Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1827320

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie
z dnia 17 grudnia 2014 r.
II SA/Kr 1540/14

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń.

Sędziowie WSA: Krystyna Daniel (spr.), Aldona Gąsecka-Duda.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi (...) Sp.k. w S. na decyzję Wojewody (...) z dnia 25 sierpnia 2014 r. znak: (...) w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowych skargę oddala.

Uzasadnienie faktyczne

Starosta (...) decyzją z 30 grudnia 2013 r., na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 4 ust. 1-2 ustawy z 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 83), art. 67 ust. 3a, art. 69, art. 71 ust. 6 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.) oraz art. 8 ust. 2 ustawy z 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców (Dz. U. z 2004 r. Nr 167, poz. 1758) na wniosek "L" Sp.k. orzekł:

- w punkcie 1 o przekształceniu na rzecz ww. spółki prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowych, oznaczonych jako działka nr (...) o pow. 0,0438 ha, działka nr (...) o pow. 0,0203 ha, działka nr (...) o pow. 0,0508 ha, działka nr (...) o pow. 0,0183 ha, działka nr (...) o pow. 1,9315 ha oraz działka nr (...) o pow. 1,1398 ha, objętych księgą wieczystą nr (...), położonych w S., gmina (...);

- w punkcie 2. o ustaleniu wartości prawa własności nieruchomości opisanej w pkt 1 decyzji na kwotę 5421000 zł;

- w punkcie 3 o ustaleniu wartości prawa użytkowania wieczystego nieruchomości opisanej w pkt 1 decyzji na kwotę 3252600 zł;

- w punkcie 4 o ustaleniu opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w stosunku do ww. działki w wysokości 2 168 400 zł;

- w punkcie 5 o zobowiązaniu spółki "L" Sp.k. do zapłaty na rzecz Skarbu Państwa kwoty w wysokości 2168400 zł, stanowiącej różnicę pomiędzy wartością prawa własności a wartością prawa użytkowania wieczystego nieruchomości opisanej w pkt 1;

- w punkcie 6. wskazał, że kwoty określone w punkcie 5 należy wpłacić w terminie 14 dni licząc od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

W uzasadnieniu organ podał, że w piśmie z 13 stycznia 2012 r. "L" Sp.k. wystąpiła z wnioskiem o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności opisanych na wstępie nieruchomości. Zgodnie z odpisem z księgi wieczystej (...), a także wypisem z operatu ewidencji gruntów, działki nr: (...), (...), (...), (...) położone w S., gmina (...) stanowi własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym "L" Sp.k. z siedzibą w S.

Decyzją nr (...) z 27 lipca 1992 r. Wojewoda (...) stwierdził nabycie przez (...) Zakłady Koncentratów Spożywczych w S. prawa użytkowania wieczystego działki nr (...) o pow. 1,1813 ha, położonej w S., gmina (...), w skład której wchodziła obecna działka nr (...) o pow. 1,1398 ha. Decyzją nr (...) z 19 listopada 1992 r. Wojewoda (...) stwierdził nabycie przez (...) Zakłady Koncentratów Spożywczych w S. (w dacie wydania decyzji stanowiły "C" S.A w S.) prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oznaczonej jako działka nr (...) o pow. 8,5033 ha, położonej w S., gmina (...), w skład której wchodziła objęta wnioskiem działka nr (...) o pow. 1,9315 ha. Decyzją nr (...) z 5 czerwca 1992 r. Wojewoda (...) stwierdził nabycie przez (...) Zakłady Koncentratów Spożywczych w S. prawa użytkowania wieczystego działki nr (...) o pow. 0,1770 ha., w skład której wchodziły objęte wnioskiem działka nr (...) o pow. 0,0438 ha oraz działka nr (...) o pow. 0,0203 ha. Decyzją nr (...) z 28 września 1992 r. Wojewoda (...) stwierdził nabycie przez (...) Zakłady Koncentratów Spożywczych w S. prawa użytkowania wieczystego działki nr (...) o pow. 0,0183 ha. Ponadto Wojewoda decyzją nr (...) z 1 września 1992 r. stwierdził nabycie przez (...) Zakłady Koncentratów Spożywczych w S. prawa użytkowania wieczystego działki nr (...) o pow. 0,0508 ha. Wyżej opisanymi decyzjami Wojewoda stwierdził nabycie przez poprzednika prawnego wnioskodawcy prawa użytkowania wieczystego wszystkich nieruchomości objętych wnioskiem z dnia 13 stycznia 2012 r. o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Nabycie prawa użytkowania wieczystego w ww. decyzjach nastąpiło, w związku z ich deklaratoryjnym charakterem, z dniem 5 grudnia 1990 r. na okres 99 lat, tj. do 5 grudnia 2089 r., co potwierdza odpis księgi wieczystej (...).

Aktem notarialnym Rep. A nr (...) z 30 lipca 1991 r. Minister Przekształceń Własnościowych, reprezentując Skarb Państwa, przekształcił przedsiębiorstwo państwowe Zakłady Koncentratów Spożywczych z siedzibą w S. w jednoosobową spółkę Koncentraty Spożywcze w S. S.A., również pod nazwą "C" S.A. W związku ze sprzedażą akcji ww. Spółki "H" Sp.k. RFN zmianie uległa nazwa użytkownika wieczystego - "B" Koncentraty Spożywcze w S. S.A. Następnie w czerwcu 1997 r. nastąpiła kolejna zmiana nazwy przedmiotowej Spółki na "L" S.A. (akt notarialny Rep. A nr (...) z 15 maja 1997 r.). Ostatecznie w związku z postanowieniami walnego zgromadzenia Spółki z 26 października 2004 r. Rep. A nr (...) nastąpiło przekształcenie "L" S.A. w "L" Sp.k.

Zatem organ ustalił, że działki będące przedmiotem prowadzonego postępowania w dniu 13 października 2005 r. były objęte prawem użytkowania wieczystego. W toku postępowania ustalono również, że przedmiotowe nieruchomości przeszły na własność Skarbu Państwa na podstawie orzeczenia o wywłaszczeniu Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z 3 kwietnia 1958 r. Nr (...), operatu wywłaszczeniowego (...) z dnia 2 stycznia 1980 r., zarządzenia Ministra Przemysłu Rolnego i Spożywczego z 23 października 1951 r. Nr (...). Możliwe jest wydanie decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.

Dalej organ wskazał, że podmiot postępowania nie jest państwową lub samorządową osobą prawną lub spółką handlową, w odniesieniu do której Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego jest podmiotem dominującym w rozumieniu ustawy z 29 lipca 2005 r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 185, poz. 1439 z późn. zm.), w związku z czym nie spełniona została przesłanka negatywna wskazana w art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości.

Uwzględniając treść art. 331 k.c. wnioskodawca należy do kategorii osób, którym przysługuje żądanie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości.

Organ stwierdził również, w kontekście treści art. 8 ust. 2 ustawy z 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców (tekst jedn.: Dz. U. z 2004 r. Nr 167, poz. 1758), - w związku z faktem, że przedmiotowa Spółka zarejestrowana jest poza granicami Rzeczpospolitej Polskiej oraz jest cudzoziemcem w rozumieniu ww. ustawy - że nabycie prawa własności przez wnioskodawcę nie będzie wymagać stosownego zezwolenia wydanego przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych.

Organ I instancji konkludował, że w przedmiotowej sprawie zostały spełnione przesłanki przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności ww. nieruchomości, o których mowa w art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, zaś przeprowadzone przez ten organ postępowanie wyjaśniające wykazało, iż brak jest również wystąpienia przesłanek negatywnych przekształcenia tego prawa, o których mowa w art. 1 ust. 1b pkt 1 i 3 ww. ustawy, oraz brak jest w niniejszej sprawie konieczności uzyskania przez wnioskodawcę zezwolenia, o którym mowa w przepisach ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców.

Ponadto w dniu 9 sierpnia 2012 r. został sporządzony operat szacunkowy w celu określenia wartości rynkowej prawa własności oraz wartości prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości. W dniu 8 sierpnia 2013 r. rzeczoznawca majątkowy T. B. potwierdził aktualność sporządzonego, w związku z czym ważność jego obowiązywania została przedłużona o rok.

Po analizie sporządzonego operatu organ uznał, że może on stanowić materiał dowodowy. Nie odbiega od normatywnych wymogów dotyczących zasad ustalania wartości nieruchomości. Został on przygotowany i podpisany przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia, posiada wszystkie wymagane przepisami prawa elementy i formę, nie zawiera niejasności, pomyłek czy braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione tak, aby dokument ten miał wartość dowodową. Rzeczoznawca dokonał wyceny stosując podejście porównawcze oraz metodę korygowania ceny średniej. Przyjęta metoda jest jedną z dopuszczalnych metod dokonywania wyceny zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.).

W dalszej części organ ustosunkował się do zastrzeżeń podniesionych przez wnioskodawcę w stosunku do operatu szacunkowego.

Odwołanie od ww. decyzji Starosty (...) złożyła "L" Sp.k. w S., kwestionując rozstrzygnięcie w zakresie obejmujący ustalonej wysokości opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności ww. nieruchomości. Spółka zarzuciła wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 4 ust. 13 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości poprzez pominięcie przez organ I instancji wyceny nieruchomości sporządzonej na potrzeby aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, dokonanej 11 czerwca 2010 r. na podstawie operatu szacunkowego z 23 kwietnia 2010 r. (a więc w terminie mieszczącym się w dwuletnim okresie poprzedzającym złożenie wniosku o przekształcenie tego prawa, co w przedmiotowej sprawie miało miejsce 13 stycznia 2012 r.). Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej ustalenia wartości prawa własności przedmiotowej nieruchomości, wartości ustanowionego na tej nieruchomości prawa użytkowania wieczystego oraz ustalenia wysokości opłaty z tytułu przekształcenia tego prawa.

Strona odwołująca się nie zgodziła się z organem I instancji, jakoby okolicznościami powodującymi brak możliwości wykorzystania ww. opracowania w sprawie były - po pierwsze - niespełnianie przez ten operat wymogu uwzględnienia celu, na jaki nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste; po drugie - brak wyliczenia w tym opracowaniu wartości prawa użytkowania wieczystego nieruchomości objętej wnioskiem o przekształcenie prawa oraz brak technicznej możliwości ustalenia samej wartości użytkowania wieczystego z uwagi na nierozerwalne związanie wartości prawa własności nieruchomości, wartości prawa użytkowania tej nieruchomości oraz wysokości opłaty z tytułu przekształcenia tego prawa i jest logicznie spójne, aby wynikały z jednego opracowania; po trzecie - niespójność przedmiotu dokonanej aktualizacji oraz postępowania administracyjnego w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności ww. nieruchomości.

W ocenie strony odwołującej się błędnym było twierdzenie organu I instancji, iż operat szacunkowy z 23 kwietnia 2010 r. nie może zostać wykorzystany z uwagi na treść przepisu § 28 ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, bowiem warunek wynikający z tego przepisu został wprowadzony w wyniku nowelizacji ww. rozporządzenia dokonanej rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, natomiast żaden przepis prawa nie przewiduje braku możliwości wykorzystania operatów szacunkowych wykonanych przed wejściem w życie powołanej nowelizacji.

W odwołaniu wskazano, iż metodologię dokonywania wyceny i aktualizacji opłaty z tytułu użytkowania wieczystego określają przepisy powołanego rozporządzenia z 21 września 2004 r., które nie przewidują obowiązku określania w operacie szacunkowym sporządzanym na potrzeby aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego wartości użytkowania wieczystego, co w kontekście regulacji art. 4 ust. 13 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oznacza, iż to na organie spoczywa obowiązek ustalenia wartości prawa użytkowania wieczystego. Wreszcie w odwołaniu wskazano, iż pomimo powiązania wszystkich trzech wartości, o których mowa powyżej, nie muszą one być ustalone w jednym opracowaniu. Zdaniem strony odwołującej się nie zasługuje również na aprobatę argument organu I instancji, iż ww. operat szacunkowy z 23 kwietnia 2010 r. dotyczył jedynie części przedmiotowej nieruchomości, bowiem regulacja przewidziana w art. 4 ust. 13 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości nie przesądza, czy odnosi się do wyceny nieruchomości rozumianej jako działka gruntu, czy do tzw. nieruchomości księgowej obejmującej wszystkie działki ujęte w jednej księdze wieczystej. W ocenie strony odwołującej się nie znajdzie zastosowania powołana przez organ I instancji wykładnia prawa przedstawiona w uchwale Sądu Najwyższego z 15 maja 2013 r., sygn. akt III CZP 24/13, bowiem w powołanej uchwale Sąd Najwyższy wskazał jedynie na niedopuszczalność aktualizacji dokonanej na podstawie wyceny nieruchomości nieobejmującej całej nieruchomości (w rozumieniu wieczystoksięgowym), a nie zaś o nieskuteczności samej wyceny częściowej.

Wojewoda (...) decyzją z 25 sierpnia 2014 r., znak: (...), na podstawie art. 3 ust. 1a ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oraz art. 138 § 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję Starosty (...) z 30 grudnia 2013 r., znak (...) w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu organ II instancji wyjaśnił, iż przedmiotem postępowania odwoławczego jest sprawa przekształcenia na rzecz spółki "L" Sp.k. z siedzibą w S. prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działki nr: (...), (...), (...), (...) oraz rozliczeń z tym związanych, bowiem w świetle regulacji przewidzianej w art. 4 ust. 2 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości w decyzji, o której mowa w art. 3 ust. 1, właściwy organ ustala opłatę z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, a zatem kwestie te muszą stanowić przedmiot jednej decyzji administracyjnej. W związku z powyższym, organ odwoławczy nie mógł uwzględnić faktu częściowego zaskarżenia przez stronę odwołującą się wydanej w tym zakresie decyzji Starosty.

W ocenie organu II instancji nie budzi wątpliwości spełnienie przez wnioskodawcę przesłanek pozytywnych przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przedmiotowej nieruchomości, jak również brak przeszkód dla przekształcenia tego prawa, o których mowa w art. 1 ust. 1b pkt 2 i 3 ustawy przekształceniowej, a ponadto podzielił ustalenie, że dla dokonania przekształcenia tego prawa nie jest wymagane zezwolenie, o którym mowa w przepisach ustawy z 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców.

Dalej wskazał, że w myśl art. 4 ust. 1 i 2 ustawy przekształceniowej, osoba, na rzecz której zostało przekształcone prawo użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, jest obowiązana do uiszczenia dotychczasowemu właścicielowi opłaty z tytułu tego przekształcenia, z zastrzeżeniem art. 5 (który nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie, bowiem wnioskodawca nie jest żadnym z podmiotów, o których mowa w tym przepisie). W decyzji, o której mowa w art. 3 ust. 1, właściwy organ ustala opłatę z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Do ustalenia tej opłaty stosuje się odpowiednio art. 67 ust. 3a i art. 69 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518).

Przechodząc do oceny sporządzony na potrzeby postępowania operatu szacunkowego organ II instancji wskazał, że wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przedmiotowej nieruchomości został złożony 13 stycznia 2012 r., natomiast aktualizacja opłaty z tytułu użytkowania wieczystego, na którą powołuje się strona odwołująca się, została dokonana 11 czerwca 2010 r. - na podstawie wyceny nieruchomości sporządzonej w formie operatu szacunkowego z 23 kwietnia 2010 r. - co dodatkowo potwierdzone zostało przez organ I instancji jako fakt znany Staroście (...) z urzędu, choć w aktach sprawy brak jest powołanego opracowania. Z powołanej aktualizacji wynika, iż dotyczyła ona jedynie części nieruchomości objętej wnioskiem o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, tj. działek: nr (...) o pow. 0,0183 ha, nr (...) o pow. 1,9315 ha i nr (...) o pow. 1,1398 ha, co powoduje zdaniem Wojewody (...), iż brak jest podstaw, aby sporządzona na potrzeby tej aktualizacji wycena nieruchomości mogła stanowić podstawę dla ustalenia wysokości opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w stosunku do całej przedmiotowej nieruchomości. Zgodnie z jednoznacznym brzmieniem art. 1 ust. 1 ustawy przekształceniowej, przekształceniu w prawo własności nieruchomości podlega prawo użytkowania wieczystego jako całość (przysługującego w stosunku do całej nieruchomości), a zatem brak jest w tym przypadku możliwości częściowego przekształcenia tego prawa. Natomiast zgodnie z przepisem § 28 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r., na potrzeby ustalenia ceny nieruchomości gruntowej niezabudowanej oddawanej w użytkowanie wieczyste oraz aktualizacji opłat z tego tytułu określa się jej wartość jako przedmiotu prawa własności, stosując podejście porównawcze.

W orzecznictwie sądowo-administracyjnym wyrażono pogląd, iż nadanie działkom odrębnych numerów geodezyjnych nie wywołuje skutków cywilnoprawnych, bowiem jeżeli działki takie objęte są jedną księgą wieczystą to bez względu na sposób rozumienia pojęcia nieruchomości składają się one na jedną nieruchomość. Art. 4 pkt 1 u.g.n. zawiera definicję nieruchomości gruntowej, która winna być rozumiana tak, jak to definiuje art. 46 § 1 k.c. Tak więc nieruchomość gruntowa w rozumieniu u.g.n. obejmuje tak jak i nieruchomość w rozumieniu art. 46 § 1 k.c. jedną lub więcej działek gruntu należących do tego samego właściciela, przy czym działki te nie muszą ze sobą sąsiadować, powinny być natomiast wpisane do tej samej księgi wieczystej. Natomiast termin "działka gruntu" zdefiniowany w art. 4 pkt 3 u.g.n. nie jest tożsamy z pojęciem nieruchomości gruntowej, która może składać się z oddalonych od siebie części gruntu. Pojęcie działki gruntu w rozumieniu u.g.n. należy odnieść do działki ewidencyjnej, którym to pojęciem posługują się przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, oraz rozporządzenia w § 9. Obie te definicje łączy ciągłość gruntu jako części powierzchni ziemskiej oraz jednorodność prawna pod względem podmiotowym. Oczywisty jest więc wniosek, że pojęcie nieruchomości nie jest tożsame z pojęciem działki ewidencyjnej jako najmniejszej jednostki powierzchniowej podziału kraju dla celów ewidencji.

Dokonując zatem oceny przydatności powołanego w odwołaniu operatu szacunkowego z 23 kwietnia 2010 r. w postępowaniu również w kontekście powołanego wyżej, ugruntowanego stanowiska judykatury Wojewoda (...) stwierdził, iż nie może on zostać wykorzystany jako dowód w sprawie już tylko z tej przyczyny, iż dotyczy on jedynie części nieruchomości objętej postępowaniem, a zatem nie spełnia wymogów, o których mowa szczegółowo w powołanej wcześniej uchwale Sądu Najwyższego z 15 maja 2013 r., sygn. akt III CZP 24/13, jak również w przepisach regulujących zasady szacowania nieruchomości zawartych w ustawie o gospodarce nieruchomościami oraz w ww. rozporządzeniu Rady Ministrów z 21 września 2004 r. Sporządzenie częściowej wyceny nieruchomości objętej omawianym postępowaniem-abstrahując od prawidłowości takiego zabiegu na gruncie przepisów dotyczących aktualizacji opłaty z tytułu użytkowania wieczystego (gdyż kwestia ta nie należy do kompetencji organów orzekających w sprawie) zawiera bowiem założenie, iż przedmiotem wyceny jest część nieruchomości, a więc przedmiot ten różni się w sposób oczywisty z przedmiotem niniejszego postępowania pod względem stanu tak fizycznego, jak i prawnego.

Natomiast w ocenie organu II instancji w zaskarżonej decyzji błędnie przyjęto, iż § 28 ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. - w brzmieniu nadanym mu rozporządzeniem z 26 sierpnia 2011 r., tj. nakazującym przy określaniu wartości nieruchomości uwzględnianie celu, na jaki nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste - stanowi samoistną podstawę do odmowy zastosowania przez organ regulacji określonej w art. 4 ust. 13 ustawy przekształceniowej z tym uzasadnieniem, że wycena, o której mowa w tym ostatnim przepisie, nie uwzględnia celu, na który nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste, bowiem w dacie zmiany omawianego przepisu rozporządzenia obwiązywał już przepis art. 4 ust. 13 ustawy przekształceniowej w brzmieniu przedstawionym powyżej, a zatem nie można uznać, aby wprowadzając nowe brzmienie przepisu rangi podustawowej racjonalny ustawodawca zamierzał wyłączyć stosowanie przepisu ustawowego. Stwierdził, że jakkolwiek odpowiedni zarzut odwołania jest zasadny, to jednak ze względu na wcześniejsze uwagi nie mógł on odnieść zamierzonego skutku. Podobnie - co do zasady-za słuszny organ II instancji uznał zarzut kwestionujący odmowę wykorzystania przez organ I instancji operatu szacunkowego z 23 kwietnia 2010 r. z uwagi na fakt, iż opracowanie to nie określa wartości użytkowania wieczystego - skoro przepis art. 4 ust. 13 ustawy przekształceniowej w sposób wyraźny odsyła do wartości nieruchomości określonej dla celów aktualizacji, a nie do wartości użytkowania wieczystego i nie jest rolą organu administracji publicznej ocena racjonalności i logiczności takiego rozwiązania, zaś określenie wartości samego prawa użytkowania wieczystego jest technicznie możliwe - jednakże w kontekście wcześniejszych wywodów omawiany zarzut nie mógł zostać uwzględniony.

Ponadto wojewoda wskazał, że operat szacunkowy z 9 sierpnia 2012 r. zawiera wady, które uniemożliwiają jego przyjęcie jako jednego z kluczowych dowodów w sprawie. Jak wynika z powołanego operatu szacunkowego, dla określenia wartości prawa własności przedmiotowej nieruchomości biegły zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Cytując treść art. 153 ust. 1 u.g.n., § 4 ust. 4 i 16 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. organ podał, że na str. 9 analizowanego opracowania - pkt 7 "Określenie możliwości zagospodarowania przestrzennego" - wskazano, że zgodnie z postanowieniami obowiązującego dla tego obszaru miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Skawina zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta i Gminy Skawina nr 1X7310/06 z 15 maja 2006 r., przedmiotowa nieruchomość położona jest w terenach obiektów produkcyjnych, składów i magazynów oznaczonych symbolem "P" (działki: nr (...), nr (...) i część działki nr (...)), w terenach zieleni nieurządzonej oznaczonych symbolem "ZR" (działki: nr (...), nr (...) i nr (...)) oraz w terenach kolejowych oznaczonych symbolem "k.k." (południowa część działki nr (...)). Natomiast w pkt 8 "Analiza i charakterystyka rynku" (str. 9 operatu) wskazano, iż: Analizie poddano transakcje nieruchomościami gruntowymi niezabudowanymi przeznaczonymi pod usługi, produkcję, zabudowę mieszkaniowo-usługową wielorodzinna", przyjmując do porównania nieruchomości o taki właśnie przeznaczeniu. Dokonany przez biegłego wybór zdeterminował następnie przyjęcie do porównań nieruchomości o przeznaczeniu innym niż nieruchomość podlegająca wycenie, co jest niezgodne z zasadami wyceny określonymi w powołanych wyżej przepisach prawa. Dodatkowo organ wskazał, iż co do zasady przy zastosowaniu podejścia porównawczego, opis nieruchomości stanowiących podstawę wyceny winien być na tyle obszerny, wyczerpujący i precyzyjny, by możliwe było dokonanie identyfikacji nieruchomości przyjętych do porównań, gdyż w przeciwnym wypadku weryfikacja wyceny staje się niemożliwa. O ile bowiem sporządzenie operatu szacunkowego wymaga wiadomości specjalnych i stosownych kwalifikacji, to jednak musi być dokonane w sposób, który umożliwi jego weryfikację, czy to przez organ, czy też przez sąd administracyjny. Możliwość weryfikacji przez organ administracji publicznej dokonanej przez rzeczoznawcę majątkowego wyceny nieruchomości, pozwala z kolei na dokonanie oceny operatu szacunkowego, co do jego wiarygodności i mocy dowodowej. Zdaniem organu odwoławczego, przyjęty w omawianym operacie szacunkowym opis przyjętych do porównania nieruchomości, w kontekście możliwości ich identyfikacji, a co za tym idzie weryfikacji sporządzonego operatu szacunkowego z punktu widzenia przydatności dowodowej jest niewystarczający. Na str. 11 omawianego opracowania (tabela zawierająca zestawienie przyjętych do porównania nieruchomości), wśród informacji identyfikujących nieruchomość podano jedynie datę transakcji, jednostkę ewidencyjną, obręb, numer aktu notarialnego, powierzchnię działki, cenę transakcyjną oraz jednostkową, uniemożliwiając tym samym możliwość ustalenia podobieństwa wszystkich nieruchomości przyjętych do porównania z nieruchomością wycenianą, a tym samym możliwość weryfikacji prawidłowości samego operatu szacunkowego. Organ odwoławczy podkreślił, iż podobieństwo przyjętych do porównań nieruchomości nie może budzić wątpliwości, ponieważ strona musi mieć możliwość ustalenia, czy analizowane przez rzeczoznawcę nieruchomości są rzeczywiście podobne, a także i to, dlaczego biegły przyjął takie, a nie inne nieruchomości do porównania. Ponadto rzeczoznawca majątkowy nie wyjaśnił również powodów przyjęcia w ramach cechy "lokalizacja" oceny "pośredniej" dla przedmiotu wyceny, który zgodnie z opisem na str. 8 operatu szacunkowego położony w centrum miejscowości S. Z kolei zgodnie z opisem ww. cechy rynkowej zamieszczonym na str. 11 operatu, taka lokalizacja wycenianej nieruchomości predysponowałaby ją do otrzymania oceny "centralnej" omawianej cechy rynkowej.

Na marginesie organ II instancji wskazał, że w przepisach ustawy przekształceniowej czy też na gruncie u.g.n. brak jest podstaw prawnych do orzekania przez organ w zakresie wartości prawa własności nieruchomości objętej postępowaniem, jak i wartości prawa użytkowania wieczystego tej nieruchomości, bowiem określenie ww. wartości następuje na podstawie pozyskanej na potrzeby konkretnej sprawy wyceny nieruchomości sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego w formie operatu szacunkowego i orzekanie w tym zakresie przez organ jest zbędne. Zgodnie bowiem z treścią przepisu art. 4 ust. 2 ustawy przekształceniowej, rolą organu w tym zakresie jest orzeczenie w oparciu o pozyskaną wycenę o ustaleniu opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.

Organ odwoławczy nakazał sporządzenie nowej wyceny nieruchomości, wskazując, że orzekanie w tym zakresie przez niego pozbawiłoby stronę prawa do dwukrotnego rozpatrzenia sprawy, co stanowiłoby naruszenie określonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

"L" sp.k. w S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Wojewody (...) domagając się uchylenia decyzji i orzeczenia co do istoty sprawy lub przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 136 poprzez niezastosowanie oraz art. 138 § 2 i art. 4 ust. 13 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości poprzez niewłaściwe zastosowanie.

W ocenie strony skarżącej organ dokonał niewłaściwej wykładni prawnej art. 4 ust. 13 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, przyjmując, iż okoliczność wyceny prawa własności i użytkowania wieczystego nieruchomości przy aktualizacji opłaty rocznej, dokonana w zakresie przeważającej powierzchniowo części działek, wchodzących w skład nieruchomości w rozumieniu wieczystoksięgowym dyskwalifikuje taką wycenę w istotny sposób i uniemożliwia jej zastosowanie w postępowaniu przekształceniowym. Jest to pogląd błędny i nie znajdujący oparcia w przepisach ustawy. Strona skarżąca podniosła, że taka wycena powinna podlegać uzupełnieniu w postępowaniu odwoławczym w odniesieniu do działek, które nie były przedmiotem wyceny. Jest to w szczególności zasadne jeżeli weźmie się pod uwagę, że nieoszacowane wcześniej działki stanowiły zaledwie 3,6% całości powierzchni poddanej szacunkowi. Zakres uzupełnienia w oczywisty sposób nasuwa stwierdzenie, że dowód ten przy nieznaczącym nakładzie pracy biegłego rzeczoznawcy mógł wypełnić przesłankę kompletności dowodu w postępowaniu odwoławczym, stając się podstawą do orzeczenia o istocie sprawy.

Ponadto ustawodawca nie wyłączył możliwości zastosowania opinii częściowych i następnie ich uzupełnień. Jednocześnie w świetle zasady "racjonalności ustawodawcy" należy przyjąć, iż intencją legislatora przy wprowadzeniu art. 4 ust. 13 ww. ustawy było jak najszersze korzystanie z funkcjonujących już w obrocie prawnym wycen nieruchomości - zarówno aby honorować zasadę ekonomiczności postępowania, jak i przeciwdziałać sytuacjom, gdy w okresie dwóch lat mogłoby potencjalnie dojść do rozbieżnych szacunków wartości. Niewątpliwie przepis ten również miał na celu pogłębienie zaufania uczestnika obrotu prawnego do organów administracyjnych. Podmiot mając świadomość ustalonej wartości szacunkowej nieruchomości podanej przy opłacie aktualizacyjnej za prawo użytkowania wieczystego, w tak krótkim czasie (11.06.2010 -13 stycznia 2012 r), mógł zasadnie oczekiwać wyceny na zbliżonym poziomie. Odmowa uwzględnienia przedmiotowego operatu szacunkowego z 23 kwietnia 2010 r. w postępowaniu przekształceniowym, przy jednoczesnym zastosowaniu go na potrzeby aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego wskazuje na wybiórcze stosowanie przepisów prawa przez organy państwa i niewątpliwie narusza zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Pominięcie opinii z 23 kwietnia 2010 r., która mogła obiektywnie znaleźć zastosowanie w postępowaniu po jej uzupełnieniu, istotnie naruszyło wskazane wyżej ogólne zasady prawa administracyjnego oraz przepis materialny art. 4 ust. 13 ustawy przekształceniowej.

Strona skarżąca podzielając stanowisko organu II instancji odnośnie uchybień z punktu widzenia przepisów ustawy przekształceniowej oraz rozporządzenia RM z 21 września 2004 r. nie zgodziła się ze stwierdzeniem, że stan zaistniały w wyniku wadliwości operatu szacunkowego z 9 sierpnia 2012 r. nie może zostać skorygowany w drodze czynności uzupełniających przeprowadzonych w ramach postępowania odwoławczego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda (...) wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

Stosownie do dyspozycji z art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Postępowanie przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do dyspozycji z art. 134 § 1 k.p.a.

Przeprowadzona w niniejszej sprawie przez Sąd kontrola legalności wykazała, że zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa.

Na wstępie należy wskazać, ze w sprawie poza sporem jest, iż wnioskowane do przekształcenia na rzecz strony skarżącej tj. "L" Spółka komandytowa w S. prawo użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowych, oznaczonych jako działka nr (...) o pow. 0,0438 ha, działka nr (...) o pow. 0,0203 ha, działka nr (...) o pow. 0,0508 ha, działka nr (...) o pow. 0,0183 ha, działka nr (...) o pow. 1,9315 ha oraz działka nr (...) o pow. 1,1398 ha, objętych księgą wieczystą nr (...), położonych w S., gmina (...) jest zgodne z prawem.

Odnosząc się natomiast do kwestii spornych należy wskazać, że oprócz zakwestionowania prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy przepisu z art. 138 § 2 k.p.a. - osią sporu jest dopuszczalność ustalenia opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w oparciu o wycenę przewłaszczanej nieruchomości sporządzonej na potrzeby aktualizacji rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, dokonanej w dniu 11 czerwca 2010 r. na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego w dniu 23 kwietnia 2010 r. W ocenie Spółki podstawę prawną dla wykorzystania w tym zakresie operatu sporządzonego 23 kwietnia 2010 r. daje przepis art. 4 ust. 13 ustawy z 29. 07. 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012 r. poz. 83 z późn. zm.). Z powyższym poglądem nie zgadzają się organy obu instancji wskazując iż w operacie z 23. 04. 2010 r. wyceną objęta została jedynie część przekształcanej nieruchomości, a zatem ustalenie opłaty za dokonane przekształcenie wymagało sporządzenia operatu szacunkowego obejmującego całą nieruchomość oznaczona jako działki nr: (...), (...), (...) położone w S., stanowiące własnośc Skarbu Państwa i pozostające w użytkowaniu wieczystym "L" Sp k. w S.

Zgodnie z przepisem 4 ust. 13 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności jeżeli nie wcześniej niż w okresie ostatnich dwóch lat przed dniem złożenia wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości była dokonana aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, dla ustalenia opłaty, o której mowa w ust. 1, przyjmuje się wartość nieruchomości określoną dla celów tej aktualizacji. Zgodnie natomiast z art. 4 ust. 1 cyt. ustawy osoba, na rzecz której zostało przekształcone prawo użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, jest obowiązana do uiszczenia dotychczasowemu właścicielowi opłaty z tytułu tego przekształcenia, z zastrzeżeniem art. 5.

Mając powyższe na uwadze należy podzielić stanowisko organów jako odpowiadające przepisom prawa. Ustalenie opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności następuje na podstawie wartości nieruchomości, co oznacza, że opłata ta powinna być równa wartości ustalonej przez rzeczoznawcę majątkowego w formie operatu szacunkowego zgodnie z przepisami art. 149 i n. ustawy z 21. 08. 1997 o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518, zwanej dalej w skrócie u.g.n.). Przy ustalaniu opłaty za przewłaszczenie zastosowanie znajduje także przepis art. 69 ust. 1 ww. ustawy, zgodnie z którym na poczet ceny nieruchomości gruntowej sprzedawanej użytkownikowi wieczystemu zalicza się kwotę równą wartości prawa użytkowania wieczystego tej nieruchomości, określoną według stanu na dzień sprzedaży, co oznacza że opłata stanowi różnicę pomiędzy wartością nieruchomości ustaloną zgodnie z zasadami wskazanymi powyżej a wartością prawa użytkowania wieczystego ustaloną na dzień wydawania decyzji przekształceniowej. Wyceny prawa użytkowania wieczystego, podobnie jak wyceny nieruchomości, dokonuje rzeczoznawca majątkowy. Natomiast, stosownie do kluczowego w tym względzie przepisu art. 4 ust. 13 - do ustalenia opłaty z tytułu przekształcenia wartość nieruchomości wykorzystuje się wartość określoną dla celów aktualizacji opłaty rocznej w operacie szacunkowym sporządzonym dla celów aktualizacji opłaty rocznej (art. 77 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami) o ile taka opłata została dokonana przed upływem dwóch lat od dnia, w którym został złożony wniosek o przewłaszczenie. Przy wykładni przepisu art. 4 ust. 13 konieczne jest zwrócenie uwagi na wskazany w nim termin oraz jednoznaczne sformułowany wymóg, że chodzi o przyjęcie wartości nieruchomości określonej dla celów aktualizacji, a nie także części tej nieruchomości.

Odnosząc powyższe na do okoliczności rozpoznawanej sprawy trzeba wskazać, że operat szacunkowy dla ustalenia opłaty rocznej dla części przedmiotowej nieruchomości został sporządzony w 23 kwietnia 2010 r., decyzja aktualizująca tę opłatę została wydana w dniu 11 czerwca 2010 r. natomiast wniosek o przewłaszczenia przedmiotowej nieruchomości został złożony w dniu 13 stycznia 2012, a zatem przed upływem okresu wymaganego przepis art. 4 ust. 13 to jednak nie ulega wątpliwości, że w operacie sporządzonym 23 kwietnia 2010 r. i odpowiednio w decyzji z 11 czerwca 2010 r. określono wartość tylko części wnioskowanej do przewłaszczenia nieruchomości obejmującej działki ewid. nr (...) o pow. 0,0183 ha, nr (...) o pow. 1,9315 ha i nr (...) o pow. 1,1398 ha. W konsekwencji oznacza to, iż brak jest podstaw, aby sporządzona na potrzeby tej aktualizacji wycena nieruchomości mogła stanowić podstawę dla ustalenia wysokości opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w stosunku do całej przedmiotowej nieruchomości. Nie zostały bowiem spełnione wszystkie przesłanki wymagane treścią art. 4 ust. 13., a organ nie mógł wbrew stanowisku skarżącej Spółki wykorzystać w tym zakresie operatu sporządzonego dla aktualizacji opłaty rocznej. Należy podkreślić, że przepis art. 4 ust. 13 zawiera szczególną regulacęe stanowiąc wyjątek w stosunku do ogólnej normy z art. 156 ust. 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którą operat szacunkowy może być wykorzystany dla celu, dla którego został sporządzony przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia (pod warunkiem, że nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154), a po upływie tego okresu, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Zgodnie z zasadami prawidłowej wykładni niedopuszczalna jest rozszerzająca interpretacja przepisów szczególnych. Jeśli zatem ustawodawca jasno wskazał w treści art. 4 ust. 13 na " przyjęcie wartości nieruchomości określonej dla celów aktualizacji" to nie można przyjmować, że w sytuacji gdy tylko w odniesieniu do części nieruchomości ustalona została jej wartości dla aktualizacji opłaty rocznej - znajdzie zastosowanie norma z art. 4 ust. 13.

W tej sytuacji należy również zaaprobować w pełni stanowisko organu odwoławczego, który uznał, że przedmiotowa opłata z tytułu przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności, którą ustala się w oparciu o przepis art. 4 ust. 2 wymaga sporządzenia operatu szacunkowego, gdyż operat sporządzony w dniu 23 kwietnia 2010 r. do zaktualizowania opłaty rocznej nie może być wykorzystany. Zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy o przekształceniu, właściwy organ administracji rozstrzygając decyzją o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności jest zobowiązany ustalić opłatę z tytułu przekształcenia. Do ustalenia tej opłaty stosuje się odpowiednio przepisy art. 67 ust. 3a i art. 69 u.g.n. Zgodnie z przepisem art. 67 ust. 3a jeżeli nieruchomość jest sprzedawana w drodze bezprzetargowej w celu realizacji roszczeń przysługujących na mocy niniejszej ustawy lub odrębnych przepisów, cenę nieruchomości ustala się w wysokości równej jej wartości. Zgodnie z przepisem art. 69 u.g.n. nakazuje na poczet ceny nieruchomości gruntowej sprzedawanej jej użytkownikowi wieczystemu zaliczyć kwotę równą wartości prawa użytkowania wieczystego tej nieruchomości, określoną według stanu na dzień sprzedaży. Z powyższych przepisów wynika, że dla rozstrzygnięcia o przekształceniu prawa wieczystego użytkowania w prawo własności niezbędne jest określenie wartości nieruchomości, będącej podstawą ustalenia opłaty za przekształcenie. Określenie tej wartości następuje w oparciu o operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego.

Zgodnie z art. 156 ust. 1 u.g.n. opinię o wartości nieruchomości sporządza na piśmie w formie operatu szacunkowego rzeczoznawca majątkowy, który w myśl art. 154 ust. 1 tejże ustawy, dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Zobowiązany jest przy tym do wykonywania czynności, zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i standardami zawodowymi, ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tych czynności oraz z zasadami etyki zawodowej, kierując się zasadą bezstronności w wycenie nieruchomości (art. 175 ust. 1 u.g.n.). Sposób sporządzania, formę i treść operatu szacunkowego reguluje w sposób szczegółowy rozporządzenie Rady Ministrów z 21. 09. 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2011 r. Nr 8, poz. 26 z późn. zm.). Z kolei rolą organów administracji publicznej, a w dalszej kolejności sądu administracyjnego jest ocena zgodności opinii sporządzonej w formie operatu szacunkowego z przepisami prawa. Należy zważyć, że operat szacunkowy jest wprawdzie autorską opinią rzeczoznawcy majątkowego, to jednak przy jego sporządzaniu ani rzeczoznawca majątkowy, ani organ administracji publicznej nie mają pełnej swobody przy określaniu wartości wywłaszczonej nieruchomości, a muszą stosować się do przyjętych przez ustawodawcę regulacji prawnych. Dopiero, w ramach tych unormowań, biegły - posługując się posiadanymi wiadomościami specjalnymi - dokonuje danej wyceny. Istotne przy tym jest, by operat szacunkowy odpowiadał, z jednej strony - wymogom prawnym a z drugiej - był zrozumiały, logiczny i przejrzysty. Zaakcentować też należy, że dowód na okoliczność wyceny nieruchomości dotyczy wartościowego składnika majątkowego i z tego właśnie powodu jego wycena przybiera postać szczególnego rodzaju opinii biegłego. Stanowi on zatem sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania nieruchomości. Operat szacunkowy winien spełniać wymogi formalne określone w rozporządzeniu, jak i opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, a przede wszystkim na właściwym doborze nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej oraz prawidłowym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej. Skoro wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych (art. 151 ust. 1 u.g.n.), to proces wyceny nieruchomości powinien być poprzedzony wnikliwą analizą rynku nieruchomości oraz wszechstronną analizą cech nieruchomości wycenianej i prawidłowo wybranych nieruchomości podobnych. Istotne jest zatem aby w operacie rzeczoznawca majątkowy wykazał, że prawidłowo dokonał wyboru nieruchomości podobnych do celów porównawczych (m.in. położenie, wielkość działek, kształt) i ustalenie istotnych cech różniących nieruchomości i okoliczności. Organ nie może się zatem ograniczyć do powołania się w decyzji na konkluzję zawartą w opinii rzeczoznawcy, lecz obowiązany jest sprawdzić, czy opinia jest logiczna, zupełna i wiarygodna. Dodać również trzeba, że ocena organu w powyższym zakresie znaleźć powinna swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji (por. wyrok NSA z 8 lutego 2008 r., II OSK 2012/06; wyrok NSA z 13 marca 2008 r., I OSK 374/07; wyrok WSA z 7 września 2007 r., II SA/Ke 345/07.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że sporządzony 9 sierpnia 2012 r. przez mgr inż. T. B. (nr uprawnień (...)) operat szacunkowy określający wartość rynkową nieruchomości gruntowej stanowiącej działki ewid. nr (...), (...), (...) obr. S., objętej ks.w. (...) został wykonany w sposób nieprawidłowy i z tego względu nie może stanowić podstawy do oszacowania wartości nieruchomości. Przede wszystkim należy zauważyć, że biegły rzeczoznawca dokonując wyceny prawa własności gruntu podejściem porównawczym, metodą korygowania ceny średniej bardzo ogólnie wskazał, iż o wybraniu tej metody zadecydowała wystarczająca liczba transakcji na badanym obszarze. Nie kwestionując, że wycena wartości gruntu może być dokonana w oparciu o taką metodę trzeba zauważyć, iż jej wybór nie został dokładnie uzasadniony.

Kolejno należy się w pełni zgodzić z organem odwoławczym, który poddał w wątpliwość podobieństwo przyjętych do porównań nieruchomości wskazując, że jakkolwiek wnioskowana do przewłaszczenia nieruchomość - stosownie do ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Skawina, zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta i Gminy Skawina nr 1X7310/06 z 15 maja 2006 r., - położona jest w większości w terenach obiektów produkcyjnych, składów i magazynów oznaczonych symbolem "P" (działki: nr (...), nr (...) i część działki nr (...)), w terenach zieleni nieurządzonej oznaczonych symbolem "ZR" (działki: nr (...), nr (...) i nr (...)) oraz w terenach kolejowych oznaczonych symbolem "k.k." (część działki nr (...)), to wybrane nieruchomości podobne znajdują się na niezabudowanych terenach, przeznaczonymi stosownie do ustaleń planu miejscowego pod usługi, produkcję, zabudowę mieszkaniowo-usługową wielorodzinną. Mając na uwadze def. legalną nieruchomości podobnej sformułowaną w art. 3 pkt 16 u.g.n., zgodnie z którą pod tym pojęciem należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość, a także biorąc pod uwagę treść § 4 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego i art. 153 ust. 1 u.g.n. należy wyrazić wątpliwość, że zastosowany dobór nieruchomości nie spełnia kryterium podobieństwa. Nie ma bowiem wątpliwości, że wartość nieruchomości niezabudowanych przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniowo-usługową lub wielorodzinną jest znacząco większa niż wartość nieruchomości w przeważającej części położonej w terenie obiektów produkcyjnych, składów i magazynów. Warto przy tym zauważyć, że w jak wskazano na s. 10 operatu na analizowanym rynku zanotowano ponad 30 transakcji w okresie ostatnich dwóch, przy nie wskazano czy wśród tych transakcji znajdowały się transakcje dotyczące nieruchomości o podobnym przeznaczeniu jak nieruchomość wyceniana. Trzeba wskazać, że w sytuacji gdyby dokonane transakcje dotyczyły wyłącznie nieruchomości o innych przeznaczeniu rzeczoznawca powinien rozważyć poszerzenie rynku lokalnego poza obszar miasta S. jako, że przeznaczenie pod określony sposób zagospodarowania stanowi istotną cechę podobieństwa.

Za niewystarczający należy uznać opis lakoniczny nieruchomości podobnych uniemożliwiający kontrolę prawidłowości samego operatu szacunkowego. W tym względzie Sąd podziela pogląd organu odwoławczego, że w prawidłowo sporządzonym operacie podobieństwo przyjętych do porównań nieruchomości nie może budzić wątpliwości, ponieważ strona musi mieć możliwość ustalenia, czy analizowane przez rzeczoznawcę nieruchomości są rzeczywiście podobne, a także i to, dlaczego biegły przyjął takie, a nie inne nieruchomości do porównania. Zasadny jest także zarzut, iż bez uzasadnienia przyjęto (s. 8 operatu), że nieruchomość położona w centrum miejscowości posiada cechę lokalizacji określonej jako "pośrednia". Brak uzasadnienia powoduje, iż poprawność takiej oceny nie może być zweryfikowana.

Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organy zobowiązane będą ustalić wysokość opłaty należnej za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w oparciu o prawidłowo sporządzony operat szacunkowy, uwzględniając przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego oraz mając w szczególności na uwadze by rozstrzygnięcie opierało się na wycenie, sporządzonej z dopełnieniem wszystkich wymagań w zakresie odpowiedniego doboru nieruchomości porównywanych.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia normy z art. 138 § 2 w zw. z art. 136 k.p.a. należy wskazać, że zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., który stanowi, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Oznacza, że organ odwoławczy może powołać się na ww. przepis w sytuacji, gdy zakres sprawy niewyjaśniony przez organ I instancji ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie tj. gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w ogóle, lub postępowanie to nie wyjaśniło okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. Tym samym nie jest prawidłowe wydanie decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy w sytuacji gdy braki w postępowaniu przez organem I instancji nie dotyczą kwestii zasadniczych - istotnych dla rozstrzygnięcia. Mając na uwadze okoliczności przedmiotowej sprawy należy uznać, że organ I instancji wydał decyzję w oparciu o nieprawidłowo sporządzony operat szacunkowy, który w sprawie stanowi dowód o zasadniczym znaczeniu. Oznacza to, że do prawidłowego rozstrzygnięcia zakresu przedmiotowej sprawy, zachodzi konieczność uzupełnienia o materiału dowodowego w znacznym zakresie - co organ odwoławczy wskazał zaskarżonej decyzji. W konsekwencji, w ocenie Sądu organ odwoławczy zasadnie uznał, że sprawa wymaga przekazania do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Nadto należy zważyć na zasadę dwuinstacyjności z art. 15 k.p.a., zgodnie z którą każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu, merytorycznemu rozstrzygnięciu przez dwa różne organy administracji publicznej. Zasadniczym celem postępowania odwoławczego jest zatem kontrola decyzji wydanej w I instancji, poprzez ponowne rozpatrzenie sprawy. W tym względzie Sad stoi na stanowisku, że decyzja kasacyjna podjęta w granicach art. 138 § 2 k.p.a. nie może być traktowana jako wyjątkowa, lecz powinna stanowić "normalne" rozstrzygnięcie organu odwoławczego w sytuacji gdy zachodzą przesłanki określone w art. 138 § 2 k.p.a. A zatem, gdy zachodzi konieczność wyjaśnienia sprawy w zakresie istotnym dla jej rozstrzygnięcia, jak to ma miejsce w rozpoznawanej sprawie - merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy przez organ II instancji stanowiłby ograniczenie zasady dwuinstancyjności (por. wyrok WSA w Poznaniu z 7.05. 2014 r.,sygn. akt II SA/Po 1332/13). W ocenie Sądu także wzgląd na zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz kultury prawnej uzasadnia zastosowanie w przedmiotowej sprawie przepisu art. 138 § 2 k.p.a.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł na mocy art. 151 p.p.s.a. jak w sentencji.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.