Orzeczenia sądów
Opublikowano: www.nsa.gov.pl

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie
z dnia 9 października 2007 r.
II SA/Kr 176/06

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz.

Sędziowie WSA: Grażyna Firek (spr.), Barbara Pasternak.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w K po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2007 r. sprawy ze skargi Z.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w miejscowości A w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zarządzenia skargę oddala

Uzasadnienie faktyczne

Wydaną na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. decyzją znak (...) z dnia (...)(...). Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło wszczęcia na żądanie Z.P. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zarządzenia Naczelnika Dzielnicy(...)...... z dnia(...)...1982 r., nr (...), zmieniającego zarządzenie tegoż organu nr (...) z dnia (...). 1976 r. w sprawie ustalenia terenu budownictwa jednorodzinnego osiedla(...)...., położonego w dzielnicy(...)..w(...)... i jego podziale na działki budowlane.

Na uzasadnienie powyższego rozstrzygnięcia podano, iż Z.P. wystąpiła do Prezydenta Miasta (...) z podaniem, opartym o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. o stwierdzenie nieważności decyzji, na mocy której Spółdzielnia Mieszkaniowa Osiedle Domów Jednorodzinnych w (...) uzyskała własność działki nr (...) obr.... Postanowieniem Prezydenta Miasta (...) z dnia (...) przekazano wniosek do rozpatrzenia zgodnie z właściwością.

Następnie wskazano, iż kolegium odwoławcze-jak wynika z ustawy o kolegiach odwoławczych w powiązaniu z przepisami k.p.a.- jest organem wyższego stopnia, powołanym do kontrolowania indywidualnych aktów administracyjnych, takich jak decyzje oraz postanowienia, na które służy zażalenie. Przez decyzję administracyjną należy natomiast rozumieć akt administracyjny, stanowiący jednostronne ustalenie organu administracji publicznej, o wiążących dla jednostki konsekwencjach normy prawa administracyjnego. Jest to tzw. czteroprzymiotnikowy akt administracyjny-charakteryzujący się jednostronnością, zewnętrznością, konkretnością i indywidualnością. Elementy decyzji administracyjnej określa zaś art. 107 k.p.a., a w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że do uznania czynności za decyzję wystarcza, by zawierała ona oznaczenie organu wraz z podpisem osoby go reprezentującej, wskazanie adresata aktu oraz rozstrzygnięcie konkretnej sprawy. Z całą pewnością sporne zarządzenie nie posiada charakteru indywidualnego aktu administracyjnego. Zarządzenie to nie jest skierowane do indywidualnie oznaczonego adresata, a okoliczności określonych zachowań nie są oznaczone konkretnie, lecz zostały sformułowane w sposób, dający możliwość wielokrotnego zastosowania tego aktu. Nadto art. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach, stanowiący podstawę kwestionowanego zarządzenia, nie przewidywała dla rozstrzygnięcia tej sprawy formy decyzji. W tych okolicznościach Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że nie istnieją przedmiotowe podstawy do wszczęcia i prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zarządzenia.

Z.P. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie wskazując, jakiego sposobu zakończenia postępowania oczekuje. Podniosła, iż zarządzenie objęte wnioskiem, niezależnie od nazewnictwa, załatwia indywidualną sprawę administracyjną, ponieważ jego adresatami są konkretne osoby-właściciele działek graniczących z działką nr........, których prawa zostały naruszone, ponieważ nie mieli możliwości wypowiedzenia się w trakcie postępowania administracyjnego. Skarżąca zarzuciła również, iż Spółdzielnia Mieszkaniowa Osiedle Domów Jednorodzinnych w(...).. nabyła własność nieruchomości, a więc możliwości wielokrotnego zastosowania aktu są co najmniej wątpliwe. Ponadto, jej zdaniem, zaskarżona decyzja i kwestionowane zarządzenie są dla niej krzywdzącej, albowiem nieruchomość, która została nabyta przez ww. Spółdzielnię, zgodnie z mapami geodezyjnymi stanowiła drogę dojazdową do jej posesji. Skarżąca podniosła przy tym kwestię kosztów, związanych z uzyskiwaniem służebności drogi koniecznej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...) dnia(...)., decyzją (...), utrzymało w mocy własną decyzję z dnia(...)...., jako podstawę prawną wskazując art. 127 § 3, art. 138 § 1 pkt 1 wzw. z art. 156 § 1 pkt2 k.p.a.

Kolegium przedstawiło dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie stwierdziło, iż w poprzednio wydanej decyzji zostały rozstrzygnięte wszystkie merytoryczne wątpliwości, związane z argumentami wnioskodawczyni, wskazując, iż możliwe jest stwierdzenie nieważności aktu administracyjnego indywidualnego, zaś kwestionowane zarządzenie takiego charakteru nie posiada. W ocenie organu zarządzenie to nie jest skierowane do indywidualnie oznaczonego adresata, a okoliczności określonych zachowań nie są określone w konkretny sposób. Nadto, w ówczesnym stanie prawnym, nie istniała możliwość wydania orzeczenia w formie decyzji administracyjnej.

Z powyższą decyzją nie zgodziła się Z.P., wnosząc w terminie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w(...).. i zaskarżając ją w całości. Zarzuciła, iż zarządzenie Naczelnika Dzielnicy(...), wbrew stanowisku organu administracji publicznej, należy uznać za decyzję administracyjną, ponieważ dotyczy indywidualnych interesów strony, a nadto faktycznie pozbawia ją dojazdu do swojej własności.

W jej opinii zarządzenie nie naruszałoby praw każdoczesnego właściciela działki nr (...) jeżeli zawierałoby zastrzeżenie, że nabywca ma obowiązek udostępnienia i utrzymania w należytym stanie drogi dojazdowej do działki. Gdyby skarżąca wiedziała, że możliwe jest przejęcie na własność drogi, również starałaby się o takie uprawnienie. Zaznaczyć należy, że dla skarżącej droga w tym miejscu jest niezbędna do korzystania z własnej działki, podczas gdy dla Spółdzielni ma zupełnie marginalne znaczenie. Mimo to Spółdzielnia odmawia jej udostępnienia. Skarżąca podniosła dodatkowo, iż Kolegium Odwoławcze twierdząc, że sprawa nie ma charakteru indywidualnego, nie wskazało właściwego trybu postępowania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w(...) wniosło o jej oddalenie.

Organ odwoławczy po raz kolejny podniósł, iż analiza norm prawnych zawartych w ustawie o samorządowych kolegiach odwoławczych jak również w k.p.a. pozwalają stwierdzić, że kolegia są organami wyższego stopnia w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej. Z kolei decyzją administracyjną jest akt, stanowiący jednostronne ustalenie organu administracji publicznej o wiążących dla strony konsekwencjach normy prawa administracyjnego. Elementy decyzji administracyjnej określa art. 107 k.p.a. Zdaniem Kolegium, charakteru indywidualnego nie posiada z całą pewnością kwestionowane zarządzenie, nie są bowiem skierowane do konkretnego adresata oraz oznaczają określone zachowania w sposób ogólny. W momencie wydawania tego zarządzenia nie było podstawy prawnej do rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji administracyjnej.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm., dalej oznaczonej jako p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Zgodnie zaś z treścią art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przyczyny uchylenia zaskarżonej decyzji, stwierdzenia jej nieważności bądź stwierdzenia jej wydania z naruszeniem prawa wymienia art. 145 p.p.s.a. Natomiast w wypadku nieuwzględnienia skargi sąd administracyjny oddala jaw oparciu o art. 151 p.p.s.a.

W ocenie Sądu zarzuty, wyartykułowane w skardze, nie znajdują uzasadnienia, zaś kontrolowane postępowanie administracyjne nie charakteryzuje się jakąkolwiek z wad, mogących dać podstawę do zakwestionowania jego wyników, tj. zapadłych w sprawie orzeczeń.

Przede wszystkim trzeba wskazać, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze zapewniło stronom możliwość czynnego udziału w sprawie stosownie do art. 10 k.p.a. Wobec nie kwestionowanego stanu prawnego sprawy - skarżąca wiodła spór wyłącznie odnośnie prawnej oceny zarządzenia Naczelnika Dzielnicy (...) nr (...)- w postępowaniu nie doszło do naruszenia przepisów art. 7, 77 i 80 k.p.a. Wydane decyzje administracyjne czynią zadość wymogom z art. 107 k.p.a.

Jedyną kwestią, jaka w niniejszej sprawie wymagała rozstrzygnięcia, pozostawało przesądzenie, czy zarządzenie Naczelnika Dzielnicy (...) nr (...). z dnia (...) października 1982 r., zmieniające zarządzenie tegoż organu, wydane dnia..... maja 1976 r., Nr..., zawierało elementy konstytutywne decyzji administracyjnej. Jedynie bowiem w przypadku pozytywnej odpowiedzi na tak sformułowane pytanie organ wyższego stopnia, jakim jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze, byłby władny do wszczęcia i przeprowadzenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia jego nieważności na zasadzie art. 156 i n. k.p.a.

Analiza owego aktu administracyjnego, dokonana zarówno pod kątem przepisów obowiązujących w dacie jego wydania, jak i w chwili obecnej, prowadzić musi do wniosku iż nie posiada on wszystkich cech decyzji administracyjnej w rozumieniu k.p.a. Przypomnieć zaś należy, iż w myśl art. 1 k.p.a., kodeks ten, poza materią sporów kompetencyjnych, skarg, wniosków i zaświadczeń, normuje wyłącznie postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Również weryfikacja ostatecznych rozstrzygnięć w formie stwierdzenia nieważności odnosi się wyłącznie do aktów indywidualnych-decyzji (art. 156 § 1 k.p.a.) i niektórych postanowień (art. 156 § 1 w zw. z art. 126 k.p.a.). Jest zatem oczywistym, że stwierdzenie nieważności może odnosić się wyłącznie do decyzji lub postanowienia.

Poza sporem pozostaje, iż o tym, czy dany akt administracyjny jest decyzją, przesądza nie jego nazwa, ale merytoryczna zawartość (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 1998 r., sygn. akt IV SA 964/96, Lex Omega nr 45646). Stosownie do brzmienia art. 107 § 1 k.p.a. decyzja administracyjna winna zawierać oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. W obu zatem wypadkach akt administracyjny, aby posiadać charakter decyzji administracyjnej, musi-obok wielu innych kryteriów-spełniać wymóg indywidualności, tzn. musi zostać skierowany do konkretnego, wskazanego z imienia i nazwiska (nazwy, firmy) adresata (zob. S. Marzysz (w:) G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom l i II, Zakamycze, 2005, komentarz do art. 1 k.p.a. oraz wskazana tam dalsza literatura). Pogląd ten został zaakceptowany także przez orzecznictwo sądowoadministracyjne (por. cytowany powyżej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego). Decyzja administracyjna stanowi bowiem dokonane przez organ administracji władcze rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach skonkretyzowanego podmiotu-strony postępowania, wynikających z przepisów prawa administracyjnego materialnego. Nie może natomiast być aktem generalnym-kształtować sytuacji prawnej dowolnych podmiotów, które spełnią jakieś ogólne wymogi w takim akcie określone.

Tak rozumianego kryterium indywidualności nie spełnia zarządzenie Naczelnika Dzielnicy (...) nr (...)/82 z dnia (...) października 1982 r W szczególności nie wskazuje wcale adresatów rozstrzygnięcia, co powoduje, iż adresatami zawartej w tym zarządzeniu dyspozycji są każdocześni właściciele działek w nim wymienionych. Podmioty, których zarządzenie dotyczy, zostały zatem wskazane w sposób ogólny i generalny, nie zaś - indywidualny i konkretny. Można w tym miejscu jedynie powtórzyć i przyjąć jako własne dalsze rozważania Samorządowego Kolegium Odwoławczego odnośnie całkowitego braku na gruncie ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego...podstaw do rozstrzygania kwestii wyłączenia z terenu budowlanego w drodze decyzji administracyjnej. Rację miał zatem organ administracji publicznej, w obu decyzjach odmawiając wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności tego zarządzenia, prawidłowo uznając, iż nie posiada ono cech decyzji administracyjnej i jako akt generalny nie może podlegać takiemu trybowi weryfikacji.

Niezależnie od powyższego, Sąd wziął pod uwagę, iż skarżąca nie posiada w sprawie o stwierdzenie nieważności kwestionowanego aktu administracyjnego interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., co również przesądza o tym, iż nie mogła skutecznie domagać się wszczęcia i przeprowadzenia postępowania w tym przedmiocie. Przede wszystkim, podnoszony brak możliwości przejazdu i wyrażona chęć jego uzyskania oznacza istnienie po stronie Z.P. interesu wyłącznie faktycznego, nie zaś prawnego. Wskazać można jedynie, iż brak stosownego dojazdu do nieruchomości może stanowić podstawę do żądania ustanowienia odpowiedniej służebności, co jednak należy do materii prawa cywilnego i może zostać zrealizowane bądź w drodze umownej, bądź w wyniku skierowania stosownego wniosku do sądu powszechnego. Skarżąca nie może także wywodzić swego interesu prawnego od poprzedniego właściciela jej działki nr(...)- albowiem do przeniesienia własności działki doszło już po wydaniu kwestionowanego zarządzenia, a ponadto-jak wynika z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego..., nabycie w trybie przewidzianym tymi przepisami własności przez Skarb Państwa następowało w stanie wolnym od wszelkich obciążeń, a więc w sposób pierwotny. Nie istnieje wobec tego możliwość wywodzenia interesu w rozumieniu art. 28 k.p.a. z poprzednictwa prawnego.

Organ, rozpoznający wniosek o stwierdzenie nieważności był zobligowany wydać decyzję o odmowie wszczęcia postępowania w tym przedmiocie na podstawie art. 157 § 3, ponieważ jego prowadzenie byłoby niedopuszczalne tak ze względów przedmiotowych (brak aktu administracyjnego, którego nieważność można by stwierdzić), jak i podmiotowych (po stronie wnioskodawczyni nie istniał interes prawny). Stwierdziwszy powyższe, Sąd skargę oddalił, za podstawę przyjmując art. 151 p.p.s.a.