Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1370796

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie
z dnia 6 września 2013 r.
II SA/Kr 242/13

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla.

Sędziowie WSA: Kazimierz Bandarzewski (spr.), Mariusz Kotulski.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2013 r. sprawy ze skargi M. L. na decyzję nr (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 17 grudnia 2012 r., znak: (...) w przedmiocie stwierdzenia wykonania obowiązku

I.

uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji;

II.

uchyla decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta K. nr (...) z dnia 19 lipca 2011 r., znak: (...);

III.

przyznaje od Skarbu Państwa- Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz adwokata K. M. kwotę 295,20 zł (słownie: dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy)- w tym podatek od towarów i usług tytułem wynagrodzenia za udzieloną skarżącemu z urzędu pomoc prawną.

Uzasadnienie faktyczne

Pismem z dnia 26 stycznia 2011 r. M.L. poinformowała Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. dla Miasta K., że w mieszkaniu nr (...) przy ul. (...) w K. prowadzone są roboty budowlane zagrażające substancji jej mieszkania.

Po tym zgłoszeniu, w dniach 3 marca 2011 r. i 11 marca 2011 r. przeprowadzono kontrole które ujawniły, że zakres prac w mieszkaniu nr (...) przy ul. (...) w K. stanowi przebudowę, opisano zakres wykonywanych robót budowlanych, określono zakres i przypadki naruszeń w substancji mieszkania nr (...) (...) i stwierdzono, że inwestor nie posiada żadnego aktu administracyjnego pozwalającego na wykonywanie tych robót.

Po kolejnych pismach skarżącej, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta K. zawiadomił pismem z dnia 21 marca 2011 r. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie. Następnie 12 kwietnia 2011 r. przeprowadził kolejne oględziny i postanowieniem z dnia 19 maja 2011 r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych w mieszkaniu nr (...) przy ul. (...) oraz zobowiązał inwestora do przedłożenia inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej wszystkich wykonywanych w mieszkaniu nr (...) robót budowlanych oraz ekspertyzy technicznej tych robót co do ich prawidłowości i zgodności ze sztuką budowlaną - w terminie 30 dni od daty otrzymania postanowienia. Postanowienie to otrzymał inwestor 25 maja 2011 r., a z akt wynika, że po tej dacie (np. 30 maja 2011 r., akta administracyjne, karta nr 058) zgłaszane były Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego kontynuowanie robót budowlanych przez inwestora. Mimo braku przedłożenia wymaganych ekspertyz i opinii, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 19 lipca 2011 r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, zobowiązał - wyznaczając termin do 19 września 2011 r. - inwestora do wykonania określonych czynności mających na celu doprowadzenie robót budowlanych wykonywanych w mieszkaniu nr (...) do stanu zgodnego z prawem poprzez: przedłożenie inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej wszystkich robót budowlanych wykonanych w tym mieszkaniu i ekspertyzy technicznej dotyczącej prawidłowości wykonania robót budowlanych w tym mieszkaniu oraz ich wpływu na inne mieszkania i cały budynek.

W dniu 5 września 2011 r. Z.W. przedłożył na dziennik podawczy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego następujące dokumenty: "1) oświadczenie o stanie technicznym instalacji elektrycznej; 2) inwentaryzację architektoniczno-budowlaną robót remontowych wykonanych w mieszkaniu nr (...) budynku mieszkalnym przy ul. (...) w K".

Następnie, po uprzednim zawiadomieniu stron o możliwości zapoznania się z aktami postępowania, organ I. instancji wydał w dniu 13 marca 2012 r. decyzję nr (...) znak: (...), w której na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, stwierdził wykonanie obowiązku nałożonego ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. nr (...) z dnia 19 lipca 2011 r., znak: (...) na inwestora Z.W. w zakresie wykonania określonych czynności mających na celu doprowadzenia wykonanych w mieszkaniu nr (...) w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. (...) w K., bez wymaganego pozwolenia na budową z organu administracji architektoniczno - budowlanej.

W decyzji tej Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że w dniu 3 marca 2011 r. przeprowadził kontrolę robót w mieszkaniu przy ul. (...) w K. W trakcie kontroli stwierdzono iż "na I piętrze widoczne szczelinowe rysy w lastriko na spoczniku klatki schodowej, w przedpokoju (...) poprzeczne rysy na suficie włosowate w warstwie tynku w miejscu łączenia płyt (...). Widoczna rysa w tynku na obrysie futryny oraz ukośna nad otworem drzwiowym (w tym włosowate). W kuchni na podłodze wyłożonej płytkami PCV widoczne pęknięcia podłużne w środku pomieszczenia z widocznym wybrzuszeniem o głębokości ok. 0,5 cm (długość pęknięcia ok. 1,1 m)".

W dniu 11 marca 2011 r. ponownie przeprowadzono kontrolę przedmiotowych robót budowlanych, wykonywanych w mieszkaniu nr (...) w budynku przy ul. (...) w K. Z treści protokołu kontroli wynika, że inwestor nie posiada wymaganej zgody organu administracji architektoniczno - budowlanej, a roboty nie są prowadzone pod kierunkiem osoby posiadającej stosowne uprawnienia budowlane. W trakcie kontroli stwierdzono też, że " M.S. prowadzi skuwanie wylewki podłogowej w przedpokoju przy użyciu ręcznego elektronarzędzia - wiertarki udarowej (...). W przedpokoju widoczne ślady po ścianie działowej (rozebranej) oraz nowa ściana działowa powiększająca przedpokój kosztem pokoju. Rozebrana jest ściana działowa pomiędzy kuchnią a łazienką oraz łazienką a przedpokojem. Zamiast tego wykonana jest nowa ścianka działowa (...). Zamontowane są nowe (...) ościeżnice stalowe. Zerwana jest cała posadzka (...). Widoczne są wiszące kable elektryczne, widoczne są również podwieszone pod sufitem i zamontowane w ścianach peszle i puszki podtynkowe (...). Brak widocznych naruszeń ścian konstrukcyjnych, jedynie przy wejściu do kuchni ścięty narożnik - skute cegły w trójkącie o rozmiarach ok. 10 x 10 cm na całej wysokości ściany. (...) Mieszkanie znajduje się na parterze, bezpośrednio pod mieszkaniem nr (...).

W dniu 12 kwietnia 2011 r. organ I. instancji przeprowadził kolejną kontrolę w przedmiotowym lokalu i stwierdził, że "w mieszkaniu nr (...) w momencie kontroli odbywa się montaż sufitu podwieszanego (...). Prace nie są zakończone (...). Ponadto w wyniku sprawdzenia piwnicy pod m. 3 stwierdza się, że wymieniono rury pionu kanalizacyjnego z żeliwnych na plastikowe w zakresie podłączenia do pionu (...) Zmieniono usytuowanie WC (...)".

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła M.L.

Decyzją z dnia 17 grudnia 2012 r. znak: (...) (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Wskazano w uzasadnieniu tej decyzji, że przedmiotem niniejszego postępowania jest zbadanie zasadności wydania przez organ I. instancji decyzji stwierdzającej wykonanie obowiązku nałożonego decyzją wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. Przepis ten reguluje etap postępowania następujący po wydaniu decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Stosownie do wyników postępowania, organ wydaje decyzję, w której stwierdza wykonanie obowiązku, albo - w przypadku jego niewykonania - nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych, bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Decyzja wydawana na podstawie art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego nie jest decyzją uznaniową, lecz wynikającą wprost z przepisów ustawy. Oznacza to, że w razie niewykonania obowiązków nałożonych na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, organ nadzoru zobligowany jest do art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. Zasada ta działa również w druga stronę: w każdym przypadku, gdy inwestor wypełni nałożony na siebie obowiązek, organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest do wydania decyzji stwierdzającej wykonanie obowiązku.

W przedmiotowej sprawie decyzją nr (...) z dnia 19 lipca 2011 r., znak: (...) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. zobowiązał Z.W. do przedłożenia: "inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej wszystkich robót budowlanych wykonanych w mieszkaniu nr (...) wraz z ich opisem, ekspertyzy technicznej dotyczącej sprawdzenia prawidłowości wykonania powyższych robót budowlanych w tym również wewnętrznych instalacji, ich godności z przepisami (...) oraz określającej wpływ wykonanych robót na bezpieczeństwo konstrukcji i statykę obiektu (...)".

Realizując nałożony ww. decyzją obowiązek Z.W. przedłożył: oświadczenie o stanie technicznym instalacji elektrycznej, inwentaryzację architektoniczno-budowlaną robót remontowych wykonanych w mieszkaniu nr (...) budynku mieszkalnym przy ul. (...) w K.

Analiza treści przedłożonych dokumentów pozwala zdaniem organu na stwierdzenie, że instalacja elektryczna w przedmiotowym lokalu "została wykonania i sprawdzona zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, zasadami wiedzy technicznej (...) i nadaje się do podłączenia pod napięcie" oraz, że "wykonane prace remontowe nie powodują zagrożenia bezpieczne użytkowania obiektu i nie zagrażają również bezpieczeństwu osób przebywających wewnątrz i na zewnątrz budynku". Autor inwentaryzacji, mgr inż. Z.P. oświadczył też, że "prace remontowe wykonane w mieszkaniu nr (...) zgodnie z warunkami technicznymi wykonywania robót budowlanych nie spowodowały przeciążenia elementów nośnych stropu jak również nie wpłynęły ujemnie na eksploatację innych mieszkań w budynku". Podkreślono, że mgr inż. Z.P. posiada uprawnienia budowlane wymagane do sformułowania wyżej opisanych wniosków.

Ważąc opisane powyżej okoliczności w świetle art. 80 k.p.a. stwierdzono, że inwestor wypełnił obowiązek nałożony ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. nr (...) z dnia 19 lipca 2011 r., znak: (...). Zasadne było zatem wydanie zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do zarzutów strony zawartych w odwołaniu podano, że nie mają one wpływu na niniejsze rozstrzygnięcie z uwagi na przywołane w niniejszym uzasadnieniu okoliczności.

Zarzuty dotyczące zniszczeń, które w ocenie skarżącej powstały w wyniku przedmiotowych robót budowlanych, nie należą do właściwości organów nadzoru budowlanego i mogą być rozstrzygane wyłącznie przez sądy powszechne. Organy nadzoru budowlanego mogą dodatkowo przeprowadzić postępowanie w zakresie stanu technicznego należącego do skarżącej lokalu nr (...).

W zakresie zarzutu, że w siedzibie Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego nie udostępniono stronie całości akt sprawy, nie udostępniono inwentaryzacji powykonawczej i ekspertyz technicznych, wyjaśniono, że określenie "komplet akt", o którym mowa w zawiadomieniu z dnia 26 czerwca 2011 r. należy rozpatrywać w kontekście art. 10 § 1 k.p.a. Zatem "komplet akt" należy rozumieć jako całokształt materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i wystarczającego do wydania rozstrzygnięcia, nie zaś jako zbiór wszelkich dokumentów, które w ocenie stron powinny się w tych aktach znaleźć.

Nadmieniono ponadto należy, że decyzja nr (...) z dnia 19 lipca 2011 r., znak: (...) jest decyzją ostateczną z uwagi na fakt, że żadna ze stron nie odwołała się od niej w przewidzianym prawem terminie.

Mając na uwadze powyższe, (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. zobowiązany był do utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji.

W skardze na powyższą decyzję złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wskazano, że powodem zaskarżenia jest niewykonanie przez inwestora nakazu inwentaryzacji wszystkich robót określonych w:

1)

postanowieniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 19 maja 2011 r. sygn. (...) (Zał. Nr 11), który to nakaz inwestor całkowicie zignorował;

2)

decyzji nr (...) Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 19 lipca 2011 r., którą teraz organy nadzoru budowlanego określają błędnie terminem decyzji ostatecznej, gdyż na ten czas postępowanie wyjaśniające było w toku.

Skarżąca podniosła, że na mocy decyzji nr (...) inwestor do dnia 19 września 2011 r. miał nakaz sporządzenia inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej wszystkich robót i ekspertyzy, z którymi to dokumentami jako strona postępowania miała prawo się zapoznać i do nich odnieść, tymczasem w toku postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. pozbawiał ją tego prawa czyniąc zarzut, że nie wniosła zażalenia na decyzję (...) Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K.

Skarżąca podała, że powodem zaskarżenia jest tylko częściowe wykonanie ekspertyzy i inwentaryzacji niektórych robót wykonanych w mieszkaniu nr (...) oddziaływujących na jej mieszkanie nr (...) oraz robót wykonanych w piwnic przyległej mieszkaniu nr (...), nie posiadanie przez zarządcę budynku przy ul. (...) dokumentacji technicznej budynku - co jest sprzeczne z art. 63 Prawa Budowlanego, z czego wynika nieprawidłowe przyjęcie do opracowania przez inż. P. większej szerokości przedpokoju mieszkania nr (...) przed przebudową niż była w rzeczywistości, brak odniesienia się do pęknięcia płyty stropowej w mieszkaniu nr (...) w kuchni i tym samym podłogi w kuchni w mieszkaniu nr (...) o charakterze progresywnym, brak odniesienia się do spękań tynku na dylatacjach stropu w przedpokoju nigdy wcześniej nie obserwowanych, brak odniesienia się do wstrząsów i wibracji w trakcie wyburzania ścian w mieszkaniu nr (...) i negatywnego wpływu tych wstrząsów i wibracji skutkującego zniszczeniem istniejącej struktury murów a powstałych z powodu braku nadzoru wymaganego w trakcie takich robót prowadzonych agresywnie i przy braku uzgodnienia z organem administracji budowlanej doboru prawidłowej procedury przy ewentualnym burzeniu ścian, co doprowadziło do oberwania się supremy i spękania tynków murów zewnętrznych i wewnętrznych, licznych spękań schodów i spoczników na klatce schodowej, spękania tynków na dylatacjach płyt stropowych, zniszczenia istniejących podłoży wiążących parkiet i in. skutki także dla zdrowia ludzi stale zamieszkujących budynek a narażonych na bezpośrednie oddziaływanie niekontrolowanego przez nikogo huku, wstrząsów, wibracji, prochu, wyziewów gazów pochodzących ze spawania i stresu.

Dalej skarżąca wskazała, że zmieniona została w obszarze jej mieszkania statyka budynku, a konstrukcja pracuje w tych nowych warunkach - o czym świadczą coraz to nowe, liczne spękania, ugięcie podłogi, zmiany w parametrach otworów drzwiowych i towarzyszące spękania wokół stolarki drzwiowej. Po tych robotach w mieszkaniu nr (...) w przedpokoju swojego mieszkania w zabudowanym segmencie skarżąca ma problemy z zamykaniem drzwi, podobnie problemy z zamykaniem drzwi były obecne w małym pokoju mieszkania, nad którymi jest obustronne pęknięcie ściany działowej oraz pęknięty tynk na dylatacji stropu małego pokoju wzdłuż podparcia ścianą kominową od strony kuchni.

W opracowaniu inwentaryzacji zleconej inwestorowi zupełnie została pominięta inwentaryzacja pionu instalacji kanalizacji łazienkowej i przyłączy muszli i wanny z łazienki mieszkania skarżącej pomimo, że za bezprawną ingerencję w pion kanalizacji łazienkowej Powiatowy Inspektor w dniu 12 kwietnia 2011 r. wystawił mandat karny w trakcie kontroli w mieszkaniu nr (...). Nie została wyjaśniona przyczyna pęknięcia muszli w łazience mojego mieszkania nr (...) i w jaki sposób to przyłącze kanalizacyjne - jeżeli jest zmienione z żeliwnego na plastikowe - zostało wykonane bez wejścia do mojego mieszkania i jakie z tego wynika ryzyko.

W inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej nie objęto sprawdzeniem szczelności przewodów spalinowych i wentylacyjnych w łazience mieszkania nr (...) - po demontażu podwieszonego tam sufitu.

Skarżąca podała, że budynek nr (...) przy ul. (...) w K. wg. pisma z dnia 14 marca 2011 r. Miejskiego Konserwatora Zbytków jest objęty w systemie ewidencji obiektów zabytkowych.

W dniu 22 lutego 2012 r. zarządca budynku będący stroną w postępowaniu znak: (...) nie informując skarżącej jako członka Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej i także strony w postępowaniu administracyjnym będącym w toku wymienił w piwnicy dalszy odcinek pionu kanalizacyjnego łazienkowego, będącego przedłużeniem bezprawnie wcześniej wymienionego odcinka pionu przez ekipę Z.W. z mieszkania nr (...).

W odpowiedzi na skargę Wojewoda (...) wniósł o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zakwestionowanej decyzji.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.".

W niniejszej sprawie takie wady występują. Skargę zatem należało uwzględnić, aczkolwiek nie wszystkie okoliczności w niej podniesione zasługują na uwzględnienie.

Nie ulega wątpliwości, że w tej sprawie inwestor wykonywał prace budowlane polegające na zmianie co najmniej parametrów użytkowych mieszkania nr (...) przy ul. (...). Jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, stan techniczny mieszkania nr (...) uległ zmianie co do rozmieszczenia samych pomieszczeń w tym mieszkaniu, rozmieszczenia instalacji wewnętrznych i ich podłączenia do pionów (ciągów) tych sieci, obniżenia sufitów. Parametry użytkowe uległy więc zmianie i to niewątpliwie daleko idącej zmianie. Tym samym trafnie zakwalifikowały tak wykonywane roboty budowlane organy obu instancji jako przebudowę. Zgodnie z art. 3 pkt 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.), pod pojęciem przebudowy należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Sposobu zakwalifikowania wykonanych prac żadna ze stron nie kwestionowała.

Stosownie do art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 tejże ustawy. Ponieważ przebudowa stanowi jedną z możliwości wykonywania robót budowlanych (art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego o treści: ilekroć w ustawie jest mowa o robotach budowlanych - należy przez to rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego), tym samym na wykonywanie przebudowy w mieszkaniu nr 3 inwestor musiał uzyskać wcześniej pozwolenie na budowę. Taki bowiem zakres robót budowlanych nie został także wymieniony w art. 29-31 Prawa budowlanego.

Nie ulega także wątpliwości, że inwestor nie uzyskał żadnego pozwolenia na budowę lub innego aktu administracyjnego umożliwiającego legalne wykonywanie robót budowlanych objętych przebudową.

W związku jednak z tym, że art. 48 i 49 Prawa budowlanego regulują przypadki budowy lub wybudowania obiektu budowlanego, lub jego części bez wymaganego pozwolenia na budowę lub bez zgłoszenia, a w przedmiotowej sprawie nie chodziło o budowę, ale o przebudowę - zastosowanie znalazły art. 50-51 Prawa budowlanego.

Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona decyzja stwierdzająca wykonanie obowiązku wraz z decyzją organu I. instancji z dnia 13 marca 2012 r. nr (...) została poprzedzoną poprzednią decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta K. z dnia 19 lipca 2011 r. nr (...) nakładającą obowiązki z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. W ocenie Sądu wszystkie te decyzje mogą być przedmiocie badania w tej sprawie i to niezależnie od tego, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 lipca 2011 r. nosi klauzulę ostateczności. Zgodnie bowiem z art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

W orzecznictwie sądowym dominuje pogląd, zgodnie z którym pojęcie "sprawy", o którym mowa w art. 135 p.p.s.a. obejmuje wszelkie postępowania i wydane bądź zapadłe w nich rozstrzygnięcia (także akty i czynności) administracyjne, bez względu na to, czy były one zaskarżalne w toku instancji, które poprzedzając zaskarżoną decyzję, warunkowały dokonaną w niej konkretyzację stosunku prawnego podlegającego rozstrzygnięciu. Granice sprawy, o której mowa w ww. przepisie, wyznacza w istocie rzeczy istota stosunku administracyjnoprawnego podlegającego załatwieniu danym, skarżonym, rozstrzygnięciem (aktem lub czynnością) administracyjnoprawnym (tak Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 28 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 537/11, opub. w LEX nr 1082779). Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 1 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 103/11, opub. w LEX nr 994039 wyraźnie stwierdził, że decyzje naprawcze wydawane na podstawie art. 51 Prawa budowlanego pozostają w tzw. ciągu działań prawnych. Oznacza to, że pewna decyzja ostateczna, stanowi z kolei podstawę do wydania kolejnej decyzji. Ta pierwsza, podstawowa decyzja może zakreślać ramy rozstrzygnięcia decyzją następczą. O istnieniu związku między tymi kolejnymi decyzjami stanowi zarówno prawo materialne (w tym przypadku art. 51 Prawa budowlanego), jak i prawo procesowe (np. art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.). W razie dokonywania sądowej kontroli decyzji kolejnej, dopóki nie zostanie stwierdzona podstawa do jej uchylenia, sąd nie ma możliwości dokonania kontroli decyzji podstawowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekając w tej sprawie w pełni podziela te zapatrywania i stąd po uznaniu, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja naruszają prawo w istotnym zakresie, objął przedmiotem rozpoznania także i decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 lipca 2011 r. jako naruszającą prawo.

Zaskarżone decyzje naruszają prawo z tego powodu, że organy obu instancji dokonały błędnej oceny stanu faktycznego sprawy, a w szczególności materiału dowodowego.

Jak bowiem wynika z akt sprawy, podstawą do wydania decyzji organu I. instancji z dnia 13 marca 2012 r. było stwierdzenie wykonania obowiązku nałożonego decyzją z 19 lipca 2011 r., a polegającego na przedłożeniu inwentaryzacji architektoniczno-urbanistycznej wszystkich wykonywanych robót budowlanych w mieszkaniu nr (...) oraz ekspertyzy technicznej dotyczącej prawidłowości tak wykonanych robót w zakresie szeroko zakreślonego oddziaływania tych robót i na mieszkanie nr (...) i na inne mieszkania oraz sam budynek przy ul. (...). W ocenie Sądu ocena organów jest oczywiście nieuzasadniona i stanowczo przedwczesna. Przede wszystkim należy stwierdzić, że znajdująca się w aktach sprawy inwentaryzacja architektoniczno-urbanistyczna i ekspertyza techniczna nie obejmują znaczącej części wykonanych robót budowlanych. Zamieszczono w niej jedynie informacje dotyczące robót w zakresie instalacji elektrycznej, zmiany ścianek działowych i wymiany popękanych posadzek - błędnie zaliczając te prace do prac remontowych. Ponadto do prac remontowych zaliczono wymianę kuchenki gazowej, zlewozmywaka, szafek kuchennych, wanny, umywalki, muszli klozetowej. Poza wymianą szafek kuchennych takie prace rzeczywiście mieściły się w ramach remontu. Tym niemniej pominięto roboty budowlane dotyczące prac przy pozostałych instalacjach i to co najmniej wodnej i kanalizacyjnej. Pominięto roboty budowlanego wykonywane przy ciągach tych instalacji oraz ciągach kominowych i wentylacyjnych. Wystarczyło przy tym porównać bogaty materiał zdjęciowy zalegający w aktach sprawy, aby stwierdzić, że tylko częściowo z przedłożonych opracowań wynika obraz wykonanych robót. Być może chodziło tylko o te roboty, które były widoczne a roboty - które następnie zostały zakryte - całkowicie pominięto. Tym niemniej nie powinno to być niezauważone przez organy obu instancji, a całkowicie niezrozumiałym jest twierdzenie organu odwoławczego stanowiące odpowiedź zarzutu skarżącej, jakoby niektóre prace budowlane dotyczące w szczególności pionów kanalizacyjnych i wentylacyjnych - nie były objęte przedmiotem tej sprawy. Jest to oczywiście sprzeczne z przedmiotem tego postępowania, którym była ocena zgodności z prawem wszystkich robót wykonywanych w mieszkaniu nr (...). Tak też zarysował sam organ I. instancji obowiązek przedłożenia stosownych dokumentów co do oceny wszystkich robót, a nie tylko niektórych.

Jest jeszcze kolejna, być może jeszcze istotniejsza wada, którą żaden z organów nie zauważył. Otóż ekspertyza techniczna całkowicie pomija jakąkolwiek analizę oddziaływania wykonanych robót budowlanych na inne mieszkania, a tym samym na budynek nr (...) przy ul. (...). W ekspertyzie tej oceniono jedynie wpływ zmiany rozebranych ścianek nazwanych jako ścianki działowe na strop mieszkania nr (...). Pominięto natomiast istotne okoliczności, które powinny być zauważone przez organy administracji, a mianowicie wpływu wykonanych robót budowlanych w mieszkaniu nr (...) (i to wszystkich robót) na inne mieszkania, a tym na mieszkanie nr (...). Już w samym zgłoszeniu skarżącej z dnia 26 stycznia 2011 r. i później wielokrotnie ponawianych pismach skarżącej podawane były okoliczności wskazujące na pęknięcia, rysy i inne odkształcenia w mieszkaniu nr (...) (stanowiącym bezpośrednio następną kondygnację nad mieszkaniem nr....). Te okoliczności potwierdzały zdjęcia wykonane przez inspektorów organu I. instancji. Mając dodatkowo na uwadze i to, że roboty budowlane obejmowały także wykonywanie otworów w stropie mieszkania nr (...) (stanowiącym jednocześnie podłogę mieszkania nr....), a sam strop tego mieszkania prawdopodobnie nie został zbudowany jako jednorodna i jednolita płyta żelbetowa, tylko prawdopodobnie jako strop Ackermana (akta administracyjne, karta nr 039) - to należało zbadać wpływ wykonywanych prac i rozbiórek ścian na typ stropu w mieszkaniu nr (...) (oczywiście także przuy ustaleniu rodzaju tego stropu). Wprawdzie w ekspertyzie technicznej podano, że mieszkanie nr (...) posiada strop zbudowany z płyt stropowych typu "Zerań" i takie płyty przypominają tzw. lany strop żelbetowy, to jednak jest to tylko odniesienie do stropu podłogi mieszkania nr (...), a nie jego sufitu. Gdyby potwierdziły się podawane w trakcie postępowania administracyjnego okoliczności, że strop "górny" mieszkania nr (...) to strop typu Ackermana, to wówczas istotne znaczenie miałaby sama nawet zmiana usytuowania ścian pod tym stropem na niższej kondygnacji. To wszystko powinno znaleźć się w sporządzonej ekspertyzie, skoro sam organ I. instancji wskazywał, że taka ekspertyza ma wykazać wpływ wykonanych wszystkich robót w mieszkaniu nr (...) także i na inne mieszkania. Całkowicie pominięto podnoszona przez skarżącą kwestię ciągów powietrza i nawiewów, a także ewentualnego wzruszenia przyłączy z jej mieszkania na skutek wykonywanych robót w mieszkaniu nr (...).

Tym samym wartość dowodowa sporządzonych na zlecenie inwestora dokumentów nie pozwalała na ocenę wykonania nałożonych obowiązków. W istocie oba organy uchyliły się od oceny tych dokumentów stwierdzając, że skoro osoba uprawniona je wykonała, to są one prawidłowe.

Podstawą do zasięgania opinii biegłego jest sytuacja, w której w sprawie wymagane są wiadomości specjalne. Prawidłowo wydana ekspertyza techniczna wykonana przez osobie posiadającą specjalistyczną wiedzę powinna wskazywać i wyjaśniać przesłanki które doprowadziły do przedstawionej nią konkluzji, umożliwiając organowi dokonania oceny jej motywów bez wkraczania w sferę wiedzy specjalistycznej. Organ oceniając taką ekspertyzę winien sam ustalić, czy wszystkie okoliczności stanu faktycznego zostały uwzględnione, czy należycie zostały sformułowane, czy ocena tych okoliczności jest logiczna, spójna, nie pomija lub nie przemilcza jakiś faktów czy jest kompletna. W szczególności wówczas, gdy strona stawia pytania dotyczące takie ekspertyzy, to organ winien na jej podstawie udzielić odpowiedzi, a jeżeli nie ma ku temu wiedzy, zwrócić się do biegłego o jej udzielenie.

Sąd przy tym zauważa, że sama konstrukcja prawna pozwalająca na sporządzenie specjalistycznej opinii na zlecenie jednej strony, powinno skutkować szczególnym podejściem do takiego dowodu przez organ administracyjny. Nie jest to bowiem modelowa sytuacja, w której sam organ zleca sporządzenie opinii biegłemu będącemu niezainteresowanym w rozstrzygnięciu sprawy i działającym bezinteresownie. W takiej jak ta sprawa, to tzw. prywatny biegły, którego wybiera i angażuje tylko strona (która także za taką opinię) płaci, sporządza dany dokument. Powiązanie między biegłym a stroną w takiej sytuacji jest dużo zwiększenie, niż gdyby o taki dowód zwrócił się sam organ.

Sąd uchylił także decyzję z dnia 19 lipca 2011 r. nr (...) wydaną przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta K. z dwóch powodów. Po pierwsze, w stanie faktycznym tej sprawy wydawanie takiej decyzji było co nieuzasadnione. Skoro Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał w dniu 19 maja 2011 r. na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 oraz 3 Prawa budowlanego postanowienie, w którym wstrzymał wykonywanie robót budowlanych i nałożył obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia tego postanowienia inwestorowi, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz - to organ winien zarówno zbadać, czy w tym czasie inwestor nie wykonywał nadal robót budowlanych i czy wykonał nałożony obowiązek. Jak wynika z akt sprawy, ani inwestor takiego obowiązku nie wykonał, a przy tym sama skarżąca informowała o dalszym prowadzeniu robót przez inwestora, a mimo to żadnej kontroli w tym zakresie nie prowadzono.

Gdyby bowiem potwierdziły się przypuszczenia skarżącej co do braku respektowania zakazu dalszego wykonywania robót, wówczas organ musiałby zastosować art. 50a Prawa budowlanego, zgodnie z którym przypadku, gdy mimo wstrzymania wykonywania robót, one nadal są realizowane, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazuje w drodze decyzji rozbiórkę części obiektu budowlanego wykonanego po doręczeniu postanowienia albo doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu poprzedniego.

Trafnie przy tym podnosi strona skarżąca, że skoro już w wydanym postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych nałożono na inwestora obowiązek dostarczenia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych i odpowiednich ekspertyz wraz z zastrzeżeniem, że na ich podstawie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 2 Prawa budowlanego, to niezrozumiałym było odstąpienie od wskazanego przez organ wymogu i wydanie kolejnego aktu administracyjnego zawierającego identyczny obowiązek jak w już poprzednio wydanej decyzji. Takie działanie przesuwało wykonanie obowiązku doręczenia ekspertyzy i inwentaryzacji z dnia 24 czerwca 2011 r. (upływ 30 dnia liczony od dnia 25 maja 2011 r.), na dzień 19 września 2011 r. Ta właśnie okoliczność, stanowiąca nałożenie powtórne tego samego obowiązku stanowi drugą przesłankę uchylenia decyzji z 19 lipca 2011 r. Nie jest bowiem dopuszczalnym dwukrotne nakładanie tego samego obowiązku. Zgodnie przy tym z art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Tym samym skoro w tej sprawie zostało wydane postanowienie w dniu 19 maja 2011 r. o wstrzymaniu robót budowlanych i o nałożeniu obowiązku dostarczenia inwentaryzacji i ekspertyzy i do dnia 19 lipca 2011 r. została wydana decyzja na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego (wydano ją 19 lipca 2011 r.), to wydane postanowienie nie utraciło ważność i nadal obowiązywało. Tym samym ponownie nałożono obowiązek już raz nałożony, co także stanowi istotne naruszenie prawa. Należy przy tym wskazać, że w okolicznościach tej sprawy, właśnie w związku z wydaniem postanowienia na podstawie art. 50 ust. 1 i ust. 3 Prawa budowlanego, wydawanie następnej w kolejności decyzji w oparciu o art. 51 ust. pkt 2 Prawa budowlanego powinno obejmować nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w określonym terminie. Nałożenie takiego obowiązku nie może już obejmować ponowne zobowiązanie inwestora do przedłożenia inwentaryzacji lub ekspertyzy technicznej.

Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu 7 sędziów z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/10 wyraźnie stwierdził, że art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie może mieć charakteru dowodowego i nie może stanowić podstawy do nałożenia obowiązku przedłożenia dowodów w postaci np. ekspertyz. Skoro w postanowieniu o wstrzymaniu wykonywania robót budowlanych (wydawanym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego organ administracyjny może nałożyć obowiązek na stronę doręczenia inwentaryzacji wykonanych robót oraz ekspertyz (opinii), to wykonanie tego obowiązku lub brak jego wykonania winny skutkować wydaniem decyzji opartej o jedne z punktów art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Takie też stanowisko reprezentują inne składy wojewódzkich sądów administracyjnych (np. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 18 września 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 559/12, opub. w LEX nr 1224059; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 12 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 1045/12, opub. w LEX nr 1234458).

Ustosunkowując się do zarzutów skargi to należy wskazać, że większość zarzutów Sąd podzielił i znajdują one zastosowanie w tym uzasadnieniu. Sąd w tej sprawie nie może natomiast oceniać prawidłowości utrzymywania w należytym stanie budynku przez jego zarządcę i kwestie związane z rozliczeniami pomiędzy administratorem a właścicielami mieszkań. Także kwestie cywilnoprawne są poza zakresem kognicji tego Sądu.

W związku z powyższym należało uznać, że tak zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I. instancji praz decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 lipca 2011 r. zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.) a to naruszenie obejmowało uznanie za prawidłowe inwentaryzację i ekspertyzę techniczną, której to oceny Sąd nie podzielił, a uchylenie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta K. z dnia 19 lipca 2011 r. nr (...) wynika z błędnej wykładni art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 50 ust. 3 Prawa budowlanego i jest to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. ponownie prowadząc postępowanie organ I. instancji winien ustalić całkowity zakres robót budowlanych wykonanych przez inwestora w mieszkaniu nr (...) przy ul. (...) w K. bez wymaganego pozwolenia na budowę i stosownie do tego prowadzić postępowanie, przy czym w przypadku uznania, że roboty budowlane już zostały zakończone, postępowanie to winno być prowadzone przy uwzględnieniu art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. Nakładając, ewentualnie obowiązek sporządzenia ekspertyz, organ administracji winien należycie i szczegółowo dokonać jej oceny a w szczególności w zakresie ewentualnego oddziaływania tak wykonanych robót na mieszkania sąsiednie lub części wspólne budynku nr (...).

Sąd przyznał, na podstawie art. 250 p.p.s.a. wynagrodzenie ustanowionego z urzędu pełnomocnikowi skarżących, mając na uwadze treść § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c w związku z § 2 ust. 3 i § 19 oraz § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2002 r. Nr 163, poz. 1348 z późn. zm.), zgodnie z którym stawka minimalna w postępowaniu przed sądami administracyjnymi w pierwszej instancji wynosi 240 zł, która to stawka została powiększona o należną kwotę podatku od towarów i usług.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.