Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1502356

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie
z dnia 11 lutego 2014 r.
II SA/Kr 1544/13

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski.

Sędziowie WSA: Iwona Niżnik-Dobosz Waldemar Michaldo (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lutego 2014 r. sprawy ze skargi Klasztoru "(...)" w K. na postanowienie nr (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 26 września 2013 r., znak: (...) w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego skargę oddala

Uzasadnienie faktyczne

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. Powiat (...) postanowieniem z dnia 16 listopada 2012 r., znak: (...) na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. odmówił Przeoryszy Klasztoru "(...)" ((...)) A. S. wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Powiat (...) nr (...) z dnia 30 grudnia 2011 r., znak: (...), którą udzielono inwestorowi "G" Sp. z o.o. Spółka Komandytowo-Akcyjna, K., ul. S. reprezentowanej przez Pana A. O. z "B" Sp. z o.o. K., ul. K. pozwolenia na użytkowanie przebudowanego budynku frontowego oraz przebudowanego i nadbudowanego budynku oficyny z przeznaczeniem na apartamenty mieszkalne wraz z przebudową i remontem budynku frontowego położonych przy ul. M. w K. na działce nr (...) i (...). W uzasadnieniu przedmiotowego postanowienia organ I instancji wskazał m.in., iż wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania jest możliwe w następujących przypadkach: 1.) wniosek został złożony przez osobę nie będącą stroną, 2.) wniosek złożyła osoba nie mająca zdolności do czynności prawnych bez udziału przedstawiciela ustawowego, 3.) wniosek został złożony po ustaniu terminu - w przypadku,gdy termin nie został przywrócony, 4.) spraw nie została rozstrzygnięta w formie decyzji lub postanowienia zaskarżalnego, 5.) decyzja nie była ostateczna, 6.)we wniosku podniesiono inne zarzuty od określonych w art. 145, art. 145a, art. 145b k.p.a. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. Powiat (...) podkreślił, iż jeżeli żaden z ww. przypadków nie zachodzi organ zobligowany jest do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania administracyjnego. W ocenie organu I instancji w niniejszej sprawie zachodzi przypadek złożenia wniosku przez osobę nie będącą stroną w postępowaniu o wydanie decyzji pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, ponieważ na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623) - zwana dalej w skrócie p.b. - stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor wobec czego organ nadzoru budowlanego nie jest zobligowany do badania wystąpienia przesłanek wymienionych w pkt 1-8 art. 145 § 1k.p.a. jak również w art. 145a, 145b, i 146 k.p.a. Ponadto organ nadzoru budowlanego zaznaczył, iż jak podkreśla się w jednomyślnym w tym względzie orzecznictwie sądowoadministracyjnym ustalenie, czy istnieją podstawy wznowienia postępowania administracyjnego, może nastąpić wyłącznie w toku postępowania wznowionego. Ocena przyczyn wznowienia postępowania przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania jest niedopuszczalna. Oparcie przez organ administracji decyzji o odmowie wznowienia postępowania na dokonanej przez siebie ocenie przyczyn wznowienia, przeprowadzonej przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania, a więc sprzecznie z § 3 w zw. z § 2 art. 149 k.p.a., uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji. (por Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 2186/06)

Zażalenie na opisane powyżej postanowienie PINB w K. -Powiat (...) złożył Klasztor (...) ((...)) z siedzibą w K. Domagając się m.in uchylenia zaskarżonego postanowienia strona żaląca zarzuciła mu

1.

naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez bezzasadne uznanie, że Klasztor nie jest stroną niniejszego postępowania o wznowienia postępowania w sprawie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego dotyczącego inwestycji realizowanej na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 16 lutego 2009 r., Nr (...), znak: (...) mimo, iż posiada on interes prawny we wzruszeniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, a dodatkowo wbrew ugruntowanemu stanowisku orzecznictwa i doktryny, zgodnie z którym krąg stron w postępowaniach nadzwyczajnych nie jest tożsamy z kręgiem stron postępowania zwykłego (podmioty, które nie były stronami w postępowaniu zwykłym mogą być mieć przymiot strony w postępowaniu nadzwyczajnym);

2.

naruszenie art. 59 ust. 1 pkt 7 p.b. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że przepis ten zawęża krąg podmiotów posiadających przymiot strony postępowania - w stosunku do art. 28 k.p.a. -wyłącznie do wnioskodawców uprawnionych do złożenia wniosku w przedmiocie wydania decyzji pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego a ponadto

3.

naruszenie art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie wypełnienia obowiązku zebrania i wyczerpującego zbadania materiału dowodowego w sprawie, czego skutkiem było bezpodstawne uznanie, że Klasztor nie ma interesu prawnego i jako taki nie posiada przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym wznowienia postępowania w sprawie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie;

naruszenie art. 6 k.p.a, oraz art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady, że organy administracji działają na podstawie obowiązującego prawa i w sposób budzący zaufanie do organów administracji publicznej, a także poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu strony postępowania administracyjnego poprzez odmowę wznowienia postępowania i natychmiastowego wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, choć okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji jako wydanej bez podstawy prawnej.

naruszenie art. 7 k.p.a oraz art. 147 k.p.a. w zw. z art. 59 p.b. poprzez brak wznowienia postępowania z urzędu, podczas gdy Powiatowy Inspektor nadzoru Budowlanego w K. - Powiat (...), jako zobowiązany do stania na straży praworządności i przestrzegania przepisów prawa budowlanego, w szczególności prawidłowości wydanych decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, po powzięciu informacji przedstawionych przez skarżącego we wniosku o wznowienie, w przypadku braku uznania skarżącego za stronę (choć skarżący niewątpliwie posiada status strony) winien z urzędu wszcząć postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia;

W uzasadnieniu wywiedzionego zażalenia Klasztor podniósł, iż pozwolenie na budowę w niniejszej sprawie oparte zostało na decyzji WZ, tj. decyzji Prezydenta Miasta z dnia 30 kwietnia 2007 r., znak: (...) oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) z dnia 5 listopada 2007 r., znak: (...).

Obie ww. decyzje w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, stanowiące podstawę do wydania zaskarżonych niniejszym decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę zostały unieważnione decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) z dnia 9 lutego 2012 r., znak: (...). Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 23 sierpnia 2012 r., znak: (...), która jest ostateczna i wykonalna (zgodnie z art. 16 k.p.a.).

W dalszej części zażalenia podniesiono, iż Klasztor dowiedział się o ww. ostatecznej decyzji SKO w (...), utrzymującej w mocy wcześniejszą decyzję tego organu stwierdzającą nieważność decyzji WZ, w dniu 14 września 2012 r., kiedy decyzja ta została mu doręczona. Jednocześnie, w związku ze stwierdzeniem nieważności decyzji WZ, Wojewoda wznowił postępowanie w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę Niezależnie od powyższego autor zażalenia zwrócił uwagę, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 20 września 2011 r., znak: (...) wstrzymało z urzędu wykonanie ww. decyzji WZ (decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) z dnia 5 listopada 2007 r., znak: (...)), o czym tutejszy Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego był informowany pismem Klasztoru z dnia 21 lutego 2012 r.

Zdaniem strony żalącej prezentowane w przedmiotowym postanowieniu z dnia 16 listopada 2012 r. stanowisko Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o zakwalifikowaniu Klasztoru jako niebędącego stroną w postępowaniu o wznowienie postępowania w przedmiocie postępowania o wydanie decyzji pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, należy uznać za błędne. Odwołując się do treści art. 28 k.p.a. oraz wyroków NSA z dnia 9 marca 1982 r., SA/Wr 48/82, WSA w Warszawie z dnia 14 stycznia 2011 r. sygn. akt, VII SA/Wa 1841/10, NSA z dnia 16 lipca 2010 r., sygn. I OSK 1288/09. Klasztor za całkowicie błędny uznał pogląd Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., jakoby przedmiotowy wniosek o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie nieruchomości został złożony przez osobę nie będącą stroną, a zarazem zawężający krąg podmiotów, którym prawo to przysługuje (w stosunku do art. 28 k.p.a.) wyłącznie do osób wnioskujących o wydane decyzji pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 7 Ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. W ocenie autora zażalenia powołany powyżej przepis ustawy wskazuje zatem wyłącznie kto może być wnioskodawcą w sprawie dotyczącej wydania decyzji pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, a nie kto może złożyć wniosek o wznowienie postępowania. Organ pominął fakt, iż krąg stron postępowania w trybie nadzwyczajnym nie jest tożsamy z kręgiem stron biorących udział w postępowaniu zwykłym, z którego wnioskiem o wznowienie zwrócił się Klasztor.

Ponadto zdaniem strony żalącej zasługującym na szczególne podkreślenie jest fakt, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w przedmiotowym postanowieniu z dnia 16 listopada 2012 r., odmawiającym wznowienia postępowania, zakwalifikował wniosek Klasztoru, jako przypadek złożenia wniosku przez osobę nie będącą stroną w postępowaniu o wydanie decyzji pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, ponieważ na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 7 ustawy prawo budowlane stroną jest wyłącznie inwestor i jak błędnie stwierdził organ "wobec czego organ nadzoru budowlanego nie jest zobligowany do badania wystąpienia przesłanek wymienionych w pkt 1-8 art. 145 § 1 k.p.a., jak również w art. 145a, 145b i 146 k.p.a. Organy administracji publicznej, zgodnie z art. 7 k.p.a stojąc na straży praworządności powinny w przypadku stwierdzenia, że Klasztor nie ma przymiotu strony we wniosku o wznowienie postępowania, podjąć działania z urzędu, w celu załatwienia sprawy.

Rozpoznając przedmiotowe zażalenie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem nr (...) z dnia 26 września 2013 r. znak (...) utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu przedmiotowego postanowienia organ odwoławczy wskazał m.in., iż postępowanie wznowieniowe jest jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego służącym do wzruszania decyzji ostatecznych. W doktrynie powszechnie przyjmuje się, iż wznowienie postępowania administracyjnego jest instytucją procesową umożliwiającą ponowne przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i ponowne wydanie rozstrzygnięcia w sprawie zakończonej już wcześniej decyzją ostateczną w przypadkach, gdy zachodzi przypuszczenie, że postępowanie poprzedzające wydanie owej ostatecznej decyzji administracyjnej było wadliwe.

Ustawodawca określił przesłanki wznowienia oraz unormował tryb wznowienia postępowania, a także określił zasady właściwości organu, a także rodzaje rozstrzygnięć wydawanych w każdym z etapów postępowania. Instytucja wznowienia postępowania administracyjnego jest tzw. nadzwyczajnym trybem postępowania, który daje możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją, której przysługuje przymiot ostateczności.

WINB w K. wyjaśnił, że obowiązkiem organu, do którego wpływa wniosek o wznowienie postępowania jest zbadanie w pierwszej kolejności, czy wniosek został wniesiony przez osobę będącą stroną postępowania, czy został złożony w ustawowym terminie oraz czy wnoszący podmiot powołuje się na przesłanki określone w art. 145 § 1 k.p.a. lub 145a k.p.a.

Pozytywna weryfikacja wniosku pod względem powyższych przesłanek formalnych może skutkować wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania na podstawie art. 149 § 2 k.p.a., a następnie przeprowadzeniem przez organ postępowania, co do przyczyn wznowienia i co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. W przypadku zaś nie spełnienia któregokolwiek elementu formalnego wniosku następuje odmowa wznowienia z przyczyn formalnych, o których mowa wyżej, organ na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. bez merytorycznego orzekania w przedmiotowej sprawie. Organ II instancji zauważył, iż PINB w K. Powiat (...) na wstępnym etapie postępowania dokonał oceny formalnej wniosku Przeoryszy (...) A. S. z dnia 10 października 2012 r., uznając że wniosek został złożony przez osobę nie będącą stroną w postępowaniu o wydanie decyzji pozwolenia na użytkowanie. Materiał dowodowy w przedmiotowej sprawie wskazuje, że jedyną stroną postępowania zakończonego decyzją pozwolenia na użytkowanie wydanej przez PINB w K. Powiat (...) z dnia 30 grudnia 2011 r., znak: (...) był inwestor "G" Sp. z o.o. Spółka Komandytowo-Akcyjna, K., ul. S. reprezentowana przez P. A. O. z "B" Sp. z o.o. K., ul. K.

W ocenie organu odwoławczego w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na użytkowanie o tym kto ma przymiot strony rozstrzyga prawo budowlane. Należy bowiem wskazać, że przepis art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane dotyczący oddawania obiektów do użytkowania zawęża krąg podmiotów mogących być stroną postępowania w stosunku do definicji strony wynikającej z art. 28 k.p.a. i wskazuje, że podmiotem uprawnionym w tym postępowaniu jest wyłącznie inwestor, co w konsekwencji wyłącza możliwość uzyskania statusu strony przez inne kategorie podmiotów. Zdaniem organu II instancji "Przepis art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane zawęża zatem krąg podmiotów mogących być stroną postępowania w stosunku do definicji strony wynikającej z art. 28 k.p.a. Podmiotem tym może być wyłącznie inwestor, co w konsekwencji wyłącza możliwość uzyskania statusu strony przez inne kategorie podmiotów, choćby nawet miały one interes prawny w innych postępowaniach dotyczących danej inwestycji, np. w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę. Ograniczenie to dotyczy także postępowań prowadzonych w trybach nadzwyczajnych (wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności), których przedmiotem jest decyzja o pozwoleniu na użytkowanie. W postępowaniach tych stroną postępowania również może być tylko inwestor, względnie jego następca prawny." (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 1389/11)

Skoro więc nie zostały spełnione warunki formalne wniosku podania o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną z uwagi na podmiot składający wniosek, to bezzasadne było badanie podstaw wznowienia, które przywoływała w swoim wniosku wnioskodawczyni, gdyż ocena przyczyn wznowienia postępowania przed wydaniem postanowienie o wznowieniu postępowania, które jest aktem wszczynającym postępowanie, co do przyczyn wznowienia postępowania (tekst jedn.: ustalenia czy rzeczywiście przesłanki podane we wniosku występują) i co do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy jest niedopuszczalne.

Z kolei w odniesieniu do zarzutów zażalenia organ odwoławczy zauważył, że zaskarżone postanowienie zostało wydane w trybie art. 149 § 3 k.p.a., dlatego WINB w K. oceniając prawidłowość postanowienia badał wyłącznie, to czy organ miał podstawy do odmowy wznowienia postępowania z wniosku Przeoryszy Klasztoru "(...)" A. S. reprezentującej Klasztor (...), ul. M., K. z przyczyn formalnych, natomiast kwestie merytoryczne co do przyczyn wznowienia zgodnie z linią orzecznicza sadów administracyjnych mogą być rozpatrywane jedynie po ewentualnym postanowieniu o wznowieniu postępowania.

Skargę na powyższe postanowienie organu nadzoru budowlanego II instancji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł Klasztor "(...)" ((...)) w K. Domagając się uchylenia w całości zaskarżonego postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 26 września 2013 r., znak: (...) oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji strona skarżąca zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu:

naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez bezzasadne uznanie, że Klasztor nie jest stroną postępowania o wznowienie postępowania dotyczącego udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego dotyczącego inwestycji realizowanej na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 16 lutego 2009 r., nr (...), znak: (...) podczas gdy posiada on interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. we wzruszeniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem orzecznictwa i doktryny krąg stron w postępowaniach nadzwyczajnych nie jest tożsamy z kręgiem stron postępowania zwykłego, także podmioty, które nie były stronami w postępowaniu o pozwolenia na użytkowanie mogą mieć przymiot strony w postępowaniu o jego wznowienie;

naruszenie art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623) poprzez bezpodstawne przyjęcie, że przepis ten zawęża krąg podmiotów posiadających przymiot strony postępowania - w stosunku do art. 28 k.p.a. -wyłącznie do wnioskodawców uprawnionych do złożenia wniosku w przedmiocie wydania decyzji pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego naruszenie art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie wypełnienia obowiązku zebrania i wyczerpującego zbadania materiału dowodowego w sprawie, czego skutkiem było bezpodstawne uznanie, że Klasztor nie ma interesu prawnego i jako taki nie posiada przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym wznowienia postępowania w sprawie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie;

naruszenie art. 7 k.p.a. oraz art. 147 k.p.a. w zw. z art. 59 Ustawy prawo budowlane poprzez zaniechanie wznowienia postępowania z urzędu, podczas gdy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat (...) zobowiązany jest do stania na straży praworządności i przestrzegania przepisów prawa budowlanego, w szczególności prawidłowości wydanych decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, a tym samym po powzięciu informacji przedstawionych przez skarżącego we wniosku o wznowienie (nawet w przypadku uznania, iż skarżący nie jest stroną) winien z urzędu wszcząć postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia.

W uzasadnieniu przedmiotowej skargi podniesiono, iż w świetle treści art. 28 k.p.a. oczywistym jest, że Klasztor "(...)" jest stroną postępowania, uprawnioną do złożenia wniosku o jego wznowienie. Klasztor jest zarówno dysponentem jak i właścicielem nieruchomości znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie przedmiotowej inwestycji. Klasztor (...) jest właścicielem nieruchomości położonej w K., dzielnica (...) przy ul. M. i (...), stanowiącej działkę ewidencyjną nr (...) i (...), objętej księgą wieczystą nr (...) prowadzoną przez Sąd Rejonowy dla (...) w Krakowie Wydział IV Ksiąg Wieczystych ("Nieruchomość (...)"). Nieruchomości Klasztoru znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji objętej decyzją pozwolenia na budowę, której to realizacja narusza oraz w istotnym stopniu zagraża przeznaczeniu i istocie Zakonu jako miejsca kultu religijnego o charakterze klauzurowym zasługującym na szczególną ochronę Państwa na podstawie art. 8 st. 3 Konkordatu w związku z przepisami Kodeksu Prawa Kanonicznego (w szczególności kanonami (...), (...) w związku z kanonem 1214 Kodeksu Prawa Kanonicznego). Strona skarżąca wskazała, iż konkordat jako umowa międzynarodowa ratyfikowana przez Prezydenta za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie, stał się źródłem prawa powszechnie obowiązującego mający pierwszeństwo przed ustawami (art. 87 ust. 1 w zw. z art. 91 ust. 2 Konstytucji). Konkordat-jako źródło prawa - stanowi bezpośrednią podstawę do wywodzenia przez kościelne osoby prawne określonych uprawnień i żądania ich ochrony przez państwo (stanowisko to jest w orzecznictwie ugruntowane, por. np. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2009 r., sygn. akt: II GSK 710/2008). W ocenie autora skargi z powyżej przytoczonych przepisów prawa wynika zobowiązanie Państwa do poszanowania wolności religijnej i nienaruszalności miejsc kultu religijnego Kościoła Katolickiego (w oparciu o przepisy prawa kanonicznego). Konsekwencją zaś tak wyrażonego zobowiązania (ujętego w przepisach prawa powszechnie obowiązujących o randze ratyfikowanej umowy międzynarodowej) wiąże się skorelowany z nim obowiązek Państwa do chronienia tych wolności i przeciwdziałaniu działaniom, które mogą tą wolność naruszyć. Zdaniem strony skarżącej prezentowane w przedmiotowym postanowieniu z dnia 16 listopada 2012 r. stanowisko Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o zakwalifikowaniu Klasztoru jako niebędącego stroną w postępowaniu o wznowienie postępowania w przedmiocie postępowania o wydanie decyzji pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, należy uznać za błędne. Odwołując się do treści art. 28 k.p.a. oraz wyroków NSA z dnia 9 marca 1982 r., SA/Wr 48/82, WSA w Warszawie z dnia 14 stycznia 2011 r. sygn. akt, VII SA/Wa 1841/10, NSA z dnia 16 lipca 2010 r., sygn. I OSK 1288/09.

Strona skarżąca ponownie za całkowicie błędny uznała pogląd tym razem obu organów administracyjnych, jakoby przedmiotowy wniosek o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie nieruchomości został złożony przez osobę nie będącą stroną, a zarazem zawężający krąg podmiotów, którym prawo to przysługuje (w stosunku do art. 28 k.p.a.) wyłącznie do osób wnioskujących o wydane decyzji pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. W ocenie autora skargi powołany powyżej przepis ustawy wskazuje zatem wyłącznie kto może być wnioskodawcą w sprawie dotyczącej wydania decyzji pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, a nie kto może złożyć wniosek o wznowienie postępowania.

Zdaniem Klasztoru organ pominął fakt, iż krąg stron postępowania w trybie nadzwyczajnym nie jest tożsamy z kręgiem stron biorących udział w postępowaniu zwykłym, z którego wnioskiem o wznowienie zwrócił się Klasztor. Ponadto strona skarżąca podobnie jak w swoim zażaleniu podniosła, iż organy administracji publicznej, zgodnie z art. 7 k.p.a stojąc na straży praworządności powinny w przypadku stwierdzenia, że Klasztor nie ma przymiotu strony we wniosku o wznowienie postępowania, podjąć działania z urzędu, w celu załatwienia sprawy.

Niezależnie od tego w uzasadnieniu omawianej skargi podniesiono ponownie, iż przedmiotowa inwestycja objęta opisaną na wstępie decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie budynku zakonnego Klasztoru (...) przy ul M. Przedmiotowa inwestycja spowodowała nie tylko zaburzenie szczególnego historycznego układu urbanistycznego miasta - poprzez nie zachowanie zabytkowego układu i kompozycji przestrzennej "historycznego zespołu miasta K.", polegające na nie zachowaniu osi urbanistycznych i punktów i powiązań widokowych miasta (przysłaniając widok m.in. wież kościoła (...)) ale co najistotniejsze widok na zabudowania klasztoru (w tym dziedziniec wewnętrzny) z tarasu nadbudowanej kamienicy naruszyła jego klauzurowy charakter. Pole widzenia z przedmiotowego tarasu znajdującego się na najwyższych kondygnacjach sięga bezpośrednio na dziedziniec wewnętrzny domu Zakonnego (...) naruszając bezpośrednio zamknięty charakter zgromadzenia.

W odpowiedzi na skargę (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zwarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2002.153.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące przy tym są przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Usunięcie z obrotu prawnego decyzji lub innego aktu może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy ich wydawaniu organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej p.p.s.a. - tj. w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznawana skarga jest jednak bezzasadna i jako taka nie może zostać uwzględniona.

Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie nr (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 26 września 2013 r. znak (...) utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 16 listopada 2012 r., znak: (...), którym organ I instancji odmówił Przeoryszy Klasztoru "(...)" (Klasztory (...)) A. S. wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Powiat (...) nr (...) z dnia 30 grudnia 2011 r., znak: (...), którą udzielono inwestorowi "G" Sp. z o.o. Spółka Komandytowo-Akcyjna, K., ul. S. reprezentowanej przez Pana A. O. z "B" Sp. z o.o. K., ul. K. pozwolenia na użytkowanie przebudowanego budynku frontowego oraz przebudowanego i nadbudowanego budynku oficyny z przeznaczeniem na apartamenty mieszkalne wraz z przebudową i remontem budynku frontowego położonych przy ul. M. w K. na działce nr (...) i (...) obr. (...).

Rozpoznając niniejszą sprawę kluczową kwestią jest ustalenie czy strona inna niż inwestor może posiadać status strony w postępowaniu administracyjnym prowadzonym z wniosku o wydanie pozwolenia na użytkowanie w trybie art. 59 p.b.

W tym miejscu należy się zgodzić ze stanowiskiem organów nadzoru budowlanego obu instancji, iż postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie prowadzone jest w oparciu o treść art. 59 p.b. W myśl art. 59 ust. 7 p.b., stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Jak wynika z powołanego przepisu, ustawodawca jednoznacznie określił w nim krąg podmiotów, które mogą występować w sprawie dotyczącej pozwolenia na użytkowanie w charakterze strony postępowania.

W odniesieniu do treści skargi, a także zażalenia w których strona skarżąca swoją legitymację strony w postępowaniu wznowieniowym wywodzi z treści art. 28 k.p.a. należy podkreślić, iż generalna zasada postępowania administracyjnego, przewidziana w art. 28 k.p.a., może doznać z woli ustawodawcy pewnych ograniczeń w zakresie jej stosowania w ściśle określonych przypadkach - dotyczy to m.in. postępowania uregulowanego w ustawie Prawo budowlane, w której wprowadzono szereg szczególnych rozwiązań, z których wynikają odstępstwa od ogólnych reguł postępowania administracyjnego ustanowionych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Intencją ustawodawcy było ograniczenie kręgu stron w ściśle określonym postępowaniu, objętym przepisami tejże ustawy, np. przez enumeratywne wyszczególnienie podmiotów mających przymiot strony w danym postępowaniu. Należy więc przypomnieć, iż wspomniany art. 59 p.b. został zmieniony przez art. 1 pkt 49 ustawy z dnia 7 marca 2003 r. - o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 718). Dodany w wyniku nowelizacji art. 59 ust. 7 wprowadził szczególną regulację pojęcia strony w postępowaniu w sprawie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Przepis ten wszedł w życie z dniem 11 lipca 2003 r. Zgodnie z jego nadal aktualnym brzmieniem jedynym podmiotem, który może posiadać przymiot strony w tym postępowaniu jest inwestor, przepis ten jest niewątpliwie przepisem lex specialis wobec art. 28 k.p.a. (por. Wyrok WSA w Warszawie z dnia 2011-01-13 wyrok VII SA/Wa 2054/10, wyrok NSA z dnia 7 lipca 2011 r. sygn. akt II OSK 825/11, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 15 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Sz 1389/11, wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 lutego 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 2536/11)

Przepis art. 59 ust. 7 p.b. zawęża zatem krąg podmiotów mogących być stroną postępowania w stosunku do definicji strony wynikającej z art. 28 k.p.a. Podmiotem tym może być więc wyłącznie inwestor, co w konsekwencji wyłącza możliwość uzyskania statusu strony przez inne kategorie podmiotów, choćby nawet miały one interes prawny w innych postępowaniach dotyczących danej inwestycji, np. w sprawie o ustalenie warunków zabudowy czy też o wydanie pozwolenia na budowę.

Co istotne ograniczenie to dotyczy także postępowań prowadzonych w trybach nadzwyczajnych tj. w przedmiocie wznowienia postępowania lub też stwierdzenia nieważności (por. wyrok NSA z dnia 7 lipca 2011 r. sygn. akt II OSK 825/11), których przedmiotem jest decyzja o pozwoleniu na użytkowanie. W postępowaniach tych stroną postępowania również może być tylko inwestor, względnie jego następca prawny. Poza inwestorem, skuteczną inicjatywę wszczynającą jeden z nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji, w tym wznowienia postępowania, w tego typu sprawie posiada jedynie prokurator na mocy art. 184-188 k.p.a. Tak jak to wykazano powyżej obowiązujące przepisy nie dają podstaw do przyznania stronie skarżącej, będącej właścicielką nieruchomości sąsiedniej, statusu strony albo podmiotu działającego na prawach strony, w sprawie dot. pozwolenie na użytkowanie przebudowanego budynku frontowego oraz przebudowanego i nadbudowanego budynku oficyny z przeznaczeniem na apartamenty mieszkalne wraz z przebudową i remontem budynku frontowego położonych przy ul. M. w K. na działce nr (...) i (...) obr. (...).

Nie oznacza to oczywiście, że poprzez ograniczenie stron postępowania nie mają one żadnej możliwości ochrony swoich praw. Może to odbyć się w ramach innych postępowań administracyjnych (m.in. w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę) lub w postępowaniu przed sądami powszechnymi, rozwiązującymi roszczenia negatoryjne i odszkodowawcze. Dyspozycja art. 59 ust. 7 p.b. ma zastosowanie tylko w stanie prawnym i faktycznym, w którym inwestor uprzednio uzyskał pozwolenie na budowę, a następnie realizuje proces budowlany zgodnie z pozwoleniem. Tylko w takim przypadku można uznać, że interesy innych podmiotów, które były eksponowane i podlegały ocenie we wcześniejszych etapach szeroko pojmowanego procesu budowlanego, nie zostaną naruszone. (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 2011-01-13 wyrok sygn. akt VII SA/Wa 2054/10, wyrok NSA z 29 października 2008 r., sygn. akt II OSK 1174/07).

W związku z powyższym, organy nadzoru budowlanego obu instancji uznając, że z wnioskiem o wznowienie postępowania zwrócił się podmiot nie posiadający przymiotu strony postępowania, w myśl art. 59 ust. 7 p.b., prawidłowo zastosowały dyspozycję art. 149 § 3 k.p.a. orzekając o odmowie wznowienia postępowania.

Niezależnie od tego, czy organ I instancji mógł i powinien wznowić postępowanie z urzędu, nie mógł tego uczynić na formalny wniosek skarżącej w tym zakresie. Natomiast Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. rozpoznając zażalenie nie mógł go uwzględnić uchylając je i nakazując organowi I instancji dalsze prowadzenia postępowania, na podstawie złożonego przez skarżącą wniosku o wznowienie postępowania. Jedynym, zgodnym z prawem w tym przypadku sposobem rozstrzygnięcia było utrzymanie w mocy kwestionowanego postanowienia, co też organ II instancji uczynił. Wydając zaskarżone postanowienie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. prawidłowo zastosował obowiązujące przepisy prawa dokonując właściwej ich wykładni w niewadliwie ustalonym stanie faktycznym sprawy. W uzasadnieniu postanowienia organ w sposób należyty wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia, wyczerpując w tym kontekście w pełni wymogi stawiane uzasadnieniu postanowienia wynikające z art. 124 § 1 i 2 k.p.a. W rezultacie stwierdzić należy, że nie jest usprawiedliwiony podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 59 ust. 7 p.b. Podobnie w ocenie Sądu, niezasadne okazały się podniesione w skardze pozostałe zarzuty naruszenia przez organ przepisów prawa procesowego.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.