II SA/Kr 321/19, Ustalenie kręgu stron postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę. - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2677340

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 kwietnia 2019 r. II SA/Kr 321/19 Ustalenie kręgu stron postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Niżnik-Dobosz.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 kwietnia 2019 r. sprawy ze sprzeciwu Firma A od decyzji Wojewody z dnia 22 lutego 2019 r., znak: (...) w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala sprzeciw.

Uzasadnienie faktyczne

Wojewoda decyzją z dnia 22 lutego 2019 r. (znak: (...)), na podstawie:

- art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm. - dalej jako: k.p.a.) oraz

- art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 z późn. zm. - dalej jako: u.p.b.), po rozpatrzeniu odwołania (...) S.A., reprezentowanej przez profesjonalnego pełnomocnika, od decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 29 czerwca 2018 r., Nr (...) (nr decyzji sprostowany postanowieniem Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 26 lipca 2018 r., znak: (...)), znak: (...), o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia, dla inwestora - (...) S.A., pozwolenia na budowę dla inwestycji pn. "Budowa stacji bazowej telefonii komórkowej (...) wraz z zasilaniem elektrycznym, przy ul. (...) w Krakowie, na dz. nr (...) obr. (...), w skład której wchodzą: maszt stalowy posadowiony na dachu budynku usługowego przy ul. (...) w Krakowie, na którym zamontowane będą 3 pary anten sektorowych o azymutach 41°, 170°, 274° oraz 1 antena radiolinii o azymucie 320°; urządzenia technologiczne niezbędne do funkcjonowania stacji bazowej zainstalowane na dachu i ruszcie stalowym zlokalizowanym na przyziemiu budynku, wraz z okablowaniem", uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia 29 czerwca 2018 r., Nr (...) (nr decyzji sprostowany postanowieniem Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 26 lipca 2018 r., znak: (...)), znak: (...), po rozpatrzeniu wniosku (...) S.A. z dnia 16 kwietnia 2018 r., Prezydent Miasta Krakowa odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla ww. zamierzenia inwestycyjnego.

Odwołanie od ww. decyzji wniosła (...) S.A., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia decyzji organu I instancji i wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę albo ewentualnie przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Strona odwołująca się zarzuciła organowi I instancji wadliwą wykładnię ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Bronowice Małe - Tetmajera" (zatwierdzonego uchwałą nr LIX/813/12 Rady Miasta Krakowa z dnia 24 października 2012 r., Dz. Urz. Woj. Małop. z 2012 r., poz. 5524 - dalej też jako: plan miejscowy obszaru "Bronowice Małe - Tetmajera"), naruszenie art. 35 ust. 1 i 3 u.p.b. oraz naruszenie przepisów postępowania.

Wojewoda badając przedmiotową sprawę przytoczył na wstępie treść art. 35 ust. 1 i 3 u.p.b., a następnie wskazał, że w przedmiotowej sprawie zasadnicze kwestie dotyczyły tego, czy nałożone postanowieniem z dnia 29 maja 2018 r. na wnioskodawcę, w trybie ww. przepisu, obowiązki usunięcia wyszczególnionych przez organ I instancji nieprawidłowości były zasadne oraz czy inwestor uczynił im zadość w wyznaczonym terminie. Podniesiono przy tym, że zgodnie z ustaleniami obowiązującego dla przedmiotowego terenu planu miejscowego obszaru "Bronowice Małe - Tetmajera", tj. § 4 ust. 1 pkt 8, w myśl którego "ilekroć w uchwale jest mowa o: wysokości zabudowy - należy przez to rozumieć wysokość mierzoną w metrach od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku do najwyższego punktu budynku, z uwzględnieniem pomieszczeń technicznych i maszynowni dźwigów", inaczej niż w § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 z późn. zm.) określono sposób mierzenia wysokości budynku. Wyjaśniono przy tym, że inwestycja planowana jest do realizacji na terenie oznaczonym symbolem MN/U.2.1 (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usług), gdzie określono jako jeden ze wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu: wysokość zabudowy mieszkaniowej i usługowej - max. 15 m (§ 21 ust. 7 pkt 3 planu miejscowego obszaru "Bronowice Małe - Tetmajera").

Organ odwoławczy zaznaczył przy tym, że postanowieniem z dnia 29 maja 2018 r., wydanym w trybie art. 35 ust. 3 u.p.b., Prezydent Miasta Krakowa nałożył na inwestora m.in. obowiązek doprowadzenia "do zgodności inwestycji z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Bronowice Małe - Tetmajera", zatwierdzonego uchwałą Nr LIX/813/12 Rady Miasta Krakowa z dnia 24 października 2012 r., m.in. w zakresie obowiązującej dla terenu inwestycji (teren MN/U.2.1) wysokości zabudowy mieszkaniowej i usługowej - max. 15 m". Dodano, że w ww. postanowieniu zwrócono również uwagę, że istniejący budynek stanowić będzie z projektowanym masztem konstrukcyjnie jeden obiekt, a zatem do wysokości takiej zabudowy należało wliczyć projektowany maszt, gdyż taką interpretację potwierdzała określona przez projektanta na stronie tytułowej kategoria obiektu budowlanego, będącego przedmiotem inwestycji, tj. XVI - budynek biurowy. Jednocześnie podniesiono, że w odpowiedzi na powyższe postanowienie, w wyznaczonym przez organ I instancji terminie, inwestor wyjaśnił, iż stacja bazowa, będąca elementem sieci telekomunikacyjnej, została zaliczona przez projektanta do XXVI kat. obiektu budowlanego - sieci (w pierwotnej wersji błędnie podano kat. XVI), dlatego też w przekonaniu inwestora nie należało wliczać wysokości instalacji telekomunikacyjnych do wysokości zabudowy opisanej w miejscowym planie zagospodarowania i odnoszącej się jedynie do budynków. Mając na uwadze powyższe wskazano, że organ I instancji uznał, iż nie zostały spełnione wymagania określone w postanowieniu z dnia 29 maja 2018 r., a w szczególności zawarte w pkt 5 ww. postanowienia, podnosząc w uzasadnieniu rozstrzygnięcia (odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę), że zgodnie z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego obszaru "Bronowice Małe - Tetmajera", na terenie którego zlokalizowana była planowana inwestycja, o przeznaczeniu określonym w planie MN/U.2.1 obowiązywał warunek wysokości zabudowy mieszkaniowej i usługowej - max. 15 m. Podkreślono przy tym, że w ocenie Prezydenta Miasta Krakowa, wobec faktu, iż projektowany maszt zgodnie z definicją podaną w u.p.b. stanowił budowlę, oraz że istniejący budynek stanowić będzie z projektowanym masztem konstrukcyjnie jeden obiekt budowlany, do wysokości takiej zabudowy należało wliczyć projektowany maszt, a zatem wysokość projektowanej zabudowy będzie wynosiła 20,92 m (według danych z projektu budowlanego) i będzie niezgodna z obowiązującym planem miejscowym. Wobec powyższego zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji nie przeprowadził analizy sposobu obliczenia wysokości zabudowy dla przedmiotowego przypadku, a nadto nie wyjaśnił w decyzji dlaczego - w ocenie organu I instancji - projektowana na dachu istniejącego budynku biurowego stacja bazowa telefonii komórkowej stanowić będzie z tym budynkiem konstrukcyjnie jeden obiekt. Zwrócono przy tym uwagę, że organ administracji architektoniczno-budowlanej, korzystając z kompetencji zawartej w art. 35 ust. 1 pkt 1 u.p.b. i rozpatrując zgodność projektu budowlanego z ustaleniami planu miejscowego obszaru "Bronowice Małe - Tetmajera" powinien uwzględniać na każdym etapie prowadzonej interpretacji, konstytucyjną ochronę prawa własności oraz prowadzić wykładnię postanowień miejscowych planów - tam, gdzie powstają wątpliwości interpretacyjne - w sposób wąski, tak aby możliwie najpełniej uwzględnić prawo inwestora do zagospodarowania i zabudowy terenu.

Tym samym w ocenie Wojewody, wyrażone w zaskarżonej decyzji stanowisko organu I instancji, dotyczące braku zgodności planowanego zamierzenia z ustaleniami planu miejscowego obszaru "Bronowice Małe - Tetmajera" w kwestii wysokości zabudowy w terenie MN/U.2.1 było nieprawidłowe. Organ odwoławczy powołując się na treść art. 3 pkt 1 i 3 u.p.b. wskazał bowiem, że usytuowanie masztu stacji bazowej telefonii komórkowej na innym obiekcie budowlanym (np. na dachu budynku) nie wpływa na jego klasyfikację, gdyż nieracjonalne byłoby traktowanie masztu raz jako budowli, a innym razem jako urządzenia. Według organu II instancji, obiekt taki nie zmienia swojego przeznaczenia zależnie od miejsca jego wykonania, zaś z akt sprawy nie wynikało, aby przedmiotowa stacja bazowa była elementem wyposażenia budynku biurowego, na dachu którego będzie posadowiona, bądź urządzeniem związanym funkcjonalnie z tym budynkiem. W ocenie organu odwoławczego, stanowi ona odrębny od tego budynku obiekt, nie służy temu budynkowi, a tworzy ona samodzielną i odrębną w stosunku do budynku całość techniczno-użytkową, składającą się z szeregu poszczególnych elementów, połączonych w taki sposób, aby zgodnie z wymogami techniki nadawały się do określonego użytku. Dlatego też zdaniem organu II instancji, w świetle powyższego, naruszone zostały art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a.

Dodatkowo zwrócono uwagę na inną nieprawidłowość w działaniu organu I instancji w przedmiotowej sprawie, która uniemożliwiała - w ocenie Wojewody - orzeczenie merytoryczne w sprawie. Podniesiono bowiem, że Prezydent Miasta Krakowa nie ustalił w sprawie prawidłowego kręgu stron przedmiotowego postępowania, uznając iż jedyną stroną był inwestor. W tym zakresie wskazano, że organ I instancji w postanowieniu z dnia 29 maja 2018 r., wydanym w trybie art. 35 ust. 3 u.p.b., nałożył na inwestora m.in. obowiązek doprecyzowania określonego w projekcie obszaru oddziaływania obiektu oraz jego uzasadnienia, zwracając przy tym uwagę, że nie wskazano w obszarze oddziaływania obiektu (str. 12 projektu) m.in. działek nr (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...) obr. (...), które na projekcie zagospodarowania terenu znajdowały się w zaznaczonym obszarze oddziaływania ("obszarze o ponadnormatywnym poziomie promieniowania"). Odnosząc się do powyższego zaznaczono, że w odpowiedzi inwestor prawdopodobnie uczynił zadość temu obowiązkowi (zdaniem organu odwoławczego świadczyła o tym obecna zwartość projektu budowlanego i brak zarzutu w zaskarżonej decyzji w tej kwestii), niemniej jednak Wojewoda podniósł, że można było jedynie przypuszczać jakie były uzupełnienia w projekcie budowlanym w tym zakresie, gdyż projekt został zmodyfikowany, w taki sposób, że brak było możliwości ustalenia jego pierwotnej zawartości (prawdopodobnie podmieniono karty). Podkreślono przy tym, że wszelkie zmiany lub uzupełnienia w projekcie budowlanym autor projektu budowlanego powinien był autoryzować odpowiednią adnotacją z datą ich dokonania i podpisem, a więc w sposób umożliwiający zachowanie wszelkich walorów dowodowych. Zdaniem organu odwoławczego, niedopuszczalne było natomiast stosowanie sklejeń, naklejeń, białkowania, podmiany kart i innych form uniemożliwiających odczytanie pierwotnej treści. Organ II instancji zaznaczył również, że w projekcie budowlanym (k. 12 projektu budowlanego), zgodnie z wymogami rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1935), zamieszczono informację o obszarze oddziaływania projektowanego obiektu wskazując, że obszar oddziaływania rozumiany zgodnie z definicją art. 3 pkt 20 u.p.b. "zawiera się jedynie w obrębie granic działki nr (...) obręb nr (...), na której położony jest budynek, gdyż planowany obiekt nie wprowadza żadnych ograniczeń co do zagospodarowania terenów (nieruchomości) w otoczeniu obiektu". Ponadto podniesiono, że obszar oddziaływania ustalony zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. Nr 192, poz. 1883) wyznaczony dla gęstości mocy pola elektromagnetycznego o wartości powyżej 0,1 W/m2 emitowanego przez projektowany obiekt radiokomunikacyjny znajdować się będzie "tylko i włącznie w miejscach niedostępnych dla ludności w obrębie działek nr: (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...) - obręb nr (...), oraz działek nr: (...), (...), (...) (...) - obręb nr (...)". Zaznaczono przy tym, że obszar ten został przedstawiony również w formie graficznej na rys. K-01 przedmiotowego opracowania oraz wynikał z załączonej Analizy Środowiskowej. W tym zakresie zwrócono natomiast uwagę, że w wyniku przeprowadzonej analizy oddziaływania na środowisko anten stacji bazowej telefonii komórkowej można było stwierdzić, iż w związku z wysokością zawieszenia anten +20,0 m n.p.t. oraz analizą strefy występowania oddziaływania przedsięwzięcia nad powierzchnią terenu (przekroje pionowe występowania strefy 0,1 W/m2 oraz pkt dotyczący wskazania, czy dla planowanego przedsięwzięcia konieczne jest ustanowienie obszaru, ograniczeń w zakresie ograniczonego użytkowania) oraz mając na uwadze istniejące zagospodarowanie terenu, inwestycja nie ograniczy w żaden sposób możliwości korzystania z nieruchomości sąsiednich oraz nie ograniczy w żaden sposób prawa własności osobom trzecim. Tym samym organ odwoławczy wyjaśnił, że w oparciu o określony przez projektanta obszar oddziaływania inwestycji organ administracji architektoniczno-budowlanej powinien wyznaczyć krąg stron postępowania, nie będąc jednak związanym informacją projektanta o obszarze oddziaływania. Tymczasem podkreślono, że w przedmiotowej sprawie Prezydent Miasta Krakowa nie uznał za stronę żadnego innego podmiotu poza inwestorem, zaś w aktach sprawy oraz w zaskarżonej decyzji brak było ewentualnego uzasadnienia takiego postępowania. Mając na uwadze powyższe, Wojewoda wskazał, że w jego ocenie, stronami przedmiotowego postępowania powinni być właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu wyznaczonym zgodnie z przewidywanym maksymalnym obszarem pola elektromagnetycznego projektowanej stacji bazowej o poziomach wyższych niż 0,1 W/m2 nad ich nieruchomościami, bowiem powinni oni wiedzieć, że pionowy zasięg ich własności gruntowej zostanie ograniczony. W świetle powyższego, organ odwoławczy podniósł, że orzekając merytorycznie w sprawie pozbawiłby te podmioty (które powinny być stronami tego postępowania) możliwości czynnego udziału w tym postępowaniu (art. 10 k.p.a.) w dwóch instancjach (art. 15 k.p.a.), co stanowiłoby brak poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich posiadających nieruchomości w tym obszarze (art. 5 ust. 1 pkt 9 u.p.b.). Stąd też zdaniem Wojewody, orzeczenie o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji zapadło przedwcześnie, pozostawiając wątpliwości co do słuszności zajętego stanowiska, wobec czego w sprawie zaistniały okoliczności określone w art. 138 § 2 k.p.a. Wyjaśniono, że sprawa powinna być rozpatrzona w toku ponownego przeprowadzenia postępowania przez organ I instancji, a organ ten powinien zweryfikować krąg stron tego postępowania oraz umożliwić zapoznanie się z przedmiotem sprawy i wypowiedzenie się wszystkim stronom oraz odniesie się do ich uwag. Zaznaczono przy tym, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji wyjaśni ww. niejasności, nie ograniczając się do dokonania weryfikacji sprawy wyłącznie pod kątem wskazanym w decyzji organu II instancji. Jednocześnie organ odwoławczy nadmienił na marginesie, że akta sprawy organu I instancji nie zostały opatrzone w metrykę sprawy, która stosownie do treści art. 66a § 1 i 3 k.p.a. stanowi obowiązkową część akt sprawy.

Sprzeciw od ww. decyzji wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, strona skarżąca (...) S.A., domagając się uchylenia w całości zaskarżonej decyzji i zasądzenia na rzecz strony skarżącej od organu odwoławczego zwrotu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Strona skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie:

1. art. 138 § 2 k.p.a., mając na względzie, że nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, a materiał dowodowy zgromadzony przez organ I instancji dawał podstawę do wydania decyzji co do istoty sprawy;

2. przepisu postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 28 ust. 2 u.p.b. w zakresie określenia stron postępowania;

3. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, art. 7 i art. 77 k.p.a. w zakresie wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego przez organ administracji publicznej.

W uzasadnieniu sprzeciwu od decyzji strona skarżąca rozwinęła podniesione zarzuty, powołując na ich poparcie orzecznictwo sądów administracyjnych.

Przekazując przedmiotowy sprzeciw od decyzji, Wojewoda wniósł o jego oddalenie, podnosząc, iż zaskarżona decyzja nie narusza art. 138 § 2 k.p.a.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego wyżej przepisu wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Wymaga jednak w tym miejscu podkreślenia, że w przypadku nowego środka zaskarżenia wprowadzonego do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm. - dalej jako: p.p.s.a.) z dniem 1 czerwca 2017 r., na mocy ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935 - dalej jako: ustawa nowelizująca), tj. sprzeciwu od decyzji wydanej przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., odmiennie - w sposób ograniczony - w stosunku do skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym został przez ustawodawcę określony zakres kontroli sądu dotyczący decyzji objętej sprzeciwem. Stosownie bowiem do treści art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, nie zaś, jak w przypadku skarg, rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc - co do zasady (wyjątek z art. 57a p.p.s.a.) - związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Uwzględniając zatem sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a.), natomiast w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.).

Tym samym punktem wyjścia do oceny zaskarżonej decyzji musi być treść art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W przepisie tym określono zatem dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, a mianowicie:

1) stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych,

2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Użycie w art. 138 § 2 k.p.a. spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. W takim przypadku niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Sytuacja taka będzie miała natomiast miejsce, np. gdy w trakcie rozpoznawania sprawy niezbędne okaże się przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznym zakresie, a wątpliwości organu odwoławczego, co do stanu faktycznego sprawy nie będą możliwe do wyeliminowania w trybie art. 136 § 1 k.p.a., w myśl którego organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Dlatego też należy przyjąć, że przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w całości będzie niezbędne w sytuacji, gdyby wydanie decyzji merytorycznej naruszyło zasadę dwuinstancyjności, np. ze względu na konieczność przeprowadzenia dowodów mających charakter podstawowy i rozstrzygający w danej sprawie. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przeprowadzenia określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność wydania decyzji kasacyjnej.

Nie ulega zatem wątpliwości, że regulacja zawarta w art. 138 § 2 k.p.a. stanowi wyjątek od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), zgodnie z którą sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega - co do zasady - w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Oznacza to, że w sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytoryczną decyzją drugoinstancyjną, niedopuszczalne - jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - jest podejmowanie decyzji kasacyjnej, tj. decyzji uchylającej decyzję organu I instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.

Mając na uwadze powyższe, w ocenie Sądu przedmiotowy sprzeciw od decyzji nie zasługuje na uwzględnienie i jako taki podlega oddaleniu. Organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję nie naruszył bowiem przepisu art. 138 § 2 k.p.a., co mogłoby uzasadniać uwzględnienie wniesionego sprzeciwu i uchylenie kwestionowanej decyzji.

Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Wojewody z dnia 22 lutego 2019 r. (znak: (...)) uchylająca w całości decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 29 czerwca 2018 r., Nr (...) (nr decyzji sprostowany postanowieniem Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 26 lipca 2018 r., znak: (...)), znak: (...), o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia, dla inwestora - (...) S.A., pozwolenia na budowę dla inwestycji pn. "Budowa stacji bazowej telefonii komórkowej (...) wraz z zasilaniem elektrycznym, przy ul. (...) w Krakowie, na dz. nr (...) obr. (...), w skład której wchodzą: maszt stalowy posadowiony na dachu budynku usługowego przy ul. (...) w Krakowie, na którym zamontowane będą 3 pary anten sektorowych o azymutach 41°, 170°, 274° oraz 1 antena radiolinii o azymucie 320°; urządzenia technologiczne niezbędne do funkcjonowania stacji bazowej zainstalowane na dachu i ruszcie stalowym zlokalizowanym na przyziemiu budynku, wraz z okablowaniem" i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Zaskarżona decyzja, z uwagi na swój kasatoryjny charakter, nie rozstrzyga zatem w sposób merytoryczny o uprawnieniach lub obowiązkach strony, a jedynie obliguje organ I instancji do ponownego przeprowadzenia postępowania administracyjnego w koniecznym do wyjaśnienia zakresie, który ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie rozpoznawanej sprawy. Tym samym istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się zasadniczo do rozstrzygnięcia czy przyjęta przez organ odwoławczy ocena dotycząca konieczności ustalenia prawidłowego kręgu stron postępowania uzasadniała w rozpatrywanej sprawie podjęcie kwestionowanego rozstrzygnięcia w oparciu o treść art. 138 § 2 k.p.a.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt kontrolowanej sprawy, wskazać należy, że zasadniczymi motywami podjętego przez Wojewodę rozstrzygnięcia było uznanie za nieprawidłowe stanowiska organu I instancji dotyczącego braku zgodności projektowanego zamierzenia inwestycyjnego z ustaleniami planu miejscowego obszaru "Bronowice Małe - Tetmajera" w kwestii wysokości zabudowy w terenie MN/U.2.1 oraz będące niejako następstwem powyższego twierdzenia, nieprawidłowe określenie kręgu stron przedmiotowego postępowania. W ocenie Sądu, w realiach analizowanej sprawy należy podzielić powyższe konstatacje organu odwoławczego, w szczególności w zakresie, w jakim organ ten przyjął, że projektowana na dachu istniejącego budynku biurowego stacja bazowa telefonii komórkowej nie stanowi z tym budynkiem konstrukcyjnie jednego obiektu, a jest ona samodzielną i odrębną w stosunku do budynku całością techniczno-użytkową, składającą się z szeregu poszczególnych elementów, połączonych w taki sposób, aby zgodnie z wymogami techniki nadawały się do określonego użytku. Ponadto zdaniem Sądu, za trafnością powyższego stanowiska przemawiają również ustalenia planu miejscowego obszaru "Bronowice Małe - Tetmajera", określające m.in. parametry wysokościowe projektowanej zabudowy, które w rozpoznawanej sprawie - z uwagi na charakter planowanego zamierzenia inwestycyjnego - powinny dodatkowo być interpretowane przez pryzmat regulacji zawartych w ustawie z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 2062 z późn. zm.), w tym zwłaszcza art. 46 ust. 2 tej ustawy, zgodnie z którym jeżeli lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym, dopuszcza się jej lokalizowanie, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. Przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu. W tym zakresie wskazać należy, że w odniesieniu do terenu, na którym ma być zlokalizowana planowana inwestycja, oznaczonego w planie symbolem MN/U.2.1 przyjęto jako podstawowe przeznaczenie terenu zabudowę mieszkaniową i usługową (§ 21 ust. 1 i 7 ww. planu), dopuszczając jednocześnie możliwość lokalizacji sieci i urządzeń infrastruktury technicznej (§ 6 ust. 1 lit. c ww. planu). Ponadto zgodnie z § 16 ust. 3 pkt 7 ww. planu, na całym obszarze planu dopuszczono w zakresie telekomunikacji rozbudowę lub budowę nowych urządzeń i sieci telekomunikacyjnych w celu zaspokojenia potrzeb w tym zakresie. Tym samym, wobec faktu, iż stacja bazowa telefonii komórkowej nie stanowi ani zabudowy mieszkaniowej, ani też zabudowy usługowej, a jest samodzielną i odrębną w stosunku do budynku, na którym ma być posadowiona całością techniczno-użytkową, zaliczaną do infrastruktury telekomunikacyjnej (XXVI kat. obiektu budowlanego - sieci), w ocenie Sądu należało przyjąć, że zasadnie organ odwoławczy uznał za nieprawidłowe stanowisko organu I instancji dotyczące braku zgodności planowanego zamierzenia inwestycyjnego z ustaleniami planu miejscowego obszaru "Bronowice Małe - Tetmajera" w kwestii wysokości zabudowy w terenie MN/U.2.1.

Konsekwencją przyjęcia natomiast powyższych zapatrywań organu odwoławczego w odniesieniu do parametrów wysokościowych zabudowy w terenie MN/U.2.1, będących niejako ich następstwem jest - jak zwrócił na to również uwagę Wojewoda - nieprawidłowe określenie kręgu stron przedmiotowego postępowania. W tym zakresie wskazać przede wszystkim należy, że zgodnie z treścią art. 28 ust. 2 u.p.b., stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Stosownie natomiast do treści art. 3 pkt 20 u.p.b. przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Wymaga przy tym podkreślenia, że wyznaczenie obszaru oddziaływania planowanego do wykonania obiektu budowlanego powinno nastąpić, biorąc pod uwagę funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji, uwzględniając m.in. treść nakazów i zakazów zawartych w obowiązujących przepisach. Istotne w tym zakresie jest również, że organ rozpoznający wniosek o udzielenie pozwolenia budowę nie jest związany obszarem oddziaływania wskazanym przez inwestora czy projektanta. Okoliczności te podlegają bowiem weryfikacji przez organ prowadzący postępowanie, który ma obowiązek wynikający z treści art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., z urzędu lub na wniosek stron, przedsięwziąć wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na uwadze interes społeczny i słuszny interes obywateli, a także do zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Wobec powyższego przyjmuje się, że dokumentacja projektowa i założenia przyjęte w niej przez inwestora i projektanta powinny podlegać szczegółowej analizie i krytycznej weryfikacji organu administracji architektoniczno-budowlanej, do którego należy wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu, a w konsekwencji tego ustalenie kręgu stron postępowania (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 2759/14, LEX nr 2102233). Tymczasem w przedmiotowej sprawie - na co zwrócił również uwagę organ odwoławczy - organ I instancji nie odnosząc się w żaden sposób do obszaru oddziaływania inwestycji mającego bezpośredni wpływ na ustalenie kręgu stron postępowania, uznał za stronę jedynie inwestora, zaś argumentację podjętego przez siebie rozstrzygnięcia (odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę) skoncentrował - jak zostało to wyżej wskazane - na niespełnieniu wymagania określonego w postanowieniu z dnia 29 maja 2018 r. wydanego na podstawie art. 35 ust. 3 u.p.b., a w szczególności zawartego w pkt 5 ww. postanowienia, odnoszącego się do niezgodności z planem przedmiotowej inwestycji z uwagi na parametry wysokościowe zabudowy dla terenu, w którym ma być realizowane planowane zamierzenie inwestycyjne. Jak wynika natomiast z akt sprawy, w projekcie budowlanym (str. 10, k. 12 projektu budowalnego) określono z jednej strony, że obszar oddziaływania obiektu budowlanego zawiera się jedynie w obrębie granic działki nr (...) obręb nr (...), na której położony jest budynek, gdyż planowany obiekt nie wprowadza żadnych ograniczeń co do zagospodarowania terenów (nieruchomości) w otoczeniu obiektu, z drugiej zaś strony wskazano, że obszar oddziaływania ustalony zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów, wyznaczony dla gęstości mocy pola elektromagnetycznego o wartości powyżej 0,1 W/m2 emitowanego przez projektowany obiekt radiokomunikacyjny znajdować się będzie tylko i włącznie w miejscach niedostępnych dla ludności w obrębie działek nr: (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...) - obręb nr (...), oraz działek nr: (...), (...), (...), (...) - obręb nr (...). Zaznaczono przy tym, że w wyniku przeprowadzonej analizy oddziaływania na środowisko anten stacji bazowej telefonii komórkowej można było stwierdzić, iż w związku z wysokością zawieszenia anten +20,0 m n.p.t. oraz analizą strefy występowania oddziaływania przedsięwzięcia nad powierzchnią terenu (przekroje pionowe występowania strefy 0,1 W/m2 oraz pkt dotyczący wskazania, czy dla planowanego przedsięwzięcia konieczne jest ustanowienie obszaru, ograniczeń w zakresie ograniczonego użytkowania) oraz mając na uwadze istniejące zagospodarowanie terenu, inwestycja nie ograniczy w żaden sposób możliwości korzystania z nieruchomości sąsiednich oraz nie ograniczy w żaden sposób prawa własności osobom trzecim. Tym samym w ocenie Sądu, brak odniesienia się w jakikolwiek sposób przez organ I instancji do kwestii obszaru oddziaływania planowanego obiektu budowlanego w nawiązaniu do przedstawionych przez projektanta ustaleń w tym zakresie, mających bezpośredni wpływ na prawidłowe określenie kręgu stron postępowania należało uznać za wadliwe. Wymaga bowiem w tym miejscu podkreślenia, że zgodnie z art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 799 z późn. zm.), przez miejsca dostępne dla ludności rozumie się wszelkie miejsca, z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego. Dlatego też jak zasadnie zwrócił na to uwagę organ odwoławczy, przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne z uwagi na swój charakter będzie ograniczać pionowy zasięg własności gruntowej właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu wyznaczonym zgodnie z przewidywanym maksymalnym obszarem pola elektromagnetycznego projektowanej stacji bazowej o poziomach wyższych niż 0,1 W/m2 nad ich nieruchomościami, którzy z tego tytułu powinni zostać uznani za strony przedmiotowego postępowania. Tym samym ustalając obszar oddziaływania planowanego obiektu, organ I instancji powinien uwzględnić stan zagospodarowania terenu w sąsiedztwie planowanej inwestycji, istniejący zarówno w dacie wydawania decyzji, jak również możliwy do zrealizowania w przyszłości, gdyż dopiero tego rodzaju ustalenia pozwolą na prawidłowe określenie kręgu stron postępowania (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 596/17, LEX nr 2442914 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 527/17, LEX nr 2442284).

Ponadto w ocenie Sądu należy także zwrócić uwagę, że pomimo, iż z uzasadnienia decyzji organu I instancji wydaje się wynikać, że nie zostały spełnione także inne wymagania określone w postanowieniu z dnia 29 maja 2018 r. (użycie sformułowania "w szczególności"), to jednak przedstawiona przez Prezydenta Miasta Krakowa argumentacja sprowadza się do kwestii niezgodności z planem przedmiotowej inwestycji z uwagi na parametry wysokościowe zabudowy dla terenu, w którym ma być realizowane planowane zamierzenie inwestycyjne, a w związku z tym organ I instancji powinien również wypowiedzieć się odnośnie spełnienia pozostałych wymagań określonych w ww. postanowieniu, a nadto dokonać sprawdzenia czy spełnione zostały wszystkie wymagania określone w art. 35 ust. 1 u.p.b.

Tym samym mając na uwadze przywołane powyżej okoliczności w ocenie Sądu rozpoznającego przedmiotową sprawę, wobec nie odniesienia się przez organ I instancji do wskazanych powyżej okoliczności związanych z wyznaczaniem obszaru oddziaływania planowanej inwestycji, wpływającym bezpośrednio na prawidłowe określenie kręgu stron postępowania, a w następstwie tego zapewnienia im możliwości wzięcia czynnego udziału w postępowaniu i dochodzenia przysługujących im praw, należało uznać, że organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję nie naruszył przepisu art. 138 § 2 k.p.a., w sposób uzasadniający uwzględnienie wniesionego sprzeciwu i uchylenie kwestionowanej decyzji. Zasadnie bowiem wskazano, że organ I instancji wydał decyzję z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., a tym samym rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy z uwagi na rodzaj naruszenia przepisów prawa procesowego wiąże się z koniecznością ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, co najmniej w znacznej części, przy jednoczesnym zapewnieniu wszystkim stronom możliwości wzięcia czynnego udziału w postępowaniu i dochodzenia przysługujących im praw, którego zakres wykraczałby już poza uprawnienia wynikające z art. 136 k.p.a. W przeciwnym razie, całe postępowanie sprowadziłoby się tak naprawdę do jednej instancji, prowadząc tym samym do naruszenia wynikającej z art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania, co wskazuje na potrzebę rozpatrzenia sprawy w pierwszej instancji.

Mając zatem powyższe na uwadze, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.