Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1531394

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie
z dnia 21 maja 2014 r.
II SA/Kr 302/14

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda WSA Renata Czeluśniak WSA Paweł Darmoń (sprawozdawca) Protokolant Anna Balicka.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2014 r. sprawy ze skargi J. P., M. P. oraz M. P. prowadzących działalność w formie spółki cywilnej J. P. - Przedsiębiorstwo Handlowo-Usługowe "(...)" s.c. w N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) z dnia 19 grudnia 2013 r. nr (...) w przedmiocie odmowy określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia skargę oddala.

Uzasadnienie faktyczne

Decyzją z dnia 20 października 2013 r., znak: (...) Wójt Gminy B. odmówił określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia pod nazwą "Wydobywanie kopaliny ze złoża kruszywa naturalnego (...) w granicach projektowanego obszaru górniczego (...) pole (.....](.....). Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 71 ust. 1, ust. 2 pkt 1, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 80 ust. 1, art. 82, art. 85 ust. 1, ust. 2 pkt 1, ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227 z późn. zm.) - zwanej dalej "ustawą".

W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, że biorąc pod uwagę wszystkie aspekty sprawy, tzn. interes przedsiębiorcy, interes gminy oraz wyniki przeprowadzonego postępowania z udziałem społeczeństwa, w szczególności interes społeczny, uznał za dopuszczalny wariant przedsięwzięcia bez działki nr (...) w miejscowości B. (tekst jedn.: bez pola....). Wójt zwrócił się do Inwestora z propozycją realizacji w tym zakresie wnioskowanego przedsięwzięcia pismem z dnia 12 września 2013 r., informując jednocześnie o treści art. 80 i 81 ustawy. Zaproponowany wariant nie spotkał się z akceptacją Inwestora. Uzasadniono dalej, że wokół przedmiotowego terenu znajdują się tereny uprawne osób, które prowadzą intensywną gospodarkę rolną. Wyrobiska poeksploatacyjne powodują osuszanie terenów bezpośrednio do nich przyległych w związku ze spływem do nich wód oraz większą powierzchnią parowania. Działka nr (...) posiada powierzchnię około 1 ha i stanowi odrębny obszar oraz nie posiada połączenia z pozostałym terenem eksploatacji, w związku z czym transport odbywać się będzie z wykorzystaniem terenów przyległych, na co potrzebna będzie zgoda ich właścicieli. Brak takiej zgody może być przyczyną konfliktów i naruszania własności gruntów. Ponadto istniejąca w pobliżu obszaru droga gminna nie posiada wymaganych parametrów do przeznaczenia jej do transportu kruszywa, albowiem stanowi drogę gruntową, nieutwardzoną, zapewniającą dojazd tylko do gruntów rolnych.

Od decyzji odwołanie złożył J.P. podnosząc, że organ pierwszej instancji zaproponował wariant realizacji przedsięwzięcia, który nie był przewidziany w raporcie i nie był także przedmiotem uzgodnienia. Jego zdaniem jedyną przyczyną decyzji odmownej były protesty mieszkańców, których zarzuty dotyczyły obniżenia poziomu wód gruntowych, nadmiernego hałasu, zagrożenia wycieków paliwa i oleju, obciążenia dróg przez transport kołowy oraz obniżenia wartości nieruchomości sąsiednich. Podniósł, że w raporcie o oddziaływaniu na środowisko zamieszczono rozdział o ewentualnych konfliktach społecznych, który został całkowicie pominięty przez organ pierwszej instancji w uzasadnieniu decyzji. Wskazano, że organ powinien powołać się na przepis art. 144 Prawa geologicznego i górniczego. Podniesiono także, że Wójt nie wskazał, na czym polega interes społeczny uzasadniający odmowę ustalenia środowiskowych uwarunkowań. Zarzucił, naruszenie i błędną wykładnię przepisów art. 80 i 81 ustawy, wskazując na wiążący charakter uzgodnienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K., którego jednak organ nie wziął pod uwagę oraz, iż przesłanki odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań powinny wynikać z konkretnych uregulowań prawnych i faktycznych, a nie dowolnie przyjętych kryteriów opartych na niesprecyzowanym interesie społecznym. Podniesiono także, że z oceny oddziaływania na środowisko nie wynika zasadność realizacji przedsięwzięcia w wariancie bez działki o nr (...), podstawy odmowy nie może stanowić przepis art. 81 ustawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. decyzją z dnia 19 grudnia 2013 r., sygn. (...) uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium opisało przebieg postępowania w sprawie, zwracając uwagę na postanowienie z dnia 1 sierpnia 2013 r., znak: (...), którym Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w K. uzgodnił realizację przedsięwzięcia zgodnie z wariantem II przedstawionym w raporcie i określił warunki realizacji przedsięwzięcia. Organ odwoławczy wskazał również na sprzeciw mieszkańców Borzęcina wyrażony w piśmie z dnia 26 sierpnia 2013 r.

Oceniając zaskarżoną decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. doszło do przekonania, że decyzja ta z uwagi na stwierdzone uchybienia nie może się ostać w obrocie prawnym.

Wskazano, że w postępowaniu dotyczącym oceny oddziaływania na środowisko kluczowym dowodem jest raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, albowiem na nim opiera się organ wydając decyzję rozstrzygającą, co do istoty sprawy. Raport powinien, więc być spójny, rzetelny i wolny od niejasności i nieścisłości. Jeżeli zaś organ ma jakiekolwiek wątpliwości i uwagi do sporządzonego stosownie do obowiązujących przepisów i wyznaczonego zakresu raportu, to powinien podejmować działania w celu ich wyeliminowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z 18 listopada 2011 r., sygn. II SA/Łd 439/11 (publ: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) podkreślił, że "przesłanki wydania decyzji negatywnej tzn. decyzji o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia muszą wynikać z konkretnie wskazanych uregulowań prawnych i faktycznych. Odmowa wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach może, zatem nastąpić w przypadku wystąpienia sprzeczności planowanego przedsięwzięcia z postanowieniami obowiązującego planu zagospodarowania, odmowy uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia przez organ współdziałający, czy też sprzeczności z innymi przepisami prawa. Podstawę taką może również wynikająca z art. 81 ust. 1 ustawy odmowa zgody na realizację przedsięwzięcia w innym niż proponowany przez wnioskodawcę".

Zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien zawierać opis analizowanych wariantów, w tym wariantu proponowanego przez wnioskodawcę i racjonalnego wariantu alternatywnego, a także wariantu najkorzystniejszego dla środowiska z uzasadnieniem ich wyboru. Raport powinien również zawierać określenie przewidywanego oddziaływania na środowisko analizowanych wariantów, w tym również w przypadku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej (pkt 7), powinien zawierać także uzasadnienie proponowanego przez wnioskodawcę wariantu ze wskazaniem jego oddziaływania na środowisko. W literaturze przedmiotu przyjmuje się, że powinny zostać uwzględnione trzy warianty: proponowany przez wnioskodawcę, racjonalny wariant alternatywny oraz wariant najkorzystniejszy dla środowiska. Zwraca się uwagę, że wariantowość przedstawionych rozwiązań nie może mieć charakteru pozornego - sytuacja taka mogłaby wystąpić przy wariantach przedsięwzięcia zakładających jego realizację w tym samym dokładnie miejscu i z technicznego punktu niewiele różniącą się od siebie. (Gruszecki K. Ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Komentarz. Prescom Sp. z o.o. Warszawa 2009.).

W rozpatrywanej sprawie w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko przedstawione zostały trzy warianty wyodrębnione pod względem kryteriów ekonomicznych i technologicznych. Wybór jednego spośród tych wariantów można, więc traktować wyłącznie jako wybór wariantu proponowanego przez wnioskodawcę. Na podstawie informacji przedstawionych w raporcie nie sposób natomiast ustalić, który z wariantów jest właśnie wariantem proponowanym, który racjonalnym alternatywnym, który zaś jest wariantem najkorzystniejszym dla środowiska. Brak jest, bowiem w raporcie analizy i szczegółowego opisu każdego z wariantów w zakresie oddziaływania każdego z wariantów na elementy środowiska w taki sposób, aby możliwe było ustalenie, który z wariantów w mniejszym stopniu oddziałuje na środowisko. W tym zakresie w ocenie Kolegium raport o oddziaływaniu na środowisko powinien zostać uzupełniony.

Kolegium wyjaśniło, że to do organu administracji należy wybór wariantu do realizacji przedsięwzięcia, zatem aby to było możliwe celowe jest szczegółowe opisanie w raporcie nie tylko wariantu proponowanego przez Inwestora, ale i wariantu alternatywnego jak i najkorzystniejszego dla środowiska (który może być równocześnie wariantem proponowanym przez inwestora), tak aby organ mógł sam ustalić, który z wariantów jest najkorzystniejszy dla środowiska i ewentualnie zastosować art. 81 ustawy, z którego wynika, że to nie wnioskodawca ma decydujący głos w wyborze wariantu realizacji przedsięwzięcia, lecz musi w tym zakresie współdziałać z organem wydającym decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Co przy tym szczególnie istotne - rozważenie opisanych wariantów powinno nastąpić także w kontekście podnoszonych w toku postępowania zastrzeżeń, co do realizacji przedsięwzięcia.

W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że podstawę odmowy określenia środowiskowych uwarunkowań może również stanowić wynikająca z art. 81 ust. 1 ustawy odmowa zgody na realizację przedsięwzięcia w innym wariancie niż proponowany przez wnioskodawcę (wyrok w Łodzi z 18 listopada 2011 r., sygn. II SA/Łd 439/11, publ: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W wyroku z dnia 19 lipca 2012 r. (sygn. II SA/Lu 354/12) WSA w Lublinie orzekł, iż "wariantowanie przedsięwzięcia jest w ocenie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko szczególnie istotne - raport nie stanowi bowiem opinii biegłego, gdyż ustawa nie wymaga sporządzenia go przez osoby posiadające wiedzę specjalistyczną, lecz jest dowodem prywatnym, podlegającym ocenie przez organ rozpoznający sprawę. Aby zapewnić organowi możliwość jak najpełniejszej oceny oddziaływania tego przedsięwzięcia na środowisko ustawodawca przewidział obowiązek wskazania w raporcie opisu analizowanych wariantów, co daje organowi możliwość porównania, a nawet wyboru innego, niż zaproponowany przez inwestora, wariantu. Wynika to wprost z art. 81 ustawy, który stanowi, że jeżeli z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika zasadność realizacji przedsięwzięcia w wariancie innym niż proponowany przez wnioskodawcę, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, za zgodą wnioskodawcy, wskazuje w decyzji wariant dopuszczony do realizacji lub, w razie braku zgody wnioskodawcy, odmawia zgody na realizację przedsięwzięcia. (...) Z powołanych przepisów wynika, więc nie tylko obowiązek uwzględniania przez organ przy wydawaniu decyzji środowiskowej wariantów przedstawionych przez inwestora, ale przede wszystkim obowiązek organu samodzielnego poszukiwania rozwiązań zapewniających przewidzianą przepisami ochronę środowiska". Organ prowadzący postępowanie może wskazać wnioskodawcy inny wariant realizacji przedsięwzięcia, niż wskazany w raporcie.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ pierwszej instancji powinien, wezwać Inwestora do uzupełnienia raportu o informacje wskazane w art. 66 ust. 1 pkt 4, 5 i 6 ustawy, wskazując szczegółowy zakresie uzupełnienia w zakresie wariantów przedsięwzięcia.

W zakresie analizy konfliktów społecznych, kolegium podkreśliło, że obowiązek ich analizy w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko nakłada na Inwestora przepis art. 66 ust. 1 pkt 15 ustawy, zgodnie, z którym raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien zawierać analizę możliwych konfliktów społecznych związanych z planowanym przedsięwzięciem. W raporcie na str.35 autor podał, że uczestnikami konfliktów nie będą raczej mieszkańcy gminy, szczególnie miejscowości otaczających miejsce dotychczasowej działalności inwestora. W zakresie tym, więc nie przeprowadzono analizy konfliktów. Tymczasem jak wykazało postępowanie, to właśnie mieszkańcy Borzęcina złożyli sprzeciw przeciwko realizacji inwestycji. Wydaje się zasadnym uzupełnienie tego punktu raportu o wskazanie źródeł konfliktów ze społecznością lokalną wraz z planowanymi sposobami ich rozwiązywania. Raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien zostać, zatem uzupełniony przez Inwestora również o powyższe informacje.

W zakresie sprzeciwu społeczeństwa, który niewątpliwie bezpośrednio wpłynął na sposób rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. zauważyło, iż nie może być tak, że decydujące znaczenie w wyborze wariantu realizacji przedsięwzięcia ma wnioskodawca, ani tak, że decyduje każdy sprzeciw osób, których prawa poprzez realizację przedsięwzięcia mogą być naruszone (wyrok WSA w Gdańsku z 24 marca 2011 r., II SA/Gd 864/2010). Powyższe wynika z treści art. 80 ust. 1 ustawy, nakazującego brać pod uwagę przy wydawaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wyniki opinii i uzgodnień, ustalenia zawarte w raporcie oraz wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa. Istotne jest, zatem przedstawienie przez Wnioskodawcę wariantu racjonalnego alternatywnego przedsięwzięcia, zaś w zakresie sprzeciwu społeczeństwa, możliwe do uwzględnienia są wyłącznie racjonalne zarzuty znajdujące uzasadnienie w zebranym przez organ materiale dowodowym lub w dowodach przedstawionych przez osoby zainteresowane.

Na podstawie zgromadzonych dowodów za uzasadniony uznano zarzut, że wybór wariantu, w którym wyłączeniu z przedsięwzięcia podlegałaby działka nr (...) w B. dokonany został przez organ pierwszej instancji dowolnie. Nie wynika on, bowiem z żadnych dowodów zgromadzonych w sprawie, a wyłącznie opiera się na braku zgody mieszkańców B., którzy także nie przedstawili dowodów na poparcie swoich twierdzeń. Zdaniem Kolegium, w celu wszechstronnego zebrania i zbadania materiału dowodowego w niniejszej sprawie - zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 7 i 77 k.p.a., z uwagi na dyskusję społeczną wokół planowanej inwestycji, organ pierwszej instancji powinien - po uzupełnieniu raportu przez Inwestora i stwierdzeniu, iż nadal zachodzi konieczność rozważenia zasadności innego wariantu niż wymieniony w raporcie, rozważyć zasięgnięcie opinii specjalisty, co do uzupełnionego raportu i przedstawionych w nim informacji, a także co do podniesionych przez mieszkańców B. zarzutów, jak i w zakresie nałożenia warunków realizacji przedsięwzięcia w decyzji środowiskowej. Możliwość taką dopuszcza art. 75 § 1 i art. 84 k.p.a.

Kolegium podkreśla, że organ wydający decyzję, we własnym zakresie, w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizacje przedsięwzięcia ma prawo określić warunki realizacji przedsięwzięcia. Przepis art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy, nakłada na organ obowiązek określenia warunków wykorzystania terenu w fazie realizacji i eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia, ze szczególnym uwzględnieniem konieczności ochrony cennych wartości przyrodniczych, zasobów naturalnych i zabytków oaz ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy należy także odnieść się do zapisów art. 144 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze.

Jak wynika z analizy uzasadnienia decyzji organ pierwszej instancji, poza przytoczeniem stwierdzeń zawartych w raporcie oraz wskazaniem, że przedsięwzięcie zostało uzgodnione przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K., nie odniósł się do tych faktów, nie podał, bowiem dlaczego ustalenia raportu np. w zakresie wpływu przedsięwzięcia na wody gruntowe nie zostały uwzględnione, a dlaczego wiarę dano nie popartemu dowodami stanowisku mieszkańców B., nie wskazano także, dlaczego nie zostało uwzględnione pozytywne uzgodnienie przedsięwzięcia przez RDOŚ w K.

Mając na uwadze powyższe względy, należało orzec jak w rozstrzygnięciu. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ pierwszej instancji powinien uwzględnić wskazania zawarte w niniejszej decyzji.

Powyższą decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie J.P., M.P. i M.P., prowadzący działalność, jako Przedsiębiorstwo Handlowo - Usługowe "(.....)". Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 138 § 2, art. 136, art. 7, 12, 15, 77 oraz 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania sądowoadmmistracyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że kwestionowany przez organ odwoławczy raport był przedmiotem wnikliwej analizy Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. W ocenie organu uzgadniającego kluczowy dla niniejszej sprawy raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia spełnia wymogi art. 66 cyt. ustawy. W postanowieniu z dnia I sierpnia 2013 r. RDOŚ uzgodnił realizację przedsięwzięcia dowodząc, że najkorzystniejszym rozwiązaniem jest realizacja przedsięwzięcia zgodnie z wariantem II i określił szczegółowo warunki tejże realizacji.

Na podkreślenie zasługuje fakt, że wobec niezaskarżalności postanowienia RDOŚ mogłoby być ono wzruszone jedynie w odwołaniu od decyzji a skarżący w odwołaniu od decyzji organu I instancji nie kwestionował jego zgodności z prawem. Zatem postanowienie RDOŚ z dnia 1 sierpnia 2013 r. stało się ostateczne i na jego podstawie skarżący nabył prawo do domagania się wydania środowiskowych uwarunkowań zgodnie z treścią tegoż postanowienia.

Skarżącemu znane jest stanowisko wyrażone m.in. w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 19 października 2011 r. sygn. akt II SA/Gl 310/11, w którym sąd orzekł, że samo wniesienie odwołania daje organowi odwoławczemu uprawnienie do weryfikacji niezaskarżalnych postanowień, które zapadły przed organem I instancji, jednakże dotyczy to postanowień wydanych z naruszeniem prawa, stanowiących przeszkodę do wydania zgodnej z prawem decyzji, a taka sytuacja nie miała miejsca w przedmiotowym postępowaniu. W ocenie skarżącego organ odwoławczy był związany ustaleniami postanowienia RDOŚ i tym samym nie był uprawniony do dowolnego interpretowania postanowień RDOŚ. Natomiast w przypadku wątpliwości, co do kompletności raportu winien działając na podstawie art. 136 k.p.a. zwrócić się do skarżącego o dodatkowe wyjaśnienia bądź dokumenty.

Kolejnym przykładem działania organu odwoławczego z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. jest zalecenie, by przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ I instancji wziął pod uwagę normy wyrażone w art. 144 ustawy Prawo geologiczne i górnicze. Normy wyrażone w cyt. ustawie organ odwoławczy winien, bowiem wziąć pod uwagę z urzędu przy rozpatrywaniu odwołania skarżącego.

Skarżący podnieśli, że k.p.a. wyodrębnia dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, a mianowicie:

1)

stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych,

2)

uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

W ocenie skarżących poza zarzutem przewlekłości, zachowana została procedura związana z wydaniem decyzji, organ I instancji prawidłowo ustalił stronę postępowania, wystąpił o wymagane prawem opinie i uzgodnienia, zapewnił stronom i społeczeństwu czynny udział w każdym stadium postępowania, a w rozpoznawanej sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, dlatego wniosek o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie przez organ II instancji co do meritum sprawy był w pełni uzasadniony.

W ocenie skarżącego z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie sposób wywieść, na czym opierał swoje stanowisko organ odwoławczy dowodząc konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części.

Należy zwrócić uwagę na istotną rolę uzasadnienia w przypadku decyzji kasacyjnej, bowiem przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne zastosowanie omawianego rozstrzygnięcia powinny znaleźć jednoznaczny wyraz w uzasadnieniu decyzji. Z uzasadnienia decyzji kasacyjnej powinno, więc wynikać, dlaczego organ nie orzekł merytorycznie i nie skorzystał z instytucji przewidzianej w art. 138 § 1 k.p.a. oraz winno wskazywać, jakie konkretnie okoliczności wymagają zbadania przez organ I instancji, zaś pominięcie tych elementów skutkuje wadliwością podjętego rozstrzygnięcia (wyrok WS A we Wrocławiu z 24 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Wr 546/12).

W niniejszej sprawie organ II instancji zupełnie pominął powyższe obowiązki, co łącznie z zarzutami przedstawionymi powyżej powoduje, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Natomiast analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji i wskazań, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy prowadzi do konkluzji, że wskazania te zostały przedstawione przez organ odwoławczy jedynie dla uzasadnienia charakteru kasatoryjnego rozstrzygnięcia, a tym samym dla uzasadnienia swojej odmowy rozstrzygnięcia sprawy, co do istoty.

Organ odwoławczy nie wskazał żadnych konkretnych przepisów postępowania, które zostały naruszone przed organem pierwszej instancji, a które powodowałyby konsekwencje w postaci niewyjaśnienia zakresu sprawy mającego wpływ na jej rozstrzygnięcie. Ponadto nie wykazał, że bez uzupełnienia postępowania w znacznej części nie jest możliwe rozstrzygnięcie sprawy, gdyż zebrany materiał dowodowy na to nie pozwala i nie jest też możliwie uzupełnienie go na zasadzie art. 136 k.p.a. Taka wada zaskarżonej decyzji w istotny sposób narusza art. 138 § 2 k.p.a. i w konsekwencji prowadzi do naruszenia art. 7. art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie prawne

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie.

Zdaniem skarżących brak było podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, a organ II instancji powinien i mógł rozpoznać sprawę merytorycznie.

Zarzut ten jest nieuzasadniony. W niniejszej sprawie organ II instancji prawidłowo zastosował art. 138 § 2 k.p.a., bowiem zostały spełnione przesłanki wydania decyzji kasatoryjnej. Przesłankami tymi jest wydanie decyzji przez organ I instancji z naruszeniem przepisów postępowania oraz stwierdzenie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Omawiany przepis nakłada również na organ odwoławczy obowiązek wskazania organowi I instancji, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, co również zostało wypełnione w zaskarżonej decyzji.

Przyczyną wydania decyzji kasatoryjnej było stwierdzenie wadliwości sporządzonego na potrzeby sprawy raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Raport to kluczowy dowód w postępowaniu dotyczącym określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 11 lipca 2013 r., sygn. II OSK 639/13 (LEX nr 1369033) raport w postępowaniu o środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia jest dowodem prywatnym, lecz o szczególnej mocy dowodowej. Jego szczególny charakter wynika w szczególności z kompleksowej oceny przedsięwzięcia i analizy aspektów technologicznych, prawnych, organizacyjnych i logistycznych jego funkcjonowania w powiązaniu ze sobą. Zakres raportu został szczegółowo uregulowany w rozbudowanym art. 66 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na to środowisko (t. jednol. Dz. U. z 2013 r. poz. 1235). Nie ulega wątpliwości, ze raport powinien być kompletny i zgodny z prawdą, bo tylko taki raport pozwala na prawidłowe określenie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. Jeżeli raport jest niepełny lub nieprawdziwy, zachodzi potrzeba uzupełnienia go. Orzekanie na podstawie takiego wadliwego raportu niewątpliwie stanowi naruszenie przepisów postępowania dotyczących obowiązku zebrania i rozważenia materiału dowodowego oraz dokładnego ustalenia stanu faktycznego. Jeżeli zaś zakres koniecznego uzupełnienia raportu jest na tyle znaczny, że może mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, to zachodzi również druga przesłanka wydania decyzji kasatoryjnej w postępowaniu odwoławczym.

Sporządzony w niniejszej sprawie raport o oddziaływaniu na środowisko dotyczący projektowanego wydobywania kopaliny ze złoża kruszywa naturalnego Borzęcin Hankówka pole A i pole B (lipiec 2013 GME Consulting Ryszard Myszka) dotknięty jest takimi właśnie wadami, które zostały dostrzeżone przez Samorządowe kolegium Odwoławcze. Przede wszystkim raport nie został sporządzony w zgodzie z wymogami art. 66 ust. 1 ustawy - nie zawiera opisu przewidywanych skutków dla środowiska w przypadku niepodejmowania przedsięwzięcia (pkt 4) ani opisu analizowanych wariantów. Wymieniony jest wariant proponowany przez wnioskodawcę w trzech odsłonach, a brakuje racjonalnego wariantu alternatywnego i tego najkorzystniejszego dla środowiska (pkt 5), a także wskazania przewidywanego oddziaływania na środowisko analizowanych wariantów (pkt 6). Raport określił warianty skupiając się na technicznych możliwościach prowadzenia eksploatacji, ich efektywności ekonomicznej i środowiskowej. Warianty różnią się miedzy sobą jedynie miejscem otwarcia wkopu, kierunkiem posuwania się frontu eksploatacji, miejscem składowania humusu, zmianie maszyny urabiającej z koparki hydraulicznej na pogłębiarkę ssącą. W raporcie ogólnie wskazano na konsekwencje środowiskowe przedsięwzięcia (na środowisko przyrodnicze, klimat akustyczny, jakość powietrza) bez różnicowania wariantów. W raporcie brak również analizy możliwych konfliktów społecznych związanych z przedsięwzięciem (pkt 15) - które, jak pokazało postępowanie przed organem I instancji, mają charakter rzeczywisty i konkretny, a nie jedynie potencjalny.

Z tego względu decyzja organu I instancji wydana została po niepełnym przeprowadzeniu postępowania w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Jednocześnie dowolnie, bowiem bez oparcia w przeprowadzonych dowodach i bez należytej weryfikacji raportu dokonano odmowy określenia środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia.

Stosownie do art. 138 § 2 k.p.a. organ II instancji miał ustawowe podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji, bowiem doszło do naruszenia przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia podstawowy zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Postępowanie wymaga uzupełnienia w znacznej części, a organ II instancji - wbrew zarzutom skargi - zawarł w uzasadnieniu swojej decyzji szczegółowe wskazówki, co do dalszego modelowego postępowania. Szczegółowo omówił kwestię wariantów przedsięwzięcia, nakazując uzupełnić raport w zakresie określonym w art. 66 ust. 1 pkt 4, 5 i 6 ustawy. Nakazał również uzupełnić raport w zakresie analizy konfliktów społecznych. Organ II instancji wbrew zarzutom skargi nie mógł orzekać merytorycznie, bowiem sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w uzasadnieniu wyroku z dnia 14 czerwca 2013 r., sygn. II SA/Gl 756/13 (LEX nr 1342949) zwrócił uwagę, że ustalenie kluczowych dla rozstrzygnięcia okoliczności sprawy dopiero w ramach postępowania odwoławczego narusza regułę dwuinstancyjności. Zakres koniecznego uzupełnienia postępowania wyjaśniającego w niniejszej sprawie uzasadniał zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez organ I instancji sporządzony zostanie raport uwzględniający wymogi z art. 66 ustawy z dnia 3 października 2008, (o co organ wezwie inwestora), w szczególności sporządzone zostaną warianty przedsięwzięcia różniące się między sobą tak, by uwydatnić występujące problemy i zaproponować rozwiązania. Wyjaśnione powinno być jak przebiegać będzie transport kruszywa z wyrobisk, którą drogą, czy istniejąca droga jest do tego przystosowana i czy wymaga przystosowania, jeśli tak to jakiego. Czy wyrobiska spowodują wysuszenie i degradację terenów przyległych wykorzystywanych rolniczo. Te problemy wydają się być przyczyną konfliktu społecznego. Możliwe, że projekt alternatywny bądź ten najkorzystniejszy dla środowiska określi inną przestrzeń przedsięwzięcia (w jakiś sposób go ograniczy, np. bez działki B - nr 606) a wtedy organ będzie miał możliwość wyboru kierując się uzasadnionymi racjami, co może przekona inwestora. Po sporządzeniu zupełnego raportu organ zwróci się o dokonanie uzgodnień.

W tym miejscu należy odnieść się do zarzutu skargi jakoby organ rozstrzygający sprawę uwarunkowań środowiskowych był związany stanowiskiem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie, wyrażonym w postanowieniu z dnia 1 sierpnia 2013 r. Z argumentem tym nie można się zgodzić. Podstawą prawną omawianego postanowienia jest art. 77 ust. 1 pkt 1 ustawy, który stanowi:, "Jeżeli jest przeprowadzana ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ właściwy do wydania tej decyzji uzgadnia warunki realizacji przedsięwzięcia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska". Przyjęcie, że organ wydający decyzję jest związany stanowiskiem Dyrektora RDOŚ oznaczałoby w istocie zmianę właściwości rzeczowej obu organów, bowiem rozstrzygnięcie, czy w danej sprawie należy wydać decyzję pozytywną, czy też negatywną dla wnioskodawcy oraz ewentualnie, w jakim wariancie dopuścić dane przedsięwzięcie dokonywałoby się już na etapie uzgodnienia. Tymczasem zarówno organ prowadzący postępowanie, jak i organ dokonujący uzgodnienia działa w zakresie swojej własnej właściwości i właśnie w tym zakresie ocenia planowaną inwestycję. "Obowiązek współdziałania organów zmienia zakres ich właściwości, ponieważ jeden ze współdziałających organów nie może wydać prawidłowo decyzji bez udziału drugiego organu, ale ten drugi, nie będąc właściwym do wydania decyzji w sprawie, swoim stanowiskiem może wpływać na załatwienie sprawy przez pierwszy organ. Każdy ze współdziałających organów podejmuje czynności w ramach swojej właściwości rzeczowej, miejscowej i instancyjnej, ale w odniesieniu do takiej sprawy, w której wydanie decyzji jest przypisane jednemu organowi, a drugi ma zająć stanowisko, które jest niezbędne dla załatwienia sprawy (zob. wyr. WSA w Warszawie z 8 listopada 2005 r., II SA/WA 1200/05, Legalis) (Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. prof. zw. dr hab. Marek Wierzbowski, red. prof. dr hab. Aleksandra Wiktorowska, Rok wydania: 2014, Wydawnictwo: C.H.Beck. komentarz do art. 106 teza 7).

Fakt, iż Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska nie dostrzegł wadliwości raportu i uzgodnił realizację przedsięwzięcia nie zwalniał Wójta Gminy B., a następnie Samorządowego Kolegium Odwoławczego od dokonania kontroli raportu w granicach własnej właściwości rzeczowej. Po stwierdzeniu zaś jego wadliwości uzasadnione było uchylenie decyzji I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania wraz ze wskazaniami zakresu uzupełnienia raportu. Wadliwość metodologiczna samego raportu powoduje, że dotychczasowe uzgodnienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. z 1 sierpnia 2013 r. nie może stanowić przydatnej podstawy do przeprowadzenia prawidłowej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Dopiero po przeprowadzeniu tego wskazanego postępowania organ dopuści wariant do realizacji bądź odmówi zgody (art. 81 ust. 1 ustawy) - po wcześniejszym uzgodnieniu warunków realizacji przedsięwzięcia z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska

Z tych względów orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z dnia 14 marca 2012 r. poz. 270)

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.