Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2038070

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie
z dnia 14 kwietnia 2016 r.
II SA/Kr 178/16

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.).

Sędziowie WSA: Jacek Bursa Iwona Niżnik-Dobosz.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi R. N. na decyzję nr (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 4 grudnia 2015 r., znak: (...) w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego

I.

uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji;

II.

zasądza od (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącej R. N. kwotę 997,00 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie faktyczne

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. decyzją nr (...) z dnia 23 lutego 2015 r., znak: (...), umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wykonanych robót budowlanych związanych z remontem (odbudową) drogi gminnej nr (...), położonej na działce nr ewid. (...) w miejscowości M., gm. K.

Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.), dalej "k.p.a.", art. 80 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.; obecnie Dz. U. z 2016 r. poz. 290), dalej "P.b."

W uzasadnieniu decyzji ogran I instancji wskazał, że dnia 19 grudnia 2013 r. na dziennik podawczy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w P., dalej "PINB", wpłynęło pismo (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., dalej "MWINB", przesyłające skargę (wniosek) R.N., w którym domagała się od organu I instancji interwencji w sprawie robót budowlanych związanych z remontem (odbudową) drogi gminnej położonej na działce nr ewid. (...) w miejscowości M., gm. K. Do ww. pisma dołączono kserokopie pism, mapek i protokołów, które złożyła R.N.

Organ I instancji wskazał, że po przeprowadzeniu kontroli na ww. działce, postanowieniem znak: (...) nr (...) z 12 lutego 2014 r., na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., odmówiono wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie. Od ww. postanowienia odwołała się R.N. MWINB postanowieniem nr (...) z 11 sierpnia 2014 r. znak: (...) uchylił zaskarżone ww. postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Dnia 29 października 2014 r. przeniesiono akta zgromadzone w sprawie pod znakiem (...) pod znak: (...), a następnie pismem z 30 października 2014 r. zawiadomiono strony o ponownym wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie. Organ I instancji pismem z tego samego dnia zawiadomił strony o kontroli na działkach (...) i (...) położonych w M., gm. K. Kontrole wyznaczono na 17 listopada 2014 r. W wyniku kontroli stwierdzono, że stan wykonanych robót związanych z remontem (odbudową) drogi gminnej nr (...) nie uległ zmianie od czasu poprzedniej kontroli, przeprowadzonej (...) 2014 r. Organ I instancji nadmienił ponadto, że roboty wykonano na podstawie zgłoszenia znak: (...) z 28 września 2010 r. i obejmowały one istniejący przebieg drogi. W dniu kontroli nie stwierdzono na ww. działkach wykonywania innych robót budowlanych. Z kontroli sporządzono protokół, który wraz ze zdjęciami (szt. 5) dołączono do akt sprawy. R.N. - właścicielka działki nr ewid. (...) - odmówiła podpisania protokołu. Organ wskazał, że stwierdził piasek wysypany przez R.N. na części działki nr (...) zajętej pod drogę.

Organ I instancji wskazał, że Urząd Gminy K. przesłał oświadczenia S.J. i k.c., zamieszkałych w M., według których "remont drogi gminnej nr (...) - do wału, wykonany w roku 2010, jak również remonty realizowane w latach poprzednich zostały wykonane po istniejącym śladzie pasa drogowego".

Organ podkreśłił, że roboty polegające na remoncie (odbudowie) drogi gminnej nr (...) położonej na działce nr ewid. (...) zostały wykonane na podstawie zgłoszenia dokonanego dnia 28 września 2010 r., zarejestrowanego w Wydziale Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego w P. pod numerem (...). Jak przytoczył organ I instancji, wymienione zgłoszenie obejmowało: "odbudowę drogi gminnej nr (....]do wału w k.m. 0+000-1+110 na działce nr (...) i (....]w obrębie M. na terenie Gminy K. Odbudowa prowadzona będzie w granicach istniejącego pasa drogowego". Do zgłoszenia dołączono projekt budowlano-wykonawczy. Jak wskazał organ I instancji, wykonane roboty, według oświadczenia Gminy K., były związane z usuwaniem skutków powodzi mającej miejsce w 2010 r. i zgodnie z art. 3 pkt 8 P.b. należy je uznać za remont, czyli wykonywanie na istniejącym obiekcie budowlanym robót polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji.

Zdaniem organu I instancji, zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2 P.b., roboty wymagały dokonania zgłoszenia właściwemu organowi, w tym przypadki Staroście P. Z posiadanych przez organ informacji wynika, że w przewidzianym zgodnie z art. 30 ust. 5 P.b. terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia Starosta P. nie wniósł sprzeciwu, dopuszczając tym samym przedmiotowe zadanie do realizacji. Organ I instancji, powołując się na art. 29 i 30 P.b. zauważył, że wykonywanie robót budowlanych w oparciu o zgłoszenie nie wymaga ustanowienia kierownika budowy i inspektora nadzoru inwestorskiego, a jeżeli roboty obejmowały istniejący przebieg drogi, nie wymaga również tyczenia przez uprawnionego geodetę i prowadzenia dziennika budowy.

Organ wskazał, że droga będąca przedmiotem niniejszego postępowania, zgodnie z mapą sporządzoną przez geodetę mgr inż. M.K., z 25 września 2012 r. oraz mapą wyznaczenia punktów granicznych z 22 października 2012 r. nr ewid. (...) przedłożonymi przez R.N., biegnie po działce nr ewid. (...), stanowiącej własność Gminy K. i częściowo po działce nr ewid. (...) stanowiącej własność R.N. Organ I instancji nie zanegował faktu, że sporna droga biegnie częściowo po działce R.N. Zdaniem organu w kompetencjach powiatowego inspektora nadzoru budowlanego określonych w art. 83 ust. 1 P.b nie leży rozstrzyganie spraw o prawo własności, których należy dochodzić z powództwa cywilnego przed sądem powszechnym.

Zdaniem organu I instancji do jego zadań należy m.in. kontrola zgodności wykonywania robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego (art. 84a P.b.), a więc m.in. w oparciu o jakie dokumenty roboty były prowadzone, w tym przypadku w oparciu o prawidłowo dokonane zgłoszenie. Jak podkreślał organ I instancji, w trakcie kontroli przeprowadzonych 20 stycznia 2014 r. i 17 listopada 2014 r. nie stwierdzono wykonywania innych robót budowlanych, na które wymagane byłoby pozwolenie na budowę lub zgłoszenie. Zdaniem organu I instancji na ogrodzonym terenie, na którym znajduje się budynek mieszkalny i budynek gospodarczy, stanowiącym część działki nr ewid. (...) należącej do R.N., nie prowadzono robót budowlanych. Prowadzone roboty obejmowały istniejący przebieg drogi znajdującej się poza istniejącym ogrodzeniem.

Organ wskazał, że jak wynika z kserokopii mapy przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w 1977 r., zaewidencjonowanej pod nr (...), znajdującej się w projekcie załączonym do zgłoszenia znak: (...) z 28 września 2010 r. sporządzonym przez S.C., posiadającego uprawnienia budowlane do projektowania w specjalności dróg, a także ze zdjęć opublikowanych w internecie z 15 października 2003 r. i 17 sierpnia 2010 r. (źródło Google Earth) i zdjęć lotniczych obejmujących lata 2002/2003 - 2009 pozyskanych z witryny (...) Infrastruktury Informacji Przestrzennej wynika, że droga (skrzyżowanie) miała taki przebieg, jak w chwili obecnej i biegła częściowo po działce nr ewid (...). Zatem, zdaniem organu I instancji, zarzut podnoszony przez skarżącą, że w efekcie wykonanych w 2010 r. prac, związanych z remontem (odbudową) drogi gminnej nr (...), została zajęta jej działka, nie znajduje potwierdzenia w rzeczywistości.

Organ podkreślił, że nie jest on w stanie ustalić z dokładnością co do centymetrów, czy przebieg wspomnianego pasa drogowego dokładnie pokrywa się z przebiegiem sprzed remontu przeprowadzonego w 2010 r., jednak z przytoczonych wyżej map, zdjęć lotniczych, a także zdjęć wykonanych podczas kontroli, na których uwidoczniono istniejące zabudowania, ogrodzenia, słupy energetyczne, skarpy, a także drzewa i żywopłot na działce R.N. i działkach znajdujących się po drugiej stronie drogi, zdaniem organu wynika, że przebieg spornej drogi nie uległ zmianie.

Zdaniem organu I instancji twierdzenie, że przed 2010 rokiem sporna droga biegła tylko po działce nr (...), a następnie po działce (...), nie znajduje odzwierciedlenia w terenie, co potwierdzają również oświadczenia S.J. i k.c., mieszkających w M. Jak wskazał organ I instancji, za słupkiem ogrodzeniowym, pokazanym na zdjęciu nr 2, wskazującym wg. R.N. granice jej działki, znajduje się słup energetyczny i droga musiłaby skręcać pod kątem prostym wprost na ogrodzenie i budynek gospodarczy położony na działce nr ewid. (...), tymczasem, jak wynika ze wspomnianych wcześniej zdjęć i map, naturalnym przedłużeniem drogi jest działka nr (...), również stanowiąca drogę.

Organ wskazał, że w piśmie z 3 lutego 2015 r. R.N. podnosiła, że: "W tym miejscu na mojej działce (...) obr. (...) zajętej bezprawnie bez mojej zgody na wejście w teren przez Urząd Gminy K. stała wcześniej stodoła". Organ I instancji wskazał, że na żadnej mapie znajdującej się w aktach niniejszej sprawy, ani na żadnym z wcześniej wymienionych zdjęć lotniczych, pochodzących z lat poprzedzających wspomniany remont drogi, nie ma zaznaczonego budynku stodoły. Zdaniem organu I instancji w oparciu o zgromadzone materiały można stwierdzić, że część działki nr ewid. (...) położonej w M., gm. K., została zajęta pod drogę gminną nr (...) relacji (...), jednak miało to miejsce w latach dużo wcześniejszych poprzedzających wspomniany remont. Ponadto organ I instancji stwierdził, że spory o własność, jako sprawy cywilne, należą do właściwości sądów powszechnych, a do organów administracji należy rozstrzygnięcie sprawy pod względem merytorycznym.

R.N. wniosła od powyższej decyzji odwołanie podnosząc, że Urząd Gminy K. zgłosił odbudowę drogi gminnej (...) do wału na działce (...) i (...). Podkreśliła, że jej działka to działka numer (...). Odwołująca się nadmieniła, że nie wyraziła zgody na wejście na jej posesję, a Urząd Gminy K. zajął jej działkę bezprawnie. Podniosła, że decyzja wydana przez Wojewodę (...) znak (...) zdnia 4 czerwca 2013 r. stwierdza, iż działka nr (...) obr. M., nie była zajęta 31 grudnia 1998 r. pod pas drogi gminnej nr (...). Odwołująca podnosiła, że piasek znajduje się na działce (...), która jest jej własnością. Natomiast droga znajduje się na działkach nr (...) i (...).

(....) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją nr (...) v, z dnia 4 grudnia 2015 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 P.b., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że przed organem nadzoru budowlanego szczebla powiatowego w P. prowadzono postępowanie w sprawie robót budowlanych związanych z remontem (odbudową) drogi gminnej nr (...) położonej na działce nr ewid. (...) w miejscowości M., gm. K.

Organ II instancji wskazał, iż ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że przedmiotowe roboty budowlane zostały wykonane po uprzednim dokonaniu zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej, zaś do akt sprawy włączono związaną z ww. zgłoszeniem dokumentację. W zgłoszeniu z dnia 27 września 2010 r. określono, iż dotyczy ono inwestycji obejmującej odbudowę drogi gminnej nr (...) do wału na działce nr (...) i (...). Odbudowa prowadzona będzie w granicach istniejącego pasa drogowego. Do zgłoszenia dołączono m.in. projekt budowlano-wykonawczy zawierający część opisową i graficzną. Zaświadczeniem z dnia 22 grudnia 2010 r., znak: (...), Starosta P. potwierdził przyjęcie ww. zgłoszenia bez sprzeciwu.

Zdaniem organu II instancji, pomimo użycia w projekcie budowlano-wykonawczym omyłkowego określenia odbudowa, opisany oraz wykonany został remont drogi gminnej o nawierzchni bitumicznej, poprzez m.in. położenie nowej nawierzchni, wzmocnienie skarp, wykonanie przepustów, pobocza, czy też udrożnienie rowów. Zgodnie zaś z art. 30 ust. 1 pkt 2 P.b. uprzedniego zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej wymaga m.in. remont istniejących obiektów budowlanych.

Organ II instancji wskazał, że podczas kontroli przeprowadzonych 20 stycznia 2014 r. oraz 17 listopada 2014 r. nie stwierdzono, jakoby wykonane zostały roboty budowlane wymagające uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, czy też wykonane niezgodnie ze zgłoszeniem, a przeprowadzony remont obejmował przebieg drogi, która istniała od bliżej nieokreślonego okresu. Zdaniem organu II instancji nie ulega wątpliwości, iż zamiarem inwestora był remont drogi gminnej nr (...) w obrębie jej istniejącego pasa.

Analiza materiału dowodowego, zdaniem organu II instancji, wykazała, iż przebieg drogi gminnej nr (...) nie uległ zmianie po remoncie wykonanym na podstawie zgłoszenia z dnia 27 września 2010 r., a przedmiotowa droga przebiegała po obecnym pasie już w latach wcześniejszych. Organ II instancji wskazywał, iż aktualny przebieg został udokumentowany już na mapie z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego z roku 1977.

Zdaniem organu II instancji całokształt materiału dowodowego wskazuje, iż droga gminna nr (...) nie przebiega wyłącznie po działkach nr (...) i (...), ale biegnie także w części po działce nr (...), będącej własnością R.N. Organ wskazał jednak, iż podziela zdanie organu I instancji w zakresie ustalenia kompetencji organów nadzoru budowlanego, do których nie należy rozstrzyganie sporów wynikłych z naruszenia prawa własności. Organ II instancji wskazał, iż sądownictwo administracyjne wielokrotnie wskazywało, że zadaniem organów nadzoru budowlanego jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, ale tylko w aspekcie przepisów prawa administracyjnego (budowlanego), a nie cywilnego, regulującego kwestie odpowiedzialności za szkodę wyrządzoną działaniami inwestora oraz ochrony własności. W tym ostatnim przypadku poszkodowani właściciele mogą dochodzić swych praw nie przed organami nadzoru budowlanego, lecz przed sądem powszechnym. Funkcją postępowania naprawczego prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego nie jest sprawowanie ochrony właściciela lub współwłaściciela obiektu budowlanego przed wkraczaniem w jego sferę praw cywilnych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 maja 2014 r., sygn. akt IIOSK 2894/12).

Z uwagi na powyższe oraz fakt przeprowadzenia robót budowlanych zgodnie ze zgłoszeniem i przepisami prawa, organ II instancji uznał, iż w przedmiotowej sprawie nie występują przesłanki uzasadniające ingerencję organów nadzoru budowlanego, zatem postępowanie winno zostać umorzone ze względu na jego bezprzedmiotowość.

R.N. wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji PINB z 23 lutego 2015 r., znak: (...) oraz przekazanie sprawy PINB do ponownego rozpoznania lub uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania MWINB. Wniosła również o zwrot kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym.

Skarżąca w uzasadnieniu wniosków skargi podniosła, że Gmina K. zgłoszeniem objęła wykonanie robót w granicach swoich działek nr (...) i (...). Jeżeli zatem prowadziła prace budowlane na działce skarżącej, nr (...), to prace te nie były objęte zgłoszeniem. Skarżąca podniosła także, że wójt gminy K. nie miał jakiejkolwiek podstawy prawnej do dysponowania jej nieruchomością na cele budowy drogi. Ponieważ Wójt miał wiedzę o przebiegu drogi przez działkę skarżącej, to jego oświadzenie o dysponowaniu nieruchomością na inwestycję było nieprawdziwe.

Skarżąca podniosła, że w 2010 r. poczyniła kroki w celu wytyczenia granicy działki w terenie, zawiadamiając o tym Gminę. Wskazała, że geodeta wytyczył granicę w terenie, oznaczając punkty graniczne, które zostały zniszczone przez prace budowlane prowadzone w trakcie remontu przez gminę.

Skarżąca przywołała wyrok WSA w Gdańsku z 16 kwietnia 2014 r., sygn. II SA/Gd 790/13, zgodnie z którym organ prowadzący postępowanie nie może uznać za nienaruszającą przepisów prawa inwestycję na nieruchomości, którą inwestor włada bezprawnie.

Skarżąca podniosła, że nigdy nie twierdziła, iż droga przed remontem biegła wyłącznie po działkach nr (...) i (...). Podnosiła za to, że w wyniku remontu gmina zajęła na drogę dodatkowe 1,5 ara jej działki nr (...). Zarzuciła, że urządzenie drogi gminnej na działce skarżącej jest rezultatem wieloletniego, stopniowego zagarniania jej działki nr (...). Jak stwierdziła skarżąca, faktycznie droga wiodła przez jej działkę już przed remontem w 2010 r., jednakże remont spowodował kolejne znaczne przesunięcie drogi kosztem jej działki. Na poparcie tego stanowiska skarżąca przywołała decyzję Wojewody (...) z dnia 4 czerwca 2013 r. w sprawie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa 1 stycznia 1999 r. przez gminę K. działki nr (...) oraz protokół z rozprawy terenowej z 25 września 2012 r. w sprawie prowadzonej przed Wojewodą (...). Podniosła, że w postępowaniu przed Wojewodą gmina nie oświadczyła, że droga przebiegała po jej działce przed 1999 r., co umożliwiłoby stwierdzenie przez Wojewodę przejścia z mocy prawa jej własności na rzecz gminy.

Zdaniem skarżącej powołane przez organ zdjęcia satelitarne nie mogą stanowić dowodu, że droga znajduje się w tym samym miejscu co przed remontem, bowiem zdjęcia nie są na tyle dokładne, by na ich podstawie dało się to stwierdzić. Ponadto, zdaniem skarżącej, mają one charakter tylko i wyłącznie poglądowy.

Skarżąca zarzuciła również, że oświadczenia mieszkanek (...) nie mogą być uznane za zebrane zgodnie z k.p.a. dowody z zeznań świadków. Skarżąca zakwestionowała także ustalenie, że roboty budowlane prowadzone przez gminę stanowiły wyłącznie remont, a nie odbudowę drogi.

(....) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), dalej "p.p.s.a." odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy.

W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

Zgodnie natomiast z treścią art. 145 § 1 p.p.s.a. w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Mając na uwadze treść powołanych wyżej przepisów, a także okoliczności niniejszej sprawy wynikające z akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału dowodowego oraz przebiegu postępowania należy stwierdzić, że skarga jest zasadna, a zaskarżone decyzje są wadliwe.

Zarówno organy administracji obu instancji, jak i skarżąca oraz uczestnik - inwestor Gmina K. przyznają, że przedmiotowa droga gminna, od lat siedemdziesiątych ubiegłego wieku do chwili obecnej, biegnie po działkach nr (...) i (...), a także na zakręcie przy skrzyżowaniu, łukiem po działce nr (...) należącej do skarżącej. Bezsporny jest również fakt zgłoszenia przez inwestora Gminę K. robót budowlanych polegających na odbudowie drogi po powodzi z 2010 r., w zakresie obejmującym jedynie działki nr (...) i (...). Zarówno organy, jak i skarżąca oraz inwestor, przyznają także, że prace wykonano również na działce nr (...).

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 k.p.a oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 P.b. utrzymująca w mocy decyzję, wydaną przez organ I instancji, umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie wykonanych robót budowlanych związanych z remontem (odbudową) drogi gminnej nr (...), położonej na działce nr ewid. (...) w miejscowości M., gm. K.

Podstawą prawną umorzenia postępowania administracyjnego przez organ pierwszej instancji był art. 105 § 1 k.p.a., który stanowi, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.

W doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest jednolity pogląd, że z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. W sytuacji takiej brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania sprawy lub brak jest podstaw do rozpoznania jej w drodze postępowania administracyjnego. Innymi słowy z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia, gdy brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania.

Aby ocenić legalność działania organów administracji należy przeanalizować zakres sprawy administracynej, którą organy miały rozstrzygnąć.

Zgodnie z doktryną prawa administracyjnego sprawa administracyjna to oparty na przepisach prawa interes prawny uzasadniający żądanie od organu administracji państwowej udzielenia określonego uprawnienia albo oparta na tym samym prawie kompetencja organu administracji państwowej do oddziaływania na interes prawny niepodporządkowanego mu podmiotu przez nałożenie na niego określonego obowiązku wydaną z urzędu decyzją administracyjną. Bezsprzecznym pozostaje fakt, że aby sprawa administracyjna w znaczeniu materialnoprawnym mogła się urzeczywistnić potrzeba, aby stała się ona przedmiotem postępowania administracyjnego, tzn. aby wszczęto w niej postępowanie. W przedmiotowej sprawie organ I instancji, a następnie organ II instancji utrzymując w mocy decyzję organu I instancji uznały, że postępowanie administracyjne było bezprzedmiotowe, co uzasadniało jego umorzenie. Uzasadniając swoje decyzje organy powołały się w szczególności na fakt, że remont przedmiotowej drogi, wykonany w oparciu o zgłoszenie przyjęte bez sprzeciwu, został przeprowadzony w granicach istniejącego pasa drogowego, a zgodnie z art. 19 k.p.a. organy administracji nie są władne rozstrzygać spraw o prawa własności, które należą do właściwości sądów powszechnych. W omawianym stanie faktycznym należy przede wszystkim podkreślić, że przyjęte bez sprzeciwu zgłoszenie, na podstawie którego wykonano roboty drogowe, dotyczyło tylko i wyłącznie działek nr (...) i (...) w obrębie M. na terenie Gminy K. Jak słusznie podnosi skarżąca, po ich wykonaniu droga zajmuje także część należącej do niej działki o nr (...), co zresztą wprost przyznają zarówno organy obu instancji, jak i inwestor. Zatem na tej podstawie należy stwierdzić, że robót drogowych w obrębie drogi nr (...) do wału w k.m. 0+000-1+110 dokonano pomimo wadliwego zgłoszenia, które nie obejmowało działki nr (...) faktycznie w części zajętej pod realizację tej inwestycji. Wobec braku stosownego zgłoszenia obejmujcego zakresem robót budowlanych także działkę nr (...), nie ma w sprawie zasadniczego znaczenia, czy inwestycja została dokonana w miejscu istniejącej wcześniej drogi, czy też zajęła dodatkowo dalszy obszar działki nr (...) należącej do skarżącej.

Ze względu na powyższe należy stwierdzić, że zarówno decyzja organu I, jak i II instancji, nie rozsztrzygnęły sprawy administracyjnej co do istoty, bowiem zgodnie z treścią postanowienia wszczynającego postępowanie administracujne, a przede wszystkim decyzji I i II instancji, rozstrzygnięcia organów obu instancji obejmowały jedynie roboty budowlane dotyczące drogi gminnej położonej na działce nr (...), a nie na działce nr (...), będącej własnością skarżącej. Niesłusznie zatem organy administracyjne uznały postępowanie za bezprzedmiotowe, bowiem wydane decyzje nie rozstrzygają interesu prawnego ani faktycznego skarżącej, jako właścicielki działki nr (...), w obrębie której wykonano roboty budowlane. Skarżąca konsekwentnie w wielu pismach wskazywała na treść swojego interesu, odnosząc go do działki nr (...). Organy nadzoru budowlanego w kontrolowanych rozstrzygnięciach zupełnie zignorowały istotny fakt (mimo, że wspominają o tym w uzasadnieniach decyzji), że część prac obejmowała także obszar działki nr (...), co powodowało konieczność uchylenia decyzji organów obu instancji.

Należy wskazać, że wbrew opisowi zawartemu w uzasadnieniu decyzji I instancji, wniosek skarżącej inicjujący przedmiotowe postępowanie, zgłoszony do protokołu z 10 grudnia 2013 r. przed MWINB, jednoznacznie określa jej interes prawny w sprawie administracyjnej, wynikający z należącego do niej prawa własności działki nr (...) (skarżąca wyraźnie wskazywała, że: "W 2010 r. w listopadzie zaasfaltowano część mojej działki nr (...), bez mojej wiedzy i zgody").

Organ I instancji wadliwie wyznaczył, a organ odwolawczy wadliwie zaakceptował, zakres sprawy administracyjnej jako kontrolę robót budowlanych związanych z "remontem (odbudową)" drogi gminnej, ograniczając miejsce rzeczywiście przeprowadzonych robót do wskazanej w zgłoszeniu z 28 września 2010 r. działki nr (...).

Rozpatrując ponownie sprawę organy będą obowiązane wnikliwie ustalić stan faktyczny sprawy w jej rzeczywistym zakresie, z uwzględnieniem okoliczności wskazywanych powyżej, w tym winny zbadać, czy inwestor posiadał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz rozpatrzą te okoliczności w kontekście obowiązujących przepisów, rozumianych w sposób wskazany w niniejszym uzasadnieniu. Organy winny zatem ustalić te elementy stanu faktycznego i dokonać ich oceny zgodnie z art. 80 k.p.a., czego dotychczas nie uczyniły. W ponownie prowadzonym postępowaniu organy winny właściwie określić zakres sprawy administracyjnej, a następnie ją rozstrzygnąć. Organ winien także wziąć pod uwagę treść art. 30 ust. 2 P.b., z którego wynika, że w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia, a do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 P.b. Zgodnie bowiem z art. 32 ust. 4 pkt 2 P.b., do zgłoszenia należy załączyć oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Należy w tym miejscu zaznaczyć, że realizacja robót budowlanych na działce nieobjętej zgłoszeniem nie stanowi odstępstwa od zgłoszenia, lecz jest samowolą budowlaną (vide: wykok WSA w Lublinie z dnia 24 lutego 2011 r., sygn akt II SA/Lu 841/10).

Niewątpliwie mają rację organy wskazując, że nie należy do kompetencji organów nadzoru budowlanego rozstrzyganie sporów wynikłych z naruszenia prawa własności. Do zadań organów nadzoru budowlanego należy za to m.in. kontrola zgodności wykonywania robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego, a zatem m.in. w oparciu o jakie dokumenty prowadzone były roboty, w tym przypadku w oparciu o dokonane zgłoszenie. Powyższe nie usprawiedliwia jednak działania organów prowadzącego do uninknięcia oceny rzeczywiście przeprowadzonych robót budowlanych pod kątem zgodności ze zgłoszeniem i przepisami prawa prawa budowlanego. Bezsporny fakt, że w jakiejś części droga gminna od lat biegnie po jej działce nr (...) (zatem niebędącej własnością inwestora) nie może prowadzić do braku kontroli nad robotami budowlanymi wykonanymi bez zgłoszenia w ramach jednej inwestycji.

Sąd wskazuje także, że nie można zaakceptować stwierdzenia organu I instancji wskazującego z jednej strony, że "droga przed remontem miała taki przebieg jak w chwili obecnej", a z drugiej wksazania, że organ nie jest w stanie dokładnie ustalić, czy przebieg wspomnianego pasa drogowego dokładnie pokrywa się z przebiegiem sprzed remontu przeprowadzonego w 2010 r. Powyższą niespójność stanu fsaktycznego nietrafnie zaakceptował organ odwoławczy.

Podsumowując należy stwierdzić, że organy nie sprostały wymogom z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. W konsekwencji orgsany naruszyły art. 105 k.p.a., błędnie uznając postępowanie administracyjne za bezprzedmiotowe. Powyższe uchybienia niewątpliwie miały wpływ na wynik postępowania.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, zgodnie z regulacją z art. 135 p.p.s.a., iż sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skoro także i ta decyzja została wydana z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów postępowania, jej uchylenie stało się konieczne.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt II sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącej 997 złotych. Na zasądzoną kwotę składa się uiszczony wpis od skargi w wysokości 500 zł, koszt zastępstwa procesowego w wysokości 480 zł oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.