II SA/Kr 190/18, Legitymacja w postępowaniu zażaleniowym. - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2494409

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 kwietnia 2018 r. II SA/Kr 190/18 Legitymacja w postępowaniu zażaleniowym.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel.

Sędziowie WSA: Tadeusz Kiełkowski (spr.), Paweł Darmoń.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. W. na postanowienie Wojewody (...) z dnia 21 grudnia 2017 r. znak: (...) w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Prezydent Miasta K., postanowieniem z dnia 30 października 2017 r., znak: (...), działając na podstawie art. 98 § 1 k.p.a. i art. 101 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257), zawiesił na wniosek strony postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę dla inwestycji pn.: "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z usługami w parterze, garażem podziemnym wraz z instalacjami wewnętrznymi (wodną, kanalizacji sanitarnej i deszczowej, c.o., wentylacją mechaniczną, oddymianiem garażu podziemnego, węzłem ciepła, elektryczną i słaboprądową) na działkach nr (...), (...) obr. (...) wraz z instalacjami wewnętrznymi prowadzonymi poza budynkiem: kanalizacji ogólnospławną, kanalizacją deszczową, kanalizacją sanitarną, zbiornikiem retencyjnym oraz studzienkami na działkach nr (...), (...), (...), obr. jw. wraz z budową skrzynek elektroenergetycznych na elewacji budynku od strony wschodniej i południowej na dz. nr (...), (...), obr. jw. wraz z zagospodarowaniem terenu polegającym na budowie ciągów pieszo jezdnych (deptak) oraz małej architektury (ławki, gabiony z drzewami ozdobnymi) na dz. nr (...), (...), obr. jw. wraz z rozbiórką czterech budynków magazynowo-usługowych wraz z instalacjami wewnętrznymi (elektryczną i wod.-kan.) na dz. nr (...), (...), (...), obr. jw. wraz z rozbiórką zewnętrznych instalacji ogólnospławnej, elektroenergetycznej, wodociągowej na dziatkach nr (...), obr. jw. P. w K. przy ulicy (...)" prowadzone na wniosek inwestora: (...) Sp. z o.o. (...) Sp.k. w K.

Pismem z dnia 10 listopada 2017 r. M. W. wniosła zażalenie na powyższe postanowienie, deklarując, iż działa w imieniu własnym, będąc właścicielką mieszkania przy ul. (...) usytuowanego w sąsiedztwie planowanej inwestycji. Skarżąca zaskarżyła przedmiotowe postanowienie w całości i zarzuciła mu naruszenie prawa procesowego tj. art. 98 § 2 k.p.a. w zw. z art. 12 k.p.a. poprzez zawieszenie postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy nie istnieją podstawy do zawieszenia postępowania z art. 98 § 2 k.p.a., co spowoduje w konsekwencji przewłokę postępowania. Skarżąca wniosła o uchylenie w całości postanowienia o zawieszeniu postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu zażalenia wskazano, że Prezydent Miasta K. wydając postanowienie z dnia 30 października 2017 r. o zawieszeniu postępowania naruszył zasadę szybkości postępowania sformułowaną w art. 12 k.p.a. Zasada ta nakazuje organom działać wnikliwie i szybko, a zawieszenie postępowania powoduje przewłokę postępowania, ponieważ zgodnie z art. 102 k.p.a. w czasie zawieszenia organ może podejmować tylko czynności niezbędne w celu zapobieżenia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnym szkodom dla interesu społecznego. Zawieszenie postępowania powinno być uzasadnione ze względów celowości, sprawiedliwości jak i ekonomiki procesowej. Rozstrzygając o zawieszeniu postępowania organ administracyjny powinien oceniać wszelkie przesłanki w kontekście konieczności rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. Zawieszając postępowanie w przedmiotowej sprawie czas oczekiwania na wydanie decyzji administracyjnej wydłuża się, co negatywnie wpływa na sytuację stron postępowania, gdyż powoduje stan niepewności w obrocie. Nie ma uzasadnienia postanowienie o zawieszeniu postępowania także ze względów celowościowych, gdyż inwestor złożył wszelkie potrzebne dokumenty wymagane do prowadzenia przedmiotowego postępowania. Zdaniem skarżącej, inwestor pragnie celowo przedłużyć postępowanie, w celu osiągnięcia prywatnych korzyści, nie biorąc pod uwagę konsekwencji płynących dla pozostałych stron.

Wojewoda, postanowieniem z dnia 21 grudnia 2017 r., znak (...),(...), działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm.), stwierdził niedopuszczalność zażalenia M. W. na postanowienie Prezydenta Miasta K. z 20 października 2017 r., znak: (...), o zawieszeniu na wniosek strony postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę dla inwestycji "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z usługami w parterze, garażem podziemnym wraz z instalacjami wewnętrznymi (...) na działkach nr (...), (...) obr. (...) wraz z instalacjami wewnętrznymi prowadzonymi poza budynkiem; kanalizacją ogólnospławną, kanalizacją deszczową, kanalizacją sanitarną, zbiornikiem retencyjnym oraz studzienkami na działkach nr (...), (...), (...), obr. jw. wraz z budową skrzynek elektroenergetycznych na elewacji budynku od strony wschodniej i południowej na dz. nr (...), (...) obr. jw. wraz z zagospodarowaniem terenu polegającym na budowie ciągów pieszo jezdnych (deptak) ora małej architektury (ławki, gabiony z drzewami ozdobnymi) na dz. nr (...), (...) obr. jw. wraz z rozbiórką czterech budynków magazynowo-usługowych wraz z instalacjami wewnętrznymi (elektryczną i wod-kan) na dz. nr (...), (...), (...), obr. jw. wraz z rozbiórką zewnętrznych instalacji ogólnospławnej, elektroenergetycznej, wodociągowej na działach nr (...), obr. jw. P. w K. przy ul. (...) (...)". W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ przytoczył treść art. 134 i art. 144 k.p.a. i wskazał w szczególności, że w przedmiotowym przypadku zaistniała konieczność orzeczenia o niedopuszczalności zażalenia, gdyż zażalenie wniosła osoba, która nie brała udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji na prawach strony. W swoim wystąpieniu M. W. wskazała, że jest właścicielką jednego z mieszkań przy ul. (...) w K. Z dokumentacji sprawy wynika, że wspólnota mieszkaniowa budynku nr (...) przy ul. (...) w K., jest stroną tego postępowania i reprezentowana jest przez "Nieruchomości (...)". Bezpośrednio M. W. nie przysługuje przymiot strony.

Pismem z dnia 11 stycznia 2018 r. M. W. wniosła skargę na powyższe postanowienie Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżąca zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu naruszenie: 1) art. 7 i 77 k.p.a. poprzez: a) nieprzeprowadzenie kompletnego postępowania dowodowego, poprzez brak weryfikacji nieruchomości, której właścicielką jest skarżąca, w wyniku czego organ błędnie ustalił, iż skarżąca jest właścicielką lokalu mieszkalnego przy ul. (...) w K., nie zaś właścicielką lokalu mieszkalnego przy ul. (...) w K.; b) zaniechanie przeprowadzenia oceny indywidualnego interesu prawnego skarżącej w niniejszym postępowaniu, w wyniku błędnego przyjęcia, iż jedynie wspólnota mieszkaniowa ma legitymację do występowania w niniejszym postępowaniu, w wyniku czego nie dokonano właściwej oceny interesu prawnego i legitymacji skarżącej do występowania w niniejszym postępowaniu; 2) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy prawo budowlane poprzez błędną wykładnię, przejawiającą się błędnym wyznaczeniem przez organ I i II instancji kręgu stron postępowania o wydanie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji, poprzez przyjęcie, iż przymiot stron przysługuje wspólnocie mieszkaniowej i nie może przysługiwać jednocześnie właścicielom poszczególnych lokali mieszkalnych, a w konsekwencji odmową organu II instancji nadania skarżącej statusu strony; 3) art. 141 k.p.a. w zw. z art. 98 § 1 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię przyjętą przez organ II instancji, przejawiającą się w przyjęciu, iż skarżąca nie ma legitymacji do złożenia zażalenia na zawieszenie postępowania. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła argumentację na poparcie sformułowanych zarzutów i wniosków.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa.

Kontrolując zaskarżone postanowienie zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że nie ma podstaw do pozbawienia go mocy wiążącej. Postanowienie to odpowiada prawu, a zarzuty skargi okazały się niezasadne.

W pierwszej kolejności wypada zauważyć, że ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm., dalej k.p.a.) generalnie nie przewiduje możliwości wydawania odrębnego rozstrzygnięcia o tym, czy ktoś jest lub nie jest stroną administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego. Właściwie nie ma też specjalnego trybu, w którym ocena w tej mierze, dokonana przez organ pierwszej instancji, mogłaby podlegać autoweryfikacji lub weryfikacji przez organ odwoławczy i ewentualnie - w dalszej perspektywie - przez sąd administracyjny. Niemniej jednak doktryna i orzecznictwo sądów administracyjnych dają jednoznaczne wskazówki co do tego, kiedy - na jakich etapach postępowania - jest ku temu sposobność. Wpierw wchodzi w rachubę moment wszczęcia postępowania przed organem pierwszej instancji, następnie moment ewentualnego uruchomienia postępowania odwoławczego i wreszcie - ilekroć doszło już do wydania decyzji ostatecznej - moment rozstrzygania o zaistnieniu przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Jest przy tym rzeczą nader znamienną, że o niedopuszczalności wszczęcia postępowania przed organem pierwszej instancji, o niedopuszczalności odwołania i o niedopuszczalności wznowienia postępowania organ co do zasady orzeka w drodze postanowienia (art. 61a, art. 134 i art. 149 § 3 k.p.a.) - ale nie dotyczy to jednego przypadku: gdy odnośna niedopuszczalność ma wynikać z przyczyn podmiotowych, tj. braku legitymacji - odpowiednio - wnioskodawcy, odwołującego się lub osoby składającej podanie o wznowienia postępowania. Wtedy wymaga się, by rozstrzygnięcie zapadło po przeprowadzeniu stosownych czynności i przybrało postać decyzji (decyzji o umorzeniu postępowania, decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego, decyzji o umorzeniu postępowania wznowionego lub o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej). Wymóg ten ma głębokie uzasadnienie teoretyczne, które - skrótowo rzecz ujmując - zasadza się na spostrzeżeniu, że rozstrzyganie o interesie prawym lub o innym kryterium legitymacji procesowej wynikającym z przepisów szczególnych jest nieraz uwarunkowane koniecznością poczynienia daleko idących ustaleń faktycznych i - przede wszystkim - ma bardzo silną konotację materialnoprawną; tak naprawdę idzie przecież o ocenę zależności między przedmiotem postępowania (normą podlegającą konkretyzacji) a sytuacją prawną danego podmiotu (por. np. A. Golęba, w: H. Knysiak-Molczyk (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2015, s. 924 oraz powołane tam orzecznictwo).

Poczynione uwagi prowadzą do wniosku, że weryfikacja ustalonego przez organ pierwszej instancji kręgu stron postępowania nie może być dokonywana przy każdym "zetknięciu się" organu odwoławczego ze sprawą; w szczególności nie może ona być dokonywana niejako "przy okazji" rozstrzygania takiej czy innej kwestii procesowej na skutek zażalenia. Innymi słowy, legitymacja w postępowaniu zażaleniowym, o której mowa w art. 141 § 1 k.p.a., jest pochodną uznania za stronę w postępowaniu głównym (oczywiście zgoła odmienna sytuacja występuje wtedy, gdy owa legitymacja z istoty swej przypisana jest innym niż strona podmiotom np. ukaranemu grzywną świadkowi). To zaś, czy ktoś został uznany za stronę prawidłowo, względnie to, czy komuś statusu strony organ I instancji bezpodstawnie odmówił - generalnie nie podlega tu badaniu. Przyjęcie innego założenia niechybnie prowadziłoby do zanegowania ugruntowanej argumentacji judykatury i doktryny zorientowanej na zanegowanie dopuszczalności rozstrzygania o legitymacji procesowej (ściśle biorąc, o jej materialnoprawnych podstawach) w drodze postanowienia. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się też - z podobnych przyczyn - pogląd o niedopuszczalności weryfikacji kręgu stron postępowania w postępowaniu wpadkowym - incydentalnym (zob. np. wyrok NSA z 7 marca 2018 r., II GSK 3460/17, CBOSA).

Transponując powyższe ustalenia na grunt niniejszej sprawy, należy stwierdzić, że organ prawidłowo stwierdził brak legitymacji skarżącej w postępowaniu zażaleniowym i w konsekwencji niedopuszczalność zażalenia po myśli art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. - ale wynika to tylko z faktu, że skarżąca nie była uznana za stronę w postępowaniu głównym przez organ pierwszej instancji; natomiast zasadność oceny organu pierwszej instancji co do statusu skarżącej pozostaje kwestią otwartą.

Tę ostatnią uwagę, gwoli uniknięcia wątpliwości, warto tu sprecyzować i wyeksponować: ani zaskarżone postanowienie, ani niniejszy wyrok nie potwierdza istnienia podstaw do uznania skarżącej za stronę w postępowaniu głównym, ale też ich nie neguje - nie przesądza o ich braku.

Zważywszy na wskazane wyżej uwarunkowania legitymacji w postępowaniu zażaleniowym, Sąd uznał za niezasadne zarzuty skargi, w tym zarzuty naruszenia art. 7 i 77 k.p.a., art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy prawo budowlane oraz art. 141 k.p.a. w zw. z art. 98 § 1 k.p.a. Zarzuty te nawiązują bowiem do okoliczności, które - w świetle wspomnianych uwarunkowań - jawią się jako w założeniu pozbawione doniosłości prawnej (na tym etapie, tj. w odniesieniu do zaskarżonego postanowienia).

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.