Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2496967

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie
z dnia 9 maja 2018 r.
II SA/Kr 327/18
Związany charakter pozwolenia na budowę.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Krystyna Daniel.

Sędziowie WSA: Agnieszka Nawara-Dubiel, Paweł Darmoń (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2018 r. sprawy ze skargi J. J. na decyzję Wojewody z dnia (...) stycznia 2018 r. znak: (...) w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę skargę oddala.

Uzasadnienie faktyczne

W dniu 17 sierpnia 2016 r. do Starosty (...) wpłynął wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę dla inwestycji pn.: "Budowa ośmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych wolnostojących z instalacjami wewnętrznymi (wod.-kan., gaz, elektryczną, c.o.) oraz instalacjami na zewnątrz budynków: gazową "wig", elektryczną "wzl", kanalizacyjną "ik", wody "iw", osiem budynków gospodarczych wolnostojących, budowa dojść i dojazdów, system kanalizacji opadowej (z 4 zbiornikami szczelnymi wybieralnymi) - budowa w ramach zabudowy zagrodowej: zagroda A - bud. nr I, la, zagroda B - bud. nr 2, 2a, zagroda C- bud. nr 3, 3a, zagroda D - bud. nr 4, 4a, zagroda E - bud. nr 5, 5a, zagroda F -bud. nr 6, 6a, zagroda G - bud. nr 7, 7a, zagroda H - bud. nr 8, 8a oraz zjazd indywidualny z drogi gminnej wewnętrznej (działka nr (...)) na działce nr (...) w miejscowości M., gmina W. W.".

Postanowieniem z 22 września 2016 r., wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 ww. ustawy Prawo budowlane, Starosta (...) nałożył na inwestorów obowiązek uzupełnienia, w terminie do 3 października 2016 r. stwierdzonych przez organ braków formalnych i merytorycznych.

Ze względu, na to że dołączony projekt budowlany w znacznej mierze nie spełniał warunków wynikających z przepisów określonych w art. 32, 33, 34 i 35 ww. ustawy, inwestor złożył wniosek o zawieszenie postępowania. Po uzupełnieniu przez inwestora wskazanych w postanowieniu braków, 27 stycznia 2017 r. postępowanie zostało podjęte.

Po ponownym rozpatrzeniu całości materiału dowodowego w sprawie oraz w związku z pojawieniem się wątpliwości, co do zgodności planowanej inwestycji z ustaleniami obowiązującego w tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy W. W., organ I instancji 2 lutego 2017 r. wydał ponownie postanowienie o wykazanie zgodności w zakresie określonym w art. 35, ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, w terminie nieprzekraczalnym do 23 luty 2017 r. Zdaniem organu I instancji, zamierzenie budowlane stanowić będzie zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i nosi znamiona działalności deweloperskiej, podczas gdy zgodnie z zapisem planu, teren inwestycji położony jest w obszarze rolnym z możliwością sytuowania jedynie zabudowy zagrodowej.

W odpowiedzi inwestorzy wyjaśnili, że wobec spełnienia warunków określonych w planie miejscowym a dotyczących utrzymania wskaźników powierzchni zabudowy oraz powierzchni biologicznie czynnej oraz w związku z planowaną budową budynków mieszkalnych z przynależnymi do nich budynkami gospodarczymi o powierzchni do 100 m2 (projekt przewiduje budynki gospodarcze o pow. zabudowy 6,0 m2 każdy), bezzasadnym jest kwestionowanie charakteru planowanej inwestycji. W dalszej części odpowiedzi inwestorzy wskazali, kto będzie w przyszłości użytkował budynki oraz jaka działalność rolnicza będzie wykonywana przez poszczególnych inwestorów.

Starosta (...) decyzją z 3 marca 2017 r., znak: (...), nr (...) odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na planowane zamierzenie budowlane przyjmując sprzeczność inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Decyzją z 11 lipca 2017 r., znak: (...), Wojewoda, z przyczyn formalnych uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Starosta (...), decyzją Nr (...) z 18 września 2017 r., znak: (...), odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji.

Od powyższej decyzji odwołał się jeden z inwestorów: K. G.

Wojewoda (...) decyzją z dnia 8 stycznia 2018 r., znak: (...) utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W jej uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że na terenie planowanej inwestycji obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy W. W., zatwierdzony Uchwałą Nr (...) Rady Gminy W. W. z 11 marca 2005 r. z późn. zm. (...).2015.3607 z późn. zm.). Działka nr (...) położona jest w obszarze oznaczonym w powyższym planie symbolem 7RM z przeznaczeniem pod zabudowę zagrodową, budowę budynków i urządzeń służących wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu oraz budowę obiektów i urządzeń towarzyszących zabudowie zagrodowej, w tym komunikacji (dojść, dojazdów) oraz infrastruktury niezbędnej dla potrzeb lokalnych (§ 16a ust. 1 planu miejscowego).

Jak wynika z akt sprawy, inwestor planuje budowę ośmiu budynków jednorodzinnych dwulokalowych (każdy lokal z oddzielnym wejściem) oraz ośmiu budynków gospodarczych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną (m.in. dojścia, dojazdy, miejsca parkingowe).

Pomimo, iż inwestycja ta spełnia warunki określone w planie miejscowym gminy W. W. w kwestii dotyczącej zachowania wskaźników powierzchni zabudowy, powierzchni biologicznie czynnej, wysokości budynków oraz liczby kondygnacji, to jednak nie można uznać, że charakter tej inwestycji i jego funkcja stanowić będzie zabudowę zagrodową.

Zabudowa zagrodowa to szczególny rodzaj zabudowy - w rozumieniu § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2015.1422 jedn. tekst), zabudowę tę stanowią w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. Budynek gospodarczy w zabudowie zagrodowej to budynek przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych (§ 3 pkt 8 ww. rozporządzenia). Zabudowa zagrodowa (siedlisko) służy prowadzeniu działalności gospodarczej, stanowiąc jednocześnie miejsce zamieszkiwania i pracy rolnika i jego rodziny, a grunty zajęte pod budynki mieszkalne w gospodarstwach rolnych uznaje się za grunty wykorzystywane rolniczo. Zabudowa zagrodowa łączy zatem funkcję mieszkaniową z funkcją produkcji rolnej.

W wyroku z dnia 4 grudnia 2008 r., II OSK (...), LEX nr 477263, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że pojęcie zabudowy zagrodowej należy zdefiniować jako zespół budynków obejmujący wiejski dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie, położony w obrębie jednego podwórza. Domy mieszkalne jednorodzinne (budownictwo zagrodowe) wchodzą w skład indywidualnych gospodarstw rolnych, jeśli zamieszkałe są przez rolników i służą obsłudze gospodarstwa rolnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lipca 1998 r., II SA (...), LEX nr 41767). Zgodnie natomiast z art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. 2016.2052 jedn. tekst z późn. zm.), przez pojęcie "gospodarstwa rolnego" należy rozumieć gospodarstwo rolne w rozumieniu Kodeksu cywilnego o obszarze nie niniejszym niż 1 ha użytków rolnych. W myśl art. 553, za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Nieruchomościami rolnymi (gruntami rolnymi) są nieruchomości, które są lub mogą być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, nie wyłączając produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej (art. 46' kodeksu cywilnego).

Organ I instancji w uzasadnieniu skarżonej decyzji, szczegółowo wyjaśnił pojęcie (definicję) "zabudowy zagrodowej" w oparciu o przepisy Prawa budowlanego oraz ww. ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego.

W uzupełnieniu powyższych wyjaśnień podkreślić należy, że w art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane wymienionych zostało szereg obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej, których budowa nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Ustawodawca posługując się pojęciem "zabudowa zagrodowa", nie zdefiniował jednak tego pojęcia w samej ustawie, lecz w akcie wykonawczyni wydanym na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, czyli ww. przepisie § 3 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W tym samym rozporządzeniu wyjaśniono, że budynek gospodarczy w zabudowie zagrodowej przeznaczony jest do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych (§ 3 pkt 8 rozporządzenia). Szczególnie istotnym elementem przywołanej regulacji jest zastrzeżenie, że zabudowa zagrodowa związana jest z rodzinnym gospodarstwem rolnym. Wprawdzie przepisy budowlane nie wyjaśniają, co należy rozumieć przez rodzinne gospodarstwo rolne, jednak definicję tego pojęcia zamieszczono w art. 5 ust. 1 ww. ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego. W świetle przepisów tej ustawy za rolnika indywidualnego uważa się osobę fizyczną będącą właścicielem, użytkownikiem wieczystym, samoistnym posiadaczem lub dzierżawcą nieruchomości rolnych (łączna ich powierzchnia użytków rolnych nie przekracza 300 ha), która posiada kwalifikacje rolnicze oraz co najmniej od 5 lat zamieszkuje w gminie, na której obszarze jest położona jedna z nieruchomości rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, i przez ten okres osobiście prowadzi to gospodarstwo (art. 6 ust. 1).

Pojęcie "zabudowa zagrodowa" zostało zawarte również w art. 61 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2017.1073 jedn. tekst), lecz bez objaśnienia treści tego pojęcia.

Jak wskazał Wojewoda, w orzecznictwie administracyjnym sądy niejednokrotnie przyjmują, że przez pojęcie "zabudowa zagrodowa", o którym mowa w ww. art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, trzeba rozumieć zabudowę zgodnie z definicją określoną w § 3 pkt 3 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, i kładą akcent na to, czy zabudowa ma być zlokalizowana w rodzinnym gospodarstwie rolnym.

Z tych przepisów wyłania się szczególne pojęcie zabudowy zagrodowej. Widoczny jest element przedmiotowy, którym jest rodzaj zabudowy. W skład zabudowy zagrodowej wchodzą, bowiem budynki mieszkalne, budynki gospodarcze, budynki inwentarskie (np.: chlewnie, kurniki, obory, stajnie), a także takie obiekty budowlane, jak: płyty do składowania obornika, szczelne zbiorniki na gnojówkę lub gnojowicę, naziemne silosy na materiały sypkie czy suszarnie kontenerowe.

Równie istotny okazuje się przy definiowaniu zabudowy zagrodowej element podmiotowy. Mianowicie zabudowę zagrodową w świetle cytowanego rozporządzenia wykonawczego do Prawa budowlanego stanowią budynki i budowle położone w gospodarstwach rodzinnych. Chodzi zatem o gospodarstwo prowadzone osobiście przez rolnika indywidualnego. Pojawia się jednak wątpliwość, czy na gruncie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzasadnione jest ograniczanie pojęcia zabudowy zagrodowej tylko do budynków w rodzinnych gospodarstwach rolnych. Z treści art. 59 i następnych ww. ustawy nie wynika, aby zamiana zagospodarowania terenu była uzależniona od tego, jaki podmiot jest właścicielem nieruchomości, na której planowana jest inwestycja budowlana. Ważne jest to, czy planowana zabudowa będzie harmonizowała z dotychczasowym sposobem zagospodarowania określonego obszaru, stanowiącego pewną całość urbanistyczną. Nowa zabudowa musi kontynuować funkcję, parametry oraz wskaźniki już istniejącej. Definicja "zabudowy zagrodowej" zamieszczona w § 3 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, należy do przepisów prawa budowlanego. Natomiast regulacje budowlane pozostają w ścisłym związku z przepisami regulującymi zagospodarowanie przestrzenne. Obie kategorie przepisów się uzupełniają, gdyż dotyczą różnych etapów tego samego procesu inwestycyjnego. Skoro prawo budowlane oraz prawo wyznaczające ład przestrzenny powinny ze sobą harmonizować, istnieje uzasadnienie, aby w razie potrzeby te same pojęcia w obu kategoriach przepisów rozumieć jednakowo.

Zauważono, że rozporządzenie zostało wydane na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, który to przepis nie zawiera upoważnienia do formułowania w rozporządzeniu definicji ustalających znaczenia pojęć ustawowych. Podkreślono, że z brzmienia § 3 wcześniej wskazanego rozporządzenia wynika wprost, że definicje w nim zawarte mają zastosowanie jedynie w ramach przepisów tego rozporządzenia. Przy dokonywaniu wykładni przepisu art. 61 ust. 4 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w orzecznictwie administracyjnym panuje również pogląd, że pojęcie "zabudowa zagrodowa" w rozumieniu § 3 pkt 3 w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nie może być uznane za definicję legalną zabudowy zagrodowej. Związane jest to z brakiem korelacji pomiędzy użytą w rozporządzeniu definicją a treścią art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Ten drugi przepis wskazuje, które obiekty gospodarcze związane z produkcją rolną mogą być budowane bez pozwolenia na budowę, a jedynie na podstawie zgłoszenia zamiaru podjęcia budowy. Wymienione obiekty uzupełniają zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej. W powołanym wyżej rozporządzeniu wskazane zostało, że do zabudowy zagrodowej zaliczone zostały także budynki mieszkalne, ponadto rozporządzenie wiąże zabudowę zagrodową nie z działką siedliskową, lecz z rodzinnym gospodarstwem rolnym.

W konsekwencji uznaje się, że skoro przy dokonywaniu wykładni art. 61 ust. 4 ww. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie można stosować definicji zabudowy zagrodowej ustalonej w § 3 pkt 3 powołanego rozporządzenia, to tym samym nie można też posługiwać się definicją "gospodarstwo rodzinne" wynikającą z przepisu art. 5 ust. 1 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego.

Na podstawie definicji zamieszczonych w słownikach języka polskiego przyjmuje się, że "zabudowa zagrodowa" to zespół budynków obejmujący wiejski dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie, położony w obrębie jednego podwórza. Zagroda pełni dwie funkcje - jest to miejsce zamieszkania rolnika i jego rodziny, a zarazem miejsce pracy. Oznacza to, że budynkowi mieszkalnemu powinny towarzyszyć budynki gospodarcze, budynki inwentarskie, a także inne budowle potrzebne do prowadzenia gospodarstwa rolnego.

Poczynione uwagi doprowadziły do wniosku, że pojęcia "zabudowa zagrodowa", nie należy rekonstruować tylko na podstawie przepisów budowlanych i przepisów ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego. Należy mieć na uwadze także dyrektywę pierwszeństwa języka potocznego (powszechnego). Prowadzi to do rozumienia pojęcia "zabudowa zagrodowa" jako zespołu zabudowań złożonego z budynku mieszkalnego, budynków i budowli gospodarczych oraz budynków inwentarskich, usytuowanych wokół wspólnego podwórza. Zagroda stanowi zaplecze mieszkaniowe, maszynowe i infrastrukturalne dla gospodarstwa rolnego; jest z tym gospodarstwem funkcjonalnie i organizacyjnie powiązana (por. wyrok WSA w Szczecinie z 14 listopada 2012 r., II SA/Sz (...), Lex, nr 1241500.

Z zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy W. W. wynika, że planowana inwestycja położona jest na terenie rolnym przeznaczonym pod uprawy polowe (rolnicze) z możliwością zabudowy obiektami tworzącymi zagrodę. Zatem plan miejscowy wyklucza realizację zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Organ odwoławczy zgadził się ze stanowiskiem organu I instancji, że inwestycja ta stanowi próbę zdominowania w wiejskim krajobrazie zabudowy związanej z produkcją rolną przez zabudowę zespołów mieszkaniowych jednorodzinnych, w związku z podmiejskim charakterem tych terenów i związaną z tym presją rynku deweloperskiego.

O powyższym charakterze inwestycji świadczy chociażby fakt, że z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę wystąpiło ośmiu inwestorów, przy czym jedynie K. G. jest współwłaścicielem działki inwestycyjnej nr (...), pozostali inwestorzy wykazali się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane na podstawie stosunku zobowiązaniowego. Do akt sprawy dołączone zostały zaświadczenia wskazujące, że inwestorzy posiadają na terenie gminy własne gospodarstwa rolne, które z powodzeniem mogliby wykorzystać zgodnie z przeznaczeniem, bez konieczności korzystania z cudzej nieruchomości.

Ponadto, jak wynika z projektu zagospodarowania na jednej działce nr (...) zlokalizowanych zostało 8 budynków mieszkalnych, a ich wzajemne położenie nie wskazuje na zamiar utworzenia zagrody, lecz osiedla domów jednorodzinnych z towarzyszącymi im budynkami gospodarczymi i miejscami parkingowymi, co zdaniem organu odwoławczego bezsprzecznie stanowi próbę obejścia przepisów prawa.

Wojewoda stwierdził, że planowana inwestycja nie wykazuje żadnych charakterystycznych cech umożliwiających zakwalifikowanie jej do zabudowy zagrodowej, tym samym narusza ustalenia obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy W. W.

Ustalenia planu miejscowego określają przeznaczenie działki, sposób zagospodarowania i warunki jej zabudowy. Przepisy planu, jako przepisy prawa miejscowego mają moc obowiązującą i są chronione przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z przepisem art. 14 ust. 8 ww. ustawy, plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego i naruszenie jego ustaleń w sferze regulowanej jego treścią jest jednoznaczne z naruszeniem norm powszechnie obowiązującego prawa. Ustalenia planu miejscowego kształtują (łącznie z innymi przepisami prawa) sposób wykonywania prawa własności w odniesieniu do konkretnych nieruchomości położonych na obszarze planu. Zatem, skutki prawne uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są znaczące zarówno dla gminy, jak i właścicieli nieruchomości i inwestorów.

Zatem, negatywny wynik ustaleń obu organów, co do zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przekreśla możliwość wydania pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Opisaną wyżej decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie J. J., zarzucając jej

I. Naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik postępowania, tj:

* art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a w zakresie, w jakim Organ uznał, iż w toku postępowania nie wykazano, że projektowana zabudowa stanowi zabudowę zagrodową w tym, ze nie wykazano związku pomiędzy projektowanymi zagrodami a gospodarstwami rolnymi Inwestorów już istniejącymi, podczas gdy tymczasem prawidłowa ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w sposób jednoznaczny wskazuje, iż projektowana zabudowa stanowić będzie zabudowę zagrodową;

* art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez utrzymanie decyzji organu I instancji w całości, pomimo że prawidłowa ocena zgormadzonego w sprawie materiału dowodowego pozwala na jednoznaczną konstatację, iż projektowana zabudowa stanowić będzie zabudowę zagrodową, a zatem złożony w sprawie projekt budowalny jest zgodny z obowiązującym na tym terenie aktem prawa miejscowego - miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, czym także naruszono art. 138 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie uchylono decyzji organu 1 instancji w całości i nie przekazano sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia, ewentualnie czym naruszono art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zakresie w jakim nie uchylono decyzji organu I instancji w całości i w tym zakresie nie orzeczono co do istoty sprawy.

II. Naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj.:

* art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1332) Prawo budowlane (zwanej dalej "p.b.") w zw. z § 16a ust. 1 pkt 1 Uchwały Nr (...) Rady Gminy W. W. z dnia 11 marca 2005 r. (z późn. zm) w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy W. W. w zw. z § 16a ust. 2 pkt 1-3 Planu w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1073) o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie, w jakim Organ stwierdza, iż przedłożony w sprawie projekt budowalny nie jest zgodny z ustaleniami planu stwierdzając, iż planowana zabudowa nie stanowi zabudowy zagrodowej w rozumieniu ww. postanowień Planu, gdy tymczasem prawidłowa wykładnia przywołanych wyżej postanowień Planu pozwala na jednoznaczną konstatację, iż projektowana zabudowa stanowi zabudowę zagrodową, o której mowa w Planie.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 145a § 1 p.p.s.a. oraz art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., skarżący wniósł o uchylenie w całości decyzji Wojewody oraz poprzedzającej jej decyzji Starosty (...), a także o zasądzenie kosztów postępowania. W przypadku uznania przez Sąd, że jest to uzasadnione okolicznościami sprawy zobowiązanie organu I instancji do wydania w określonym przez Sąd terminie decyzji ze wskazaniem rozstrzygnięcia, chyba, że Sąd pozostawi rozstrzygnięcie uznaniu organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie prawne

Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych. (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 z późn. zm.) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.) - dalej "p.p.s.a." - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Usunięcie z obrotu prawnego decyzji lub innego aktu może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy ich wydawaniu organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt 1a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.- zwanej dalej p.p.s.a.) - tj. w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd ponadto stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 i 3 p.p.s.a.)

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w świetle tych kryteriów należy stwierdzić, że jest ona prawidłowa, a wniesiona skarga, jako bezzasadna podlega oddaleniu.

Pozwolenie na budowę jest decyzją administracyjną zezwalającą na rozpoczęcie i prowadzenie budowy lub wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego (art. 3 pkt 12 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, (...) Nr 89 poz. 414, dalej jako "p.b." lub "Prawo budowlane"). Jak podnosi się w doktrynie pozwolenie na budowę ma charakter związany, ponieważ w razie spełnienia wymagań określonych przepisami prawa organ musi wydać decyzję o treści żądanej przez inwestora (M. Janiszewska-Michalska, Podstawowe pojęcia prawa budowlanego w orzecznictwie sądów administracyjnych, W. 2013, s. 69-75). Oznacza to, że w sytuacji kiedy organ stwierdzi, iż spełnione są przesłanki do wydania pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego zobligowany jest do ich wydania i zatwierdzenia.

W niniejszej sprawie kluczową kwestią była możliwość zakwalifikowania inwestycji pn.: "Budowa ośmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych wolnostojących z instalacjami wewnętrznymi (wod.-kan., gaz, elektryczną, c.o.) oraz instalacjami na zewnątrz budynków: gazową "wig", elektryczną "wzl", kanalizacyjną "ik", wody "iw", osiem budynków gospodarczych wolnostojących, budowa dojść i dojazdów, system kanalizacji opadowej (z 4 zbiornikami szczelnymi wybieralnymi) - budowa w ramach zabudowy zagrodowej: zagroda A - bud. nr I, la, zagroda B - bud. nr 2, 2a, zagroda C- bud. nr 3, 3a, zagroda D - bud. nr 4, 4a, zagroda E - bud. nr 5, 5a, zagroda F -bud. nr 6, 6a, zagroda G - bud. nr 7, 7a, zagroda H - bud. nr 8, 8a oraz zjazd indywidualny z drogi gminnej wewnętrznej (działka nr (...)) na działce nr (...) w miejscowości M., gmina W. W." jako zabudowy zagrodowej.

W celu zdefiniowania pojęcia zabudowy zagrodowej należy odwołać się do § 3 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2015.1422 jedn. tekst, dalej jako "rozporządzenie"). Zgodnie z tym przepisem zabudową zagrodową są w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. Budynek gospodarczy w zabudowie zagrodowej to budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych (§ 3 pkt 8 rozporządzenia). Z kolei przez budynek mieszkalny rozumie się budynek mieszkalny wielo-bądź jednorodzinny (§ 3 pkt 4 rozporządzenia).

Należy jednocześnie podkreślić, iż brak jest definicji legalnej pojęcia zabudowy zagrodowej, albowiem przytoczona wyżej definicja znajduje się w rozporządzeniu, które ma charakter aktu wykonawczego w stosunku do ustawy Prawo budowlane, a delegacja ustawowa zamieszczona została w art. 7 ust. 2 pkt 1 tejże ustawy. Przepis ten nie zawiera jednakże upoważnienia do formułowania w rozporządzeniu definicji ustalających znaczenia pojęć ustawowych. Zgodzić się należy z organem II instancji, że z brzmienia § 3 wskazanego rozporządzenia wynika wprost, że definicje w nim zawarte mają zastosowanie jedynie w ramach przepisów tego rozporządzenia. To z kolei obliguje do dalszego poszukiwania znaczenia pojęcia " zabudowy zagrodowej".

Zgodnie z poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażonym w uzasadnieniu wyroku z dnia 4 grudnia 2008 r., II OSK (...), LEX nr 477263, pojęcie zabudowy zagrodowej należy zdefiniować, jako zespół budynków obejmujący wiejski dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie, położony w obrębie jednego podwórza. Domy mieszkalne jednorodzinne (budownictwo zagrodowe) wchodzą w skład indywidualnych gospodarstw rolnych, jeśli zamieszkałe są przez rolników i służą obsłudze gospodarstwa rolnego. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, zatem na związek definicji zabudowy zagrodowej z indywidualnym gospodarstwem rolnym. Stosownie do art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. 2016.2052 jedn. tekst z późn. zm.), przez pojęcie "gospodarstwa rolnego" należy rozumieć gospodarstwo rolne w rozumieniu Kodeksu cywilnego o obszarze nie mniejszym niż 1 ha użytków rolnych. W myśl art. 553 k.c., za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Za nieruchomości rolne, zgodnie z art. 461 k.c., uważa się nieruchomości, które są lub mogą być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, nie wyłączając produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej. Istotne znaczenie ma również definicja rodzinnego gospodarstwa rolnego, gdzie zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego za gospodarstwo rodzinne uważa się gospodarstwo rolne prowadzone przez rolnika indywidualnego, w którym łączna powierzchnia użytków rolnych jest nie większa niż 300 hektarów. Rolnikiem indywidualnym jest osoba fizyczna będąca właścicielem, użytkownikiem wieczystym, samoistnym posiadaczem lub dzierżawcą nieruchomości rolnych, która posiada kwalifikacje rolnicze oraz przez okres co najmniej 5 lat zamieszkuje w gminie, na której obszarze położona jest jedna z nieruchomości rolnych, wchodzących w skład gospodarstwa rolnego i przez ten okres osobiście prowadzi to gospodarstwo.

Konstruując definicję zabudowy zagrodowej w oparciu o rozporządzenie, ustawę o kształtowaniu ustroju rolnego i argumenty zawarte w przytoczonym orzeczeniu NSA w Warszawie można stwierdzić, że składa się ona z dwóch elementów: przedmiotowego i podmiotowego. Z jednej bowiem strony, w skład zabudowy zagrodowej muszą wchodzić budynki mieszkalne, budynki gospodarcze oraz budynki inwentarskie. Z drugiej strony zabudowa zagrodowa musi być prowadzona przez rolnika indywidualnego.

Pojęcie zabudowy zagrodowej pojawia się również w art. 61 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jednakże i w tej ustawie brak jest definicji legalnej tego pojęcia.

Przechodząc natomiast do analizy ugruntowanego orzecznictwa dotyczącego zabudowy zagrodowej wskazać należy, że sądy administracyjne wobec braku definicji ustawowej zabudowy zagrodowej uznają za właściwe rekonstruowanie tej definicji na podstawie znaczenia językowego. W wyroku z dnia 8 listopada 2017 r. w sprawie II OSK (...) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "Zabudowa zagrodowa to zespół budynków i budowli zlokalizowanych w obrębie "działki siedliskowej". Inaczej rzecz ujmując, chodzi o zabudowę tworzącą zagrodę, a więc o budynki i budowle skoncentrowane wokół wspólnego obejścia. Zabudowa w postaci zagrody prowadzi do powstania siedliska. W rezultacie art. 61 ust. 4 u.p.z.p. nie dotyczy możliwości posadowienia obiektu budowlanego w jakiejkolwiek części gruntów należących do gospodarstwa rolnego, lecz dotyczy zagospodarowania siedliska jako zaplecza mieszkaniowego i gospodarczego dla gospodarstwa rolnego". Z kolei w wyroku z dnia 27 lutego 2014 r. w sprawie II OSK (...) NSA uznał, że zabudowa zagrodowa to zespół budynków obejmujący wiejski dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie, położony w obrębie jednego podwórza. Z kolei WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 10 października 2011 r., sygn. akt II SA/Gl (...) stwierdził, że cechą zabudowy zagrodowej jest istnienie zagrody, czyli zabudowań gospodarczych, wraz z domem mieszkalnym, służące rolnikowi.

Problem interpretacyjny, który wiąże się z pojęciem zabudowy zagrodowej dotyczy również jej położenia. Z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. wynika, że zabudowa zagrodowa związana być musi z gospodarstwem rolnym. W "p.b." mowa jest o tym, że zabudowa zagrodowa związana jest z działką siedliskową, jednocześnie bez zdefiniowania pojęcia działki siedliskowej. W rozumieniu potocznym zabudowa zagrodowa zlokalizowana być winna w obrębie jednego podwórza. Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 15 grudnia 1969 r., (III CZP (...), OSN 1970, nr (...), poz. 39) za działkę siedliskową uznał działkę pod budynkami wchodzącymi w skład gospodarstwa rolnego. Działka siedliskowa może być wydzielona z jednej lub kilku działek ewidencyjnych wchodzących w skład danego gospodarstwa rolnego. Nie można zatem granic obszaru zajętego pod działkę siedliskową utożsamiać z granicami działki wyodrębnionej ewidencyjnie (wyrok WSA w Lublinie z 30 stycznia 2009 r. II SA/Lu (...)).

Jeśli chodzi o liczbę budynków, jaka tworzyć może zabudowę zagrodową, to podzielić należy stanowisko WSA w Lublinie w wyroku z dnia 25 stycznia 2011 r., sygn. II SA/Eu (...)), gdzie Sąd ten stwierdził, że charakter zabudowy zagrodowej określa przede wszystkim istnienie budynku mieszkalnego. Budynek mieszkalny powinien powstawać na pierwszym etapie realizacji inwestycji. Budowa budynków gospodarczych i inwentarskich może stanowić natomiast dalszy, kolejny etap budowy.

Na podsumowanie stwierdzić należy, że w świetle zarówno dość jednolitej linii orzeczniczej sądów administracyjnych, rozumienia potocznego oraz aktów normatywnych, które naprowadzają na prawidłowe rozumienie pojęcia zabudowy zagrodowej - za zabudowę zagrodową można uznać zabudowania złożone z budynku mieszkalnego, budynków inwentarskich oraz gospodarczych, położonych w obrębie jednego podwórza. Charakterystyczne przy tym jest jednak funkcjonalne powiązanie budynku mieszkalnego z gospodarstwem rolnym.

Odnosząc powyższe rozważania względem stanowisk strony skarżącej oraz organów administracji publicznej wskazać należy, że generalnie zarówno skarżący jak i organy właśnie w ten sposób zrekonstruowały pojęcie zabudowy zagrodowej,a mimo to wyciągnęły zupełnie odmienne wnioski, Skarżący w przeciwieństwie do organów I i II instancji doszedł do wniosku, iż w rozpatrywanej sprawie organy administracyjne niesłusznie uznały, iż inwestycja nie ma charakteru zabudowy zagrodowej. Skarżący definiując pojęcie zabudowy zagrodowej nie podzielił stanowiska, iż zabudowę zagrodową stanowią tylko te budynki, które przylegają do podwórza (za WSA w Lublinie z dnia 19 października 2017 r., sygn. akt II SA/Lu (...)). Skarżący odniósł się również do § 16a ust. 1 i 2 planu zagospodarowania przestrzennego Gminy W. W., podnosząc, że tereny objęte wnioskiem inwestorów oznaczone są w Planie symbolem "RM", a teren ten przeznaczony jest pod budowę zabudowy zagrodowej, przy czym wskaźnik wykorzystania terenu powierzchni zabudowy wynosić ma nie więcej niż 25%, a powierzchni terenu biologicznie czynnego nie mniej niż 50%. Z kolei powierzchnia zabudowy nowych budynków gospodarczych, inwentarskich oraz innych związanych z prowadzeniem gospodarki rolnej, ogranicza się do 100 m2. Zdaniem skarżącego planowane zamierzenie inwestycyjne jest jak najbardziej zgodne z postanowieniami Planu. Ostatnią istotną rozbieżnością w definiowaniu pojęcia zabudowy zagrodowej przez skarżącego jest liczba budynków mieszkalnych, jaka może być usytuowana w obrębie zabudowy. Skarżący wskazał, iż biorąc pod uwagę treść rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz stanowisko Wójta Gminy W. W. wyrażone w piśmie z dnia 29 września 2014 r., znak: (...), możliwa jest lokalizacja więcej niż jednego budynku mieszkalnego w obrębie zabudowy. Te argumenty skargi są błędne. Zgodzić należy się z poglądami wyrażonymi w decyzjach administracyjnych organów obu instancji, że pojęcie "zabudowy zagrodowej" należy rekonstruować przede wszystkim w oparciu o bogate i stosunkowo jednolite orzecznictwo sądów administracyjnych w tym przedmiocie oraz zasady języka powszechnego i posiłkowo pozostałe akty normatywne. Organ II instancji trafnie doszedł do wniosku, że planowana inwestycja nie jest zabudową zagrodową, bowiem nie nosi cech zabudowy zagrodowej. Planowana inwestycja nie jest funkcjonalnie powiązana z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, na co wskazuje bez wątpienia sam projekt budowlany, bowiem ma wyłącznie charakter zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, której nie można realizować na gruntach rolnych. Zamiar zrealizowania przez inwestorów 8 budynków mieszkalnych oraz 8 budynków gospodarczych o powierzchni użytkowej zaledwie 4,33 m2, przekreśla rzeczywisty charakter zabudowy zagrodowej powiązanej z faktycznym prowadzeniem gospodarstwa rolnego.

Mimo że planowana inwestycja spełnia wymogi miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pod względem zachowania wskaźników powierzchni zabudowy, powierzchni biologicznie czynnej, wysokości budynków oraz liczby kondygnacji, to nie ma podstaw do uznania jej za zabudowę zagrodową. Stanowisko organów w tym względzie jest prawidłowe, gdyż jak zostało wcześniej wskazane - pojęcie zabudowy zagrodowej oparte jest na kilku kryteriach, które nie zostały zachowane przez inwestora a trafnie dostrzeżone przez organy obu instancji.

Bezzasadny jest zarzut skarżącego, że zabudowa zagrodowa może być związana z większą ilością budynków mieszkalnych. Jest to wyłącznie twierdzenie skarżącego, której w tym wypadku organ administracyjny nie musiał podzielić, szczególnie biorąc pod uwagę linię orzeczniczą sądów administracyjnych. Poza przytoczonym wyżej orzeczeniem WSA w Lublinie istotne jest stanowisko NSA w Warszawie wyrażone w uzasadnieniu wyroku dnia 16 lipca 2014 r. w sprawie o sygn. akt II OSK (...), gdzie NSA stwierdził: "Wprawdzie zabudowa jednorodzinna jak i zagrodowa służą realizacji tego samego celu tj. zamieszkiwaniu, to jednak z uwagi na odmienny sposób zagospodarowania terenu, nie można przyjąć, że zabudowa siedmiu budynków jednorodzinnych, stanowiłaby kontynuację funkcji zabudowy zagrodowej. Za Sądem pierwszej instancji podkreślić trzeba, że zabudowa zagrodowa stanowi inny, szczególny rodzaj zabudowy odróżniający ją od zabudowy jednorodzinnej i wielorodzinnej, dlatego też występowanie na danym terenie zabudowy zagrodowej uniemożliwia wprowadzenie na tym terenie zabudowy jednorodzinnej, albowiem nie jest jej kontynuacją. Zabudowa zagrodowa i zabudowa jednorodzinna różnią się względem siebie, co do parametrów i cech zabudowy, te odmienności muszą być brane pod uwagę, przy ocenie spełnienia koniecznego warunku, jakim jest kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu".

Podobnie negatywnie ocenić należy zarzut skarżącego dotyczący tego, iż zabudowa zagrodowa nie musi mieścić się obrębie jednego podwórza. Organ administracyjny oparł się trafnie na stanowisku wynikającym z wyroku NSA w Warszawie z dnia 4 grudnia 2008 r., II OSK (...) wyjaśniając, że jest to zespół budynków obejmujący wiejski dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie położony w obrębie jednego podwórza, bowiem służą obsłudze konkretnego gospodarstwa rolnego. Pogląd ten Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w całości podziela.

Na zakończenie stwierdzić należy, że decyzja Wojewody z dnia 8 stycznia 2018 r., znak: (...) utrzymująca w mocy decyzję Starosty (...) z dnia 18 września 2017 r., znak:(...), jest decyzją zgodną z prawem, albowiem organ w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy słusznie uznał, że planowana przez inwestorów inwestycja nie spełnia kryteriów uznania jej za zabudowę zagrodową.

Wszystkie naprowadzone motywy sprawiły, że orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.).

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.