Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1502357

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie
z dnia 25 lutego 2014 r.
II SA/Kr 1549/13

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator.

Sędziowie WSA: Kazimierz Bandarzewski (spr.), Jacek Bursa.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2014 r. przy udziale Prokuratora Rejonowego w Brzesku i Prokuratora Prokuratury Okręgowej w T. E. B. sprawy ze skargi Gminy (...) na decyzję Wojewody (...) z dnia 10 października 2013 r. znak: (...) w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę

I.

uchyla zaskarżoną decyzję;

II.

zasądza od Wojewody (...) na rzecz strony skarżącej Gminy (...) kwotę 740 zł (siedemset czterdzieści złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie faktyczne

Decyzją Starosty Nr (...) z dnia 14 sierpnia 2013 r. znak: (...), na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243 Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) i art. 104 k.p.a., zatwierdzono projekt budowlany i udzielono dla Gminy pozwolenia na budowę chodnika z kanalizacją deszczową przy drodze powiatowej nr (...) k.m. 0+642,00 - 0+652,00; 1+292,00 - 2+633,80 (strona prawa); 0+645,80 - 1+315,15 (strona lewa) na działkach nr (...) w miejscowości D. i nr (...) w miejscowości P. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że inwestor wraz z wnioskiem przedłożył niezbędne dokumenty celem zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę chodnika z kanalizacją deszczową w D. i P. Organ I instancji stwierdził, że projekt budowlany jest zgodny z uchwałą Rady Gminy Dębno z dnia 28 kwietnia 2004 r. Nr 11/133/2004, w sprawie uchwalenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Dębno, co potwierdza pismo Urzędu Gminy w Dębnie z dnia 12 lutego 2013 r., znak: (...) oraz z ostateczną decyzją Starosty z dnia 8 lutego 2013 r., znak: (...) o pozwoleniu wodnoprawnym.

Od decyzji Starosty z dnia 14 sierpnia 2013 r. odwołanie z dnia 2 września 2013 r. złożyła W. B. nie zgadzając się z wydaną decyzją i wnosząc o jej uchylenie. W. B. zarzuca, że kwestionowaną decyzję o pozwoleniu na budowę wydano (w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) bez uprzedniego uzyskania decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, a także bez jej zgody jako właścicielki działki na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane, zgodnie z wezwaniem inwestora pismem Starosty (...) z dnia 9 lipca 2013 r.

Decyzją z dnia 10 października 2013 r. znak: (...) Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu stwierdzono, że zakwestionowaną decyzję wydano niezgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.

Podejmując rozstrzygnięcie, organ pierwszej instancji oparł się na stanowisku Wójta Gminy Dębno z dnia 16 lipca 2013 r., ignorując wskazania zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 29/07, w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy Dębno z dnia 31 maja 2006 r. Nr IV/306/2006, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Dębno (opubl. Dz. Urzęd. Woj. Małopolskiego z 2006 r. Nr 473, poz. 2884), a także w postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 1267/09 o odrzuceniu skargi na uchwałę Rady Gminy Dębno z dnia 28 kwietnia 2004 r. Nr II/133/2004, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Dębno (opubl. Dz. Urzęd. Woj. Małopolskiego Nr 163, poz. 1927).

Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: - Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia.

W sytuacji wejścia w życie uchwały z dnia 31 maja 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Dębno poprzednia uchwała z dnia 28 kwietnia 2004 r. dotycząca tego samego obszaru utraciła moc i dla takiej oceny stanu prawnego nie ma znaczenia fakt, że WSA w Krakowie stwierdził nieważność uchwały z dnia 31 maja 2006 r. Sąd wyjaśnił, że "wprawdzie stwierdzenie nieważności posiada moc wsteczną i niweczy wszelkie skutki prawne spowodowane przez akt unieważniany, to jednak w żadnym razie nie upoważnia ono do stwierdzenia, że akt ten w ogóle wszedł w życie".

W tym stanie prawnym organ odwoławczy stwierdził, że do wniosku Gminy Dębno z dnia 12 lutego 2013 r. o pozwolenie na budowę chodnika z kanalizacją deszczową w D. i P. przy drodze powiatowej nr (...) należało dołączyć, zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego, decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (w tym przypadku - zgodnie z art. 50 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego).

W sytuacji, gdy wniosek o wydanie pozwolenia na budowę nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa przy ponownym rozpatrzeniu sprawy należy zatem na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. ponownie wezwać wnoszącego do usunięcia braków tj. do przedłożenia wymaganej decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania.

W ocenie Wojewody w analizowanej sprawie zachodzą okoliczności wymienione w art. 138 § 2 k.p.a. Przytoczony przepis stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, co uczyniono w uzasadnieniu niniejszej decyzji.

Z powyższą decyzją nie zgodziła się Gmina Dębno zaskarżając ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w ustawowym terminie, za pośrednictwem organu. Wskazanej decyzji zarzucono naruszenie prawa tj.: art. 147 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) i art. 34 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm.) poprzez przyjęcie założenia, że skutek prawny określony w ostatnim, powołanym przepisie powstały w wyniku uchwalenia przez Radę Gminy Dębno i wejścia w życie uchwały nr IV/306/2006 z dnia 31 maja 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Dębno trwa nadal, mimo stwierdzenia nieważności tej uchwały przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 29/07. W oparciu o powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji jako naruszającej prawo oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W skardze zwrócono uwagę, że wyrokiem z dnia 28 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 29/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy Dębno nr IV/306/2006 z dnia 31 maja 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Dębno i w przedmiotowym wyroku - wbrew twierdzeniom Wojewody - nie zawarł żadnych wskazań odnośnie skutków prawnych stwierdzenia nieważności dla zakresu obowiązywania poprzedniego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazania takie zawarto zaś w postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia z dnia 18 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 1267/09 o odrzuceniu skargi na uchwałę Rady Gminy Dębno z dnia 28 kwietnia 2004 r. Nr II/133/2004 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Dębno. W powołanym postanowieniu wskazano na skutek opisany w art. 34 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym wejście w życie planu miejscowego powoduje utratę mocy obowiązującej innych planów zagospodarowania przestrzennego lub ich części odnoszących się do objętego nim terenu. Jak wywodził w cytowanym postanowieniu Sąd, z dniem wejścia w życie uchwały z dnia 31 maja 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Dębno, poprzednia uchwała z dnia 28 kwietnia 2004 r. dotycząca tego samego obszaru utraciła moc a dla takiej oceny stanu prawnego nie ma znaczenia fakt, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził nieważność drugiej uchwały - z dnia 31 maja 2006 r. Wprawdzie stwierdzenie nieważności posiada moc wsteczną i niweczy wszelkie skutki prawne spowodowane przez akt unieważniany, to jednak w żądnym razie nie upoważnia do twierdzenia że akt ten w ogóle nie wszedł w życie.

Organ podniósł, że w wypadku ustalenia, że zaskarżony akt zostały wydany z istotnym naruszeniem prawa, uwzględnienie skargi na podstawie art. 147 (co miało miejsce w rozpatrywanym przypadku) będzie polegać na stwierdzeniu nieważności tego aktu. Wyrok stwierdzający nieważność uchwały lub aktu wywiera skutek prawny z mocą ex tunc. W wykładni tego przepisu orzecznictwo sądów administracyjnych zwraca uwagę na następujące kwestie: "Skutki prawne uchylenia aktu i stwierdzenia jego nieważności są odmienne. Uchylenie uchwały przez radę gminy oznacza wyeliminowanie uchwały ze skutkiem od daty uchylenia (ex nunc). Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje natomiast skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). W tej ostatniej sytuacji uchwalę należy potraktować tak jakby nigdy nie została podjęta" - wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1046/07, opub. w LEX nr 384291. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 1776/06, opub. w LEX nr 327767 "skutki stwierdzenia nieważności uchwały polegające na orzeczeniu o jej nieważności od daty jej podjęcia, są dalej idące niż uchylenie uchwały - wywierające skutki od daty uchylenia". Zgodnie zaś z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 237/07 "wyroki stwierdzające nieważność zaskarżonego aktu wywierają skutek prawny ex tunc, co oznacza, że taki akt jest nieważny od samego początku. Natomiast następstwem wyroku stwierdzającego, że zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa jest utrata jego mocy prawnej ex nunc czyli od dnia wydania orzeczenia".

Dopuszczenie przez ustawodawcę skutku ex tunc, także w następstwie orzeczenia sądu stwierdzającego nieważność aktu prawa miejscowego, oznacza więc zaakceptowanie poglądu, że unieważnionej normy nigdy nie było w porządku prawnym, a tym samym - w przypadku unieważnienia aktu uchwalającego miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego - nie mogła ona wywrzeć skutku zamierzonego przez ustawodawcę w art. 34 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ten skutek ma miejsce tylko w przypadku wejścia planu w życie. Dlatego też - zdaniem skarżącego - uchylona norma prawna "odżywa" wskutek stwierdzenia nieważności innej normy uchylającej. Ponadto, bezzasadnie Wojewoda uznał, że art. 34 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi szczególną podstawę derogacyjną, wywodząc z niego jakiś szczególny i generalny sposób utraty mocy obowiązującej uprzednio obowiązującego aktu. Tymczasem, art. 34 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest jedynie wyrazem zasady, iż dla danego obszaru może obowiązywać wyłącznie jeden plan miejscowy i pełni w związku z tym funkcję porządkującą, pozwalającą ustalić zakres derogacji poprzedniego aktu, w sytuacji gdyby zapisy nowego planu nie zawierały w tym zakresie żądnych ustaleń lub nie czyniły tego w sposób jednoznaczny. Stanowisko to potwierdza także aktualne orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. W ustnym uzasadnieniu wyroku (pisemne orzeczenie nie zostało jeszcze sporządzone i doręczone stronom postępowania) z dnia 8 października 2013 r. sygn. akt II OSK 2646/12, Naczelny Sąd Administracyjny, rozpatrując sprawę ze skargi kasacyjnej Gminy Dębno od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, stwierdził, że art. 34 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie stanowi podstawy derogacyjnej dla poprzednio obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego a gdyby ustawodawca chciał mu przypisać taką funkcję zbudowałby normę na wzór art. 87 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W konsekwencji, cytowanym orzeczeniem, uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny.

Bezzasadnym jest także - zdaniem strony skarżącej - wskazanie Wojewody odnośnie naruszenia art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z treścią powołanego przepisu, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Ocena prawna o charakterze wiążącym musi dotyczyć właściwego zastosowania konkretnego przepisu czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie a wskazania co do dalszego postępowania są konsekwencją wyrażenia oceny prawnej i dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów popełnionych w toku trwającego postępowania. Trudno zaś za takową ocenę wiążącą Starostę uznać wskazania zawarte w postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia z dnia 18 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 1267/09, gdyż dotyczyło ono odrzucenia skargi na uchwałę Rady Gminy Dębno z dnia 28 kwietnia 2004 r. Nr II/133/2004 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Dębno, w którym to postępowaniu Starosta nie brał udziału i nie wydawał żadnych rozstrzygnięć. Drugie zaś z powołanych przez Wojewodę orzeczeń (wyrok z dnia 28 stycznia 2008 r. sygn. II SA/Kr 29/07), o czym była już mowa powyżej, nie zawierało żadnych wskazań odnośnie skutków prawnych stwierdzenia nieważności dla zakresu obowiązywania poprzedniego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jednakże nawet gdyby przyjąć, że w niniejszej sprawie zachodzi związanie oceną prawną to stwierdzić należy, że nie ma ono charakteru bezwzględnego i bezterminowego. Ocena prawna zawarta w orzeczeniu sądu administracyjnego utraci bowiem moc wiążącą w przypadku, między innymi, wzruszenia orzeczenia zawierającego ocenę prawną dokonaną w przewidzianym do tego trybie, powodującą, że pogląd sądu stanie się już nieaktualny. Taka też sytuacja miała miejsce w rozpatrywanej sprawie. Jak już wskazano powyżej, Naczelny Sąd Administracyjnego w wyroku z dnia 8 października 2013 r., sygn. akt II OSK 2646/12, rozpatrując sprawę ze skargi kasacyjnej Gminy Dębno od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zawierającego ocenę prawną dotycząca kwestii objętych niniejszym postępowaniem stwierdził, że art. 34 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie stanowi podstawy derogacyjnej dla poprzednio obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego.

Mając na uwadze powyższe okoliczności, organ uznał, że w wyniku stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy Dębno nr IV/306/2006 z dnia 31 maja 2006 r. powraca moc obowiązująca poprzednich regulacji planistycznych, tj. "odżyła" uchwała z dnia 28 kwietnia 2004 r. Nr II/133/2004 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Dębno. W związku ze stwierdzeniem nieważności uchwały nr IV/306/2006 z dnia 31 maja 2006 r. należy uchwałę tę traktować tak jakby nigdy nie została podjęta, a co za tym idzie nie mogła ona wywrzeć skutku z art. 34 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W konsekwencji, w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do przedstawiania wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się zarzutów zawartych w treści skargi, organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, mając na uwadze stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wyrażone w postanowieniu z dnia 18 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 1267/09, że "z dniem wejścia w życie uchwały z dnia 31 maja 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Dębno poprzednia uchwała z dnia 28 kwietnia 2004 r. dotycząca tego samego obszaru, (...), utraciła bowiem moc. Dla takiej oceny stanu prawnego nie ma znaczenia fakt, że WSA w Krakowie stwierdził nieważność drugiej uchwały - z dnia 31 maja 2006 r. Wprawdzie stwierdzenie nieważności posiada moc wsteczną i niweczy wszelkie skutki prawne spowodowane przez akt unieważniany, to jednak w żadnym razie nie upoważnia ono do stwierdzenia, że akt ten w ogóle nie wszedł w życie. Skoro więc zaskarżona uchwala z dnia 28 kwietnia 2004 r. utraciła moc obowiązującą to skarga na nią wniesiona w 2009 r. nie była dopuszczalna. Nie można bowiem skarżyć się na akt nieobowiązujący, gdyż taka skarga nie może przynieść efektu w postaci realizacji kompetencji Sądu, tj. w postaci uchylenia lub stwierdzenia nieważności zaskarżanego aktu ".

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., kontroluje działalność administracji publicznej, w tym w zakresie legalności decyzji i stosuje środki określone w ustawie (art. 1 i 3 ustawy p.p.s.a.). W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do dyspozycji art. 134 § 1 p.p.s.a.

W wyniku dokonanej w tej sprawie oceny należy stwierdzić, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie jest zgodna z prawem.

Istota sporu między stronami sprowadza się do uznania, czy w tej sprawie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, co oznaczałoby, że przed wydaniem pozwolenia na budowę obowiązkiem organów administracji architektoniczno-budowlanej powinno być sprawdzenie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.)). Czy też w razie uznania, że taki plan miejscowy nie obowiązuje, obowiązkiem organów administracji architektoniczno-budowlanej powinno być sprawdzenie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Analizując akta sprawy, jak również wydane przez sądy administracyjne orzeczenia dotyczące miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które obowiązywały od 2004 r. na terenie Gminy Dębno, należy ustalić następujący w tym zakresie stan. Rada Gminy Dębno uchwałą z dnia 28 kwietnia 2004 r. Nr II/133/2004 uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy Dębno (dalej w skrócie jako "plan miejscowy z 2004 r."). Następnie Rada Gminy Dębno kolejną uchwałą z dnia 31 maja 2006 r. Nr IV/306/2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Dębno (dalej w skrócie jako "plan miejscowy z 2006 r."), uchwaliła dla tego samego obszaru nowy plan miejscowy. Ponieważ oba ww. plany miejscowe obejmowały na tym samym obszarze, plan miejscowy z 2006 r. uchylił obowiązywanie planu miejscowego z 2004 r. i to wyraźnie wynikało z § 60 planu miejscowego z 2006 r.

Wyrokiem z dnia 28 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 29/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził nieważność w całości planu miejscowego z 2006 r. Wyrok ten stał się prawomocny. Po wydaniu tego wyroku, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie rozpoznawał skargę na plan miejscowy z 2004 r. i postanowieniem dnia 18 grudnia 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 1267/09 tą skargę odrzucił argumentując, że po wejściu w życie planu miejscowego z 2006 r. definitywnie przestał obowiązywać plan miejscowy z 2004 r. i nawet późniejsze unieważnienie planu miejscowego z 2006 r. nie przywraca obowiązywania planu z 2004 r.

W związku z tym należało rozstrzygnąć, czy unieważnienie planu miejscowego z 2006 r. spowodowało niejako odzyskanie mocy prawnej planu miejscowego z 2004 r. i to z chwilą prawomocności wyroku unieważniającego plan miejscowy z 2006 r.

Wojewoda w zaskarżonej decyzji uznał, że w tej sprawie należy zaaprobować pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w postanowieniu z 18 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 1267/09. Tym samym skoro plan miejscowy z 2006 r. został definitywnie unieważniony, a ten plan zastąpił plan z 2004 r. - to obecnie żaden plan miejscowy w Gminie Dębno nie obowiązuje. Tym samym przed wydaniem w tej sprawie pozwolenia na budowę, obowiązkiem organu I instancji powinno być zbadanie zgodności projektu budowlanego między innymi z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Wójt Gminy Dębno wskazuje na odmienny pogląd, zgodnie z którym unieważnienie planu miejscowego z 2006 r. oznacza nie tylko wyeliminowanie z obrotu prawnego tego planu i to z mocą ex tunc, ale także i tych przepisów tego planu, które derogowały poprzedni plan miejscowy z 2004 r. Tym samym niejako "odżył" plan miejscowy z 2004 r. i to zgodność z tym planem powinna być przedmiotem oceny organów w tej sprawie, tak jak to zrobił organ I instancji.

W ocenie Sądu w tej sprawie należy uwzględnić stanowisko zajęte w orzecznictwie sądowym dotyczącym mocy obowiązywania na terenie Gminy Dębno planu miejscowego z 2004 r. W sprawie o sygn. akt II SA/Kr 1684/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 30 marca 2012 r. (opub. w LEX nr 1138547) stwierdził, że "art. 34 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zawiera w sobie klauzulę derogacyjną rangi ustawowej, zgodnie z którą traci moc obowiązującą dotychczasowy plan zagospodarowania przestrzennego z chwilą wejścia w życie nowego planu zagospodarowania przestrzennego, który odnosi się do tego samego terenu. W konsekwencji późniejsze stwierdzenie nieważności nowego planu zagospodarowania przestrzennego przez sąd administracyjny nie powoduje, iż z powrotem zaczyna obowiązywać (nie odżywa) poprzedni plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony dla tego samego terenu." Ten pogląd zapadł na kanwie oceny, czy w razie unieważnienia planu miejscowego z 2006 r. Gminy Dębno, odżywa plan miejscowy z 2004 r. Wyrok z 30 marca 2012 r. ten zapadł w analogicznym stanie faktycznym dotyczącym wydania pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego dla zamierzenia budowlanego pod nazwą rozbudowa i przebudowa istniejącej gminnej oczyszczalni ścieków, realizowanego na terenie Gminy Dębno.

Pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku z dnia 30 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1684/11, opub. w LEX nr 1138547, który w tej sprawie w całości akceptuje organ odwoławczy - nie został zaaprobowany przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 października 2013 r., sygn. akt II OSK 2646/12, uchylił ww. wyrok Sądu I instancji z dnia 30 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1684/11 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie.

Istotne znaczenie ma stanowisko zajęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w zakresie obowiązywania na terenie Gminy Dębno planu miejscowego z 2004 r. po unieważnieniu planu miejscowego z 2006 r. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził bowiem, że ustawowa klauzula derogacyjna w rozumieniu art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm.) stanowi tylko tyle, że wejście w życie nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oznacza utratę mocy obowiązującej wcześniejszego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w całości lub w części, jeżeli tylko część tego planu odnosi się do objętego nim terenu. Jeżeli plan miejscowy z 2006 r. został unieważniony ze skutkiem ex tunc, to w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego utracił także obowiązywanie § 60 planu miejscowego z 2006 r. zawierający owy przepis derogacyjny. Naczelny Sąd Administracyjny zajął stanowisko, że nieprawidłowy był pogląd Sądu I instancji, jakoby norma prawna wynikająca z art. 34 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zawiera w sobie klauzulę derogacyjną rangi ustawowej tej mocy, że zawsze ex lege moc obowiązującą traci dotychczasowy plan miejscowy (plan miejscowy z 2004 r.) i to z dniem wejścia w życie nowego planu miejscowego (planu miejscowego z 2006 r.), odnoszącego się do tego samego terenu, a późniejsze unieważnienie nowego planu nie ma znaczenia dla możliwości powrotnego wejścia do obrotu prawnego planu z 2004 r.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skoro plan miejscowy z 2006 r. utracił moc obowiązującą ze skutkiem prawnym ex tunc, a więc od początku, to od chwili uprawomocnienia się wyroku sądu administracyjnego unieważniającego plan z 2006 r. - zaczyna obowiązywać znowu miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy Dębno zatwierdzony uchwałą Rady Gminy Dębno z dnia 28 kwietnia 2004 r. Nr II/133/2004 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Dębno (Dz. Urz. Woj. Małopol. z 2004 r. Nr 163, poz. 1927).

W ocenie rozpoznającego tą sprawę składu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, mimo że wykładnia prawna zawarta w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 października 2013 r., sygn. akt II OSK 2646/12 wiąże tylko w danej sprawie, w której ten wyrok został wydany (zgodnie z art. 190 p.p.s.a.), to jednak nie można pominąć stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego także i w tej sprawie. Nie można bowiem doprowadzić do sytuacji, w której prawomocny wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego uznający, że na obszarze Gminy Dębno - po prawomocnym unieważnieniu planu miejscowego z 2006 r. - zaczął na nowo obowiązywać plan miejscowy z 2004 r. - wiązałby tylko organy administracji architektoniczno-budowlanej w zakresie konkretnie wymienionych inwestycji Gminy Dębno.

Mimo więc formalnie braku związania w tej sprawie stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażonym w uzasadnieniu wyroku z dnia 8 października 2013 r., sygn. akt II OSK 2646/12, Sąd w tej sprawie uznał, że z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) wynika konieczność przestrzegania reguły zaufania do prawomocnych wyroków sądów administracyjnych, orzekających w ramach kontroli w zakresie obowiązywania uchwał organów samorządu terytorialnego. Nie można bowiem uznać, aby do pogodzenia z tą zasadą było postrzeganie uchwały będącej aktem prawa miejscowego jako obowiązującej tylko wybiórczo i tylko w określonym zakresie, skoro cała taka uchwała obowiązuje i dotyczy także stron tej sprawy.

Należało więc uznać, że zaskarżona decyzja Wojewody narusza art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w ten sposób, że przyjmuje błędny pogląd o konieczności przedłożenia przez inwestora decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego w przypadku, gdy na danym terenie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Wynika to także z błędnej wykładni art. 34 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ją w przypadku stwierdzenia, że w postępowaniu miało miejsce naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Taka sytuacja wystąpiła w tej sprawie w związku z naruszeniem przez organ odwoławczy art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego i błędną wykładnią art. 34 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a tym samym należało zaskarżoną decyzję uchylić.

Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. Wojewoda ponownie rozpoznać odwołanie winien uwzględnić - zgodnie z art. 153 p.p.s.a. pogląd prawny zawarty w uzasadnieniu ww. wyroku.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.