II SA/Kr 286/18, Specyfika spraw związanych ze zmianą stanu wody i odprowadzania wody. - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2500968

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 maja 2018 r. II SA/Kr 286/18 Specyfika spraw związanych ze zmianą stanu wody i odprowadzania wody.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz.

Sędziowie WSA: Mirosław Bator Iwona Niżnik-Dobosz (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2018 r. sprawy ze skargi Z. G.-C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) grudnia 2017 r., znak: (...) w przedmiocie odmowy nakazania przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Uzasadnienie faktyczne

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 6 grudnia 2017 r. (znak: (...)), na podstawie:

- art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 - dalej jako: k.p.a.) w zw. z - art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1121 - dalej jako: u.p.w.), po rozpatrzeniu odwołania Z. G., reprezentowanej przez profesjonalnego pełnomocnika, od decyzji Prezydenta Miasta N. S. z dnia 18 września 2017 r. (znak: (...)) odmawiającej nakazania M. K. i K. R., właścicielom nieruchomości stanowiących działkę nr ewid. (...) obręb (...) w N. S. przywrócenia stanu poprzedniego stosunków wodnych na działce nr ewid. (...) obręb (...) w N. S., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i orzekło co do istoty sprawy w ten sposób, że odmówiono M. K. i K. R., właścicielom nieruchomości stanowiących działkę nr ewid. (...) obręb (...) w N. S. przywrócenia stanu poprzedniego stosunków wodnych lub wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom na działce nr ewid. (...) obręb (...) w N. S.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z dnia 18 czerwca 2015 r. Z. G. wystąpiła do Prezydenta Miasta N. S. o wszczęcie postępowania i wydanie decyzji w sprawie o przywrócenie stosunków wodnych na dz. nr (...), przez obniżenie podniesionego terenu na działkach nr (...), nr (...) obręb (...) i nr (...), nr (...) obręb (...) w N. S. do rzędnych przewidzianych w projekcie zagospodarowania tych działek. Z. G. podała, że przyczyną zmiany stosunków wodnych jest zmiana ukształtowania powierzchni terenu w ramach zagospodarowania działek nr (...) i (...) przy realizacji budynku mieszkalnego. Dokonane zmiany ukształtowania powierzchni terenu działek nr (...) i (...) były, w jej ocenie, niezgodne z zatwierdzonym "Projektem zagospodarowania terenu" i stanowiły przyczynę zalewania przez wody opadowe działek nr (...) i (...) obręb (...). Podniesiono przy tym, że jak wynikało z treści wniosku działki nr (...), (...) obr. (...) oraz (...) i (...) obr. (...) należą do M. K. i K. R. (zwanych dalej także jako: sąsiedzi skarżącej), zaś działki nr (...) i (...) obr. (...) należą do skarżącej Z. G.

W dniu 17 września 2015 r. organ I instancji zawiesił postępowanie do czasu wydania decyzji przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta N. S. o pozwoleniu na użytkowanie budynku mieszkalnego należącego do M. K. i K. R. Decyzja taka została wydana w dniu 19 grudnia 2016 r. Organ nadzorczy odnosząc się do przedłożonych dokumentów i przeprowadzonej kontroli uznał, że budynek nadaje się do użytkowania.

Decyzją z dnia 18 września 2017 r. (znak: (...)), Prezydent Miasta N. S. odmówił nakazania M. K. i K. R. przywrócenia stanu poprzedniego stosunków wodnych na działce nr ewid. (...) obręb (...) w N. S.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że na podstawie zebranego materiału dowodowego ustalił, iż na działkach nr ewid. (...) i (...) obręb (...) oraz nr ewid. (...) i (...) obręb (...) w N. S. przy ul. (...) został zrealizowany budynek mieszkalny na podstawie decyzji nr (...) Prezydenta Miasta N. S. z dnia 20 lipca 2010 r. (znak: (...)) o pozwoleniu na budowę (zmienionej w części decyzją z dnia 27 stycznia 2012 r., znak: (...)) oraz na podstawie decyzji nr (...) (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 maja 2014 r. (znak: (...)) zatwierdzającej projekt budowlany zamienny zagospodarowania działek nr ewid. (...) i (...) obręb (...) oraz nr ewid. (...) i (...) obręb (...) w N. S. - wydanej w postępowaniu odwoławczym i utrzymanej w mocy wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 października 2014 r. (sygn. akt II SA/Kr (...)), od którego została następnie oddalona skarga kasacyjna przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 grudnia 2016 r. (sygn. akt II OSK (...)).

Organ I instancji ustalił również, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta N. S. decyzją nr (...) z dnia 19 grudnia 2016 r. (znak: (...)) udzielił pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, w której stwierdzono, że budynek mieszkalny został wykonany zgodnie z pozwoleniem na budowę, w tym w zakresie zagospodarowania powierzchni terenu działek nr (...) i (...).

Wedle ustaleń poczynionych przez organ I instancji odnośnie stanów wody na gruncie sąsiadów skarżącej, wody opadowe z dachu budynku mieszkalnego odprowadzane są rynnami spustowymi na podjazd przed budynkiem od strony ul. (...) (działka nr (...)) oraz na teren nieutwardzony (trawnik) działki nr (...), tj. ok. 22 m od granicy działek nr (...) i (...) należących do Z. G. Wskazano przy tym, że woda opadowa w perspektywie użytkowania budynku miała być gromadzona w zbiornikach i wykorzystywana do podlewania trawnika. Nadto, na podstawie analizy mapy sytuacyjno-wysokościowej organ ustalił, że po wykonaniu budynku mieszkalnego kierunek spływu wód opadowych nie uległ istotnej zmianie, natomiast z uwagi na niwelację powierzchni części działki nr (...) wody opadowe miały większą tendencję do stagnowania na płaskim terenie. Podano również, że na działkach nr (...) i (...), obr. (...) występuje naturalne obniżenie powierzchni terenu w formie lokalnej niecki, a także, że rzędne wysokościowe powierzchni działek nr (...) i (...) są niższe w stosunku do rzędnych wysokościowych na działce nr (...). Dodatkowo, w oparciu o przeprowadzone oględziny w terenie w dniach: 6 sierpnia 2015 r. oraz 5 czerwca 2017 r. stwierdzono, że na granicy pomiędzy działką nr (...) a działkami nr (...) i (...) nie występuje różnica poziomów terenu, teren działki nr (...) pomiędzy nasypem tarasu a granicą działek nr (...) i (...) jest wyplantowany, obsiany trawą bez widocznego nachylenia powierzchni w kierunku działek nr (...) i (...). Podkreślono przy tym, że obserwacje w terenie nie wykazały oznak nadmiernego nawodnienia działek (...) i (...). Ponadto ustalono, iż woda opadowa gromadzi się przede wszystkim w zagłębieniach terenu na działce nr (...).

W ocenie organu I instancji, poczynione ustalenia pozwoliły na stwierdzenie, że dokonane zmiany ukształtowania powierzchni terenu działek nr (...), (...), (...) (...) nie spowodowały zmiany stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku jej odpływu. Organ I instancji stwierdził nadto, że wskazywane przez Z. G. szkody, a to zmiana wartości działek i zwiększenie kosztów budowy są szkodami potencjalnymi - trudnymi do ocenienia. Dodano też, że podczas wizji w terenie nie stwierdzono by występowały bezpośrednie szkody na gruntach skarżącej.

Odnosząc się natomiast do argumentów związanych z podnoszonym przez stronę brakiem dowodu z opinii biegłego, organ I instancji powołał się na "ekspertyzę techniczną", która znajdowała się w aktach Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego jako dokumentację związaną z budową i oddaniem do użytkowania budynku mieszkalnego należącego do sąsiadów skarżącej. Organ zakwalifikował ten dokument jako opinię biegłego, wskazując, że w Wydziale Ochrony Środowiska UM N. S. zatrudniony jest pracownik posiadający specjalistyczną wiedzę umożliwiającą weryfikację zebranych dowodów, w tym przedmiotowej "ekspertyzy technicznej".

Odwołanie od ww. decyzji wniosła Z. G., zarzucając pominięcie przy orzekaniu interesu społecznego i słusznego interesu strony, w tym dowolnego ustalenia, iż stan wód przed inwestycją, jak i po jej ukończeniu pozostał bez zmian. Odwołująca się zarzuciła również, że organ I instancji nie przeprowadził postępowania dowodowego w zakresie, w jakim powinien on był skorzystać z opinii biegłego. W uzasadnieniu odwołania podniesiono, iż ukształtowanie rzędnych terenu działek nr (...) i (...) nie jest zgodne z zatwierdzonym ostatecznym projektem zamiennym decyzji o pozwoleniu na budowę wraz z projektem zagospodarowania terenu tych działek. Nadto wskazano, iż na terenie działek sąsiadów skarżącej istnieją nadal trzy studnie wykonane w sposób niezgodny z prawem z kręgów betonowych, do których z dużym prawdopodobieństwem wciąż są odprowadzane dachowe wody opadowe.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 6 grudnia 2017 r. (znak: (...)) uchyliło w całości zaskarżoną decyzję organu I instancji i orzekło co do istoty, w ten sposób, że dokonało zmiany treści sentencji decyzji, niemniej jednak pozostawiając w mocy meritum rozstrzygnięcia organu I instancji, sprowadzającego się do odmowy nałożenia obowiązków, o których mowa w art. 29 ust. 3 u.p.w.

Uzasadniając swoją decyzję organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 29 ust. 3 u.p.w. sam fakt dokonania określonej zmiany na gruncie nie jest wystarczający do zastosowania tego przepisu, gdyż konieczne jest nadto ustalenie, że zmiana zmodyfikowała stan wody na gruncie powodując pogorszenie stosunków wodnych ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Organ II instancji powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, podniósł bowiem, że dla przypisania odpowiedzialności za szkodliwą zmianę stosunków wodnych niezbędne jest ustalenie związku przyczynowego między działaniem a szkodą. Organ odwoławczy podzielił ustalenia organu I instancji dotyczące tego, że nie ma podstaw do nakazania przywrócenia stanu poprzedniego na działce nr (...), a nadto przyjął jako własne ustalenia poczynione przez organ I instancji, zgodnie z którymi powierzchnia terenu działki nr (...) przed rozpoczęciem budowy budynku mieszkalnego na działkach sąsiadów skarżącej była lekko nachylona z generalnym spadkiem powierzchni w kierunku działek nr (...) i (...). Podano także, iż po wykonaniu budynku mieszkalnego kierunek spływu wód opadowych nie uległ istotnej zmianie, a z uwagi na niwelację powierzchni części działki nr (...) wody opadowe mają większą tendencję do stagnowania na płaskim terenie. Dlatego też, w ocenie organu II instancji, strona odwołująca się bezpodstawnie powoływała się na okoliczność wystąpienia szkody spowodowanej zmianą stanu wody na gruncie sąsiadów. Organ odwoławczy wskazał bowiem, że zarówno podczas wizji w terenie nie ujawniono takich zdarzeń, jak również Z. G. nie przedstawiła dowodów na to, że działki nr (...) i (...) są nadmiernie zalewane wodami opadowymi. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zwróciło także uwagę, że z przedstawionej dokumentacji fotograficznej wynikało, iż woda opadowa gromadzi się przede wszystkim w zagłębieniach terenu na działce nr (...). W tym zakresie organ odwoławczy powtórzył za organem I instancji, że brak było dowodów (fotografii) świadczących o gromadzeniu się wody opadowej na działkach nr (...) i (...). Tym samym, w ocenie organu II instancji, w takim przypadku można było mówić o ewentualnych, potencjalnych szkodach, jednakże jak wynikało z dokonanych ustaleń, zaistniałe zmiany ukształtowania powierzchni terenu działek nr (...) i (...) oraz nr (...) i (...) nie spowodowały zmiany stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku jej odpływu. Podkreślono bowiem, że przy istniejącym ukształtowaniu terenu powierzchnia działek nr (...) i (...) jest najniżej położona w stosunku do działek sąsiednich. Występują tam naturalne tendencje do gromadzenia się wody opadowej, która to woda może spływać ze wszystkich działek sąsiednich, nie tylko z działki nr (...). (...) jednak, pomimo niekorzystnej lokalizacji nie stwierdzono, aby dochodziło do zalewania wodami opadowymi działek nr (...) i (...) i dłuższego stagnowania na nich wody. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podzieliło również pogląd, w myśl którego decyzji nakazującej przywrócenie stanu wód lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom nie można wydać jedynie na podstawie obaw, lecz musi dojść do ustalenia, że właściciel gruntu dokonał zmiany stanu wody na gruncie i zmiana te szkodliwie wpływa na grunty sąsiednie, która to sytuacja - w ocenie organu II instancji - nie zachodziła w przedmiotowej sprawie. Dlatego też w ocenie organu odwoławczego nie zasługiwał na uznanie zarzut zawarty w odwołaniu, w którym podniesiono, iż każde podniesienie rzędnych terenu na działkach sąsiednich i ukształtowanie ich ze spadem w kierunku działek nr (...) i (...) spowoduje wzrost wód powierzchniowych na tych działkach, a w konsekwencji zamykanie ich w położonej na tym terenie niecce, co z kolei skutkować będzie podniesieniem poziomu wód gruntowych, które bezpośrednio oddziaływują na podpiwniczony budynek Z. G., położony na działce nr (...), stwarzając niebezpieczeństwo naruszenia jego konstrukcji nośnych. W tym zakresie organ II instancji podzielił ustalenia Prezydenta Miasta N. S., zgodnie z którymi zagospodarowanie terenu związane z budową budynku mieszkalnego nie przyczyniło się do zwiększonego napływu wód opadowych na działki nr (...) i (...), gdyż - jak wynikało z map sytuacyjno-wysokościowych - powierzchnia działek nr (...) i (...) była generalnie wyżej położona względem nr (...) i (...).

Organ odwoławczy podzielił również ten pogląd orzecznictwa sądów administracyjnych, według którego, art. 29 ust. 3 u.p.w. nie nakłada na organ prowadzący postępowanie obowiązku ustalenia wszelkich przyczyn danego stanu wody na gruncie zgłaszającego roszczenie, ale nakazuje organowi wyjaśnienie, czy jest to następstwem zachowań osoby, co do której zgłoszono roszczenie. Uzasadniając decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że na podstawie powołanego art. 29 u.p.w., organy nie są zobligowane do ustalania i poszukiwania wszelkich powodów ujemnego dla danej strony spływu wód, lecz tylko powinny zbadać, czy pomiędzy konkretnym działaniem właściciela jednej nieruchomości istnieje związek przyczynowo-skutkowy wyrażający się w negatywnej zmianie stanu wód na innych gruntach. Zaznaczono bowiem, że dopiero takie ustalenia uzasadniałyby nakazanie takiemu właścicielowi wykonania określonych prac.

Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że przedmiot postępowania został zakreślony przez żądanie zawarte we wniosku Z. G. Wyjaśniono bowiem, że wnioskodawczyni zmianę stanu wody na gruncie ze szkodą dla swojej nieruchomości upatrywała w zmianach ukształtowaniu terenu sprzecznych z projektem budowlanym zamiennym zagospodarowania działek będących własnością M. K.-R. i K. R., nie wskazując równocześnie żadnych innych działań właścicieli działek ew. nr (...) i (...), które wpływałyby na zmianę stosunków wodnych ze szkodą dla jej działki. Podobnie, zdaniem organu II instancji, również w odwołaniu, wnosząca je podniosła zarzuty dotyczące ukształtowania rzędnych terenu przez właścicieli działek nr (...) i (...) obręb (...) niezgodnie z zatwierdzonym ostatecznym projektem zamiennym decyzji o pozwoleniu na budowę wraz z projektem zagospodarowania terenu. Natomiast - jak zaznaczył organ odwoławczy - z akt sprawy, w tym z treści wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 października 2014 r. (sygn. akt II SA/Kr (...)) oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2016 r. (sygn. akt II OSK (...)), niezbicie wynikało, że "w trakcie procesu budowlanego właściwe organy administracyjne dokonują m.in. sprawdzenia, czy przedstawione przez inwestora w projekcie budowlanym zamiennym rozwiązania techniczne nie naruszają uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym przez naruszenia stosunków wodnych, które mogłoby prowadzić do zalewania sąsiednich nieruchomości. Przyjęte w projekcie budowlanym zamiennym rozwiązania w zakresie odprowadzania wód opadowych z budynku są zgodne z przepisami technicznymi, zaś zrealizowanie wokół budynku skarpy podwyższającej posadowienie budynku nie ma wpływu na występujące na terenie nieruchomości stosunki wodne. Świadczą o tym rzędne terenu z uwzględnieniem sąsiednich nieruchomości, a w szczególności w odniesieniu do sąsiedniej działki należącej do skarżącej. Co prawda, w zakresie odprowadzania wód opadowych z budynku inwestor początkowo dokonał odstępstwa polegającego na odprowadzaniu wód opadowych do trzech dołów chłonnych. Jednak w trakcie realizacji inwestycji sam zmienił takie rozwiązanie techniczne, co niespornie potwierdziły przeprowadzone przez organ nadzoru budowlanego oględziny nieruchomości inwestora. Bez znaczenia jest więc to, że skarżąca była świadkiem, jak wody z budynku inwestora odprowadzane były do dołów chłonnych. W tym bowiem zakresie zmienił się stan faktyczny, co też uwzględnia przedstawiony w trakcie postępowania naprawczego (art. 50-51 Prawa budowlanego) zamienny projekt budowlany". Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło także, że Naczelny Sąd Administracyjny, w ww. wyroku odniósł się też do naruszenia art. 29 u.p.w., wskazując, iż Z. G. nie wykazała, aby przedmiotowa inwestycja miała prowadzić do zmiany stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej oraz kierunku odpływu ze źródeł, lub miałby powodować odprowadzanie wód oraz ścieków na grunty sąsiednie. Podniesiono bowiem, że przeprowadzone postępowanie wyjaśniające w tym zakresie, nie wykazało zarzucanych przez stronę skarżącą naruszeń, zaś zarzut dotyczący naruszenia art. 29 u.p.w. nie zawierał usprawiedliwionych podstaw. Tym samym, w ocenie organu II instancji, potencjalna, hipotetyczna szkoda, która wyłania się z twierdzeń odwołującej się, mając na uwadze również postępowanie prowadzone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, postępowanie naprawcze, nie uzasadnia zastosowania art. 29 u.p.w., przez wydanie decyzji uwzględniającej wniosek Z. G. Zdaniem organu odwoławczego, obawy odwołującej się wynikały z jej przeświadczenia, że ukształtowanie rzędnych terenu działek nr (...) i (...) obręb (...), należących do M. K. i K. R. nie było zgodne w żadnym wypadku z zatwierdzonym ostatecznym projektem zamiennym z decyzji o pozwoleniu na budowę wraz z projektem zagospodarowania terenu tych działek, co jednak nie znajdowało potwierdzenia w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy.

Odnosząc się natomiast do zarzutu, że na terenie działek sąsiadów skarżącej znajdują się trzy studnie wykonane w sposób niezgodny z prawem z kręgów betonowych, do których z dużym prawdopodobieństwem są wciąż odprowadzane dachowe wody opadowe i istnieje ryzyko, że sąsiedzi strony odwołującej się zamierzają przekształcić te studnie w zbiorniki wody opadowej, organ II instancji stwierdził, iż odwołująca się nie wykazała, aby te obawy były uzasadnione w zakresie ich wpływu na naruszenie stosunków wodnych. Nadto organ odwoławczy zwrócił uwagę, że ww. kwestia była przedmiotem rozważań organu I instancji, który w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji wyjaśnił, iż sprawa istniejących studni na działkach nr (...) i (...) została szczegółowo wyjaśniona w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia "projektu budowlanego zamiennego".

Rozważając z kolei zarzut dotyczący braku pozyskania opinii biegłego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, odwołując się do całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego wskazało, że pozyskane od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta N. S. dokumenty, zgromadzone i wykorzystane w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia projektu zamiennego zagospodarowania działek nr (...), (...), obr. (...) oraz nr (...) i (...), w tym "Ekspertyza techniczna" były wystarczające dla ustalenia istotnych w przedmiotowej sprawie kwestii. Organ odwoławczy zwrócił także uwagę, iż wskazana "Ekspertyza techniczna" w swojej treści zawierała stwierdzenia, że zmiany poziomu parteru budynku mieszkalnego jednorodzinnego, posadowionego na działkach nr (...) i (...), jak również zmiany ukształtowania terenu wokół obiektu, nie miały wpływu na zwiększenie spływu wód opadowych na posesje sąsiednie. Dodano przy tym, że z dokumentu tego wynikało, iż jego autor uwzględnił zmienione ukształtowanie terenu, spowodowane utworzeniem skarpy przed budynkiem.

Podsumowując organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji prawidłowo wydał decyzję odmowną, jednakże z uwagi na nieprecyzyjne i nieodpowiadające treści zastosowanego w sprawie przepisu art. 29 u.p.w., rozstrzygnięcie, organ II instancji uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł co do istoty sprawy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., w ten sposób, że odmówił M. K. i K. R. przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom na działce nr (...).

Skargę na ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, skarżąca Z. G., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz ponownego rozpoznania sprawy.

Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie:

1.

prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

a.

art. 10, art. 104 k.p.a., przez pominięcie przy orzekaniu interesu społecznego i słusznego interesu skarżącej, w tym dowolne ustalenia, że stan przed inwestycją, jak i po jej ukończeniu pozostał bez zmian i nie ma wpływu na nieruchomość skarżącej, pomimo braku wnioskowanej opinii biegłego z stosunków wodnych dokonującego analizy stanu wód wobec udokumentowanych twierdzeń popartych załączonymi mapami, iż ukształtowanie rzędnych terenu działek (...) i (...) obręb (...) nie jest zgodne w żadnym wypadku z zatwierdzonym ostatecznym projektem zamiennym z decyzji o pozwoleniu na budowę wraz z projektem zagospodarowania terenu tych działek;

b.

art. 7 w zw. z art. 77, art. 80 oraz art. 107 k.p.a., przez niewyjaśnienie dokładnie stanu faktycznego i naruszenie tym samym zasady słusznego interesu obywateli oraz nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego poprzez opinie ww. biegłego, co do wszystkich istotnych okoliczności faktycznych, sprzecznie z art. 29 ust. 1 u.p.w., a tym samym uznanie a priori braku wpływu inwestycji na nieruchomości sąsiedniej w odniesieniu do stosunków wodnych na gruncie skarżącej;

2.

prawa materialnego, a to art. 29 u.p.w. wobec zaniechania przeprowadzania przez bezstronnego biegłego z zakresu stosunków wodnych ich analizy, bez oparcia rozstrzygnięcia o całokształt materiału dowodowego, w tym wykazywaną przez skarżącą zmianę stosunków wodnych.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że organ administracji zgodnie z zasadą prawdy materialnej powinien był precyzyjnie i całościowo ustalić stan faktyczny sprawy. Skarżąca podniosła, że w orzecznictwie przyjmuje się, iż postępowanie wyjaśniające w sprawie dotyczącej uregulowania stosunków wodnych z uwagi na jego specyfikę i skomplikowanie wymaga sięgnięcia do wiedzy specjalistycznej. Tak, jak i w odwołaniu, tak i w skardze skarżąca powołała się na argument związany z ukształtowaniem terenu. W jej ocenie, faktyczne ukształtowanie jest niezgodne z projektowanym i dało to właścicielom sąsiedniej nieruchomości możliwość ukształtowania terenu całej działki nr (...) ze znacznie większym spadkiem w kierunku nieruchomości należącej do skarżącej. Skarżąca stwierdziła także, że rzędne tego terenu przed zabudową i sąsiednich działek były zbliżone, dlatego też każde podniesienie rzędnych terenu na działkach sąsiednich i ukształtowanie ich ze spadem w kierunku działek skarżącej spowoduje wzrost wód powierzchniowych, a w konsekwencji zamykanie ich w położonej na tym terenie niecce, co z kolei skutkować będzie podniesieniem poziomu wód gruntowych, które bezpośrednio oddziałują na podpiwniczony budynek skarżącej.

Uzasadniając skargę wskazano, że również kwestia związana z istnieniem na przedmiotowej nieruchomości trzech studni z betonowych kręgów oraz gospodarowanie wodą opadową, która tam się ma znajdować, powinna stanowić przedmiot oceny biegłego. Skarżąca podniosła, że zarówno jej nieruchomość, jak i nieruchomość należąca do M. K. oraz K. R. leżą w bezpośrednim sąsiedztwie starego koryta potoku (...), a częściowo na terenie tego koryta, co w jej ocenie również wpływa na stosunki wodne. Zdaniem skarżącej, w takich warunkach każde podniesienie terenu jednych działek z dodatkowym utwardzeniem ich powierzchni wierzchnich oraz ukierunkowanie spadu w kierunku działek sąsiednich przy jednoczesnym braku możliwości odprowadzenia wód opadowych dachowych do kanalizacji burzowej i braku możliwości wykonania drenażu działek, spowoduje niekorzystną zmianę stosunków wodnych na działkach sąsiednich. Dodatkowo podkreślono, że w razie powodzi istotne podniesienie danego terenu na znacznym obszarze, co wedle skarżącej nastąpiło na terenie działek M. K. i K. R., ograniczy podczas powodzi powierzchnię zalewową powodując wyższy poziom stanu wód powodziowych i dłuższą stagnację wód. Ponadto, w ocenie skarżącej, gdyby nie dochodziło do dużego spływu wód opadowych ze znacznie podwyższonego terenu działki sąsiedniej, to nie byłoby takiej kumulacji wód przy ogrodzeniu od strony działki nr (...). Zdaniem skarżącej, taka stagnacja wody może bowiem też naruszać i pogarszać stosunki wodne na terenie jej nieruchomości. Dodatkowo skarżąca wskazała, że w rzeczywistości część jej działki nr (...) znajduje się za ogrodzeniem, a więc przedstawiona na fotografiach stagnacja wód odbywa się w części na terenie działki nr (...).

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego wyżej przepisu Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Stosownie zaś do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm. - dalej jako: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Wskazać w tym miejscu należy, że w świetle art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt FSK (...)). Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ją, w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd administracyjny stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Ponadto stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. sąd administracyjny stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Skarga zasługuje na uwzględnienie w zakresie i z powodów wskazanych poniżej.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, którą to decyzją organ II instancji po rozpatrzeniu odwołania Z. G. od decyzji Prezydenta Miasta N. S. z dnia 18 września 2017 r., znak: (...), odmawiającej nakazania właścicielom nieruchomości stanowiących działkę nr ewid. (...) obręb (...) w N. S. przywrócenia stanu poprzedniego stosunków wodnych na działce nr ewid. (...) obręb (...) w N. S., postanowił uchylić zaskarżoną decyzję w całości i orzec co do istoty sprawy w ten sposób, że odmówić M. K. i K. R. przywrócenia stanu poprzedniego stosunków wodnych lub wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom na działce nr ewid. (...) obręb (...) w N. S.

W kontrolowanej sprawie bezsprzeczne jest to, że sąsiedzi skarżącej zrealizowali zamierzenie inwestycyjne w postaci wybudowania budynku mieszkalnego m.in. na działce wskazanej w sentencji decyzji organu odwoławczego. Wykonanie tego zamierzenia pociągało za sobą konieczność zmiany ukształtowania terenu działek, na której obiekt został posadowiony. Zagadnieniem spornym jest natomiast to, czy w skutek czynności związanym realizacją tego zamierzenia, ewentualnie także związanych z użytkowaniem budynku, doszło do zmiany stanu wody, o którym mowa w art. 29 ust. 1 u.p.w., a jeżeli tak to, czy nastąpiło to ze szkodą dla nieruchomości należącej do skarżącej. Przede wszystkim jednak analizy wymaga to, czy organy zarówno I jak i II instancji dysponowały odpowiednim materiałem dowodowym, by w świetle zasady prawdy obiektywnej uznać, że nie doszło do spełnienia przesłanek określonych w art. 29 ust. 1 i 3 u.p.w.

Podstawę materialno-prawną wydania kwestionowanej decyzji stanowi art. 29 u.p.w. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, zgodnie z którym właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może: 1) zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej, ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich; 2) odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie. Stosownie natomiast do treści art. 29 ust. 3 u.p.w., jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom.

Jednak, aby można było przystąpić do etapu stosowania normy prawa materialnego, w ocenie Sądu, konieczne jest ustalenie stanu faktycznego sprawy w sposób wszechstronny, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej. W kodeksie postępowania administracyjnego zawartych jest szereg przepisów, zarówno wprowadzających wobec organu wymagania co do zachowania odpowiedniej staranności w ustaleniu stanu faktycznego, jak i umożliwiających korzystanie z odpowiednich narzędzi - środków dowodowych, aby wymogów tych dochować.

Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną poprzez art. 7. k.p.a: "W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli". Zasadę prawdy obiektywnej konkretyzują dalsze przepisy procedury administracyjnej. W myśl art. 77 k.p.a.: "§ 1. Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy". Obowiązek przeprowadzenia postępowania dowodowego w takim zakresie, aby wydane rozstrzygnięcie cechowało się prawidłowością tj. opartego na stanie faktycznym zgodnym z prawdą obiektywną, ciąży również na organie II instancji (art. 136 § 1 k.p.a.).

Jednym z dowodów w postępowaniu administracyjnym może być opinia biegłego.

Art. 84 k.p.a. stanowi, że " § 1. Gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. § 2. Biegły podlega wyłączeniu na zasadach i w trybie określonym w art. 24. Poza tym do biegłych stosuje się przepisy dotyczące przesłuchania świadków". Czytając ten przepis literalnie można przyjąć, że nawet gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, to powołanie biegłego jest możliwością organu, nie zaś obowiązkiem. Niemniej jednak przepis ten należy wykładać systemowo - w nawiązaniu do zasady prawdy obiektywnej i w związku z tym należy przyjąć, że gdy niepowołanie biegłego będzie naruszało wskazaną zasadę, to organ ma obowiązek przeprowadzić tego rodzaju dowód (por. wyrok NSA z dnia 5 sierpnia 1997 r. sygn. akt V SA (...), lex 61703). Brak jest prostej odpowiedzi na pytanie, kiedy zaniechanie organu naruszy zasadę prawdy obiektywnej, a kiedy takim naruszeniem nie będzie. W ocenie Sądu I instancji należy się w takim przypadku kierować przede wszystkim stopniem skomplikowania danego zagadnienia oraz związkiem jaki istnieje pomiędzy ustaleniem danego faktu, a postulowanym prawidłowym rozstrzygnięciem. Jeżeli ustaleniem konkretnej okoliczności ma kluczowe znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia, a nadto zagadnienie jest skomplikowane, to w rzeczywistości uprawnienie organu w zakresie powołania biegłego przeradza się w obowiązek.

Sprawy z zakresu stosunków wodnych co do zasady wymagają dla stosowania art. 29 u.p.w. wiadomości specjalnych przekraczających wiedzę wynikającą z doświadczenia życiowego organów administracji o właściwości ogólnej. Są to postępowania specyficzne i skomplikowane, wymagające odpowiedniej wiedzy z zakresu hydrologii, gospodarki wodnej, postępowań wodno prawnych i melioracji wodnych, a ewentualnie również przeprowadzenie badań, analiz i obliczeń. Inne dowody takie jak oględziny, czy zeznania świadków nie posiadających fachowej wiedzy nie zawsze mogą być wystarczające dla obiektywnej oceny okoliczności danej sprawy tj. czy doszło do zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich, w tym czy istnieje związek przyczynowo skutkowy między dokonaną zmianą, a wynikłą szkodą. Regułą w sprawach tego rodzaju powinien być dowód z opinii biegłego na okoliczność tego, czy doszło do zmiany stanu wód na gruncie, czy na gruncie sąsiednim nastąpiła szkoda (co do kwestii tzw. szkody hipotetycznej Sąd wypowie się poniżej) oraz czy istnieje związek przyczynowy pomiędzy zmianą, a szkodą (por. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2017 r. sygn. akt II OSK (...), wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Kr (...), wyrok WSA w Białymstoku z dnia 5 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Bk (...), wyrok WSA w Kielcach z dnia 18 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Ke (...), Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, (...)). W przedmiotowej sprawie skarżąca w zasadzie od samego początku domagała się przeprowadzenia takiego dowodu, wskazując jednocześnie na zagadnienia, które opinia miałaby wyjaśniać.

Zarówno organy I jak i II instancji twierdziły, że w ramach zgromadzonego materiału dowodowego dysponują opinią biegłego. Powoływały się w tym zakresie na dokument o nazwie "ekspertyza techniczna" sporządzony w ramach sprawy znak: (...) prowadzonej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta N. S. dotyczącej zatwierdzenia projektu zamiennego zagospodarowania działek należących do sąsiadów skarżącej. Dokument ten został sporządzony przez mgr inż. S. S. Z ekspertyzy nie wynika jakiego rodzaju specjalności jest tenże biegły, niemniej z treści opinii można wywnioskować, że jest to ekspert z zakresu budownictwa. Co istotne, brak jest przesłanek w ocenie Sądu, by twierdzić, że jest to specjalista z dziedziny hydrologii. Przedmiotem ekspertyzy było posadowienie budynku mieszkalnego należącego do sąsiadów skarżącej. Zaś celem tejże ekspertyzy było określenie stanu technicznego budynku w wyniku zmiany poziomu parteru budynku i zmiany ukształtowania terenu wokół obiektu. Autor ekspertyzy opierał się na wizji lokalnej, pomiarach geodezyjnych zera budynku, projekcie budowlanym budynku, warunkach technicznych posadowienia, literaturze technicznej oraz Polskich Normach Budowlanych. Odnosząc się do kwestii ukształtowania terenu autor ekspertyzy stwierdził, że: "w wyniku podniesienia poziomu parteru budynku, celem zachowania różnicy pomiędzy parterem a terenem wokół budynku wykonano zmienione ukształtowanie terenu poprzez obsypanie budynku tworząc skarpy przed budynkiem", wywnioskował następnie, że "[w]ody opadowe z połaci budynku są sprowadzane na przyległy teren nie powodując spływu wód na działki sąsiednie." Z wniosków ekspertyzy wynikało, że ilość wód opadowych skutkiem zabudowy budynkiem nie została zwiększona.

Przyjmując, że powyżej wskazany dokument stanowi opinię w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. należy podkreślić, że został on sporządzony w ramach innego postępowania administracyjnego niż to, w ramach którego wydano zaskarżoną decyzję. Na różnicę między postępowaniem w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego dot. budynki mieszkalnego sąsiadów skarżącej, a postępowaniem dotyczącym stosunków wodnych, zwrócił uwagę WSA w Krakowie w uzasadnieniu prawomocnego orzeczenia zapadłego w sprawie sygn. akt II SA/Kr (...), ale również i sam organ I instancji odwołujący się do wskazanego orzeczenia. Już z samej treści ekspertyzy wynika, że kwestia zmiany stanu wód na gruncie miała marginalne znaczenie w stosunku do głównego przedmiotu ekspertyzy, którym było określenie stanu technicznego budynku. W zakresie istotnym dla przedmiotowego postępowania biegły poprzestał w zasadzie tylko na stwierdzeniach nie uzasadniając jakie konkretnie fakty go do takich wniosków doprowadziły - opinia ta jest w tym zakresie lakoniczna. Mając na względzie zasadę bezpośredniości wywodzoną z zasady prawdy obiektywnej, przyjąć należy, że co do zasady biegły powinien być powoływany do konkretnej sprawy. Brak jest przepisu, który wprost zakazywałby korzystania z opinii sporządzonej przez biegłego w innej sprawie, natomiast taka opinia, aby była dowodem miarodajnym musi cechować się m.in. kompletnością. Z kolei, aby opinia była kompletna musi być ukierunkowana na zagadnienie związane z przedmiotem postępowania i być oparta na danych istotnych z punktu widzenia przedmiotu tego postępowania. Sam fakt posiadania dokumentu nie zwalania organu administracji publicznej z jego oceny. Zatem, aby opinia była miarodajna, to musi być kompletna, precyzyjna, jasna i logiczna. Dokument, na którym oparły się organy I i II instancji dla potrzeb orzekana na podstawie art. 29 Prawa wodnego nie posiada takich cech. Opinia nie została sporządzona przez biegłego z zakresu hydrologii, nie jest oparta na danych istotnych dla sprawy (m.in. materiał fotograficzny, aktualna wizja lokalna), nie odnosi się w żadnej mierze do konkretnych wątpliwości podnoszonych przez skarżącą, zaś w zakresie istotnym dla zastosowania art. 29 u.p.w. zawiera jedynie wnioski bez możliwości prześledzenia procesu myślowego, który eksperta do takich wniosków doprowadził. Co więcej, zarówno twierdzenie o braku spływu wód na działki sąsiednie, jak i wniosek odnośnie ilości wód opadowych nie korelują z normatywną treścią wynikającą z art. 29 ust. 1 i ust. 3 u.p.w., które to przepisy stanowią o zmianie stanu wody na gruncie, szkodliwie wpływającym na grunty sąsiednie, co nie musi być tożsame ze stwierdzeniami zawartymi w ekspertyzie biegłego. Biegły w opinii zatem nie odniósł się do meritum sprawy stanowiącej przedmiot postępowania dotyczącego stosunków wodnych, a tym samym nie sposób jego wniosków w ogóle oceniać jako przydatne dla poczynienia właściwych ustaleń faktycznych. Innymi słowy we wskazanej ekspertyzie biegły stwierdził dwa fakty, nie zawarł natomiast żadnych kategorycznych wniosków odnośnie konkretnych przesłanek wynikających z przepisu art. 29 ust. 1 i 3 u.w.p.

Organ argumentował, że w Wydziale Ochrony Środowiska Urzędu Miasta N. S. zatrudniony jest pracownik posiadający specjalistyczną wiedzę umożliwiającą weryfikację materiałów zebranych w postępowaniu, w tym ustaleń wynikających z "Ekspertyzy technicznej". Argument ten jest bez znaczenia, skoro sporządzona opinia nie powinna w tym zakresie podlegać weryfikacji, ponieważ jest niemiarodajna. Dodatkowo jedynie należy wskazać, że w sprawie tego rodzaju, ze względu na te same powody, które stanowią argument za tym, aby regułą było powoływanie biegłych, samo wskazanie, że taki pracownik w UM jest zatrudniony nie jest wystarczające. Nie jest bowiem wiadomy jego związek ze sprawą, zaś ewentualny proces weryfikacji nie poddaje się ocenie, skoro nie został on w żaden sposób udokumentowany np. w postaci notatki urzędowej. Weryfikacja taka nie daje się jednoznacznie wyprowadzić z treści uzasadnienia organu I instancji. Nadmienić należy, iż fakt, że strona postępowania nie wypowiedziała się odnośnie przedmiotowej ekspertyzy nie zwalania organu od oceny tego dokumentu w oparciu o powyżej wskazane kryteria.

Należy podkreślić, że skarżąca przedstawiła w toku postępowania wyjaśniającego fotografie, które jak twierdzi zostały wykonanie w dniu 16 września 2013 r. w czasie krótkotrwałego, nienawalnego opadu deszczu (k.98-101 akt organu I instancji) oraz w 2011 r. (k.3-5 akt organu I instancji). Na fotografiach tych uwidoczniona jest wyraźna stagnacja wody na obszarze stanowiącym pogranicze między działkami skarżącej a jej sąsiadów. Materiał ten uzasadnia pytanie, czy do takiej sytuacji dochodziło przed zmianą ukształtowania terenu, a jeżeli nie to z czego ona wynika i jakie jest oddziaływanie na grunt skarżącej. Biegły nie mógł się odnieść do tej kwestii, ponieważ jak wskazano powyżej ekspertyzy swojej nie opierał na materiale zgromadzonym w toku sprawy z zakresu stosunków wodnych. Z tego też względu, "siłą rzeczy" biegły nie odniósł się do innych argumentów podnoszonych przez skarżącą w toku postępowania, przede wszystkim do kwestii tego, że przed zabudową działek rzędne terenu działek (...) i (...) oraz innych sąsiednich działek, były bardzo zbliżone względem siebie, a w związku z tym każde podniesienie rzędnych terenu na działkach sąsiednich i ukształtowanie ich ze spadem w kierunku działek nr (...) i (...) spowoduje wzrost wód powierzchniowych na tych działkach, a w konsekwencji zamykanie ich w położonej na tym terenie niecce, co z kolei skutkować będzie podniesieniem poziomu wód gruntowych, które bezpośrednio oddziałują na podpiwniczony budynek skarżącej. Zawarte w uzasadnieniach organów I i II instancji twierdzenia, że teren działki nr (...) jest płaski nie stanowią odpowiedzi na podnoszone przez skarżącą wątpliwości, skoro zmiany ukształtowania terenu obejmowały kilka działek nie zaś jedną.

Jak wynika z treści zaskarżonej decyzji, organ II instancji w ślad za organem I instancji szczególny nacisk kładł na fakt, iż brak jest jednoznacznych dowodów obecności wody na terenie nieruchomości skarżącej. Innymi słowy, że nie wystąpiła szkoda, której zaistnienie jest niezbędnym elementem zastosowania art. 29 ust. 3 u.p.w. Podzielić należy w tym zakresie stanowisko orzecznictwa, z którego wynika, że szkoda w rozumieniu art. 29 u.p.w. może być również hipotetyczna tj. mogąca wystąpić w przyszłości jeżeli jest to możliwość w określonych okolicznościach realna (por. wyrok WSA II SA/Kr (...) CBOSA, (...)). W tym względzie należy mieć na uwadze, iż skarżąca podnosiła w skardze, że jej nieruchomości ujęte są w wykazie terenów zagrożonych powodzią. Nadto rozważyć trzeba ewentualny wpływ gromadzącej się wody na stabilność ogrodzenia, które jak można wywodzić wstępnie z akt sprawy jest własnością skarżącej. Kwestia ta powinna być przez organy jednoznacznie wyjaśniona. Co więcej, zasada aktualności wymaga zbadania przez organy administracji publicznej znaczenia ew. zmiany powierzchni nieruchomości skarżącej. Skarżąca podnosi, że powierzchnia jej działki zwiększyła się o 0,32 ara i jej granica została przesunięta na działkę (...), a w związku z tym przedstawiona na fotografiach stagnacja wód następuje według niej w części na terenie jej działki (...) znajdującej się jeszcze za ogrodzeniem. Jak wynika z informacji przedstawionych przez skarżącą sytuacja taka, podnoszona przez nią, nie jest skutkiem żadnego zdarzenia zaistniałego po wydaniu decyzji przez organ II instancji. Fakt ten ma wynikać, jej zdaniem, z modernizacji operatu ewidencji gruntów i budynków. W przypadku, gdyby potwierdziły się okoliczności wskazywane przez skarżącą, traciłaby na znaczeniu argumentacja organów I i II instancji opierająca się na twierdzeniu, że wody opadowe zalegają wyłącznie na nieruchomości należącej do sąsiadów skarżącej.

Na marginesie należy również wskazać, że o ile w dniu 6 sierpnia 2015 r. rozprawę przeprowadzoną w terenie połączono z oględzinami gruntu i poczynione obserwacje zwarto w treści protokołu, o tyle w dniu 5 czerwca 2017 r. (a więc po upływie prawie dwóch lat, co w świetle zasady aktualności działania administracji publicznej ma istotne znaczenie) rozprawa w terenie nie była połączona z oględzinami (a przynajmniej tak należy uznać, skoro czynności tej nie utrwalono w protokole), które również są istotnym dowodem w sprawach z zakresu stosunków wodnych.

Organy I i II instancji uzasadniając swoje decyzje zauważyły, że Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie rozpatrujący skargę kasacyjną w sprawie II OSK (...), zawarł w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia stwierdzenie, że zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 29 u.p.w. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Podkreślić jednak należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie orzekał w dniu 21 grudnia 2016 r., zaś decyzja organu I instancji została wydana w dniu 18 września 2017 r., a zatem tylko już z tego względu - zważając na zasadę aktualności z ostrożnością należy podchodzić do popierania się przez działające sprawie organy stanowiskiem zawartym w uzasadnieniu prawomocnego wyroku NSA. Nadto zaznaczyć trzeba, co już zostało przez obecnie działający Sąd I instancji wskazane powyżej, że pomiędzy postępowaniem w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego, a postępowaniem z zakresu stosunków wodnych zachodzi przedmiotowa różnica. W związku z tym art. 153 p.p.s.a. nie znajduje bezpośredniego zastosowania. NSA w tamtej sprawie oceniał konkretne rozstrzygnięcie WSA w Krakowie, oparte m.in. na materiale dowodowym zebranym w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego, w tym ocenionej powyżej ekspertyzie technicznej. Zauważyć przy tym należy na pozycję NSA, który został powołany przede wszystkim do sprawowania nadzoru orzeczniczego nad Wojewódzkimi Sądami Administracyjnymi. Zatem NSA zasadniczo nie rozpoznaje sprawy sądowo-administracyjnej, lecz kontroluje legalność orzeczeń Wojewódzkich Sądów Administracyjnych i to w zawężonym zakresie, bo ograniczonym zasadą formalizmu skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W tej konkretnej sprawie zarzut kasacyjny skarżącej oparty na naruszeniu art. 29 u.p. w został powiązany z art. 81 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i nie dotyczył tyle samych przesłanek określonych w art. 29 u.p.w. ile przyjęcia, że postępowanie naprawcze nie obejmuje zmian w projekcie odnoszących się do stosunków wodnych w ramach art. 29 u.p.w. Zarzut ten wynikał z wskazanego powyżej przez Sąd rozgraniczenia między postępowaniami, o którym wypowiedział się orzekający wówczas WSA w Krakowie w uzasadnieniu wyroku skarżonego przed NSA. Dodać przy tym należy, że także zasada związania wykładnią, o której mowa w art. 190 p.p.s.a. dotyczy tylko rozpoznawania tej samej sprawy po przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Związanie to nie istnieje zatem w sprawach już tylko rodzajowo "tożsamych" (por wyrok NSA z dnia 16 października 2007 r. sygn. akt II OSK (...), CBOSA, (...)), a minori ad maius nie istnieje w przypadku spraw przedmiotowo różnych. Podsumowując, organ administracji publicznej powinien był tą kwestię rozstrzygnąć samodzielnie, w oparciu o materiał dowodowy zebrany w sprawie dotyczącej stosunków wodnych i poczynione na podstawie tego materiału własne ustalenia faktyczne.

Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że trafny okazały się drugi zarzut skarżącej, poprzez który podniesiono naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz 107 k.p.a. Organy zarówno I jak i II instancji nie wyjaśniły dokładnie stanu faktycznego, z uwagi na to, że nie przeprowadziły pełnego postępowania dowodowego, w szczególności w oparciu o miarodajną opinię biegłego, co może mieć znaczenie dla wyniku kontrolowanej sprawy. Zarzut pierwszy był w rzeczywistości ściśle związany z zarzutem drugim, zaś zarzut trzeci dotyczący naruszenia prawa materialnego zbyt przedwczesny, jako że w sytuacji braku wszechstronnego zgromadzenia i oceny materiału dowodowego organ nie mógł przejść do etapu stosowania prawa materialnego, nie sposób zatem dokonać w tym zakresie rzeczowej kontroli. Sąd zatem poprzestał na ocenie i uwzględnieniu zarzutu drugiego.

Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji zobowiązany jest dopuścić jako dowód opinię biegłego z zakresu hydrologii (biegły powinien dysponować wiedzą specjalistyczną przynajmniej z zakresu tej dziedziny) na okoliczność tego m.in., czy doszło do ew. zmiany stanu wody na gruncie zarówno przez podnoszoną przez skarżącą zmianę stanu rzędnych ww. działek sąsiednich jak i przez ww. stagnację wody na działce sąsiedniej, lokalizację spornych studzienek na wody opadowe, a jeżeli tak, to czy zmiana ta szkodliwe wpływa na grunt należący do skarżącej. Weryfikacji wymaga też teza skarżącej, że gdyby nie dochodziło do dużego spływu wód opadowych ze znacznie podwyższonego terenu działki sąsiedniej, to nie byłoby takiej kumulacji wód przy ogrodzeniu od strony działki nr (...). Okoliczność istnienia w obiegu prawnym decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta N. S. nr (...) z dnia 19 grudnia 2016 r. (znak: (...)), którą organ udzielił pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, w której stwierdzono, że budynek mieszkalny został wykonany zgodnie z pozwoleniem na budowę, w tym w zakresie zagospodarowania powierzchni terenu działek nr (...) i (...)., nie może przeciwstawiać się ew. czynieniu następczych ustaleń stanu faktycznego dla potrzeb art. 29 Prawa wodnego, skutkujących ew.m.in. możliwością wszczęcia postępowania wznowieniowego w sprawie zakończonej decyzja ostateczną. Organy powinny zarazem mieć na m.in. uwadze, że kierunkowo - z uwagi na zaakceptowaną w ww. postępowaniu naprawczym zmianę rzędnych terenu, o którym w nim mowa - w pierwszej kolejności powinny ew. rozważać kompetencje związane nie tyle z nakazaniem właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego co z wykonaniem urządzeń zapobiegających szkodom. Biegły powinien dysponować aktami sprawy i odnieść się do podnoszonych dotychczas argumentów skarżącej związanych zarówno z kwestią zmiany stanu wody na gruncie należącym do wskazanych powyżej sąsiadów skarżącej, jak ewentualnym szkodliwym wpływem tej zmiany na grunt należący do skarżącej. Nadto organ I instancji powinien ocenić i uwzględnić ewentualne zmiany granic nieruchomości skarżącej. Na podstawie tak przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego organ administracji publicznej rozważy to, czy doszło do spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 29 ust. 1 i ust. 3 u.p.w. Na obecnym etapie postępowania, wobec braku odpowiednich dowodów, Sąd nie twierdzi, że ocena dokonana zarówno przez organ I jak i II instancji odnośnie tego, że przesłanki pozwalające zastosować art. 29 ust. 3 u.p.w. nie zostały spełnione była nietrafna. Niemniej jednak, aby decyzja w tym zakresie odpowiadała postulatowi sprawiedliwego rozstrzygnięcia, powyżej wskazane wątpliwości muszą zostać przez organ administracji publicznej wyjaśnione samodzielnie w zakresie i granicach własnych posiadanych kompetencji (tj. bez odwoływania się do innych postępowań sądowych lub administracyjnym w zakresie wykraczającym poza zgodne z prawem związanie innymi rozstrzygnięciami) we właściwym postępowaniu administracyjnym, na co zwrócił uwagę WSA w Krakowie orzekając w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego (sygn. akt II SA/Kr (...)).

Mając na uwadze powyższe, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.