Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1467857

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie
z dnia 7 maja 2014 r.
II SA/Kr 317/14
Niedopuszczalność orzeczenia zwrotu nieruchomości wywłaszczonej, która zajęta jest pod drogę publiczną.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.).

Sędziowie WSA: Jacek Bursa Krystyna Daniel.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2014 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej () w K. - M.S. sprawy ze skargi Z.P. na decyzję Wojewody () z dnia 10 stycznia 2014 r. znak: () w przedmiocie odmowy zwrotu działki skargę oddala.

Uzasadnienie faktyczne

W dniu 22 stycznia 2001 r. M.S. i M.S. wystąpili z wnioskiem o zwrot nieruchomości składającej się z działek nr nr (...) wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa umową sprzedaży z dnia (...) 1976 r. na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Celem zawarcia umowy było wywłaszczenie właścicieli z ich prawa własności nieruchomości na potrzeby budowy szpitala (...) w P. w K.

Pismem z dnia 1 października 2003 r. nr (...) Prezydent Miasta K., powołując się na przepisy art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., uznał za zasadne wyłączenie się od załatwienia sprawy zwrotu części działki nr (...) oraz działki nr (...) położonych w obr. (...) jedn. ewid. (...) oraz przekazał akta przedmiotowej sprawy do Wojewody (...) z prośbą o rozważenie możliwości wyznaczenia innego organu do jej załatwienia.

W uzasadnieniu powyższego Prezydent Miasta K. wskazał, że działki: nr (...) i nr (...) stanowią własność Gminy K.

Wojewoda (...) postanowieniem nr (...) z dnia 4 grudnia 2003 r. wyznaczył Starostę K. do załatwienia sprawy zwrotu części działki nr (...) oraz całej działki nr (...) w granicach wywłaszczonej (nabytej) nieruchomości składających się z działek: nr nr (...), prowadzonej z wniosku M.S. i M.S., działających przez pełnomocnika J.H.

W pozostałym zakresie co do zgłoszonego roszczenia organem właściwym do załatwienia sprawy pozostał Prezydent Miasta K.

Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Starosta K. decyzją z dnia 27 września 2006 r. nr (...) odmówił zwrotu działki nr (...) o pow. 0,0587 ha (poprzedni oznaczonej jako część działki nr (.....]) oraz działki nr (...) o pow. 0,0152 ha w granicach wywłaszczonej (nabytej) nieruchomości składającej się z działek: nr nr (...), na rzecz M.S. i M.S.

Od wydanej decyzji odwołanie złożyli poprzedni właściciele a Wojewoda (...) po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego, decyzją z dnia 30 marca 2007 r. nr (...) uchylił decyzję Starosty K. z dnia 27 września 2006 r. nr (...) i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Po ponownym przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Starosta K. decyzją z dnia 31 lipca 2008 r. nr (...) sprostowaną postanowieniem z dnia 26 sierpnia 2008 r. orzekł o zwrocie działek: nr (...) o pow. 0,0587 ha i nr (...) o pow. 0,0152 ha w granicach wywłaszczonej (nabytej) nieruchomości składającej się działek: nr nr (...) i nr (...) na rzecz: M.S. córki (...) w 2/3 częściach, R.S. syna (...) w 1/6 części oraz Z.P. córki (...) w 1/6 części oraz o tym, że zwrot ww. nieruchomości następuje nieodpłatnie.

Od decyzji Starosty K. z dnia 31 lipca 2008 r. nr (...) odwołanie wniosła Gmina Miasto K. wskazując, że jest ona wadliwa i powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego.

Po rozpatrzeniu odwołania Gminy Miasto K., decyzją Wojewody (...) z dnia 26 stycznia 2009 r. nr (...) utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję Starosty K. z dnia 31 lipca 2008 r. nr (...).

Na decyzję Wojewody (...) z dnia 26 stycznia 2009 r. nr (...) skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła Gmina Miasto K. domagając się jej uchylenia i zasądzenia kosztów postępowania. Skarżąca zarzucała niewyczerpujące i błędne zbadanie materiału dowodowego oraz przyjęcie przez organ II instancji jako niepodważalnego faktu, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Ponadto zdaniem skarżącej organ odwoławczy nie odniósł się do wszystkich zgłaszanych w trakcie postępowania zastrzeżeń i wniosków, a także przyjął błędną wykładnię art. 136 ust. 3 oraz art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Skarżąca wskazywała także, że Wojewoda (...) na podstawie pisma Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu ustalił, że ul. (...) nie posiada kategorii drogi publicznej, gdy tymczasem na rozprawie z dnia 11 marca 2008 r. część działki nr (...) opisano jako "grunt wyasfaltowany (płyty betonowe pokryte warstwa asfaltu". Plan budowy szpitala uwzględniał bowiem połączenie inwestycji z istniejącym układem dróg publicznych.

Dodatkowo skarżąca podniosła, że o ile na tym terenie nie zrealizowano (...), to na części planowanej inwestycji funkcjonuje (...).

Prawomocnym wyrokiem z dnia 19 sierpnia 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 421/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą j ą decyzję organu I instancji oraz orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że w prowadzonym postępowaniu nie dokonano precyzyjnej oceny materiału dowodowego i jego szczegółowej analizy w kontekście realizacji celu wywłaszczenia. Zarzucono powierzchowność ocen zgromadzonych dokumentów i ich do wolną interpretację.

Sąd uznał także za niedopuszczalną zmianę decyzji Starosty K. z dnia 31 lipca 2008 r. nr (...) poprzez wydanie postanowienia Starosty K. z dnia 26 sierpnia 2008 r. nr (...), bowiem instytucji sprostowania decyzji nie można wykorzystywać do poprawiania, czy uzupełniania wydanego rozstrzygnięcia.

Decyzją z dnia 18 lipca 2011 r. nr (...) Starosta K. odmówił zwrotu działki nr (...) uzasadniając odmowę faktem, iż ww. działka wchodzi w skład pasa drogowego ul. (...).

Od powyższej decyzji Starosty K. odwołanie złożył pełnomocnik wnioskodawców zarzucając, że nie ustalono na jakiej podstawie i od kiedy przedmiotowa nieruchomość wywłaszczona na cele budowy szpitala publicznego jest częścią drogi publicznej.

Wojewoda (...) decyzją z dnia 29 listopada 2011 r. nr (...) uchylił decyzję Starosty Krakowskiego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Wojewoda (...) wskazał, że organ I instancji nie odniósł się do wskazanych przez sąd wątpliwości i nie przedstawił na tą okoliczność uzasadnienia, a także nie ustalił, czy nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia.

Rozpatrują ponownie przedmiotową sprawę, Starosta K. decyzja z dnia 8 maja 2012 r. nr (...) odmówił zwrotu działki nr (...) w granicach wywłaszczonych (nabytych) na rzecz Skarbu Państwa działek nr nr (...) na rzecz: M.S., R.S. i Z.P.

Wojewoda (...) decyzją z dnia 12 października 2012 r. nr (...) uchylił ww. decyzję Starosty K. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Wojewoda (...) wskazał, że organ I instancji nie odniósł się do wszystkich zaleceń zawartych w ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 sierpnia 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 421/09.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, Wojewoda (...) wskazał między innymi, że Starosta K. nie wyjaśnił sprawy udziału w postępowaniu o zwrot nieruchomości (...) Fundacji (...) w K. oraz że, nie ustalono jaki charakter ma droga przebiegająca przez przedmiotową działkę.

Starosta (...) decyzją z dnia 21 maja 2013 r. znak (...), działając na podstawie art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1, art. 142 i art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.) oraz art. 104 k.p.a. orzekł o odmowie zwrotu działki nr (...) o pow. 0,0587 ha w granicach wywłaszczonych (nabytych) na rzecz Skarbu Państwa działek: nr (...) i nr (...) na rzecz M.S., Z.S., P.S., B.S. i Z.P.

W uzasadnieniu swojego stanowiska organ I instancji wskazał, że stosownie do art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami przesłankami zwrotu nieruchomości są:

po pierwsze - wystąpienie przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobierców z wnioskiem o zwrot,

po drugie - objęcie instytucją zwrotu tylko nieruchomości wywłaszczonych lub ich części tj. nieruchomości, w stosunku do których Skarb Państwa lub określona jednostka samorządu terytorialnego nabyła prawo rzeczowe w drodze instytucji wywłaszczenia za odszkodowaniem, jak również nabytych w oparciu o przepisy ustaw enumeratywnie wymienionych w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami,

po trzecie - zbędność nieruchomości wywłaszczonej na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, w rozumieniu przepisów art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który formułuje legalną definicję stanu zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Aby nieruchomość mogła zostać zwrócona, wszystkie wyżej wymienione przesłanki muszą zaistnieć łącznie.

W przedmiotowej sprawie bezspornie dwie pierwsze przesłanki zostały spełnione.

Dla stwierdzenia, czy i trzecia przesłanka zwrotu została spełniona, należało w prowadzonym postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości dokonać oceny zbędności nieruchomości dla celu wywłaszczenia.

Nieruchomości oznaczone jako działki: nr nr (...) zostały wywłaszczone (nabyte) umową sprzedaży Rep. (...) zawartą w formie aktu notarialnego w dniu 14 lipca 1976 r. W umowie wskazano, że są one niezbędne pod budowę (...) w P., zgodnie z decyzją Urzędu Miasta K. Wydział Gospodarki Przestrzennej, Geologii i Ochrony Środowiska z dnia 22 maja 1975 r. nr (...). Powyższa decyzja zatwierdzała pod względem urbanistycznym i architektonicznym plan realizacyjny dotyczący (...) w (...) (...) - I etap, łącznie z projektami budowlanymi następujących budynków: budynek główny wraz z zespołem pawilonów, budynek kuchni i pralni, stacja trafo oznaczona nr I, budynek agregatów, zakład anatomopatologiczny, portiernia, zwierzętarnia, magazyn materiałów łatwopalnych i tlenownia oraz zbiorniki wodne i hydrofornia.

W oparciu o treść załącznika graficznego do decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny z dnia 22 maja 1975 r. nr (...) ustalono, że działka nr (...) mieściła się w granicach lokalizacji inwestycji jaką była budowa (...) w P. i przeznaczona była pod budowę infrastruktury terenu szpitala (fragment pasa drogowego ulicy realizowanej we wschodniej części przedmiotowej inwestycji).

Dokonane w dniu 7 kwietnia 2006 r. oględziny działki nr (...), jak również przeprowadzona w dniu 31 marca 2008 r. wizja w terenie wykazały, że stan zagospodarowania nieruchomości nie uległ zmianie w stosunku do ustaleń dokonanych podczas oględzin przeprowadzonych w dniach (...) 1999 r. (...) 2001 r., a działka ta stanowi ul. B.

W oparciu o zgromadzony materiał dowodowy ustalono, że przez działkę nr (...) przebiega uzbrojenie terenu (sieć gazowa średnioprężna, linia kablowa niskiego napięcia, linie kablowe SN - 15 kV, sieć centralnego ogrzewania), które zostało wykonane w latach siedemdziesiątych i osiemdziesiątych ubiegłego wieku, co potwierdziły przedsiębiorstwa zarządzające tymi sieciami infrastruktury technicznej, a mianowicie: Rozdzielnia Gazu (...), Zakład Energetyczny (...). i Miejskie Przedsiębiorstwo (...) S.A.

W dniu 22 grudnia 2010 r. geodeta uprawniony A.N. z Firmy Usługowej "(.....)" okazał granice przedmiotowej działki.

Na podstawie akt administracyjnych, a w szczególności zgromadzonych zdjęć i map organ I instancji uznał, że zagospodarowanie obszaru działki nr (...) nie było zgodne z planem realizacyjnym z dnia 22 maja 1975 r. nr (...).

Z treści pisma Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z dnia 5 kwietnia 2011 r. nr (...) wynika, że działka nr (...) w całości wchodzi w pas drogowy ul. (...), która została zaliczona do kategorii dróg gminnych na podstawie Uchwały Nr LXXXI/1062/09 Rady Miasta K. z dnia 23 września 2009 r. w sprawie zaliczenia ulic do kategorii dróg gminnych. Ww. uchwała weszła w życie z dniem I stycznia 2010 r.

W ocenie organu I instancji droga to nie tylko wyasfaltowany fragment przeznaczony do ruchu pojazdów. Zgodnie z art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260) droga to budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. Pas drogowy z kolei to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych).

Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 sierpnia 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 421/09 organ prowadzący niniejsze postępowanie winien wyjaśnić zmiany nazwy projektowanego szpitala jakie następowały w trakcie jego realizacji, oraz związki pomiędzy inwestycją nazwaną (...) a innymi inwestycjami polegającymi na budowie w tym rejonie nowego szpitala o różnych nazwach oraz wyjaśnić fakt nie uczestnictwa w niniejszym postępowaniu (...) Fundacji (...). Na terenie jednego z obiektów pozostałych po niezrealizowanym (...) obecnie funkcjonuje (...). Jak wynika z decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 20 lipca 1999 r. nr (...) nastąpiło przeniesienie pozwolenia na budowę obiektu szpitala na osiedlu (...) w K. na (...) Fundację (...) w K. Decyzja ta stała się ostateczna z dniem 5 sierpnia 1999 r.

Mając na uwadze wykonanie zaleceń wynikających z ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie organ prowadzący niniejsze postępowanie zwrócił się do: Biura Planowania Przestrzennego Urzędu Miasta K., Biura ds. Ochrony Zdrowia Urzędu Miasta K., Wydziału Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta K., Departamentu Zdrowia i Polityki Społecznej Urzędu Marszałkowskiego i Wydziału Polityki Społecznej (...) Urzędu Wojewódzkiego z prośbą o udzielenie informacji, czy na przedmiotowym terenie planowano realizację inwestycji polegającej na budowie kilku szpitali, czy też dla budowanego (...) w P. używano zamiennie kilku nazw.

Z pisma Biura Planowania Przestrzennego Urzędu Miasta K. z dnia 10 grudnia 2012 r. nr (...) wynika, że "w dniu 14 lipca 1976 r. działka nr (...) poł. w obr. (...) - zlokalizowana była w granicach planu zagospodarowania przestrzennego Miasta K. (zatwierdzonego przez Prezydium Rady Narodowej Miasta K. Uchwałą Nr 117/YII/67 z dnia 31 marca 1967 r.) i znajdowała się w terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem J 56 UZ - Teren upraw rolnych, w części zabudowany budynkami jednorodzinnymi, przeznaczony pod szpital miejski. Realizacja po 1970".

Natomiast z pisma Wydziału Polityki Społecznej (...) Urzędu Wojewódzkiego z dnia 20 grudnia 2012 r. nr (...) wynika, że na terenie Dzielnicy (...) w K. (...) od 1982 r. realizowano jedną inwestycję pod nazwą "(.....)", na którą w różnych okresach używano zamienne różnych nazw, m.in. (...). Nie planowano i nie realizowano innych inwestycji polegających na budowie innych szpitali na tym terenie.

Pismem z dnia 11 kwietnia 2013 r. nr (...) Wydział Skarbu Miasta Urzędu Miasta K. przedstawił historię budowy szpitala wraz z decyzjami i z późn. zm. jego nazwy w tym okresie.

Na terenie objętym wnioskiem o zwrot nie planowano realizacji innego obiektu szpitalnego. Realizowana miała być inwestycja określona jako (...) w K. - (...). W związku z tym używano zamiennie różnych nazwy projektowanego szpitala, co związane było z jego położeniem w dzielnicy (...) na terenie byłej wsi P., która to wieś stała się częścią tej dzielnicy, a jej nazwa używana jest jako nazwa osiedla mieszkaniowego.

W toku prowadzonego postępowania ustalono, że działka nr (...) mieściła się w granicach lokalizacji inwestycji jaką była budowa (...) w P. i przeznaczona była pod budowę infrastruktury terenu szpitala (fragment pasa drogowego ulicy realizowanej we wschodniej części przedmiotowej inwestycji), a nie szpitala jako zespołu budynków i budowli wzniesionych na innym, nie objętym prowadzonym niniejszym postępowaniem terenie.

Od chwili wydania wyroku z dnia 19 sierpnia 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 421/09 przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zmieniła się stan prawny działki nr (...). Obecnie nieruchomość ta, stanowi część drogi publicznej i jako taka nie może być ona przedmiotem obrotu.

Poczynione w sprawie ustalenia dają więc organowi możliwość dokonania oceny, że zawarta w cytowanym wyżej przepisie art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przesłanka zbędności w przedmiotowej sprawie zaistniała. Zgromadzone w postępowaniu materiały i dowody pozwalają na ocenę wniosku poprzedniej współwłaścicielki oraz spadkobierców poprzedniego współwłaściciela, w świetle powołanych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami i wskazują, że opisana na wstępie nieruchomość, w granicach działki nr (...), nie została zagospodarowana w terminach wynikających z przepisu art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, na cel określony w umowie sprzedaży z dnia 14 lipca 1976 r. i dlatego należy uznać, iż w stosunku do tej nieruchomości, spełniona została przesłanka zbędności.

Należy jednak powołać przepis art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260) który stanowi, że drogi krajowe są własnością Skarbu Państwa, zaś drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. W związku z powyższym nie mogą być one przedmiotem obrotu. Należy zatem uznać, że z cytowanego przepisu wynika zakaz przenoszenia własności dróg publicznych wraz z zajętymi przez te drogi gruntami na rzecz podmiotów innych niż wymienione w tym przepisie.

Zgodnie bowiem z orzecznictwem sądowym, zadośćuczynienie roszczeniu o zwrot, zajętej obecnie pod drogę publiczną, wywłaszczonej nieruchomości, na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, prowadziłoby do sprzecznego z prawem skutku, polegającego na nabyciu przez osobę fizyczną nieruchomości stanowiących część drogi publicznej (wyrok Naczelny Sąd Administracyjny z dnia 29 maja 2003 r. sygn. akt II SA/Gd 1206/01). Wykładnia systemowa przepisu art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, uwzględniająca ograniczenie obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne, która wynika z art. 2a ustawy o drogach publicznych, prowadzi do wniosku, że niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej lub nabytej na podstawie przepisów wymienionych w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jeśli nieruchomość objęta żądaniem wprawdzie okazała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (lub w umowie sprzedaży nieruchomości), lecz w czasie orzekania o zwrocie jest częścią drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych.

W tym stanie rzeczy, stwierdzić należy, iż nie jest możliwy zwrot nieruchomości znajdującej się w pasie drogowym ulicy (...) w K., pomimo jej zbędności, w rozumieniu art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, dla celu uzasadniającego wywłaszczenie.

Od tej decyzji wniesiono odwołanie i Wojewoda (...) decyzją z dnia 10 stycznia 2014 r. znak (...) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W ocenie organu odwoławczego zaskarżona decyzja jest prawidłowa i brak jest podstaw do jej uchylenia.

Wojewoda w sposób jednoznaczny określił cel wywłaszczenia i okoliczności uznania działki nr (...) za zbędną na ten cel. Zgromadzony materiał dowodowy, w szczególności zaś treść decyzji Urzędu Miasta K. z dnia 22 maja 1975 r. nr (...) oraz załącznika graficznego do niej potwierdza, że celem wywłaszczenia na obszarze obecnej działki nr (...) była realizacja pasa drogowego obejmującego jezdnię wraz z chodnikiem oraz pasem zieleni. W oparciu m.in. o treść zdjęcia lotniczego wykonanego w roku 1993 (a więc 17 lat po wywłaszczeniu) stwierdzić należy, iż do tego czasu nie zrealizowano ww. celu. Jakkolwiek bowiem na wspomnianej fotografii widoczny jest łącznik drogowy pomiędzy kompleksem planowanego (...) a ulicą (...), to w żadnym wypadku nie może on zostać uznany za wykonany w sposób przewidziany w ww. załączniku decyzji Urzędu Miasta K. z dnia 22 maja 1975 r. nr (...). Z fotografii tej jednoznacznie bowiem wynika, że droga ta nawet wówczas nadal miała charakter prowizoryczny, miedzy innymi nie posiadała pobocza czy wspomnianego chodnika. Niezależnie od powyższego należy również zauważyć, iż inwestycja główna tj. sam (...) nie została ukończona w ciągu 10 lat od chwili nabycia przedmiotowej nieruchomości przez Skarb Państwa tj. do roku 1986 (świadczy o tym chociażby treść znajdującej się w aktach sprawy decyzji Prezydenta Miasta K. nr (...) z dnia 20 lipca 1999 r. nr (...) dotyczącej przeniesienia decyzji pozwolenia na budowę omawianego szpitala na rzecz (...) Fundacji (...) w K.). Skoro natomiast ww. kompleks szpitalny nie powstał w ww. terminach (zaprzestano jego realizacji) i nie był wówczas użytkowany, to brak jest tym samym argumentów przemawiających za tym, iż działek przeznaczonych pod mającą mu służyć infrastrukturę (m.in. w postaci dróg dojazdowych) nie można uznać za spełniające przesłankę zbędności o której mowa w art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jednocześnie stwierdzić należy, iż fakt obecnego funkcjonowania na terenie jednego z obiektów pozostałych właśnie po niezrealizowanym (...), (...) nie ma w tym kontekście żadnego znaczenia, gdyż, jak wskazują liczne dokumenty zgromadzone w sprawie (chociażby akt notarialny z dnia 21 września 1998 r. Rep. (...)., placówka ta powstała zdecydowanie później, niż wspomniany rok 1986, kiedy to minęło 10 lat od nabycia dawnych działek nr (...) i nr (...) przez Skarb Państwa. Jednocześnie zdaniem organu II instancji, wobec treści aktu notarialnego z dnia 14 lipca 1976 r. Rep. (...) oraz wspomnianej już decyzji Urzędu Miasta K. z dnia 22 maja 1975 r. nr (...) oraz załącznika graficznego do niej, nie może być wątpliwości, iż projektowana na przedmiotowej nieruchomości droga związana była z budową mającego powstać szpitala, a zatem okoliczności związane z jej realizacją nie mogą być oceniane w oderwaniu od budowy samego szpitala.

Jednocześnie za prawidłową uznał Wojewoda (...) taką wykładnię zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, zgodnie z którą cała działka nr (...) zajęta jest pod drogę publiczną.

Utrwalonym i aktualnym stanowiskiem w zakresie orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego jest brak możliwości zwrotu byłym właścicielom wywłaszczonej nieruchomości, która obecnie stanowi część drogi publicznej. W wyroku z dnia 12 lutego 2009 r. sygn. akt I OSK 361/08 (opub. w Lex nr 516045) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził wyraźnie, iż "zgodnie z art. 2a ustawy o drogach publicznych drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Przepis ten określa strukturę własnościową dróg publicznych w sposób niedopuszczający wyjątków. Z przepisu tego wynika zarazem zakaz przenoszenia własności dróg publicznych na rzecz podmiotów innych niż wymienione w tym przepisie. A zatem z woli ustawodawcy drogi publiczne zostały zaliczone do kategorii rzeczy o ograniczonym obrocie. Jedyna dopuszczalna forma obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne może polegać na przenoszeniu własności między podmiotami wymienionymi w cyt. art. 2a ustawy o drogach publicznych, wyłącznie w razie zmiany przynależności drogi publicznej do określonej kategorii. Powyższe rozwiązania upoważniają do stwierdzenia, że zadośćuczynienie roszczeniu o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, a zajętej obecnie pod drogę publiczną na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, prowadziłoby do skutku sprzecznego z prawem, polegającego na nabyciu przez osobę fizyczną nieruchomości stanowiącej część drogi publicznej. Wykładnia systemowa art. 136 ust. 3 ustawy, uwzględniająca ograniczenie obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne, która wynika z cyt. art. 2a ustawy o drogach publicznych, prowadzi do wniosku, że niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, która w czasie orzekania o zwrocie jest częścią drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych". Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 września 2010 r. sygn. akt I OSK 1438/09, opub. w Lex nr 745018.

Powyższy pogląd został również podzielony w szeregu wyroków Wojewódzkich Sądów Administracyjnych, w tym między innymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 1484/10.

Odnosząc się do zarzutów odwołującej, kwestionujących prawidłowość ustaleń Starosty K. na okoliczność tego, iż przedmiotowa działka nr (...) faktycznie wchodzi w skład pasa drogowego ul. (...), Wojewoda (...) zauważył, że w świetle istniejącego w tym zakresie orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak jest podstaw do kwestionowania prawdziwości informacji odnośnie zasięgu pasa drogowego, przedstawionej przez zarządcę drogi (w tym wypadku ZIKiT-u w K.) pomimo, iż stanowi on jednostkę organizacyjną Gminy K., będącej stroną postępowania zwrotowego, w ramach którego kwestia zasięgu tego pasa jest wyjaśniana (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/ KR 1201/10 - Centralna Baza Orzeczeń Administracyjnych).

Zasadność takiego stanowiska potwierdzają w pełni przepisy ustawy o drogach publicznych, które przyznają zarządcy drogi (zgodnie z art. 19 ust. 5 tej regulacji "w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta", który z kolei zgodnie z art. 21 ust. 1 "może wykonywać swoje obowiązki przy pomocy jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, utworzonej odpowiednio przez sejmik województwa, radę powiatu lub radę gminy"- w tym wypadku jednostką tą jest właśnie Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K.) posiadający bardzo szerokie uprawnienia i kompetencje w zakresie dotyczącym zarządzanych przez niego dróg (wymienione są one w art. 20, art. 20a art. 20b omawianej ustawy - przykładowo zgodnie z art. 20 pkt 8 zarządca drogi wydaje zezwolenia na zajęcie pasa drogowego). Jak podkreśla się w doktrynie prawniczej "komentowana regulacja zawiera katalog zadań należących do właściwości zarządcy drogi. Katalog ten ma charakter otwarty, co oznacza, że zarządca drogi powinien realizować również inne zadania, o ile tylko mieszczą się one w ramach jego ogólnej kompetencji - planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg.

W aktach sprawy znajduje się aktualna mapa sytuacyjno-wysokościowa obszaru na którym znajduje się stanowiąca przedmiot niniejszego postępowania działka nr (...). Choć mapa ta nie zawiera wkreślonej granicy pasa drogowego (co do zasady bowiem tego typu mapy obrazują stan zagospodarowania i uzbrojenia terenu), to z jej treści można wywnioskować, iż jest na niej zlokalizowany m.in. przylegający bezpośrednio do jezdni chodnik, jak również szereg podziemnych ciągów infrastruktury technicznej. W tym kontekście należy dodatkowo zauważyć, iż przecież droga nie może być utożsamiana jedynie z jej wyasfaltowanym fragmentem przeznaczonym do ruchu pojazdów, ale również, zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych droga to budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. Z kolei pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych). W świetle brzmienia omawianego art. 4 w skład pasa drogowego wchodzą także m.in. chodnik oraz zieleń przydrożna.

Wbrew twierdzeniom odwołującej, brak jest wreszcie podstaw by w ramach niniejszego postępowania prowadzące je organy miały badać prawidłowość uchwały nr LXXXI/1062/09 Rady Miasta K. z dnia 23 września 2009 r. o zaliczeniu m.in. ul. (...) do kategorii dróg publicznych gminnych. Uchwała ta pozostaje na chwilę obecną w obrocie prawnym, a zatem nie można orzekając w niniejszej sprawie przyjąć za odwołującą, iż jest ona niezgodna z prawem, a w efekcie pomijać jej treść i wynikające z niej (dopóki obowiązuje) skutki prawne.

Na tą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła skarżąca Z.P., zarzucając naruszenie art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niezebranie i nierozpoznanie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w tej sprawie i naruszenie art. 136 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zarzuty te skarżąca uzasadnia niedopuszczalnymi działaniami Prezydenta Miasta K., który po złożeniu wniosku o zwrot nieruchomości podjął niedopuszczalne działania celem zmiany stanu faktycznego i prawnego tejże nieruchomości zmieniając drogę dojazdową zamknięta w drogę publiczną i wnosząc odpowiedni projekt uchwały pod obrady Rady Miasta K.

W dalszym uzasadnieniu skargi skarżąca zarzuciła, że bezprawnie Rada Miasta K. dokonała zaliczenia ulicy (...) do kategorii dróg publicznych, skoro nie wszystkie działki wchodzące w skład tej ulicy stanowiły własność Gminy Miasta K. Nie ustalono także, gdzie przebiega pas drogi publicznej ulicy (...) i gdzie przebiegają granice działki nr (...). Ulica (...) nie została nigdy fizycznie wybudowana. Nie ma pozwolenia na jej budowę i uznanie jej za drogę publiczną stanowi naruszenie prawa przez Radę Miasta K.

Skarżąca podniosła także, że organy w tej sprawie nie wyjaśniły wszystkich okoliczności wynikających z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 sierpnia 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 421/09.

Dodatkowo skarżąca wniosła o poinformowanie postanowieniem w trybie art. 155 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odpowiednich organów o ciągłym i celowym naruszaniu prawa przez organy administracyjne prowadzące tą sprawę, w tym o niestosowaniu się do ocen prawnych i wytycznych zawartych w wyrokach sądów administracyjnych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda (...) wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne - art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.".

Zaskarżona decyzja jest prawidłowa. Z akt sprawy wynika, że skarżąca domagała się zwrotu działki nr (...) nabytej przez Skarb Państwa w trybie art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości pod budowę (...) w P. Organ I instancji ustalił, że działka nr (...) odpowiada wywłaszczonym w trybie umowy sprzedaży ówczesnym działkom nr (...) i nr (...).

Z akt sprawy wynika, że działka nr (...) stanowi drogę będąca częścią ulicy A.B. Wprost wskazują na to mapy zgromadzone na następujących kartach: karta nr 152 akt administracyjnych sprawy, karta nr 151 akt administracyjnych sprawy, karta nr 74 akt administracyjnych sprawy i karta nr 32 akt administracyjnych sprawy. Z wypisu z ewidencji gruntów wynika również, że cała działka nr (...) stanowi drogę i jej właścicielem jest Gmina K. Nie ulega także wątpliwości, że ulica (...) została uchwałą Rady Miasta K. z dnia 23 września 2009 r. Nr LXXXI/1062/09 zaliczona do kategorii dróg publicznych (akta administracyjne, karta nr 146 i 145). Uchwała ta obowiązuje od dnia 1 stycznia 2010.

Odwołująca wskazywała w odwołaniu, że działka nr (...) zasadniczo nie jest urządzona pod drogę. Jednakże podnoszone przez skarżącą okoliczności wskazujące na brak faktycznego wybudowania drogi rozumianej jako jezdni o nawierzchni asfaltowej (bitumicznej) nie oznacza, że taka droga nie obejmuje danej działki.

Zasadnie organ odwoławczy w prowadzonym postępowaniu zmierzał przede wszystkim do ustalenia, czy przedmiotowa działka znajduje się w pasie drogowym ulicy A.B. Okoliczność ta, wbrew twierdzeniu skarżącej, została jednak dostatecznie wyjaśniona w tej sprawie. Właśnie z porównania map geodezyjnych znajdujących się w aktach sprawy, które zawierają granice ulicy (...) z mapami z narysowanymi liniami rozgraniczającymi działkę nr (...) - należy wysnuć trafny wniosek, że cała działka nr (...) znajduje się w obrębie pasa drogowego ulicy (...). Można w tym zakresie czynić zarzut organom administracji, które mogły w jednej mapie narysować i linie rozgraniczające ulicę (...) i granice działki nr (...), ale skoro poprzez porównanie kilku map da się tą okoliczność ustalić i to ponad wszelką wątpliwość - to zarzut ten nie może prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji.

W związku z tym Sąd nie podziela zarzutu strony skarżącej naruszenia przepisów procedury administracyjnej, a tym art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. Istotne okoliczności w tej sprawie zostały wyjaśnione na podstawie zebranego materiału dowodowego. W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości ustalenie, że cała działka nr (...) znajduje się w pasie gminnej drogi publicznej - ul. (...).

Sąd w tej sprawie nie może badać legalności, a tym bardziej zasadności podjęcia przez Radę Miasta K. uchwały zaliczającej ulicę (...) do kategorii dróg publicznych. Zaliczenie to dokonane zostało na mocy uchwały, która w tej sprawie nie jest zaskarżona, a tym samym nie może być oceniana. Przepisy ustawy o samorządzie gminnym (art. 101 tejże ustawy) przewidują odrębny tryb skarżenia uchwał organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego z zakresu administracji publicznej i dopiero skorzystanie z tego trybu pozwoliłoby na ocenę legalności uchwały. Tym samym Sąd w tej sprawie nie może odnieść się do tych zarzutów skarżącej, które kwestionują legalność uchwały o zaliczeniu danej ulicy do kategorii dróg publicznych.

Nie ma też racji skarżąca podnosząc, że organy w tej sprawie nie wyjaśniły wszystkich okoliczności wynikających z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 sierpnia 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 421/09. Wyrok z dnia 19 sierpnia 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 421/09 zapadł w określonym stanie prawnym, w którym ulica (...) nie była jeszcze zaliczona do kategorii dróg publicznych. Ta okoliczność ma zasadnicze znaczenie w sprawie i powoduje ona w istocie dezaktualizację wytycznych zawartych w ww. wyroku. Zmiana stanu prawnego zawsze powoduje taki skutek, że wcześniejsze wytyczne i ocena prawna wyrażona przez sąd administracyjny przestają wiązać. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 sierpnia 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 421/09 dopóty był wiążący, dopóki nie zmienił się stan prawny w tej sprawie. Tym niemniej należy stwierdzić, że mimo to i tak organy w tej sprawie dokonywały ustaleń zgodnie z wytycznymi zawartymi w uzasadnieniu ww. wyroku.

Sąd akceptuje stanowisko zajmowane przez orzecznictwo sądów administracyjnych, które wskazuje na niedopuszczalność zwrotu działki, jeżeli stanowi ona część drogi publicznej.

Zgodnie z art. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw i określa w szczególności te "inne" ustawy.

Użyte w tym artykule sformułowanie "w szczególności" oznacza, że katalog wskazanych w tym przepisie ustaw jest otwarty. Tak więc przepisy innych ustaw, zarówno wymienionych tam przykładowo w cyt. art. 2, jak i tam niewymienionych należy uznać za przepisy szczególne wobec ustawy o gospodarce nieruchomościami, jeżeli regulują sprawy objęte ustawą o gospodarce nieruchomościami odmiennie. Taką "inną" ustawą jest również ustawa z dnia 21 czerwca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260 z późn. zm.).

Zgodnie z art. 2a ustawy o drogach publicznych drogi krajowe gminne stanowią własność właściwej gminy. Przepis ten określa strukturę własnościową dróg gminnych będącymi drogami publicznymi w sposób niedopuszczający wyjątków. Z przepisu tego wynika zakaz przenoszenia własności dróg publicznych (w tym gminnych) na rzecz podmiotów innych niż wymienione w tym przepisie. Z mocy ustawy o drogach publicznych drogi te zostały zaliczone do kategorii rzeczy o ograniczonym obrocie. Jedyna dopuszczalna forma obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne może polegać na przenoszeniu własności między podmiotami wymienionymi w cyt. art. 2a ustawy o drogach publicznych, wyłącznie w razie zmiany przynależności drogi publicznej do określonej kategorii.

Rację mają organy wskazując, że ewentualny zwrot nieruchomości wywłaszczonej i zajętej obecnie pod drogę publiczną na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, prowadziłoby do skutku sprzecznego z prawem. W takim bowiem przypadku osoba fizyczna nabyłaby nieruchomości stanowiącą część drogi publicznej. Tym samym niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, która w czasie orzekania o zwrocie jest częścią drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych.

Tym samym nie ma racji skarżąca wskazując, że organy administracji w ciągły i celowy sposób powodują naruszanie prawa i niestosują się do ocen prawnych i wytycznych zawartych w wyrokach sądów administracyjnych. Nie ma podstaw do uznania, że w tej sprawie organy naruszyły prawo a skoro tak, to także nie jest zasadnym stanowisko skarżącej, że w tej sprawie ma miejsce ciągłe i celowe naruszanie prawa przez organy administracyjne prowadzące tą sprawę.

W związku z powyższym uznając, że zaskarżona decyzja Wojewody (...) nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego, a tym samym nie zachodzą okoliczności wskazujące na konieczność zastosowania art. 145 p.p.s.a.

Tym samym Sąd, stosownie do art. 151 p.p.s.a. - skargę oddalił.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.