Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2695796

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie
z dnia 4 czerwca 2019 r.
II SA/Kr 370/19
Przesłanki zawieszenia postępowania o ustaleniu warunków zabudowy.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla (spr.).

Sędziowie: WSA Krystyna Daniel, NSA Anna Szkodzińska.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi J. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) z dnia 7 stycznia 2019 r. znak: (...) w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy skargę oddala.

Uzasadnienie faktyczne

1.

Wnioskiem z 17 września 2018 r. skierowanym do Prezydenta Miasta Krakowa D. N. oraz W. N. domagali się ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie "budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce nr (...) obr. 49 Podgórze w Krakowie wraz ze zjazdem z działki (...), przy ul. (...) w Krakowie".

Prezydent Miasta Krakowa postanowieniem z 13 listopada 2018 r. (znak (...)) zawiesił na 9 miesięcy prowadzone postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla wskazanej wyżej inwestycji. Jako podstawę prawną powołał art. 62 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945; dalej u.p.z.p.). Podał, że teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy znajduje się na obszarze sporządzanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uchwałą bowiem nr CIV/2696/2018 r. z 6 czerwca 2018 r. Rada Miasta Krakowa przystąpiła do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Malborska". Wskazał Prezydent Miasta Krakowa, że planowane przez inwestora zamierzenie budowlane na działce nr (...) obr. 49 Podgórze w Krakowie, nie jest zgodne z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, które dla tego terenu przewiduje zabudowę jednorodzinną (jednostka MN). Wg organu I instancji, zawieszenie postępowania jest zasadne z uwagi na ochronę interesu społecznego (tj. zapewnienie ładu przestrzennego) oraz zapewnienie pewności obrotu prawnego (konieczność stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji wystąpienia sprzeczności z planem miejscowym).

2.

Zażalenie na opisane wyżej postanowienie wnieśli inwestorzy D. N. oraz W. N. Wskazali, że wyłożenie planu przewidziane jest dopiero na I półrocze 2019 r., zaś planowane uchwalenie tego aktu prawa miejscowego możliwe będzie dopiero w 2020 r. W tej sytuacji zawieszenie postępowania nie jest uzasadnione.

3.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie postanowieniem z 7 stycznia 2019 r. (SKO.ZP. (...)/2018) uchyliło zaskarżone postanowienie Prezydenta Miasta Krakowa z 13 listopada 2018 r. Powołało art. 62 ust. 1 u.p.z.p., który przewiduje fakultatywną możliwość zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Wskazało Kolegium, że celem tego przepisu jest umożliwienie organom gminy ustalenie przeznaczenia terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który jest podstawowym instrumentem kształtowania przestrzeni. Przesłanką zawieszenia postępowania w sprawie warunków zabudowy jest podjęcie i prowadzenie prac nad planem miejscowym obejmującym teren, na którym ma być realizowana inwestycja. Powodem zawieszenia może być nawet sam zamiar podjęcia takich prac planistycznych. Podkreśliło SKO w Krakowie, że art. 62 ust. 1 u.p.z.p. przewiduje jedynie możliwość zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, co oznacza orzekanie w ramach uznania administracyjnego. Uznanie to zaś, nie oznacza dowolności w podjęciu rozstrzygnięcia o zawieszeniu postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Wskazał organ odwoławczy, że 31 sierpnia 2018 r. upłynął termin do składania wniosków do procedowanego planu miejscowego "Malborska". Wnioski te nie zostały rozpatrzone, podobnie jak brak danych świadczących o tym, by został przygotowany projekt planu. W ramach procedury planistycznej konieczne bowiem będzie podjęcie szeregu czynności jak np.: sporządzenie projektu planu, jego uzgodnienie, uzyskanie opinii, wprowadzenie ewentualnych zmian, wyłożenie projektu, itp. Zauważyło Kolegium Odwoławcze, że wg uzyskanej informacji, zakończenie prac planistycznych winno nastąpić w II półroczu 2019 r. Nie jest to przy tym termin uchwalenia, czy wejścia w życie planu. Na wskazany termin może wpływać też konieczność ponowienia procedury planistycznej. Zakończenie prac nad planem niewątpliwie nie nastąpi w okresie zawieszenia przedmiotowego postępowania. Podkreśliło SKO w Krakowie, że stopień zaawansowania prac planistycznych jest jedną z okoliczności branych pod uwagę przy zawieszeniu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy w oparciu o art. 62 ust. 1 u.p.z.p. Nadto, ocenie podlega kwestia zgodności planowanej inwestycji z projektem planu. Treść przedmiotowego planu miejscowego nie jest natomiast jeszcze ustalona. Podnoszona zaś w zaskarżonym postanowieniu organu I instancji - sprzeczność inwestycji ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie jest wystarczającą podstawą do zawieszenia postępowania. Zatem, w ocenie SKO w Krakowie, samo zawieszenie postępowania nie jest uzasadnione i jest przedwczesne. Wg Kolegium Odwoławczego, jest wysoce prawdopodobne, że do 17 czerwca 2019 r. (w dacie tej upływa 9 miesięcy od dnia złożenia przez inwestorów wniosku o ustalenie warunków zabudowy) procedura uchwalania przedmiotowego planu nie zostanie jeszcze zakończona. Oznacza to, że zawieszenie postępowania o ustalenie warunków zabudowy nie jest uzasadnione.

4.

Skargę do WSA w Krakowie na opisane wyżej postanowienie SKO w Krakowie z 7 stycznia 2019 r. wniósł J. C. Zarzucił naruszenie art. 62 ust. 1 u.p.z.p. Wskazywał na wydanie kwestionowanego postanowienia w sytuacji, w której wniosek o ustalenie warunków zabudowy obejmuje wyburzenie obiektu wpisanego do gminnej ewidencji zabytków. Wskazał też na wadliwe ustalenie kręgu stron postępowania.

W uzasadnieniu skargi podał, że art. 62 ust. 1 u.p.z.p. pozostawia organowi administracji dyskrecjonalne władztwo, co do zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Przesłanki zawieszenia pozostawione są uznaniu organu wydającego rozstrzygnięcie. Jest to konsekwencja - przysługującego gminie - władztwa planistycznego. Przewidziana powołanym przepisem konieczność zawieszenia postępowania o ustalenie warunków zabudowy jest wyrazem prymatu planu miejscowego nad aktami indywidualnymi. Okolicznością wystarczającą do zawieszenia przedmiotowego postępowania jest samo powzięcie przez organ administracji wiedzy o zamiarze przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego. Wskazywała skarga, że teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy znajduje się na obszarze sporządzanego planu miejscowego obszaru "Malborska". Uchwałą Rady Miasta Krakowa nr CIV/2696/18 z dnia 6 czerwca 2018 r. przystąpiono do sporządzania tegoż planu. Zamierzenie inwestycyjne jest przy tym sprzeczne z ustaleniami zawartymi zarówno w projekcie tego planu jak i z obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Z kolei, zaskarżone postanowienie SKO w Krakowie narusza interes społeczny. Interesem tym jest troska o mieszkańców osiedla domów jednorodzinnych. Wg przyszłego planu i Studium uwarunkowań, na terenie objętymi tymi aktami, przewidziano właśnie taki charakter zabudowy, nie dopuszczając możliwości budowy domów wielorodzinnych.

5.

W odpowiedzi na skargę SKO w Krakowie domagało się jej oddalenia, podtrzymując dotychczas wyrażone w sprawie stanowisko.

6.

Postanowieniem z 3 czerwca 2019 r. sąd odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Skarga podlegała oddaleniu.

Na wstępie należy podkreślić, że kształtowanie ładu przestrzennego na terenie gminy - co do zasady - odbywać się winno w oparciu o obowiązujący na tym terenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zasada ta wynika z art. 4 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945; dalej u.p.z.p.). Wyjątkiem od wskazanej zasady jest określenie sposobu zagospodarowania terenu poprzez uzyskanie przez inwestora indywidualnego aktu administracyjnego - decyzji o warunkach zabudowy (art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p.). Z przedstawioną wyżej zasadą kształtowania ładu przestrzennego w oparciu o plan miejscowy, związana jest regulacja art. 62 ust. 1 u.p.z.p., która stanowi materialnoprawną podstawę kontrolowanego w sprawie postanowienia SKO w Krakowie z 7 stycznia 2019 r. Stosownie do tego przepisu, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego (pkt 1) albo w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany (pkt 2). Wskazaną kompetencję organu prowadzącego postępowanie o ustalenie warunków zabudowy do zawieszenia prowadzonego postępowania, należy łączyć z władztwem planistycznym zastrzeżonym dla organów gminy, które mają uprawnienie do stanowienia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Skoro bowiem miejscowy plan jest podstawowym i najpełniejszym instrumentem kształtowania przestrzeni, to usprawiedliwione jest przyznanie prymatu pracom zmierzającym do jego uchwalenia, i tym samym umożliwienie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, celem kontynuowania i dokończenia prac zmierzających do przyjęcia tego planu (np. wyrok NSA z 8 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2685/15). Powyższe nie oznacza jednak, że normatywnie określone prawo inwestora do zabudowy własnej nieruchomości (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.) może ulec dowolnemu ograniczeniu, z uwagi na zainicjowanie procedury uchwalenia planu miejscowego. Mieć tu bowiem należy na uwadze przede wszystkim stan zaawansowania prac planistycznych mający miejsce w dacie złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Jeżeli bowiem, znając stan zaawansowania procedury planistycznej, istnieje realne prawdopodobieństwo wystąpienia sprzeczności (kolizji) postanowień decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji z postanowieniami projektowanego planu - to bez wątpienia występują racje do zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy na podstawie art. 62 ust. 1 u.p.z.p. W sytuacji, gdy prace planistyczne są już zaawansowane, to do czasu uchwalenia planu przez radę gminy, właściwy organ powinien się powstrzymać od określania warunków zabudowy w decyzji administracyjnej wydanej dla jednostkowej nieruchomości i zawiesić prowadzone postępowanie na czas określony w art. 62 ust. 1 ustawy (por. wyrok NSA z 8.06.20174 r.; II OSK 2685/15). Inaczej jednak oceniać należy przypadek, gdy prace nad planem miejscowym znajdują się dopiero w początkowym stadium. W takiej sytuacji, znając sekwencję koniecznych w tej procedurze czynności i ich czasochłonność, nie istnieją argumenty przemawiające za odraczaniem w czasie uzyskania przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy, niezbędnej w procesie inwestycyjnym. Prawo własności, jest prawem konstytucyjnie chronionym (art. 21 Konstytucji RP) i jego treść podlega stosownemu ukształtowaniu także w ramach procesu inwestycyjnego i wykładni przepisów prawa. Rozważenie zatem przez organ administracji wstrzymania toku prowadzonego postępowania o ustalenie warunków zabudowy jest dopuszczalne i celowe, gdy mogłoby zachodzić prawdopodobieństwo sprzeczności postanowień tej decyzji z projektowanymi ustaleniami planu, jak również gdy zachodzi realne prawdopodobieństwo, że prace planistyczne nie zostaną zakończone w okresie, na jaki maksymalnie można zawiesić postępowanie. W przeciwnym razie, skorzystanie z instytucji zawieszenia jest nieuprawnione i stanowi naruszenie granic uznania administracyjnego (por. wyrok WSA w Krakowie z 28 lutego 2019 r.; sygn. akt II SA/Kr 38/19). Granicę tego uznania wyznacza tak dokumentacja planistyczna wskazująca na ewentualną sprzeczność co do przeznaczenia objętego planowaną inwestycją terenu i przebieg procesu planistycznego z jednej strony oraz ogólna zasada uwzględniania słusznego interesu obywatela (w tym inwestora), gdy nie jest on sprzeczny z interesem społecznym (tak wyrok WSA w Krakowie j.w.). Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że zaawansowanie prac nad miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego "Malborska" istniejące w dacie złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy wskazywało, że prace te znajdowały się dopiero na początkowym ich etapie, który sprowadzał się do podjęcia jedynie uchwały o przystąpieniu do sporządzenia tego planu. Nie został sporządzony nawet projekt planu miejscowego pozwalający przyjmować, że procedowana inwestycja może być niezgodna z tym zamierzonym aktem prawa miejscowego. Jak przy tym ustalił organ odwoławczy, zakończenie przedmiotowych prac planistycznych możliwe będzie w II półroczu 2019 r., co oczywiście nie jest równoznaczne z wejściem tego aktu prawa miejscowego do obrotu prawnego. Ustalenia więc, co do aktualnego etapu prac planistycznych, a także określenie możliwej, najwcześniejszej daty wejścia w życie planu - pozwalają przyjmować, że trafne było stanowisko SKO w Krakowie zajęte w kontrolowanym postanowieniu, wykluczające dopuszczalność wstrzymywania toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy z uwagi na zasadność udzielenia pierwszeństwa ustaleniom planu. Początkowy etap (stan) zaawansowania prac planistycznych uprawdopodabniał bowiem, że prace te nie zostaną zakończone w okresie zawieszenia postępowania.

Zarzuty skargi sąd uznał za niezasadne.

Jak trafnie wskazało w zaskarżonym postanowieniu SKO w Krakowie, sama sprzeczność inwestycji ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie jest wystarczającą podstawą do zawieszenia postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Dokument Studium, nie stanowi bowiem aktu prawa miejscowego, a zatem nie może wywoływać miarodajnych dla ocenianego obecnie postępowania skutków prawnych. Nadto, w dacie orzekania przez organ odwoławczy, nie został nawet sporządzony projekt przedmiotowego planu miejscowego, co czyniło także nietrafnym twierdzenie skarżącego, że zamierzenie inwestycyjne objęte wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy jest sprzeczne z projektem planu. Brak tego projektu powodował, że nie istniał punkt odniesienia do którego należałoby odnosić planowaną budowę na działce nr (...) obr. 49 Podgórze w Krakowie. Akcentowany w skardze argument o ochronie "słusznego interesu społecznego" mającego polegać na niedopuszczeniu do zabudowy wielomieszkaniowej w sąsiedztwie domów jednorodzinnych - w realiach prawnych sprawy (art. 62 ust. 1 u.p.z.p.) nie mógł wywrzeć zamierzonego skutku. Jak wyżej wskazano, etap prac planistycznych i związane z tym prawdopodobieństwo braku realnej możliwości uchwalenia planu miejscowego w okresie zawieszenia postępowania administracyjnego, wykluczał dopuszczalność wstrzymywania jego toku. Kwestia zaś zamierzonych parametrów zabudowy i ustalenia kręgu stron postępowania - będzie przedmiotem ocen i ustaleń w toku dalszego prowadzenia sprawy o ustalenia warunków zabudowy.

Mając zatem przedstawione rozważania na uwadze, sąd na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302) oddalił skargę.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.