Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2038076

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie
z dnia 20 kwietnia 2016 r.
II SA/Kr 238/16

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski.

Sędziowie WSA: Krystyna Daniel Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi M. M. i J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) z dnia 16 grudnia 2015 r. nr (...) w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy skargę oddala

Uzasadnienie faktyczne

Decyzją z dnia 16 lutego 2011 r. nr (...) Prezydent Miasta K., działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1589), art. 104 k.p.a., ustalił na wniosek J.T. i innych...., warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą: "Budowa zespołu zabudowy wielorodzinnej z układem drogowym, parkingami, urządzeniami budowlanymi na działkach nr nr (...) oraz budową drogi dojazdowej na działce nr (...), części działki nr (...) obr. (...) i zjazdem z działki nr (...) obr. (...) przy ul. (...) w K".

Po rozpatrzeniu odwołań, które od powyższej decyzji wnieśli E.M., L.R., J.M. oraz M.M.

Decyzją z dnia 1 czerwca 2011 r. znak: (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Decyzję Kolegium zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie M.M. i J.M. oraz E.M. i L.R.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 8 maja 2014 r., sygn. II SA/Kr 360/14 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 30 kwietnia 2015 r. nr (...) orzekł o ustaleniu warunków, zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn: "Budowa zespołu zabudowy wielorodzinnej z układem drogowym, parkingami, urządzeniami budowlanymi na działkach nr nr (....](....) obr. (...) oraz budową drogi dojazdowej na działce nr (...) obr. (...), części działki nr (...) obr. (...) i zjazdem z działki nr (...) obr. (...) przy ul. (...) w K".

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że postępowanie w niniejszej sprawie wszczęto na wniosek z dnia 4 kwietnia 2008 r. Teren inwestycji nie jest objęty ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dlatego zasadnym było wydanie decyzji o warunkach zabudowy, gdyż zamierzenie inwestycyjne spełnia wymagania określone art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jednocześnie wskazano, iż w toku postępowania uzyskano opinie Wydziału Kształtowania Środowiska UMK, (...) Zarządu Komunalnego (obecnie Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K.), Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, Rady Dzielnicy XI Podgórze. Organ I instancji przedstawił przebieg postępowania w sprawie zwracając uwagę, iż w toku postępowania nastąpił podział działek stanowiących teren inwestycji (co zostało uwzględnione), jednakże nie uległy zmianie granice terenu inwestycji. Organ wskazał, iż rozpoznając ponownie sprawę uwzględnił zalecenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wyrażone w uzasadnieniu wyroku wydanego w niniejszej sprawie.

Odwołania od powyższej decyzji złożyli M.M. i J.M. oraz E.M. i L.R. M.M. i J.M. zarzucili, iż w decyzji powtarza się dwukrotnie ten sam akapit, opinia Rady Dzielnicy XI, na którą powołuje się organ I instancji dotyczy innej inwestycji, że w decyzji nie określono wpływu inwestycji na ciek wodny, że ul. (...) nadal pozostaje bez poboczy. Odwołujący się zakwestionowali także ustalenia analizy, a co za tym idzie decyzji o warunkach zabudowy dotyczące zagospodarowania obszaru analizowanego oraz parametrów znajdujących się w tym obszarze budynków.

E.M. i L.R. zarzucili, iż teren inwestycji znajduje się pośród niskiej zabudowy jednorodzinnej, jest to teren zielony i stanowi pas przewietrzania miasta. Nadto wskazali, iż ul. (...) nie zapewni właściwej komunikacji dla terenu inwestycji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 16 grudnia 2015 r., znak (...) działając na podstawie art. 59, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199 z późn. zm.), § 3-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 64, poz. 1588) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267) oraz w zw. z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Uzasadniając to rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że w myśl art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przepisy prawa w zakresie ustalania warunków zabudowy nie uległy zmianie od daty oceny przez WSA w Krakowie decyzji Kolegium z dnia 1 czerwca 2011 r. (...), a zatem zarówno organ I instancji jak i Kolegium jest związane oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi we wspomnianym powyżej wyroku.

W dalszej części uzasadnienia przytoczono rozległe fragmenty uzasadnienia wyroku WSA w Krakowie, w którym zwrócono uwagę na istotne wady decyzji pierwszej i drugiej instancji, mające wpływ na wynik sprawy, polegające na:

1)

nieprawidłowym oznaczeniu obowiązującej linii zabudowy, bowiem wyznaczono ją na działkach nr (...) i (...) przeznaczonych pod drogę dojazdową, na wąskim pasie terenu,

2)

nieprawidłowym określeniu parametrów inwestycji, bowiem treść rozstrzygnięcia nie daje odpowiedzi na pytanie, jakie konkretnie wartości zostały ustalone przez organ: wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji określono na "do 26%", szerokość elewacji frontowej na "do 18 m", wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej na "do 8 m przy równoległym przebiegu kalenicy do ulicy (...)" i "do 12 m przy prostopadłym przebiegu kalenicy do ul. (...)", geometria dachu w wysokości maksymalnej do kalenicy "do 12 m" oraz ogranicza się długość budynków "do 32 m".

Uwzględniając te wskazania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. stwierdziło, iż ustalając parametry przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego organ I instancji w pełni zastosował się do wskazań Sądu. Parametry te zostały ustalone w sposób stanowczy "od - do", przy czym wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji, szerokość elewacji frontowej i wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznaczono jako średnie występujące w obszarze analizowanym z niewielką modyfikacją umożliwiającą odpowiednie zaprojektowanie budynku. I tak wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu ustalono w granicach od 25% do 26%, czyli w granicach średniego wskaźnika dla zabudowy jednorodzinnej (25%) i średniego wskaźnika dla zabudowy wielorodzinnej (26%). Szerokość elewacji frontowej wyznaczono na poziomie 14 m z tolerancją do 20%, tj. jako średnią szerokość elewacji frontowych występujących w obszarze analizowanym. Także wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej nie przekracza średniej z obszaru analizowanego, wyznaczono ją bowiem - wysokość do kalenicy w granicach od 10 m do 12 m (średnia wysokość 12 m), do okapu od 7 m do 9 m, w zależności od geometrii dachu, przy czym dla zamierzenia inwestycyjnego ustalono dach połaciowy dwu lub wielospadowy o kącie nachylenia 20° do 45° jako że tego typu dachy występują w większości w obszarze analizowanym. W konsekwencji stwierdzić należy, iż powyższe parametry zostały ustalone stosownie do wynikających z cyt. na wstępie rozporządzenia zasad i wskazań Sądu wynikających z cyt. wyroku.

Organ I instancji - uwzględniając sugestię Sądu co do zastosowania § 4 ust. 4 cyt. na wstępie rozporządzenia przy wyznaczaniu linii zabudowy - zasadnie, zdaniem Kolegium, odstąpił od wyznaczenia tej linii, albowiem istotnie działki przeznaczone pod zabudowę leżą w głębi kwartału wyznaczonego ulicami (...),(....](....) i (...), w odległości większej niż linie istniejącej zabudowy, a odległość od drogi publicznej, w stosunku do której jest zwrócony front działek inwestora, wynosi ponad 40 m. Na wysokości działek inwestora nie została też wykształcona żadna linia zabudowy, zatem ograniczenia dla zabudowy tych działek tworzą jedynie przepisy określające odległości zabudowy od granic działek.

Odnosząc się do zarzutów odwołujących dotyczących załączenia do akt niewłaściwej opinii Rady Dzielnicy, czy sugestii, że teren działek stanowi korytarz przewietrzania, SKO stwierdziło, iż - w świetle wyroku Sądu, którym organy są związane - nie mają one znaczenia. Sądowi znany był bowiem fakt, iż do akt dołączono uchwałę Rady Dzielnicy dotyczącą istotnie innej inwestycji, albowiem uchwała ta zalegała w aktach przedłożonych Sądowi, Sąd nie uznał tego uchybienia za mające wpływ na wynik sprawy. Przepisy prawa nie przewidują obowiązku zasięgania w sprawie ustalenia warunków zabudowy opinii organów pomocniczych gminy. Co do korytarza przewietrzania Sąd wypowiedział się w cytowanym wyroku stwierdzając, iż nie wykazano by teren inwestycji stanowił przestrzeń przewietrzania.

Opisaną wyżej decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie M.M. i J.M., zarzucając jej:

1.

naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy tj. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego sprawy oraz jego dowolną ocenę w zakresie, w jakim organ uznał, iż zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna będzie stanowiła kontynuację funkcji występującej w obszarze objętym analizą urbanistyczno - architektoniczną, w sytuacji gdy prawidłowa ocena materiału dowodowego prowadzi do wniosku, iż w analizowanym obszarze dominuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, co doprowadziło do nieprawidłowego ustalenia wymagań nowej zabudowy terenu, dla inwestycji stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania,

2.

naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy tj. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego sprawy oraz jego dowolną ocenę w zakresie, w jakim Organ uznał, iż obszar objęty analizą urbanistyczno - architektoniczną charakteryzuje się swobodnym układem, zaś istniejące budynki nie mają wykształconej jednorodnej linii zabudowy, w sytuacji gdy prawidłowa ocena materiału dowodowego prowadzi do wniosku, iż istniejąca zabudowa na działkach bezpośrednio przylegających do działki, której warunki zabudowy są przedmiotem niniejszego postępowania, tj. w części położonej na zachód od ul. (...), charakteryzują się wyraźną linią zabudowy - równoległą do ul. (...), co doprowadziło do błędnego ustalenia, iż w realizacja inwestycji nie naruszy ładu przestrzennego istniejącej zabudowy,

3.

naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy tj. art. 8 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie decyzji, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa poprzez niewskazanie danych poszczególnych istniejących budynków porównywanych w ramach analizy urbanistyczno-architektonicznej i sposobu dokonywania obliczeń parametrów, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki i geometrii dachu i poprzestawanie jedynie na wskazywaniu przybliżonej średniej wartości powyższych parametrów, co uniemożliwia dokonanie merytorycznej kontroli prawidłowości zaskarżonej decyzji,

4.

naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy tj. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego sprawy oraz jego dowolną ocenę w zakresie, w jakim Organ uznał, iż istniejące lub planowane uzbrojenie terenu, którego warunki zabudowy stanowią przedmiot postępowania jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, w sytuacji gdy Organ, nie rozważył czy planowana droga wewnętrzna, która przebiegać ma przez działkę o nr (...) jest wystarczająca dla zapewnienia mieszkańcom odpowiedniego dojazdu do budynku, jak również pominął kwestie możliwości przyłączenia budynku do urządzeń i przewodów telekomunikacyjnych,

5.

naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy tj. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego sprawy w zakresie w jakim Organ nie rozważył czy planowana inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi w szczególności wynikającymi z art. 100 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. prawo ochrony środowiska, w sytuacji gdy jak wynika z zebranego w sprawie materiału dowodowego na terenie planowanej inwestycji znajduje się ciek wodny, który zasila Park Rzeczny (...), podlegający szczególnej ochronie,

6.

naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 61 ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 4 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez nieprawidłowe wyznaczenie nowej linii zabudowy planowanej inwestycji, w sytuacji gdy budynki na działkach sąsiadujących z działkami stanowiącymi przedmiot niniejszego postępowania, tworzą wyraźną jednolitą i możliwą do kontynuacji linię zabudowy,

7.

naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 61 ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez ustalenie dla projektowanej zabudowy w zakresie geometrii dachu możliwości dowolnego skierowania głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki, w sytuacji gdy ww. przepis nakazuje precyzyjne określenie powyższego parametru w decyzji o warunkach zabudowy,

8.

naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy tj. art. 138 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji Organu I-szej instancji, w sytuacji gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a zatem Organ winien był uchylić decyzję przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Organowi I-szej instancji, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Na podstawie tych zarzutów skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie od Organu na rzecz skarżących solidarnie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej zwana p.p.s.a.), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji.

Dokonawszy w niniejszej sprawie kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem tak określonych kryteriów, Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że skarga nie jest uzasadniona.

Na wstępie przypomnieć należy, że poprzednio wydana w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym decyzja została uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 8 maja 2014 r. sygn. II SA/Kr 360/14.

Stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. "ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie".

Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Związanie sądu administracyjnego oceną prawną oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które byłyby sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem (por. wyrok NSA z dnia 1 września 2010 r., sygn. II OSK 518/09, LEX nr 746901).

Pojęcie "ocena prawna" w rozumieniu przepisu art. 153 p.p.s.a. oznacza wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Ocena ta może się odnosić zarówno do przepisów prawa materialnego jak i procesowego. Musi ponadto pozostawać w logicznym związku z treścią orzeczenia sądu administracyjnego, w którym została sformułowana (por., wyrok NSA z dnia 30 listopada 2010 r., sygn. II OSK 1929/09, LEX nr 795206). Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. W przypadku zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji zapadłej w wyniku uprzedniego wydania przez sąd wyroku kasacyjnego i wyrażeniu w nim wiążącej oceny prawnej, ponownie rozpoznając sprawę sąd administracyjny obowiązany jest do dokonania kontroli, czy organ administracji prawidłowo uwzględnił wytyczne zawarte w poprzednim wyroku. Podporządkowanie się wytycznym sądu i wyrażonej przezeń ocenie prawnej jest bowiem głównym kryterium poprawności nowowydanej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2009 r., sygn. II GSK 614/08, LEX nr 528074). Naruszenie przez organ administracji publicznej art. 153 powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu. (tak WSA w Krakowie w wyroku z dnia 25 listopada 2015 r., sygn. II SA/Kr 1152/15).

Jak już wcześniej przytoczono, WSA w Krakowie, wytknął jedynie dwie wady decyzji pierwszej i drugiej instancji, mające wpływ na wynik sprawy, polegające na:

1)

nieprawidłowym oznaczeniu obowiązującej linii zabudowy, bowiem wyznaczono ją na działkach nr (...) i (...) przeznaczonych pod drogę dojazdową, na wąskim pasie terenu, gdzie nie może powstać planowany budynek ani żadna zabudowa,

2)

nieprawidłowym określeniu parametrów inwestycji,

- przy jednoczesnym jednoznacznym i nie budzącym wątpliwości stwierdzeniu, że decyzja nie zawiera innych błędów i wad. Sąd administracyjny po to wyraża swoją ocenę w omawianym zakresie, by przy ponownym rozpoznaniu sprawy zakres tej oceny nie był już przedmiotem kolejnego rozpoznania.

Jednocześnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w cytowanym wyroku z dnia 8 maja 2014 r., sygn. II SA/Kr 360/14 stwierdził, że obszar analizowany wyznaczono prawidłowo, prawidłowo też przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na działkach sąsiednich w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Działki sąsiednie dobrano właściwie, dbając o to by zachować przeważającą funkcję zabudowy jednorodzinnej i kontynuować parametry tej zabudowy, choć przy ul. (...) występuje również wysoka zabudowa wielorodzinna. Działki nr (....](....](....) obr. (...) zostały wzięte pod uwagę jako położone bezpośrednio przy terenie inwestycji, podobnie jak działka (...) i trafnie uwzględnione jako położone w obszarze analizowanym. Analiza funkcji i cech obejmuje wszystkie działki w obszarze analizowanym, a nie tylko te z pośród nich, które są dostępne z tej samej drogi publicznej. Teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej oraz jest wyposażony w urządzenia infrastruktury technicznej, które spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych. Brak zagrożeń dla środowiska i ochrony przyrody. Obszar, na którym planowana jest inwestycja, leży poza obszarami podlegającymi ochronie, nie ma sygnalizowanego problemu braku przewietrzania, teren inwestycji nie wymaga uzgodnień w zakresie ochrony środowiska. Na te okoliczności wypowiadały się w sprawie kompetentne organy: Regionalna Dyrekcja Ochrony Środowiska w K. (k - 261, 443) i Wydział Kształtowania Środowiska (k - 190-189). Opinie w tym względzie są jednoznaczne i kategoryczne.

Tym samym kontrola sądu administracyjnego w sprawie niniejszej ogranicza się wyłącznie do zbadania czy organy po ponownym rozpatrzeniu sprawy podporządkowały się wskazaniom sądu i jego ocenie prawnej. Jest to główne kryterium kontroli poprawności nowo wydanej decyzji.

Jednym z zarzutów skargi, związanym z wyznaczeniem linii zabudowy, jest zarzut naruszenia art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego sprawy oraz jego dowolną ocenę w zakresie, w jakim Organ uznał, iż obszar objęty analizą urbanistyczno - architektoniczną charakteryzuje się swobodnym układem, zaś istniejące budynki nie mają wykształconej jednorodnej linii zabudowy, w sytuacji gdy prawidłowa ocena materiału dowodowego prowadzi do wniosku, iż istniejąca zabudowa na działkach bezpośrednio przylegających do działki, której warunki zabudowy są przedmiotem niniejszego postępowania, tj. w części położonej na zachód od ul. (...), charakteryzują się wyraźną linią zabudowy - równoległą do ul. (...), co doprowadziło do błędnego ustalenia, iż w realizacja inwestycji nie naruszy ładu przestrzennego istniejącej zabudowy. Zarzut ten nie jest uzasadniony.

W tym miejscu wskazać należy, co następuje.

Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 199 z późn. zm.) zwana dalej ustawą o planowaniu, stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, gdy: "co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu".

Natomiast w wydanym na podstawie art. 61 ust. 6 i 7 ustawy rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), zwanego dalej rozporządzeniem, odnośnie "linii zabudowy" wskazuje się, że zasadą podstawową jest, by nowa zabudowa stanowiła przedłużenie linii zabudowy na działkach sąsiednich - jeśli ta istniejąca linia zabudowy zgodna jest z odrębnymi przepisami i pozbawiona jest uskoków (§ 4 ustęp 1 i 2 rozporządzenia). O ile istniejąca linia zabudowy przebiega z uskokiem - to linię nowej zabudowy dostosowuje się do linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (§ 4 ust. 3 rozporządzenia). Przepis § 4 ust. 3 dopuszcza, na zasadzie wyjątku, inne wyznaczenie linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że "linia zabudowy" (linia regulacyjna) w rozumieniu § 1 pkt 1 w zw. z § 4 ust. 1 i 3 rozporządzenia, określa nieprzekraczalną granicę terenu potencjalnych inwestycji, znajdującego się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy. Jest to granica obszaru, ale niekoniecznie linia, do której budynki muszą przylegać, co oznacza, że budynki mogą pozostawać w zróżnicowanej relacji przestrzennej (odległości) do linii zabudowy. Wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy w wypadku braku planu miejscowego, w sposób zgodny z § 4 ww. rozporządzania, nie oznacza zatem konieczności zlokalizowania planowanej inwestycji wzdłuż tej linii, ale powoduje wytyczenie na nieruchomości inwestora obszaru znajdującego się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy, na którym może odbywać się zabudowa, bez wejścia w kolizję z przepisami ustawy o drogach publicznych określającymi warunki położenia obiektów budowlanych od granic drogi publicznej (art. 43 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - Dz. U. z 2015 r. poz. 460, z późn. zm.).

"Linia zabudowy", wyznaczana jest od strony ulicy (drogi publicznej) i nie ma żadnych podstaw do tego, aby ustalać kolejne linie zabudowy (drugą lub nawet trzecią), jeżeli zajdzie potrzeba rozbudowy terenów na zapleczu już istniejącej od strony drogi zabudowy. Zabudowa "na zapleczu" lub "na tyłach" istniejącej zabudowy jest możliwa bez potrzeby ustalania kolejnej "linii zabudowy". W istocie jedynym wówczas wyznacznikiem powinno być to, czy ta nowa zabudowa jest możliwa do skorelowania z zabudową na obszarze analizowanym w zakresie ładu przestrzennego.

Wykreślenie wyłącznie linii zabudowy nie odpowiada jeszcze na pytanie o szczegółowe rozmieszczenie budynków w obrębie obszaru ograniczonego od drogi przez linię zabudowy. Tylko do inwestora należy określenie (we wniosku) lokalizacji inwestycji na jego nieruchomości, bowiem decyzja administracyjna, w przeciwieństwie do planu miejscowego, nie może narzucić sposobu zabudowy, jako sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości. Wydanie zatem decyzji o warunkach zabudowy powinno być możliwe dla każdej inwestycji, która nie przekracza linii zabudowy wyznaczonej w oparciu o istniejącą zabudowę. Tylko taka interpretacja art. 61 ustawy o planowaniu w zw. z § 4 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego daje się pogodzić z art. 34 ust. 3 Prawa budowlanego oraz § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

"Linia zabudowy" nie jest jedyną linią, wzdłuż której mogą być wzniesione fronty budynków, ale wyznacza maksymalne zbliżenie budynku do pasa drogowego, określa więc nieprzekraczalną granicę terenu ewentualnych inwestycji.

Istnieje obowiązek wyznaczenia linii zabudowy jedynie od frontu działki znajdującego się przy drodze publicznej. Potwierdzeniem tego, że ustalana jest tylko jedna linia zabudowy od strony drogi publicznej jest przepis ust. 3 powołanego paragrafu, w myśl którego jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego.

Dopuszczenie wyjątku od ustalonych w przepisach § 4 ust. 1-3 powołanego rozporządzenia zasad kształtowania linii nowej zabudowy wymaga szczegółowego uzasadnienia w ustaleniach analizy urbanistycznej. (por.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 8 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 779/07; z dnia 8 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 789/07; z dnia 5 sierpnia 2008 r. II OSK 967/07; z dnia 4 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1525/07; z dnia 23 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 1025/09; z dnia 15 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 174/10; z dnia 16 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 496/10 i dnia 19 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1987/13; prawomocne wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu: z dnia 30 lipca 2010 r., sygn. akt IV SA/Po 315/10 i z dnia 27 października 2010 r., sygn. akt II SA/Po 463/10 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 29 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Bd 1015/14).

W niniejszej sprawie z treści analizy wynika dostatecznie jasno (jak również z załącznika graficznego), że obszar analizowany charakteryzuje swobodny układ istniejącej zabudowy i nie została wykszatłcona jednolita linia zabudowy, budynki posadowione są w różnych konfiguracjach i nie tworzą wyrazistej struktury, która winna być bezwzględnie kontynuowaną. Nadto teren inwestycji leży w znacznym oddaleniu od drogi publicznej (ok. 40 m od ul. (....]), w głębi terenu oznaczonego istniejącymi liniami zabudowy, w odległości większej niż istniejące linie zabudowy. Jedynym ograniczeniem będą warunki techniczne posadowienia budynku na działce, które uregulują odległość od granic działek oraz od budynków od obiektów technicznych zlokalizowanych na działkach sąsiednich. Ponadto planowana zabudowa ze względu na jej posadowienie wewnątrz kwartału, nie zmieni ukształtowanej linii zabudowy względem drogi publicznej - ulicy (...). Zdaniem Sądu jest to logiczne i przekonywujące uzasadnienie.

Niewątpliwie ustalenie linii zabudowy powinno być zasadą, co oznacza, że jej niewyznaczenie stanowi naruszenie prawa, ale w opisanym wyżej stanie faktycznym brak jej wyznaczenia nie stanowi naruszenia prawa mającego wpływ na wynik sprawy, a to dlatego, że nawet jej wyznaczenie nie zmieniłoby treści pozostałych ustalonych warunków zabudowy.

Druga kwestią, co do której wypowiedział się krytycznie WSA w Krakowie w wyroku z dnia 8 maja 2014 r., sygn. II SA/Kr 360/14 i nakazał jej poprawne ustalenie w decyzji, był niewłaściwy sposób ustalenia parametrów nowej zabudowy. Tym razem parametry te zostały ustalone wystarczająco precyzyjnie - wskaźnik powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki został wyznaczony na poziomie 25-26%, szerokość elewacji frontowej - 14 metrów z tolerancją 20%; wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej - do kalenicy 10-12 m, do okapu połaci dachowych 7-9 m; geometria dachu: dach połaciowy o kącie nachylenia 20-450. W załączniku nr 3 do decyzji (wyniki analizy) wymieniono działki i istniejące na nich budynki, które stały się podstawą tych wyliczeń. Tym samym organ zastosował się od wytycznych w zawartych w wyroku Sądu i nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 8 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewskazanie danych poszczególnych istniejących budynków porównywanych w ramach analizy urbanistyczno-architektonicznej i sposobu dokonywania obliczeń parametrów, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki i geometrii dachu. Odnośnie zarzutu ustalenia dla projektowanej zabudowy w zakresie geometrii dachu możliwości dowolnego skierowania głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki, w sytuacji gdy przepis § 8 rozporządzenia nakazuje precyzyjne określenie powyższego parametru, to jest on nieuzasadniony.

Zgodnie z § 8 rozporządzenia, geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Z analizy wynika, że w obszarze analizowanym, kalenice względem frontów działek przebiegają w sposób zróżnicowany - zarówno w zabudowie jedno-jak i wielorodzinnej. Dlatego nie było błędem ustalenie w decyzji dowolnego kierunku kalenicy względem frontu działki.

Nie są także zasadne zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uznanie, iż zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna będzie stanowiła kontynuację funkcji występującej w obszarze objętym analizą urbanistyczno - architektoniczną oraz uznanie, że istniejące lub planowane uzbrojenie terenu (droga wewnętrzna i przyłączenie do urządzeń telekomunikacyjnych) jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Sposób dostępu do drogi publicznej w obecnie prowadzonym postępowaniu nie zmienił. Brak jest podstaw prawnych do ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań w zakresie warunków technicznych dla dróg wewnętrznych, gdyż wymagania takie co do np. szerokości dróg w liniach rozgraniczających czy szarości ulic obowiązujące przepisy (Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 124) określają wyłącznie dla dróg publicznych, a droga wewnętrzna drogą publiczna nie jest. Natomiast możliwość przyłączenia budynków do urządzeń telekomunikacyjnych w dobie dominującego korzystania z telefonii komórkowej i Internetu bezprzewodowego, nie jest tego rodzaju "uzbrojeniem terenu", którego zapewnienie musi być od inwestora wymagane na etapie ustalania warunków zabudowy. Nie można bowiem porównywać koniecznego dostępu do wody, kanalizacji czy energii elektrycznej, z dostępem do urządzeń telekomunikacyjnych. Nadto w uchylonej poprzednio przez Sąd decyzji ustalenie takie również się nie znalazło, a mimo to Sąd stwierdził, że teren inwestycji jest wyposażony w urządzenia infrastruktury technicznej, które spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych.

Nie jest też uzasadniony zarzut naruszenie art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak rozważenia, czy planowana inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi w szczególności wynikającymi z art. 100 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. prawo ochrony środowiska, w sytuacji gdy jak wynika z zebranego w sprawie materiału dowodowego na terenie planowanej inwestycji znajduje się ciek wodny, który zasila Park Rzeczny (...), podlegający szczególnej ochronie. W cytowanym wyroku II SA/Kr 360/14, którym Sąd co już podkreślano, w niniejszej sprawie jest związany po myśli art. 153 p.p.s.a., przesądzono, że "brak jest zagrożeń dla środowiska i ochrony przyrody. Obszar, na którym planowana jest inwestycja, leży poza obszarami podlegającymi ochronie, nie ma sygnalizowanego problemu braku przewietrzania, teren inwestycji nie wymaga uzgodnień w zakresie ochrony środowiska. Na te okoliczności wypowiadały się w sprawie kompetentne organy: Regionalna Dyrekcja Ochrony Środowiska w K. (k - 261, 443) i Wydział Kształtowania Środowiska (k - 190-189). Opinie w tym względzie są jednoznaczne i kategoryczne." W decyzji znajdują się także nakazy związane z ochroną wód i gospodarki wodnej - o takim stopniu szczegółowości jaki jest wymagany dla decyzji o warunkach zabudowy. Kwestię natomiast właściwego uregulowania stosunków wodnych na etapie eksploatacji inwestycji, winien zapewnić projekt budowlany, co będzie miało miejsce na etapie wydawania pozwolenia na budowę.

Z wszystkich wyżej wymienionych względów skarga podlegała oddaleniu jako bezzasadna na zasadzie art. 151 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.