia i zakrzewienia śródpolne, łąki, zieleń zlokalizowaną wzdłuż cieków) oraz wskazany dla niego zakaz lokalizacji obiektów kubaturowych trwale związanych z gruntem, stwierdzić należy, że dopuszczenie zainwestowania kubaturowego w tym obszarze stanowi naruszenie ustaleń Studium.

Analogicznie w przypadku terenów, które zgodnie ze Studium znajdują się w terenie zieleni nieurządzonej "Z", określonej granicą strefy ochrony technicznej innej niż ww. linii energetycznej, a w planie ustalono dla nich przeznaczenie pod zainwestowanie. Są to obszary: 44-45 MN.2 oraz 47 MN.2 - w miejscowości Sułków, a także 5-7 MW - w miejscowości Strumiany i 52 MN.2, 41 MN.2, 43 MN.2, 15 US, 139 MNO - w miejscowości Zabawa.

Wskazane naruszenie ustaleń Studium dotyczy także przypadku strefy ochrony technicznej gazociągu, przebiegającego przez miejscowość Węgrzce Wielkie. W obrębie wyznaczonej na rysunku Studium strefy ochronnej gazociągu wyznaczono zieleń nieurządzoną, natomiast na rysunku planu w obszarze pasa tejże zieleni wprowadzono możliwość zabudowy kubaturowej poprzez ustalenie terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczonej symbolami: 56 MN.2, 63-66 MN.2.

Mając na uwadze, że teren zieleni nieurządzonej wskazany w Studium nie jest przeznaczony pod zainwestowanie w postaci zabudowy mieszkaniowej (co literalnie podkreślono w treści Studium) należy uznać, że wprowadzenie zapisami planu terenów budowlanych w obszarach, które w Studium wskazano pod zieleń nieurządzoną jest istotnym naruszeniem ustaleń Studium.

Następnie omówiono zarzut nieprecyzyjnych zapisów, budzących wątpliwości przy odczytaniu i zastosowaniu planu miejscowego - aktu prawa miejscowego.

Ustalenia tekstowe planu w § 29 oraz § 30 zostały sformułowane w taki sposób, że w przeznaczeniu podstawowym terenów zabudowy mieszkaniowo-usługowej (1MNU -18MNU) oraz zabudowy mieszkaniowo-usługowej z ograniczonym rozwojem (1MNUO) nie doprecyzowano rodzaju zabudowy (jednorodzinna czy wielorodzinna); W § 29 ust. 2 pkt 1 zapisano, że podstawowym przeznaczeniem terenów MNU jest "zabudowa mieszkaniowo - usługowa, którą stanowi wolnostojący budynek albo budynek w zabudowie bliźniaczej, o funkcji mieszkalnej i usługowej, który składa się z lokalu mieszkalnego oraz lokalu usługowego, stanowiącego maksymalnie 50% powierzchni użytkowej budynku." Niezależnie od powyższego, w punkcie 3 ww. przepisu uchwały wymieniono zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, również w ramach przeznaczenia podstawowego terenów. Podobna sytuacja występuje w zapisach § 30 ust. 2 pkt 1 i pkt 3 (tereny MNUO).

Analizując powyższe w kontekście zapisów ustawy Prawo budowlane i aktów wykonawczych do niej, wskazać należy, iż ustalone przeznaczenie terenu dotyczy możliwości realizacji również zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Definicja zabudowy mieszkaniowo-usługowej stworzona na potrzeby planu miejscowego (w przepisach nie zdefiniowano takiego pojęcia) różni się od definicji legalnej budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zatem dotyczy innego rodzaju zabudowy. Opisane ustalenia nie są bowiem niezgodne z prawem, natomiast zasadą w planowaniu u przestrzennym jest, aby w planie miejscowym precyzować rodzaj zabudowy mieszkaniowej, aby zapewnić jednoznaczną czytelność ustaleń dla wszystkich odbiorców tego aktu, uniknąć konfliktów społecznych, czy niezamierzonego sposobu zagospodarowania i użytkowania terenu.

Zgodnie z Rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 283), do projektów aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI ww rozporządzenia z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale I w rozdziałach 1-7 i w dziale II, a do przepisów porządkowych - również w dziale I w rozdziale 9 chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej (§ 143). Zgodnie z zasadami techniki prawodawczej, wynikającymi z przywołanych przepisów, akt prawa miejscowego nie może powtarzać przepisów zamieszczonych w innych ustawach (§ 4 ust. 1), przepisy aktu prawa miejscowego redaguje się tak, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy (§ 6), przepisprawa materialnego powinien możliwie bezpośrednio i wyraźnie wskazywać kto, w jakich okolicznościach i jak powinien się zachować (§ 25 ust. 1).

Prawodawca powinien zatem stanowić normy sformułowane w sposób jasny, precyzyjny i jednoznaczny, zgodnie z regułami poprawnej legislacji. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 22 maja 2002 r. (sygn. akt K 6/02, OTK ZU nr 3a/2002, poz. 33) przepisy prawne "muszą być formułowane w sposób poprawny, precyzyjny i jasny. (...) Wymóg jasności oznacza nakaz tworzenia przepisów klarownych i zrozumiałych dla ich adresatów, którzy od racjonalnego ustawodawcy oczekiwać mogą stanowienia norm prawnych niebudzących wątpliwości co do treści nakładanych obowiązków i przyznawanych praw."

Wszystko co powyżej podniesiono, w ocenie strony skarżącej uzasadnia pogląd, iż uchwała Nr XVII/232/2016 Rady Miejskiej w Wieliczce z dnia 7 kwietnia 2016 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Wieliczka obszar "B" w zakresie wskazanym w petitum skargi, w sposób istotny narusza zasady sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Gmina nakładając na uczestników obrotu prawnego obowiązek sporządzenia dokumentacji hydrologicznej oraz geologiczno-inżynierskiej wykroczyła poza upoważnienie ustawowe wskazane w art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wprowadzając natomiast przeznaczenie terenów niezgodnie z zapisami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Wieliczka, naruszyła postanowienia art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Na poparcie tego stanowiska przywołano orzecznictwo sądów administracyjnych.

Nie budzi również wątpliwości, iż przyznana radzie gminy kompetencja w zakresie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz samodzielność kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy nie oznacza zupełnej dowolności. Akty te mianowicie, nie mogą wykraczając poza jakiekolwiek unormowania ustawowe, czynić wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań ustawowych, a także powtarzać kwestii uregulowanych w aktach prawnych hierarchicznie wyższych.

Odnosząc się do relacji planu miejscowego oraz Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania, ustawodawca wymaga, aby zapisy planu nie naruszały ustaleń Studium (poprzednio: były zgodne ze Studium). Organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie Studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego. W ramach tego władztwa organ gminy nie może wyjść jednak poza ogólne ustalenia wynikające ze Studium. Wskazując funkcję terenów, Studium ukierunkowuje planowanie miejscowe na ten rodzaj zabudowy. W przypadku wprowadzenia w planie zabudowy na terenach objętych zakazem w Studium, prowadzi do naruszenia ustaleń Studium (np. dopuszczenie zabudowy mieszkaniowej na terenach oznaczonych w Studium jako zieleń nieurządzoną). Również wprowadzenie samodzielnej funkcji usługowej (jako zagospodarowania podstawowego) w obrębie wskazanego w Studium obszaru zabudowy mieszkaniowej o niskiej intensywności z przewagą zabudowy jednorodzinnej lub zagrodowej, może prowadzić do faktycznego wykorzystania terenu kolidującego z zabudową mieszkaniową o niskiej intensywności, czy tez zabudową zagrodową.

Niezgodność planu miejscowego z ustaleniami Studium skutkuje tym, że dochodzi do naruszenia zasad sporządzenia planu miejscowego. Plan miejscowy niezgodny ze Studium pozostaje w wyraźnej sprzeczności z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie powinien zostać uchwalony przez organ gminy z uwagi na treść art. 20 ust. 1 ww. ustawy Istotne naruszenie zasad sporządzana planu miejscowego to takie, które miało wpływ na merytoryczną zawartość aktów planistycznych.

Wedle art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, istotne naruszenie zasad sporządzania Studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Wobec powyższego wystąpienie z niniejszą skargą stało się konieczne, a wniosek strony skarżącej o stwierdzenie nieważności w zakresie określonym w petitum skargi należy uznać za w pełni uzasadniony.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła:

1) o odrzucenie skargi jako naruszającej art. 57 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez nie oznaczenie w skardze organu, którego dotyczy skarga, a w razie nie uwzględnienia wniosku ad. 1

2) o oddalenie skargi w całości,

3) o zasądzenie od organu zwrotu kosztów procesu według norm przepisanych.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę w pierwszej kolejności podniesiono, że skarga dotknięta jest w ocenie organu wadą formalną polegającą na nie wskazaniu organu administracji publicznej, którego działalnie jest zaskarżone. Jako organ wskazana została bowiem "Miasto i Gmina Wieliczka" w sytuacji gdy zgodnie z art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 713 z późn. zm.) organami gminy są rada gminy i wójt (burmistrz, prezydent miasta). Tym samym ogólne wskazanie jedynie jednostki samorządu terytorialnego nie spełnia wymogu formalnego określonego w art. 57 § 1 pkt 2 p.p.s.a. i w razie nie uzupełnienia tego braku prowadzić winno do odrzucenia skargi (vide: postanowienie WSA w Krakowie z 3 kwietnia 2020 r., III SA/Kr 62/20, LEX nr 2911400).

Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 9 ust. 4 oraz 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podkreślono, że nie zachodzi żaden z opisywanych w skardze przypadków niezgodności planu ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

Tereny U - w Studium MN

Wyjaśnienia dot. terenów: 15U w Sułkowie. 37U w Kokotowie, 5U w Sierczy. 33UP w Kokotowie fdz. Nr 562) oraz 22UP w Śledziejowicach - które wg Studium są zlokalizowane terenach MN.

Studium dopuszcza lokalizowanie w obszarach MN (pkt. 5.1.2 str. 41) tekstu "Kierunków" funkcji usługowej. Dosłowne brzmienie tego zapisu: Dopuszcza się w zakresie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej funkcje usługową. Funkcja ta może pojawić się w pierwszej kondygnacji nadziemnej wraz z odrębnym wejściem oraz w miejscach z zapewnioną dogodną dostępnością komunikacyjną lub w charakterystycznych ośrodkach usługowych przy głównych ciągach pieszych (podkreślenia pochodzą od organu). Zdaniem organu powyższy zapis należy rozumieć jako dopuszczający funkcję usługową w terenach MN w dwojakiej formie: 1) w budynku mieszkaniowym jednorodzinnymi) ale także w miejscach o dobrej dostępności komunikacyjnej, czyli to dopuszczenie ma charakter dopuszczenia funkcji usługowej w terenach MN wg Studium w miejscach o dobrej dostępności komunikacyjnej. Dopuszczenie funkcji usługowej w świetle ww. kryterium dogodnej dostępności komunikacyjnej znajduje uzasadnienie dla terenów: 15U -wyznaczony po rozpatrzeniu uwagi nr 185 z 1-go wyłożenia (teren bezpośrednio przy drodze 2KDGP), 37U (przy 132KDD) oraz 5U (przy drodze 14KDZ). Ponadto o dopuszczalności funkcji usługowej w terenach MN świadczy także zapis (str. 41 pod tabelą): W ramach zespołów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinne; nie wolno lokalizować usług uciążliwych (...) - zatem zakaz nie dotyczy lokalizacji usług nieuciążliwych. Biorąc pod uwagę zapisy tekstowe wydaje się być bezspornym, że wyznaczenie w planie miejscowym terenów niewielkich terenów usługowych 15U, 37U i 5U, z dogodną obsługą komunikacyjną i przy zachowaniu (w planie) i dominacji funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej dla terenów sąsiednich (wg dyspozycji Studium) nie narusza kierunków zagospodarowania określonych w Studium - nie są to więc ustalenia niezgodne ze Studium.

Wyjaśnienia dot. terenów: zabudowy wielorodzinnej 9MW.

Problem zgodności należy rozpatrzeć w kontekście ustaleń Studium., które dla obszaru B przewiduje w zakresie zabudowy mieszkaniowej rozwój terenów zabudowy o średniej intensywności z przewagą zabudowy wielorodzinnej (rozdział 3.2 str. 14). Z kolei w rozdziale 5.1 tekstu Studium stanowi się, że: W sołectwach Śledziejowlce, Czamochowice, Zabawa, Strumiany, Kokotów, Węgrzce Wielkie jak również wzdłuż drogi biegnącej z Krakowa (...) w kierunku Niepołomic rozwijać się będzie zabudowa wielorodzinna wraz z zabudową jednorodzinna i usługami (str. 34). Powyższe tekstowe zasady zagospodarowania znalazły odzwierciedlenie w części graficznej Studium. Na podstawie powyższego stwierdza się, że ustalenia kierunkowe Studium dla obszaru B przewidują rozwój zabudowy wielorodzinnej i zgodnie z wyżej przytoczonym fragmentem tekstu-rozwój ten dotyczy m.in. sołectwa Strumiany (w którym znajduje się teren 9MW). Wyjaśnia się niniejszym, że teren 9MW został wyznaczony w pianie jako przestrzennie i funkcjonalnie uzasadnione przedłużenie terenu 8MW stanowiącego część terenów MW wg rysunku Studium. Prawną możliwość takiego rozwiązania dopuszczają ustalenia tekstowe Studium, zgodnie z którymi (pkt 3.2 str. 15):

Dopuszcza się, w granicach obszaru B, przy sporządzaniu planów miejscowych korekty określonych w Studium granic pomiędzy wyodrębnionymi kategoriami terenów pod warunkiem realizacji zasad zrównoważonego rozwoju i kształtowania ładu przestrzennego, a w szczególności: -nienaruszalności najcenniejszych elementów systemu przyrodniczego, nierozpraszania zabudowy / tworzenia zwartych zespołów zabudowy, integralności zagospodarowania przestrzennego oraz infrastruktury drogowej i technicznej, - respektowania ustaleń dla stref określonych w Studium. Teren 9MW został więc wyznaczony w planie poprzez korektę granic wyznaczonych w Studium między terenem MW a terenem MN (co powyższe zapisy Studium dopuszczają) i przy spełnieniu wszystkich ww. kryteriów dopuszczalności takiej korekty. W tej sytuacji, kiedy korektę powyższą, skutkującą wyznaczeniem w planie terenu 9MW należy uznać jako zgodą ze Studium, zastrzeżenia Skarżącego dotyczące ilości kondygnacji i wysokości zabudowy należy oceniać w aspekcie parametrów określonych w Studium dla MW. Wyznaczone w planie parametry dla 9MW są zaś zgodne z ustaleniami Studium dla obszarów MW.

Wyjaśnienia dopuszczenia w planie w terenach zieleni nieurządzonej "Z" w strefie ochronnej linii 220 kV w Gołkowicach wg ustaleń Studium terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.

Organ wyjaśnia, że tereny zielni nieurządzonej Z wg Studium z reguły obejmują obszary stanowiące obudowę cieków wodnych, tereny otwarte trawiaste, zespoły zadrzewień, łąki. Zasadą jest ochrona tych terenów, utrzymanie ich naturalnego charakteru i wartości przyrodniczych i krajobrazowych poprzez m.in. wyznaczone korytarze ekologiczne (które są uwzględnione w planie). Studium w części tekstowej nie odnosi się natomiast do szczególnego rodzaju terenów Z tj. terenów pokazanych w tym dokumencie jako tereny stref technicznych (ochronnych) od linii elektroenergetycznych najwyższych i wysokich napięć i od głównych gazociągów. Takie rozwiązania w Studium miały zapewnić utrzymanie obszaru wolnego od zabudowy w ww. strefach, ich funkcja w systemie przyrodniczym, krajobrazowym była sprawą wtórną. Te tereny nie kształtują systemu zieleni w obszarze. Na etapie sporządzania planów miejscowych były kwestionowane we wnioskach i uwagach. Stąd też, wobec braku szczegółowych dyspozycji tekstowych Studium dotyczących terenów Z w strefach od sieci elektroenergetycznych i gazowych, jak również wobec faktu, że strefy te na podstawie przepisów odrębnych ulegały sukcesywnie zmniejszeniu w stosunku do obszaru wskazanego na rysunku Studium - podjęte zostały na etapie sporządzania planów miejscowych decyzje o włączeniu tego rodzaju stref do terenów o przeznaczeniu bezpośrednio sąsiadującym (np. MN).

Takie rozwiązanie nie są sprzeczne z kierunkiem zagospodarowania wg Studium, ponieważ nawet objęcie danego terenu w strefie gazociągu lub linii elektroenergetycznej przeznaczeniem MN, U nie oznacza prawa do zabudowy tej części terenu, który znajduje się w strefie. Ochronę zapewniają ustalenia planu, określające granice stref, ale przede wszystkim przepisy odrębne, funkcjonujące niezależnie od planu miejscowego. Takie rozwiązania są optymalne, gdyż zapewniają ochronę terenów przed zabudową kubaturową - zgodnie ze Studium (w części objętej strefą), umożliwiają wykorzystanie właścicielom tych części działek jako terenu biologicznie czynnego (odpowiednika terenu Z w strefach ww. urządzeń wg rysunku Studium). Warto podnieść, że linie 220 kV, 110 kV jak i gazociągi wysokiego ciśnienia mają przebieg wyznaczony kryteriami technicznymi, ekonomicznymi natomiast z reguły nie respektują w żaden sposób (albo w niewielkim stopniu) stanu własności gruntów, co potwierdza analiza rysunku planu miejscowego (jak i Studium).

Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 34 ust. 3 pkt 4 prawa budowlanego wyjaśniono, że w zakresie problematyki osuwisk Gmina Wieliczka, mając świadomość zagrożeń i zgodnie z postanowieniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy zleciła wykonanie dokumentacji do uprawnionej (w świetle art. 162 i 163 ustawy prawo geologiczne i górnicze) jednostki państwowej, tj. Państwowego Instytutu Geologicznego Oddział Karpacki w Krakowie (dalej "PIG"). Na potrzeby planów miejscowych PIG opracował dokumentację p.n. "Rejestracja osuwisk i terenów zagrożonych na terenie miasta i gminy Wieliczka w skali 1:10 000 wraz z wykazaniem ich stopnia aktywności". Dokumentacja została przekazana Gminie Wieliczka w czerwcu 2008 r., była zaktualizowana w roku 2013 i 2014. Na podstawie tych dokumentacji określono obszary osuwisk, ich rodzaje (aktywne, okresowo aktywne, nieaktywne), strefy buforowe, zakazy, nakazy i dopuszczenia jakie winny być dla tych terenów zamieszczone w ustaleniach planów miejscowych z obszaru gminy Wieliczka. Warto podkreślić, że zostały przeanalizowane karty rejestracyjne dla wszystkich stwierdzonych terenów osuwiskowych i to zapisy tych kart (które zostały przekazane do zasobów - bazy, dokumentacji geologicznej właściwej państwowej służby geologicznej - Państwowego Instytutu Geologicznego) były podstawą do regulacji pianistycznych szczegółowych, np. nieprzeznaczenia danego terenu osuwiskowego na cele budowlane, albo dopuszczenia zabudowy, na warunkach określonych wg wymogów ww. dokumentacji. Część opisowa tych dokumentacji określała wymogi jakie należało uwzględnić w planie miejscowym dla faktycznego zapewnienia bezpieczeństwa ludzi i mienia przy zagospodarowywaniu terenów, na których ww. dokumentacja wykazała występowanie osuwisk. Wyniki sporządzonej na zamówienie Gminy przez PIG dokumentacji osuwiskowej były szokujące - stwierdzono w gminie ok. 300 osuwisk i to w miejscach, które w świetle wcześniejszych (np. z lat 60./80.XX w.), bardzo ogólnych, pojedynczych dokumentacji nie były wskazane jako tereny zagrożone. Stąd też mapa osuwisk stanowiąca graficzna cześć przedmiotowej dokumentacji została opublikowana w BIP Gminy Wieliczka, aby zapewnić każdemu zainteresowanemu możliwość bezpośredniego zapoznania się z tą dokumentacją, jako materiałem źródłowym, będących podstawą rozstrzygnięć w planach miejscowych. Dodać należy, że po wykonaniu przez PIG przedmiotowej dokumentacji odbyły się kilkukrotne spotkania konsultacyjne z udziałem Władz Gminy Wieliczka, Dyrekcji Państwowego Instytutu Geologicznego oraz autora dokumentacji osuwiskowej a także jednostką autorska planów miejscowych. Generalnym celem konsultacji było doprecyzowanie obszarów, na których zabudowa może być dopuszczona i określenie warunków dopuszczenia. W sprawach szczególnie istotnych z punktu widzenia Władz Gminy były przeprowadzone dodatkowe wizje w terenie. Efektem tych wszystkich działań konsultacyjnych było zaktualizowanie przez PIG (2013 i 2014) dokumentacji osuwiskowej, w zakresie częściowo pozytywnego rozpatrzenia wniosków i materiałów przedstawionych przez Władze Gminy.

Należy podkreślić, że plany miejscowe dla poszczególnych obszarów gminy Wieliczka, w tym obszar B, zostały - w zakresie regulacji dot. terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych - sporządzone zgodnie z wynikami w/ w dokumentacji Państwowego Instytutu Geologicznego (potwierdzonymi w późniejszej dokumentacji SOPO wykonywanej sukcesywnie dla całego obszaru kraju, przekazanej organowi w II połowie 2015 r.). Warto podkreślić, że plany miejscowe regulują problematykę osuwiskową kompleksowo, szczegółowo i w sposób maksymalnie (świetle dokumentacji osuwiskowej) sprzyjający:

a) z jednej strony interesom właścicieli gruntów (bo będą mieli możliwość budowy),

b) z drugiej bezpieczeństwu ludzi i ich mienia poprzez określenie warunków dopuszczeń (np. badania geologiczno-inżynierskie, sposób i przeprowadzenia i ocena wyników).

Organ nie zdecydował się z wielu względów na inne rozwiązanie - pozornie najprostsze - czyli zakaz zabudowy - poprzez niewyznaczenie, a nawet cofnięcie terenów budowlanych (na co zdecydowały się niektóre Gminy). Niemniej raz jeszcze podkreśla się, że ustalenia planu miejscowego dla obszar B w gminie Wieliczka są regulacjami mającymi mocne podstawy merytoryczne i uzasadnienie w materiałach wejściowych (dokumentacja PIG, SOPO), kompleksowymi i spójnymi.

Plan był sporządzany wg przepisów obowiązujących do 20 października 2010 r. - stąd też jego projekt podlegał "uzgodnieniu" (nie opiniowaniu) w tym zakresie ze Starostą Wielickim jako właściwym organem administracji geologicznej. Procedura uzgodnienia polegała na tym, że w stosunku do projektu planu opartego tak w części graficznej jak i tekstowej na ww. dokumentacji PIG -służby Starostwa wskazywały potrzebę dokonania określonych korekt lub uzupełnienia projektu przekazanego do uzgodnienia - jako warunku uzyskania stanowiska pozytywnego, czyli uzgodnienia projektu planu. Gdyby projekt nie uwzględnił powyższych oczekiwań Starostwa, wówczas nie zostałby uzgodniony, a więc nie mógłby być dalej procedowany. Starostwo w pełni akceptowało dokumentację opracowana przez PIG i dokonując uzgodnienia kierowało się przede wszystkim oceną spełnienia przez projekt planu miejscowego wymogów i warunków wynikających z tej dokumentacji.

W świetle genezy ich powstawania, przesłanek formalnych i merytorycznych kształtowania ustaleń planistycznych nie zachodzi - zdaniem organu - sytuacja poszerzenia władztwa planistycznego poprzez zakwestionowane zapisy planu miejscowego.

Wskazuję, że kwestia możliwości uzależnienia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego prowadzenia określonych inwestycji na terenie osuwiskowym od wykonania przez inwestora dokumentacji geologiczno-inżynierskiej, była już przedmiotem analizy sądów administracyjnych, w tym Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Wskazać należy w tym miejscu na wyrok WSA w Krakowie z 15 grudnia 2017 r., II SA/Kr 1096/16. LEX nr 2465858, w którym Sąd po rozpoznaniu całokształtu zarzutów Wojewody Małopolskiego stwierdził wprawdzie nieważność zaskarżonej uchwały w sprawie uchwalenia zmiany planu, jednakże w zakresie analogicznego zarzutu naruszenia art. 15 ustawy o planowaniu przestrzennym wypowiedział się « następujący sposób:

"Sąd nie podzielił także zarzutu Wojewody w zakresie naruszenia art. 15 ust. 2 u.p.z.p. poprzez zawarcie w zaskarżonym pianie miejscowym regulacji dotyczących obowiązku sporządzenia dokumentacji geologiczno-inżynierskiej dla przyszłych inwestycji, a zatem wymogów określonych przepisami Prawa budowlanego (art. 34 ust. 3 pkt 4 Pr. Bud.) oraz przepisami wydanymi na podstawie tej ustawy. W ocenie sądu, zawarcie w treści planu wskazanej regulacji, choć odbiega od zasad poprawnej techniki legislacyjnej, nie stanowi o wadliwości planu miejscowego. Podkreślić bowiem należy, iż kwestionowane przez Wojewodę zapisy planu nie modyfikują regulacji wynikających z Prawa budowlanego. Nie zmieniają one zatem powszechnie obowiązujących wymogów realizacji inwestycji budowlanych i nie pozostają z nimi w sprzeczności."

IV. Argumentacja ad. 2 - co do (zawartego jedynie w uzasadnieniu skargi) zarzutu nieprecyzyjnych zapisów planu w zakresie jego § 29 (MNU) i § 30 (MNUO)

Organ wyjaśnia, że teren MNU - nie jest terenem dla zabudowy wielorodzinnej, ponieważ w części określającej zakres przeznaczenia podstawowego wyraźnie jest mowa o lokalu mieszkalnym (a więc jednym lokalu - użyto świadomie liczby pojedynczej) i lokalu usługowego (jednego - również użyto świadomie liczby pojedynczej)- czyli łącznie w budynku mieszkaIno-usługowym mogą być najwyżej dwa lokale podobnie jak w budynku mieszkaniowym jednorodzinnym. natomiast różnica w stosunku do budynku mieszkaniowego jednorodzinnego jest taka, że w budynku mieszkaniowym jednorodzinnym część użytkowa (usługa) zgodnie z Prawem budowlanym może stanowić do 30% powierzchni całkowitej budynku, zaś w budynku mieszkaniowo-usługowym w rozumieniu ustaleń planu dot. terenów MNU i MNUO może to być do 50% powierzchni użytkowej budynku. Zdaniem organu taka regulacja nie daje podstaw do interpretacji o dopuszczeniu zabudowy wielorodzinnej. Tym samym zapis części tekstowej planu jest precyzyjny.

W podsumowaniu swojego stanowiska Burmistrz Wieliczki podkreślił, że uchwała w całości odpowiada prawu, a zarzuty zawarte w skardze są bezpodstawne. Podkreślenia wymaga przy tym, że analogiczne zarzuty Wojewoda Małopolski sygnalizował już w 2017 r., przy czym po wyjaśnieniach złożonych przez Miasto i Gminę Wieliczka, analogicznych do zawartych w niniejszej odpowiedzi na skargę, Wojewoda odstąpił od czynności nadzorczych, uznając jak należy rozumieć złożone wyjaśnienia za przekonywujące. Tym samym niezrozumiałe jest podejmowanie obecnie przez skarżącego, po upływie 4 lat, działań zmierzających do stwierdzenia nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Na wstępie należy wskazać, że na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491 z późn. zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2.

Do dnia dzisiejszego stan epidemii nie został odwołany.

Zgodnie z art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 z późn. zm.) w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących (ust. 2). Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów (ust. 3).

Na mocy powołanego wyżej art. 15zzs4 zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 16 kwietnia 2021 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.)- określanej dalej jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Przepisy te korespondują z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 994 z późn. zm.), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia mu uchwały lub zarządzenia (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwała lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Po upływie wskazanego wyżej 30 dniowego terminu organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (art. 93). Zgodnie zaś z art. 94 ust. 1 tej ustawy, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia po upływie roku od ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego.

Skarga organu nadzoru tj. Wojewody Małopolskiego została złożona w trybie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wojewoda jako organ nadzoru, w przeciwieństwie do osób o których mowa w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, nie jest obowiązany wykazywać swojej legitymacji skargowej poprzez wskazanie interesu prawnego i jego naruszenia.

Skarga jest częściowo uzasadniona.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że Rada Miejska w Wieliczce przystąpiła do sporządzania zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w dniu 20 grudnia 2007 r., zatem, jak słusznie wskazał skarżący Wojewoda, zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, która weszła w życie 21 października 2010 r., przy sporządzaniu oraz obecnej kontroli sądowej ww. planu miejscowego znajdą zastosowanie przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), dalej zwanej u.p.z.p., tj. w brzmieniu sprzed 21 października 2010 r. Wszystkie dalej przywoływane przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, będą dotyczyły tego właśnie stanu prawnego.

Pierwsza grupa zarzutów Wojewody dotyczy naruszenia art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez naruszenie obowiązku nienaruszania ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego w zaskarżonym planie miejscowym.

Wskazać zatem należy, że zgodnie z przepisami u.p.z.p. w wersji obowiązującej przed 21 października 2010 r., zarówno art. 15 ust. 1 jak i art. 20 ust. 1 przewidywały nie tyle obowiązek nienaruszania ustaleń Studium poprzez ustalenia planu, ale nakazywały zachowanie zgodności między tymi aktami planistycznymi.

Przestrzeganie zasady zgodności treści ustaleń zawartych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest jedną z podstawowych zasad ich sporządzania i wynika z art. 15 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami Studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem oraz z art. 20 ust. 1 u.p.z.p., który stanowi, że Plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami Studium. Nadto zgodnie z art. 9 ust. 4 upzp, ustalenia Studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że stopień związania planów ustaleniami Studium zależy zatem w dużym stopniu od brzmienia ustaleń Studium, albowiem jednym z założeń polityki przestrzennej gminy jest stopień związania planowania miejscowego przez ustalenia Studium, który może być, w zależności od szczegółowości ustaleń Studium - silniejszy lub słabszy. Studium zawiera diagnozę zagospodarowania przestrzennego i określa politykę gminy w zakresie zagospodarowania przestrzennego, zwykle w dłuższym czasie. Zatem zakres i sposób związania uzależniony jest od stopnia szczegółowości ustaleń zawartych w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Studium z założenia ma być aktem elastycznym, który jednak zawiera nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania przestrzennego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1028/07 (publik. CBOSA), zaznaczył, że ustalenia Studium nie mogą być przeniesione wprost do regulacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale nie mogą również być ze sobą sprzeczne.

Skoro w Studium określa się m.in. kierunki zmian w przeznaczaniu terenów (art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), to gmina w ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego, może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami Studium. W Studium dokonuje się kwalifikacji poszczególnych obszarów gminy i ich przeznaczenia. I chociaż Studium nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego, nie jest aktem prawa miejscowego, to jako akt planistyczny określa politykę przestrzenną gminy i bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Określone obszary gminy mogą być zatem przeznaczone w planie miejscowym pod zabudowę danego rodzaju, jeśli wcześniej w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmina wskaże te obszary jako przewidziane pod taką zabudowę (tak NSA w wyroku z 22 czerwca 2020 r., II OSK 35/20, LEX nr 3052136.)

Kierując się przywołanymi wyżej kryteriami, w pkt I wyroku Sąd stwierdził nieważność części tekstowej zaskarżonej uchwały i rysunku planu stanowiącego załącznik nr 1 do zaskarżonej uchwały w zakresie terenów oznaczonych symbolami 15U, 37U, 5U, 22UP, 33UP, 9MW ze względu na brak zgodności ww. obszarów z ustaleniami Studium, według którego obszary te położone są w terenach oznaczonych symbolem MN. Jak wynika z załączonego do akt planistycznych dokumentu Studium (cz. II, Kierunki Rozwoju Zagospodarowania Przestrzennego Miasta i Gminy Wieliczka), symbolem MN opisane zostały "Obszary zabudowy mieszkaniowej o niskiej intensywności z przewagą zabudowy jednorodzinnej" (str. 39 - 42). Zwrócić należy uwagę, że choć rozdział Studium opisującym tereny MN odnosi się do zabudowy mieszkaniowej "z przewagą" zabudowy jednorodzinnej, to zasadniczo cała jego treść dotyczy takiej właśnie zabudowy tj. jednorodzinnej.

W Studium dla obszarów oznaczonych symbolem MN określone zostały następujące standardy: "Dla zabudowy mieszkaniowej o niskiej intensywności z przewagą zabudowy jednorodzinnej określa się następujące standardy (do uszczegółowienia w planach miejscowych):

maksymalna liczba kondygnacji nadziemnych zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej występującej na terenie gminy nie może być wyższa niż 2, z dopuszczeniem dodatkowej kondygnacji wyłącznie w formie poddasza użytkowego; przy czym wysokość zabudowy, w północnej części miasta Wieliczka i w obszarze B, nie może być wyższa przy zastosowaniu dachów spadzistych niż 11 m, a w przypadku pokrycia budynku dachem płaskim nie może być wyższa niż 9m; w pozostałych obszarach zabudowa nie może być większa niż 9m, dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej jako minimalną wielkość działki należy przyjąć:

* dla zabudowy mieszkaniowej wolnostojącej - 600 m2,

* dla zabudowy mieszkaniowej bliźniaczej - 300 m2,

* dla zabudowy mieszkaniowej szeregowej -180 m2.

Powierzchnia biologicznie czynna w obszarach D, C i południowej części obszaru B nie może być mniejsza niż 70% powierzchni terenu inwestycji."

Jednocześnie, w obszarach MN, odnośnie funkcji usługowej, postanowiono jak następuje: "Dopuszcza się w zakresie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej funkcję usługową. Funkcja ta może się pojawić w pierwszej kondygnacji nadziemnej wraz z odrębnym wejściem oraz w miejscach z zapewnioną dogodną dostępnością komunikacyjna lub w charakterystycznych ośrodkach usługowych przy głównych ciągach pieszych."

Tymczasem w zaskarżonym planie miejscowym, w obszarach wskazanych w Studium jako obszary MN, zaprojektowano obszary o symbolach U (tereny zabudowy usługowej, § 33) UP (tereny zabudowy usługowej § 31) oraz MW (tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, § 24 mpzp).

Zarówno tereny U jak i UP to tereny zabudowy usługowej, przy czym tereny U to w przeznaczeniu podstawowym zaplanowane zostały jako zabudowa usługowa z zakresu m.in.: handlu detalicznego i hurtowego (w tym składy i magazyny), hotelarstwa, gastronomii, obiektów biurowych, konferencyjnych i wystawienniczych, rzemiosła usługowego i produkcyjnego, itp. Natomiast tereny UP w przeznaczeniu podstawowym to zabudowa usługowa obejmująca budynki i obiekty z zakresu administracji, oświaty, kultury, zdrowia (z wyłączeniem szpitali), domów pomocy społecznej usług sakralnych obejmujących budynki kościołów parafialnych wraz z domami parafialnymi.

Jak już wyżej wskazano, w Studium w obszarach MN funkcja usługowa została dopuszczona "w zakresie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej", w pierwszej kondygnacji nadziemnej wraz z odrębnym wejściem oraz w miejscach z zapewnioną dogodną dostępnością komunikacyjna lub w charakterystycznych ośrodkach usługowych przy głównych ciągach pieszych. Zdaniem Sądu takie ustalenia Studium jednoznacznie wskazują, że funkcja usługowa ma uzupełniać i wzbogacać funkcje mieszkaniową jednorodzinną, poprzez umożliwienie korzystania okolicznym mieszkańcom ze zwykłych, codziennie potrzebnych usług jak np. niewielkie sklepy, gabinety lekarskie, zakłady fryzjerskie, kosmetyczne, krawieckie, szewskie, kawiarnie, a także z usług mieszczących się tradycyjnie w niewielkich lokalach biurowych itp. Lokale przeznaczone na tę działalność według Studium muszą znajdować się w pierwszej kondygnacji naziemnej budynku, posiadać odrębne wejście oraz być usytuowane w miejscach z dogodną dostępnością komunikacyjną lub w charakterystycznych ośrodkach usługowych przy głównych ciągach pieszych.

Nie oznacza to jednakże, że w terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej można lokować - pozostając w zgodzie ze Studium - tereny, których przeznaczenie to składy, magazyny, hotele, gastronomia, obiekty biurowe, konferencyjne, wystawiennicze, oraz usługi o szeroko rozumianym charakterze użyteczności publicznej (budynki i obiekty z zakresu administracji, oświaty, kultury, zdrowia, domy pomocy społecznej, kościoły i inne przewidziane w planie miejscowym). Równocześnie natomiast funkcję mieszkalną przewidziano jedynie jako "bezpośrednio związaną z obsługą i dozorem obiektów z zakresu przeznaczenia podstawowego". Innymi słowy, w Studium dla terenów MN i w planie miejscowym dla terenów 15U, 37U, 5U, 22UP, 33UP przewidziano zupełnie odrębne przeznaczenie i funkcję terenu.

Natomiast teren oznaczony w planie symbolem 9MW, zgodnie z postanowieniami § 24, to teren o podstawowym przeznaczeniu dla: zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej; zabudowy i zagospodarowania towarzyszącego zabudowie wielorodzinnej i funkcjonalnie z nią związanego (budynki garażowe, gospodarcze, zieleń urządzona, obiekty i urządzenia sportu i rekreacji (np. place zabaw, boiska itp.), nie wydzielone na rysunku planu drogi dojazdowe i wewnętrzne, dojazdy, dojścia do budynków, miejsca postojowe, obiekty małej architektury, ogrodzenia, przyłącza i urządzenia instalacyjne do budynków, urządzenia służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków.

Jako przeznaczenie dopuszczalne ustalono możliwość lokalizacji obiektów i urządzeń, w tym: usług wbudowanych w budynki wielorodzinne, lokalizowanych w parterach budynków; zabudowy usługowej wolnostojącej, w tym zabudowy usług z zakresu oświaty, kultury i zdrowia, zlokalizowanej na działce z budynkiem mieszkalnym lub na odrębnej działce; zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej, bliźniaczej i szeregowej; obiektów, sieci i urządzeń infrastruktury technicznej, garaży podziemnych.

Warunki zagospodarowania terenu ustalono w § 24 ust. 5, zgodnie z którym łączna powierzchnia zabudowy z zakresu przeznaczenia dopuszczalnego nie może przekroczyć 40% wyznaczonego wskaźnika dopuszczalnej powierzchni zainwestowania; wskaźnik dopuszczalnej powierzchni zainwestowania nie może przekroczyć 60%; wskaźnik terenu biologicznie czynnego, nie może być niższy niż 40%; powierzchnia nowo wydzielonych działek budowlanych nie może być mniejsza niż 1000 m2, szerokość nowo wydzielonych działek nie może być mniejsza niż 16m; maksymalna liczba kondygnacji nadziemnych w budynkach wielorodzinnych nie może przekraczać 5 kondygnacji; wysokość budynków nie może przekraczać: 16 m dla budynków wielorodzinnych i usługowych o dachu płaskim, 18 m dla budynków wielorodzinnych i usługowych o dachu dwuspadowym lub wielospadowym, 11 m dla budynków mieszkaniowych jednorodzinnych.

Oznacza to, że obszar określony w zaskarżonym planie miejscowym symbolem 9 MW znacznie odbiega w swoich ustaleniach od tego co przewidziano w Studium dla obszaru MN. Zabudowa jednorodzinna w zaskarżonym planie jest tylko zabudową dopuszczalną, a nie przeważającą. Przewidziano usługi wbudowane w partery budynków wielorodzinnych oraz zabudowę usługową wolnostojącą. Powierzchnia biologicznie czynna wymagana zgodnie ze Studium to co najmniej 70%, podczas gdy w planie ustalono 40%. W planie przewidziano też budynki (wielomieszkaniowe) znacznie wyższe niż w Studium tj. 18 i 16 metrów, a także większa liczbę kondygnacji tj. 5 w miejsce przewidzianych w Studium dwóch i użytkowego poddasza. W planie ustalono także znacznie większe powierzchnie minimalne dla nowowydzielanych działek tj. 1000 metrów, podczas gdy w Studium największa powierzchnia to 600 metrów. Przewidziano też obiekty charakterystyczne dla zabudowy wielorodzinnej jak garaże podziemne, drogi wewnętrzne, zabudowę usługową z zakresu oświaty, kultury i zdrowia.

Innymi słowy są to typowe ustalenia dla zgrupowania zabudowy wielorodzinnej, gdy tymczasem Studium przewiduje w tym obszarze funkcję jednorodzinną. Nie jest uzasadniony argument organu, zawarty w odpowiedzi na skargę, że teren 9 MW jest "korektą granic" pomiędzy terenami MN i MW oraz naturalnym przedłużeniem terenu 8 MW. Z rysunku planu (sekcja VI) wynika bowiem, że jest teren 9 MW jest co najmniej 3 razy większy od terenu 8 MW i sam w sobie jest dość dużym obszarem, jego wyznaczenie nie może być zatem traktowane jako "korekta granic". Korekta granic nie polega bowiem na wyznaczaniu i projektowaniu całego obszaru planu w zupełnie innym przeznaczeniu niż to przewiduje Studium, ale na odpowiednim poszerzeniu lub zmniejszeniu obszarów w planie względem tego, co zaprojektowano w Studium. Powodem może być uwzględnienie istniejącej zabudowy powstałej pomiędzy uchwaleniem Studium i planu na podstawie decyzji o warunkach zabudowy; umieszczenie całych nieruchomości lub działek w jednym określonym przeznaczeniu tak aby można je było rozsądnie zagospodarować lub dopuszczenie zabudowy lub zabudowy odmiennej niż przewidziana w Studium, na nieruchomościach "granicznych" w Studium z zabudowy wyłączonych, przy uwzględnieniu interesów właścicieli nieruchomości. Obszar 9 MW jak już wyżej wskazano, jest dużym, nowym obszarem o odmiennym przeznaczeniu i całkowicie innych zasadach zagospodarowania w stosunku do tego co przewiduje Studium dla terenów MN. Racje ma zatem skarżący Wojewoda, że ustalenie planem zabudowy wielorodzinnej w obszarze, gdzie Studium przewiduje zabudowę mieszkaniową niskiej intensywności z przewagą jednorodzinnej jest naruszeniem ustaleń Studium, gdyż są to dwie różne kategorie zabudowy.

W pkt II, III, IV wyroku Sąd stwierdził nieważność części tekstowej zaskarżonej uchwały i rysunku planu stanowiącego załącznik nr 1 do zaskarżonej uchwały, w części obejmującej tereny oznaczone wskazanymi tam symbolami w zakresie, w jakim tereny te położone są w strefie ochronnej od linii energetycznej 110 kV; w strefie ochronnej od linii energetycznej 220kV oraz w strefie kontrolowanej od istniejącego gazociągu wysokiego ciśnienia.

W zaskarżonym planie miejscowym tereny oznaczone symbolami MN, MNO, ZC oraz MW przeznaczone są w całości pod zabudowę, gdy tymczasem ze Studium wynika, że tereny leżące wewnątrz stref ochronnych były wyłączone z zabudowy - poprzez przeznaczenie ich na tereny rolnicze lub zieleni nieurządzonej oraz zaznaczenie ich symbolami Z lub R, w których obowiązuje zakaz zabudowy kubaturowej oraz wprowadzania funkcji niezwiązanych bezpośrednio z terenami zielonymi, przy dopuszczeniu budowy sieci i urządzeń infrastruktury technicznej (str. 64 - 65, część II Studium). W planie miejscowym tylko częściowo zachowano takie przeznaczenie terenów wewnątrz linii rozgraniczających strefy ochronne lub strefę kontrolowaną, natomiast pozostała ich część umiejscowiona została w terenach przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i wielorodzinną oraz w terenie cmentarza (ZC1), w którym to obszarze plan (§ 41 ust. 3 pkt 2) również przewiduje zabudowę kubaturową - związaną z obsługą cmentarza (budynki gospodarcze i administracyjne). Wyjaśnienia jeszcze wymaga, że na rysunku planu (sekcja VII) tylko "pionowa" nitka gazociągu przebiega przez tereny przeznaczone pod zabudowę - 56MN.2; 63MN.2; 64MN.2; 66MN.2; 65MN.2; natomiast pozostałe sieci gazociągowe i ich strefy kontrolowane położne są w terenach oznaczonych symbolem Z, a zatem pozostają w zgodności ze Studium.

Wojewoda w skardze żądał stwierdzenia nieważności wszystkich terenów wymienionych w pkt II, III oraz IV wyroku w całości, jednak zdaniem Sądu jest to żądanie za daleko idące. Według Studium wokół stref ochronnych i strefy kontrolowanej gazociągu niejednokrotnie znajdowały się tereny przeznaczone do zabudowy, zatem pozostała - poza strefami kontrolnymi i ochronnymi - część terenów, których stwierdzenia nieważności żądał Wojewoda, pozostaje w zgodności ze Studium. Nadto w wielu przypadkach strefy ochronne przebiegają jedynie przez zupełnie niewielkie fragmenty poszczególnych, stosunkowo dużych terenów (np. 18 MN.1, 22 MN.1, 11 MN.1, 3 MN.1- rysunek planu, sekcja I).

Z tego względu stwierdzono nieważność, jako niezgodnych ze Studium, tylko tych części obszarów, które znajdują się wewnątrz stref ochronnych od linii energetycznych i strefy kontrolowanej gazociągu wysokiego ciśnienia, a w pozostałym zakresie skargę oddalono.

W pkt V wyroku Sąd stwierdził nieważność części tekstowej zaskarżonej uchwały w zakresie § 27 ust. 3 pkt 2 lit. a; § 30 ust. 3 pkt 2 lit. a, § 32 ust. 3 pkt 2 lit. a; § 34 ust. 5 pkt 16; § 37 ust. 3 pkt 2 lit. a; § 38 ust. 3; § 40 ust. 4 pkt 4 lit. a; § 44 ust. 4 pkt 3 lit. a; § 50 ust. 4 pkt 2.

Sąd natomiast oddalił skargę w zakresie tych zarzutów wojewody, które dotyczą stwierdzenia nieważności § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a, b, c, d; § 14 ust. 1 pkt 3 lit. a, b; § 14 ust. 1 pkt 5, pkt 6 i pkt 7 zaskarżonej uchwały oraz wszystkich pozostałych zapisów planu wymienionych w skardze, które do tego przepisu nawiązują.

§ 14 zaskarżonej uchwały ma następujące brzmienie:

1. Ustala się granice i sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie odrębnych przepisów, w tym terenów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi oraz zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych:

1) na obszarze objętym planem znajdują się obszary zagrożone osuwaniem się mas ziemnych wykazane w kartach rejestracyjnych oraz opracowaniu pn. "Rejestracja osuwisk i terenów zagrożonych na terenie miasta i gminy Wieliczka w skali 1:10 000 wraz z wykazaniem ich stopnia aktywności", sporządzonym dla miasta i gminy Wieliczka i zaktualizowanym w roku 2013 i 2014;

2) na obszarze objętym planem występują:

a) osuwiska aktywne - tereny nie nadające się pod lokalizację jakiegokolwiek budownictwa, z możliwością dopuszczenia budownictwa mieszkaniowego i usługowego, wyłącznie w przypadkach wynikających z obowiązującego, do dnia wejścia w życie niniejszego planu, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pod warunkiem wykonania dokumentacji geologiczno-inżynierskiej potwierdzającej, że projektowana inwestycja nie naruszy zaburzenia równowagi gruntu oraz określi zalecenia dotyczące zabezpieczeń dla projektowanych budynków,

b) osuwiska okresowo-aktywne - tereny nie nadające się pod lokalizację budownictwa, z możliwością dopuszczenia budownictwa mieszkaniowego i usługowego, pod warunkiem wykonania dokumentacji geologiczno-inżynierskiej potwierdzającej, że projektowana inwestycja nie naruszy zaburzenia równowagi gruntu i nie spowoduje uaktywnienia się osuwiska oraz że dokumentacja ta określi zalecenia dotyczące zabezpieczeń dla projektowanych budynków;

c) osuwiska nieaktywne - tereny nie nadające się pod lokalizację budownictwa, z możliwością dopuszczenia budownictwa mieszkaniowego i usługowego, pod warunkiem wykonania dokumentacji geologiczno-inżynierskiej potwierdzającej, że projektowana inwestycja nie naruszy zaburzenia równowagi gruntu i nie spowoduje uaktywnienia się osuwiska oraz że dokumentacja ta określi zalecenia dotyczące zabezpieczeń dla projektowanych budynków,

d) tereny zagrożone występowaniem osuwisk - w terenach tych budownictwo może być dopuszczone, po wcześniejszym wykonaniu dokumentacji geologiczno-inżynierskiej lub geotechnicznej zgodnie z przepisami z zakresu ustalania geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych oraz spełnieniu zawartych w nich zaleceń, pod warunkiem aby dokumentacja była wykonywana przez uprawnionego geologa,

e) strefy buforowe - strefy wokół osuwisk, szczególnie tylnych (głównych) skarp osuwiskowych, gdzie w wyniku rozwoju osuwiska tereny położone na obrzeżach osuwiska (w szczególności powyżej progów), mogą zostać objęte procesami osuwiskowymi; strefy buforowe, należące do terenów zagrożonych, wynoszą od 10 m do 20 m i zależą od wysokości skarpy osuwiskowej, zgodnie z kartami rejestracyjnymi lub kartami dokumentacyjnymi osuwiska,

- dla tych obszarów (lit. a),b/, c/, d/, e/) obowiązują ustalenia zawarte w Rozdziale III;

3) dla obszarów, na których występują osuwiska dopuszcza się utrzymanie istniejącej zabudowy oraz nową zabudowę na warunkach określonych w Rozdziale III;

4) dopuszcza się budowę i rozbudowę dróg oraz sieci i urządzeń infrastruktury technicznej w terenach:

a) osuwisk aktywnych, okresowo aktywnych i nieaktywnych - pod warunkiem wykonania dokumentacji geologiczno - inżynierskiej,

b) zagrożonych - pod warunkiem wykonania dokumentacji geologiczno-inżynierskiej lub geotechnicznej zgodnie z przepisami z zakresu ustalania geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych oraz spełnieniu zawartych w nich zaleceń, pod warunkiem aby dokumentacja była wykonywana przez uprawnionego geologa,

5) badania geologiczno-inżynierskie, wykonywane w granicach osuwisk aktywnych okresowo-aktywnych, nieaktywnych oraz w terenach zagrożonych, w tym w strefach buforowych, muszą obejmować w zależności od potrzeb wiercenia geologiczne podwójnym aparatem rdzeniowym z pełnym rdzeniowaniem do głębokości poniżej najniższej powierzchni poślizgu ścinania (w szczególności zaleca się w przypadkach związanych z posadawianiem obiektów z pomieszczeniami przeznaczonymi na stały i czasowy pobyt ludzi oraz budową i rozbudową dróg) oraz sondowania dynamiczne bądź statyczne, próby obciążeniowe, wkopy, odkrywki itp.; dopuszcza się również wykonanie innych badań uzupełniających (np. geofizyczne, hydrogeologiczne) w celu lepszego rozpoznania osuwiska;

6) w granicach osuwisk aktywnych, okresowo-aktywnych oraz nieaktywnych prace geologiczne należy wykonać przez osobę posiadającą uprawnienia geologiczne w zakresie ustalania warunków geologiczno-inżynierskich dla potrzeb zagospodarowania przestrzennego i posadowienia obiektów budowlanych (kategoria VI lub VII), zgodnie z przepisami odrębnymi,

7) projekt robót/prac geologicznych oraz dokumentacja geologiczno - inżynierska, wykonane dla obszarów o których mowa w pkt 2, wymaga zaopiniowania przez właściwą jednostkę Państwowej Służby Geologicznej przed jej zatwierdzeniem przez właściwy organ administracji geologicznej; opinię właściwej jednostki Państwowej Służby Geologicznej załącza się do wniosku o zatwierdzenie odpowiednio projektu robót/prac geologicznych oraz dokumentacji geologiczno - inżynierskiej;

8) obszar objęty planem położony jest w całości w rejonie, gdzie nie występują obszary szczególnego zagrożenia powodzią, tereny górnicze oraz udokumentowane złoża kopalin.

2. W terenach przeznaczonych pod zabudowę przy realizacji budynków ustala się obowiązek zastosowania rozwiązań konstrukcyjno - technicznych zabezpieczających przed oddziaływaniem wód, w tym ewentualnymi skutkami wysokiego poziomu wód gruntowych, z zaleceniem w zależności od warunków lokalnych, nie podpiwniczania budynków, stosowanie piwnic bez okien, stosowania materiałów wodoodpornych oraz innych działań ochronnych, przy czym działania te nie mogą negatywnie wpływać na tereny sąsiednie.

Z analizy rysunku planu wynika, że tereny zagrożone osuwaniem się mas ziemnych, w tym tereny osuwisk aktywnych, okresowo aktywnych i nieaktywnych zajmują jego znaczną powierzchnię, co koresponduje z wyjaśnieniami organu zawartymi w odpowiedzi na skargę, gdzie stwierdzono, że Gmina Wieliczka, mając świadomość zagrożeń i zgodnie z postanowieniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy zleciła wykonanie Państwowemu Instytutowi Geologicznemu Oddział Karpacki w Krakowie dokumentacji p.n. "Rejestracja osuwisk i terenów zagrożonych na terenie miasta i gminy Wieliczka w skali 1:10 000 wraz z wykazaniem ich stopnia aktywności". Dokumentacja została przekazana Gminie Wieliczka w czerwcu 2008 r., była zaktualizowana w roku 2013 i 2014. Na podstawie tej dokumentacji stwierdzono w gminie ok. 300 osuwisk i to w miejscach, które w świetle wcześniejszych (np. z lat 60./80.XX w.), bardzo ogólnych, pojedynczych dokumentacji nie były wskazane jako tereny zagrożone. Jak wskazuje gmina Wieliczka, zostały przeanalizowane karty rejestracyjne dla wszystkich stwierdzonych terenów osuwiskowych i to zapisy tych kart (które zostały przekazane do zasobów - bazy, dokumentacji geologicznej właściwej państwowej służby geologicznej - Państwowego Instytutu Geologicznego) były podstawą do regulacji pianistycznych szczegółowych, np. nieprzeznaczenia danego terenu osuwiskowego na cele budowlane, albo dopuszczenia zabudowy, na warunkach określonych wg wymogów dokumentacji określonej w planie.

Wszystkie opisane przez Gminę opracowania i pozyskane dokumenty w zakresie terenów zagrożonych osuwaniem mas ziemnych, znalazły odzwierciedlenie w postanowieniu Starosty Wielickiego z dnia 9 listopada 2015 r. znak OSR.644.1.17.2015 o pozytywnym uzgodnieniu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Wieliczka obszar B - w zakresie terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych. Uzgodnienie nastąpiło na podstawie art. 17 pkt 7 lit. h u.p.z.p. - stanowiącym o obowiązku uzgodnienia projektu planu z właściwym organem administracji geologicznej w zakresie terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych.

W tym miejscu przytoczyć należy uzasadnienie tego postanowienia uzgadniającego:

"Z przedłożonego projektu tekstu planu (§ 14 ust. 1 pkt 1) wynika, że na obszarze objętym planem znajdują się obszary zagrożone osuwaniem się mas ziemnych wykazane w kartach rejestracyjnych oraz opracowaniu pn. "Rejestracja osuwisk i terenów zagrożonych na terenie miasta i gminy Wieliczka w skali 1: 10 000 wraz z wykazaniem ich stopnia aktywności", sporządzonym dla miasta i gminy Wieliczka i zaktualizowanym w roku 2013 i 2014, dla których mają zastosowanie szczególne regulacje dotyczące warunków zagospodarowania. Obszary te zostały wskazane w § 14 ust. 1 pkt 2 projektu tekstu planu jako osuwiska: aktywne, okresowo-aktywne, nieaktywne; tereny zagrożone występowaniem osuwisk i strefy buforowe, a także zostały wrysowane na projekt rysunku planu. Po analizie posiadanych dokumentów w formie: map osuwisk i terenów zagrożonych powierzchniowymi ruchami masowymi ziemi na terenie miasta i gminy Wieliczka (wykonanej przez Państwowy Instytut Geologiczny - Państwowy Instytut Badawczy Oddział Karpacki w Krakowie) - według stanu aktualności na grudzień 2012 r. oraz kart rejestracyjnych i dokumentacyjnych osuwisk rozpoznanych na obszarze objętym ww. projektem planu, a także materiałów dotyczących osuwisk i terenów zagrożonych ruchami masowymi ziemi dla obszaru zmiany w m. Siercza oraz w m. Lednica Górna i porównaniu ich z projektem planu stwierdzono, że w przedstawionym projekcie planu wyznaczono obszary osuwisk aktywnych, okresowo-aktywnych i nieaktywnych oraz tereny zagrożone ruchami masowymi - odpowiadające osuwiskom i terenom zagrożonym ruchami masowymi wyznaczonymi przez Państwowy Instytut Geologiczny - Państwowy Instytut Badawczy (PIG-PIB) Oddział Karpacki w Krakowie, znajdujących się w ww. dokumentach. (...) Tereny zarówno osuwisk aktywnych jak i okresowo-aktywnych powinny być z zasady wyłączone z planowanej zabudowy, ponieważ są to tereny nienadające się pod budownictwo, stabilizacja takich terenów jest często bardzo trudna i bardzo kosztowna (często ekonomicznie nieopłacalna). Zalecenia wyłączenia tych terenów z zabudowy znajdują się w części kart rejestracyjnych osuwisk występujących na tym obszarze, natomiast w większości kart rejestracyjnych osuwisk znajduje się zalecenie o dopuszczeniu możliwości lokalizacji zabudowy oraz budowy lub remontu w tych obszarach dróg, pod warunkiem, że każdy planowany obiekt będzie posiadał dokumentację geologiczno-inżynierską, zawierającą zalecenia dotyczące zabezpieczeń oraz, że prace budowlane nie doprowadzą do zaburzenia równowagi i nie spowodują uaktywnienia się osuwiska. Taki warunek znajduje się także w kartach rejestracyjnych odnośnie obszaru osuwisk nieaktywnych i stref buforowych. Uwagi powyższe zawarte w ww. kartach znalazły swoje odzwierciedlenie w rozwiązaniach szczególnych warunków zagospodarowania tych terenów, przyjętych w projekcie planu. Ogólnie w projekcie planu przyjęto zasadę (§ 14 ust. 1 pkt 2), iż tereny rozpoznane przez ww. opracowanie Państwowego Instytutu Geologicznego, jako:

- osuwiska aktywne - są terenami nienadającymi się pod lokalizację jakiegokolwiek budownictwa, z możliwością dopuszczenia budownictwa mieszkaniowego i usługowego, wyłącznie w przypadkach wynikających z obowiązującego, do dnia wejścia w życie niniejszego planu, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pod warunkiem wykonania dokumentacji geologiczno-inżynierskiej potwierdzającej, że projektowana inwestycja nie naruszy zaburzenia równowagi gruntu oraz określi zalecenia dotyczące zabezpieczeń dla projektowanych budynków,

- osuwiska okresowo-aktywne - tereny nie nadające się pod lokalizację budownictwa, z możliwością dopuszczenia budownictwa mieszkaniowego i usługowego, pod warunkiem wykonania dokumentacji geologiczno-inżynierskiej potwierdzającej, że projektowana inwestycja nie naruszy zaburzenia równowagi gruntu i nie spowoduje uaktywnienia się osuwiska oraz że dokumentacja ta określi zalecenia dotyczące zabezpieczeń dla projektowanych budynków;

- osuwiska nieaktywne - tereny nie nadające się pod lokalizację budownictwa, z możliwością dopuszczenia budownictwa mieszkaniowego i usługowego, pod warunkiem wykonania dokumentacji geologiczno-inżynierskiej potwierdzającej, że projektowana inwestycja nie naruszy zaburzenia równowagi gruntu i nie spowoduje uaktywnienia się osuwiska oraz że dokumentacja ta określi zalecenia dotyczące zabezpieczeń dla projektowanych budynków.

Ponadto zgodnie z wytycznymi zawartymi w opracowaniu Państwowego Instytutu Geologicznego Oddziału Karpackiego w Krakowie w projekcie tekstu planu zostały zawarte zapisy dotyczące terenów zagrożonych występowaniem osuwisk w tym stref buforowych. W terenach tych budownictwo może być dopuszczone po wcześniejszym wykonaniu dokumentacji geologiczno-inżynierskiej lub geotechnicznej zgodnie z przepisami z zakresu ustalania geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych oraz spełnieniu zawartych w nich zaleceń, pod warunkiem aby dokumentacja była wykonywana przez uprawnionego geologa.

Natomiast dopuszczono budowę i rozbudowę dróg oraz sieci i urządzeń infrastruktury technicznej w terenach: osuwisk aktywnych, okresowo aktywnych i nieaktywnych - pod warunkiem wykonania dokumentacji geologiczno - inżynierskiej oraz w terenach zagrożonych pod warunkiem wykonania dokumentacji geologiczno-inżynierskiej lub geotechnicznej zgodnie z przepisami z zakresu ustalania geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych oraz spełnieniu zawartych w nich zaleceń pod warunkiem, aby dokumentacja była wykonywana przez uprawnionego geologa (§ 14 ust. 1 pkt 4 projektu tekstu planu).

Powyższym zasadom zagospodarowania odpowiadają wyznaczone w planie tereny oznaczone symbolami MNO - tereny zabudowy jednorodzinnej z ograniczonym rozwojem, MNUO - tereny zabudowy mieszkaniowo-usługowej z ograniczonym rozwojem, UPO - tereny zabudowy usługowej z ograniczonym rozwojem, USO - tereny sportu i rekreacji z ograniczonym rozwojem, ZPz - tereny zieleni urządzonej z istniejącą zabudową. Są to tereny położone w obrębie osuwisk oraz terenów zagrożonych występowaniem osuwisk, dla których ustalono warunki zagospodarowania, odpowiadające ww. ogólnym założeniom podanym w § 14 ust. 1 pkt 2.

Takie rozwiązanie ma na celu minimalizację skutków występowania niekorzystnych zjawisk geodynamicznych poprzez m.in. właściwe zagospodarowanie terenów zagrożonych ruchami masowymi oraz terenów, na których występują te ruchy, prowadzone w sposób nienaruszający równowagi gruntu, które z kolei może spowodować zagrożenie dla ludzi i ich mienia.

Stosownie do zapisów § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 27 kwietnia 2012 r.r. w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadawiania obiektów budowlanych (Dz. U. z 2012 r. poz. 463) w przypadku warstw gruntów objętych występowaniem niekorzystnych zjawisk geologicznych, zwłaszcza zjawisk i form m.in. osuwiskowych, występują skomplikowane warunki gruntowe. Natomiast obiekty budowlane posadawiane w skomplikowanych warunkach gruntowych zgodnie z § 4 ust. 3 pkt 3 lit. a ww. rozporządzenia, zalicza się do trzeciej kategorii geotechnicznej. Jeżeli obiekt budowlany zaliczany jest do trzeciej kategorii geotechnicznej oraz w złożonych warunkach gruntowych do drugiej kategorii, stosownie do zapisów § 7 ust. 3 ww. rozporządzenia należy wykonać dokumentację geologiczno-inżynierską, opracowaną zgodnie z odrębnymi przepisami. A zatem wprowadzenie do projektu tekstu planu ww. zapisów wynika z przepisów prawa. Wprowadzenie zapisów dotyczących wykonania badań geologiczno-inżynierskich jest dodatkowo uzasadnione faktem, iż po anomaliach pogodowych w 2010 r. na terenie Powiatu Wielickiego powstało wiele nowych osuwisk, a także uaktywniły się osuwiska oznaczone wcześniej na ww. Mapach opracowanych przez PIG-PIB jako nieaktywne (często pierwotnie wyznaczone granice osuwiska nieaktywnego po uaktywnieniu, obejmowały inny zasięg), powodując liczne uszkodzenia budynków mieszkalnych.

Na terenach osuwiskowych (tereny, na których już zaistniały osuwiska lub zsuwy oraz tereny zagrożone osuwaniem się mas ziemnych), przed ingerencją w zbocze, wykonanie badań geologicznych obejmujących zwłaszcza dokładne rozpoznanie budowy geologicznej i warunków wodnych terenu, oraz lokalizację przebiegu powierzchni poślizgu na terenie istniejących osuwisk, jest jednym z warunków, którego spełnienie jest niezbędne dla zapewnienia stateczności tych zboczy. Zgodnie z ustawą Prawo geologiczne i górnicze wyniki takich badań geologicznych, wraz z ich interpretacją oraz określeniem stopnia osiągnięcia zamierzonego celu, należy przedstawić w dokumentacji geologicznej. Natomiast przy ustalaniu geotechnicznych warunków posadawiania obiektów budowlanych, wymaganym rodzajem dokumentacji geologicznej jest dokumentacja geologiczno-inżynierska. Zabezpieczenie terenów budowlanych przed osuwiskami jest też zwykle kosztowne i powinno być poprzedzone nie tylko szczegółowym rozpoznaniem warunków wodno-gruntowych i przyczyn tworzenia się ewentualnych osuwisk, ale także analizą możliwości i sposobu zabezpieczenia tak, aby była możliwa analiza ekonomicznej opłacalności takiej inwestycji.

Elementem szczególnie istotnym w badaniach jest prowadzenie ciągłego poboru próbek o nienaruszonej strukturze, aby można było stwierdzić z dużą dozą pewności przebieg powierzchni poślizgu. W "Instrukcji opracowania Mapy osuwisk i terenów zagrożonych ruchami masowymi w skali 1:10 000" opracowanej przez Państwowy Instytut Geologiczny, zalecaną metodą wierceń badawczych na terenach osuwisk są wiercenia podwójnym aparatem rdzeniowym z pełnym rdzeniowaniem, z głębieniem do rozpoznania budowy koluwiów oraz przebiegu powierzchni poślizgu i nawiercenia utworów nie objętych osuwiskiem.

W związku z powyższymi zaleceniami zasadny jest zapis wprowadzony w § 14 ust. 1 pkt 5 projektu tekstu planu, dotyczący szczególnych sposobów wykonania badań geologiczno-inżynierskich, w granicach osuwisk aktywnych, okresowo-aktywnych, nieaktywnych oraz w terenach zagrożonych występowaniem osuwisk i strefach buforowych (tj. taki sposób, aby badania geologiczno-inżynierskie, wykonywane w granicach osuwisk aktywnych, okresowo-aktywnych, nieaktywnych oraz w terenach zagrożonych w tym w strefach buforowych, obejmowały w zależności od potrzeb wiercenia geologiczne podwójnym aparatem rdzeniowym z pełnym rdzeniowaniem do głębokości poniżej najniższej powierzchni poślizgu, ze szczególnym zaleceniem w przypadkach związanych z posadawianiem obiektów z pomieszczeniami przeznaczonymi na stały i czasowy pobyt ludzi oraz budowy i rozbudowy dróg).

Ponadto, z uwagi na fakt, że ruchy osuwiskowe mogą się uaktywniać w zależności od czynników zewnętrznych, także innych niż naturalne tj. w wyniku takiej działalności człowieka, która wpływa niekorzystnie na stateczność zbocza, - takich, jak na przykład, wykonywanie wykopów, nasypów, i innego rodzaju obciążeń zbocza, podcinanie stoków, w pełni uzasadnione jest wprowadzenie w tekście planu zakazu zmian naturalnego ukształtowania powierzchni ziemi oraz nasypywania gruntu, na terenach osuwisk i terenach zagrożonych występowaniem osuwisk (w tym w strefach buforowych), z wyjątkiem przypadków dotyczących prac ziemnych związanych z inwestycjami, na których realizację zgodnie z obowiązującymi przepisami dokonano zgłoszenia lub uzyskano decyzję administracyjną - § 10 ust. 1 pkt 2 lit. f projektu tekstu planu.

Bardzo istotne jest na terenach zagrożonych ruchami masowymi unikanie dodatkowego nawodnienia i obciążenia terenu nasypami, ponieważ powoduje ono obniżenie ich parametrów wytrzymałościowych, objawiające się m.in. generalnym osłabieniem ich struktury, co jest często przyczyną aktywizacji ruchów osuwiskowych.

W związku z powyższym, Starosta Wielicki, jako właściwy organ administracji geologicznej w zakresie terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych, po analizie posiadanych dokumentów w szczególności map osuwisk i terenów zagrożonych ruchami masowymi ziemi oraz kart rejestracyjnych i dokumentacyjnych, biorąc pod uwagę występowanie ww. udokumentowanych osuwisk w granicach gminy Wieliczka - obszar B oraz osuwiska na granicy gminy Wieliczka oraz miasta Kraków, stwierdza, że w projekcie planu wyznaczono granice i sposoby zagospodarowania terenów i obiektów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych, stosownie do wymogów art. 15 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym."

Zacytowanie niemal całego postanowienia uzgadniającego jest zdaniem Sądu niezbędne dla wyjaśnienia, dlaczego nie było możliwe uwzględnienie zarzutów skargi Wojewody.

Co do zasady, skarżący Wojewoda ma rację, że wprowadzenie do zapisów planu miejscowego obowiązków w zakresie sporządzenia określonej dokumentacji, której obowiązek sporządzania wynika z ustawy prawo budowlane i realizowany jest na etapie sporządzania projektu budowlanego i w postępowaniu o pozwolenie na budowę, wykracza poza wymieniony w art. 15 ust. 2 u.p.z.p. zakres planu miejscowego, a zasady zagospodarowania terenów nie są tożsame z prawami i obowiązkami uczestników procesu budowlanego.

Jednak w tej konkretnej sprawie sytuacja nie jest typowa. Po pierwsze, ze względu na znaczną liczbę różnego typu osuwisk, znajdujących się na obszarze objętym zaskarżoną uchwałą; po wtóre, kwestia dopuszczenia zabudowy na terenach osuwiskowych dotyczy bezpośrednio bezpieczeństwa dla dopuszczonej planem zabudowy jak i następczo bezpieczeństwa dla użytkujących tę zabudowę ludzi; po trzecie wreszcie, wiąże się z ewentualnymi przyszłymi decyzjami inwestycyjnymi poszczególnych osób.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w pierwszej kolejności ma za zadanie uporządkowanie zabudowy, zapewnienie ładu przestrzennego, ochotne wartości przyrodniczych, zabytkowych itp. Jednak nie bez znaczenia zdaniem Sądu jest również jego funkcja informacyjna dla przyszłych inwestorów. Każdy, kto chce zakupić nieruchomość, zapoznaje się z ustaleniami planu miejscowego dla interesującego go terenu. Jednoznaczne i wyraźne ustalenia zawarte w planie miejscowym, informujące, że nieruchomość położna jest w obszarach, które można uznać za niebezpieczne, a także wymagających wykonania kosztownej dokumentacji a następnie wynikających z niej zabezpieczeń - należy ocenić pozytywnie.

Jednak najważniejszym argumentem jest to, że ustalenia planu dotyczące osuwisk zostały uzgodnione przez organ właściwy (Starostę Wielickiego) w określonym, integralnym kształcie. Nie ma żadnej pewności, że bez postanowień kwestionowanych przez Wojewodę, a dotyczących wymaganej dokumentacji geologicznej, nastąpiłoby uzgodnienie projektu planu. Ratio legis instytucji "uzgodnienia" w procedurze planistycznej, polega na przesądzającym (relewantnym) wpływie pozytywnego stanowiska organu uzgadniającego, na kształt normatywny postanowień planu. Ustawodawca, nakazując organowi wykonawczemu gminy uzgodnienie projektu planu ze wskazanymi organami określił konsekwencje prawne takiego uzgodnienia. Odmowa uzgodnienia projektu planu przez uprawniony organ oznacza niemożność uchwalenia planu miejscowego w planowanym kształcie, zaś w przypadku uchwalenia przez radę gminy planu miejscowego, mimo odmowy uzgodnienia przez uprawniony organ, zgodnie z dyspozycją art. 28 u.p.z.p., skutkuje to, co do zasady, nieważnością uchwały rady w całości lub w części. (tak WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 12 grudnia 2019 r. sygn. IV SA/Po 588/19). Równocześnie organ planistyczny - po uzgodnieniu projektu planu przez właściwy organ - nie ma możliwości samodzielnej zmiany jego treści bez ponowienia uzgodnienia.

Innymi słowy, gdyby Sąd uwzględnił skargę Wojewody w żądanym zakresie, to wkroczyłby w merytoryczne kompetencje organu uzgadniającego. Sąd nie ma wiadomości specjalnych, które umożliwiłyby mu własną ocenę tego, czy planowana zabudowa w tych terenach jest bezpieczna czy też nie, oraz na jakich warunkach może nastąpić. Wiadomości tych nie ma także organ planistyczny, skoro ustawa nakazuje dokonać uzgodnienia projektu planu z wyspecjalizowanym merytorycznie organem. Zatem Starosta Wielicki, jako organ właściwym w zakresie uzgodnień co do terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych, wziął odpowiedzialność za to, że budowa na tych terenach będzie bezpieczna, jednak wyłącznie po spełnieniu warunków wskazanych w planie.

W innym przypadku konieczne byłoby stwierdzenie nieważności odnośnie wszystkich zidentyfikowanych terenów osuwiskowych, na których przewidziano zabudowę, do czego podstaw Sąd nie znajduje, a nie widzi ich też Wojewoda, bo skarga nie zawiera takiego żądania. Sąd w składzie rozpoznającym niniejsza sprawę przychyla się też do poglądu wyrażonego w wyroku WSA w Krakowie sygn. II Sa/Kr 1096/16, że zawarcie w planie miejscowym regulacji dotyczących obowiązku sporządzenia dokumentacji geologiczno-inżynierskiej dla przyszłych inwestycji, a zatem wymogów określonych przepisami Prawa budowlanego oraz przepisami wydanymi na podstawie tej ustawy - choć odbiega od zasad poprawnej techniki legislacyjnej, nie stanowi o wadliwości planu miejscowego. Kwestionowane przez Wojewodę zapisy planu nie modyfikują regulacji wynikających z Prawa budowlanego. Nie zmieniają one zatem powszechnie obowiązujących wymogów realizacji inwestycji budowlanych i nie pozostają z nimi w sprzeczności.

Jeśli zaś chodzi o te zapisy zaskarżonej uchwały, których nieważność stwierdzono, to - za wyjątkiem § 34 ust. 5 pkt 16 oraz § 50 ust. 4 pkt 2 - w zasadzie są to identyczne zapisy, które dotyczą terenów przewidzianych do zabudowy, względnie terenów, gdzie plan tylko dopuszcza utrzymanie istniejącej zabudowy, a które znajdują się równocześnie na terenach osuwiskowych.

Zapisy te sprowadzają się do wprowadzenia następujących ustaleń: "dla budynków istniejących w terenach osuwisk aktywnych, okresowo aktywnych i nieaktywnych ustala się możliwość ich utrzymania, z zaleceniem wykonania dokumentacji geologiczno-inżynierskiej, która określi potrzebę wykonania zabezpieczeń" (§ 27 ust. 3 pkt 2 lit. a, § 30 ust. 3 pkt 2 lit. a); względnie zapisów bardzo podobnych, ale o identycznym celu, np.: "Ustala się następujące warunki zagospodarowania terenu: dla budynków istniejących w terenach UPO ustala się możliwość ich utrzymania, z zaleceniem wykonania dokumentacji geologiczno-inżynierskiej, która określi potrzebę wykonania zabezpieczeń" (§ 32 ust. 3 pkt 2 lit. a); dla terenów zieleni urządzonej z istniejącą zabudową, położonych na terenach osuwisk aktywnych wykazanych w dokumentacji, o której mowa w § 14, z podstawowym przeznaczeniem pod zieleń urządzoną z istniejącym zainwestowaniem, "ustala się następujące warunki zagospodarowania terenu: dla budynków istniejących ustala się możliwość ich utrzymania, z zaleceniem wykonania dokumentacji geologiczno-inżynierskiej, która określi potrzebę wykonania zabezpieczeń" (§ 37 ust. 3 pkt 2 lit.a.) itp.

Zdaniem Sądu nie jest dopuszczalne zamieszczenie w planie miejscowym postanowień dotyczących "zaleceń" wykonania dokumentacji dla istniejących budynków. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p, w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy. Natomiast zgodnie z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ujmowane są w formie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów. Nie przewiduje się zamieszczenia w planie miejscowym informacji, zaleceń ani innych niewiążących sugestii dla potencjalnego inwestora lub użytkownika przestrzeni (tak: WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 30 maja 2019 r., IV SA/Po 77/19). Postanowienia takie są również niedopuszczalne z tego względu, że nie kreują żadnego obowiązku, który mógłby być jakkolwiek egzekwowany. Jeśli gmina Wieliczka uważa, że istnieje potrzeba wykonania tego rodzaju dokumentacji dla istniejącej zabudowy, to powinna poinformować o tym właścicieli w inny sposób, niż poprzez zapisy planu miejscowego.

Jeśli zaś chodzi o § 34 ust. 5 pkt 16 w brzmieniu: "Ustala się następujące warunki zagospodarowania terenu: w przypadku lokalizacji stacji paliw niezbędne jest wykonanie dokumentacji hydrologicznej i geologiczno inżynierskiej, stwierdzającej przydatność terenu do jej lokalizacji, na etapie projektu budowlanego" oraz § 50 ust. 4 pkt 2 w brzmieniu: "Ustala się następujące warunki zagospodarowania terenów: w przypadku lokalizacji stacji paliw niezbędne jest wykonanie dokumentacji hydrologicznej i geologiczno inżynierskiej, stwierdzającej przydatność terenu do jej lokalizacji, na etapie projektu budowlanego", to wskazać należy, że postanowienia planu - co do zasady, co już wyżej wyjaśniono - nie wkraczają w kwestie związane z prawem budowlanym. W przywołanych przypadkach nie zachodzi jednak - jak w przypadku opisanych wyżej terenów osuwiskowych - żadna szczególna sytuacja, która usprawiedliwiałaby wprowadzenie tych wymogów do planu miejscowego.

W pkt VI wyroku Sąd stwierdził nieważność § 29 ust. 2 pkt 1 części tekstowej zaskarżonej uchwały w zakresie słów: "stanowiącego maksymalnie 50% powierzchni użytkowej budynku" oraz § 30 ust. 2 pkt 1 w zakresie słów: "stanowiącego maksymalnie 50% powierzchni użytkowej budynku".

Wojewoda żądał stwierdzenia nieważności całego § 29 i 30 względnie § 29 ust. 2 pkt 1 oraz § 29 ust. 5 pkt 15 oraz § 30 ust. 2 pkt 1, oraz § 30 ust. 3 pkt 1 i 2. Na uzasadnienie wskazał, że ustalenia tekstowe planu w § 29 oraz § 30 zostały sformułowane w taki sposób, że w przeznaczeniu podstawowym terenów zabudowy mieszkaniowo-usługowej (1MNU -18MNU) oraz zabudowy mieszkaniowo-usługowej z ograniczonym rozwojem (1MNUO) nie doprecyzowano rodzaju zabudowy (jednorodzinna czy wielorodzinna), a ustalone przeznaczenie terenu dotyczy możliwości realizacji również zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej.

W odpowiedzi na te zarzuty organ wyjaśnił, że tereny te nie są terenami dla zabudowy wielorodzinnej, ponieważ w części określającej zakres przeznaczenia podstawowego wyraźnie jest mowa o lokalu mieszkalnym i lokalu usługowym, i za każdym razem świadomie użyto liczby pojedynczej, czyli łącznie w budynku mieszkaIno-usługowym mogą być najwyżej dwa lokale podobnie jak w budynku mieszkaniowym jednorodzinnym.

Zgodzić się należy z wyjaśnieniem, że z treści planu jednoznacznie wynika, że przewidziana w planie zabudowa mieszkaniowo - usługowa jednoznacznie dotyczy jednego lokalu mieszkalnego i jednego lokalu użytkowego w jednym budynku, na co wskazuje liczba pojedyncza użyta w kwestionowanych przepisach.

Jednakże zgodnie z art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 290), budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku - to budynek mieszkalny jednorodzinny, a nie mieszkaniowo - usługowy. Wobec powyższego modyfikacja przepisu rangi ustawowej, poprzez wprowadzenie innych parametrów niż przewidziane ustawa prawo budowlane (50% powierzchni użytkowej budynku, w miejsce 30% powierzchni całkowitej budynku) jest niedopuszczalne w akcie prawa miejscowego.

Z wszystkich wyżej wymienionych względów orzeczono jak w pkt I- VI sentencji wyroku, na zasadzie art. 147 p.p.s.a. w związku z art. 28 § 1 u.p.z.p. W pkt VII skargę częściowo oddalono na zasadzie art. 151 p.p.s.a. O kosztach orzeczono w pkt VIII wyroku na zasadzie art. 200 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.