Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1643930

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie
z dnia 8 stycznia 2015 r.
II SA/Kr 1537/14

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla.

Sędziowie WSA: Aldona Gąsecka-Duda Iwona Niżnik-Dobosz (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2015 r. na rozprawie sprawy ze skargi A.R. na decyzję Dyrektora Zarządu Budynków Komunalnych w K. z dnia 3 września 2014 r. znak: (...) w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej

I.

uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia 24 lipca 2014 r. znak: (...)

II.

zasądza od Dyrektora Zarządu Budynków Komunalnych w K. na rzecz skarżącej A.R. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie faktyczne

Decyzją z dnia 3 września 2014 r., znak (...), Dyrektor Zarządu Budynków Komunalnych w K., działając na podstawie art. 104 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., dalej jako k.p.a.), art. 5 ust. 2 i art. 16 w zw. z art. 17 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 782) oraz art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 z późn. zm.), utrzymał w mocy decyzję własną z dnia 24 lipca 2014 r. znak (...) o odmowie udostępnienia A. R. informacji publicznej we wnioskowanym zakresie.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:

Wnioskiem z dnia 14 lipca 2014 r. A. R. wystąpiła do ZBK w K. o udzielenie informacji publicznej:

1)

komu i na jakich warunkach lokale położone w os. (...) oznaczone numerami (...) i (...) zostały wynajęte/udostępnione przez Gminę?,

2)

ile osób ma prawo zamieszkiwać w ww. lokalach, o ile nie wynika to z treści ww. umów?

W zakresie pytania nr 1, wnioskodawczyni wystąpiła także o przekazanie kopii obowiązujących umów najmu/innych zawartych umów, a jeśli umowy te odsyłają do innych dokumentów, o kopie także tych dokumentów. W zakresie pytania nr 2 wnioskodawczyni wystąpiła o wskazanie imion i nazwisk.

Decyzją z dnia 24 lipca 2014 r. znak (...) Dyrektor Zarządu Budynków Komunalnych w K. odmówił udostępnienia informacji publicznej.

W uzasadnieniu wskazał, że udostępnienie wnioskodawczyni dokumentów stanowiących podstawę zajmowania lokali nr (...) i (...) w budynku w os. (...), zawierających informacje o osobach zamieszkałych w ww. lokalach (imiona i nazwiska, numery PESEL, sytuacja rodzinna i majątkowa) stanowiłoby naruszenie przepisów ustawy o ochronie danych osobowych.

Ponadto wyjaśniono, że udostępnienie żądanej informacji wiązałoby się z koniecznością dokonania wyłączeń w zakresie danych osobowych, przy czym wobec faktu, iż anonimizacja obejmowałaby praktycznie całą treść wnioskowanej dokumentacji, jej udostępnienie w takiej postaci byłoby bezprzedmiotowe.

Pismem z dnia 20 sierpnia 2014 r. A. R. wniosła o ponowne rozpatrzenie wniosku z dnia 14 lipca 2014 r. o udzielenie informacji publicznej.

W uzasadnieniu podała, że organ bezzasadnie wysnuł z jej wniosku pogląd, iż oczekuje ona uzyskania informacji prywatnych o osobach najemców ww. lokali, podczas gdy wnioskodawczyni żąda jedynie udostępnienia dokumentu urzędowego - umowy najmu lokalu stanowiącego majątek Gminy.

Jej zdaniem, odmowa ujawnienia informacji na temat ilości osób uprawnionych do zamieszkiwania w ww. lokalach nie ma może opierać się na powołanym przez organ przepisie art. 5 ust. 2 ustawy o ochronie danych osobowych.

Wnioskodawczyni wskazała przy tym na okoliczności faktycznie stanowiące podstawę wniosku o udostępnienie informacji publicznej, tj. uciążliwości wynikające z postępowania lokatorów lokali nr (...) i (...) w budynku os. (...).

W ocenie wnioskodawczyni, w sytuacji, gdy Gmina udostępnia publicznie na stronie internetowej ZBK szczegółowe dane na temat najemców lokali o pow. ponad 80 m2, ochrona danych osobowych lokatorów w niniejszym przypadku jest nieuprawniona.

Zaskarżoną w sprawie decyzją z dnia 3 września 2014 r. znak (...) Dyrektor Zarządu Budynków Komunalnych w K. podtrzymał stanowisko zawarte w decyzji własnej z dnia 24 lipca 2014 r. znak (...) o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

W uzasadnieniu organ przeprowadził szeroki wywód na temat relacji przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej (u.d.i.p.) oraz przepisów ustawy o ochronie danych osobowych (u.o.d.o.), normatywnej, w tym konstytucyjnej, treści pojęcia "prywatności" oraz "danych osobowych". W konkluzji stwierdził, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie udostępnienia danych osobowych, chyba że chodzi informacje o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji oraz przypadek, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Organ podniósł, że w niniejszej sprawie uzasadniona była odmowa udostępnienia wnioskowanych danych osobowych osób zajmujących komunalny zasób mieszkaniowy. O wyłączeniu jawności całej dokumentacji w tym postępowaniu zadecydowały inne, wskazane w decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej znak (...) z dnia 24 lipca 2014 r., okoliczności.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie A. R. wniosła o uchylenie obu decyzji organu.

W uzasadnieniu podniesiono, że na podstawie zarządzenia nr (...) Prezydenta Miasta z dnia 11 października 2012 r. w sprawie ustalenia i podania do publicznej wiadomości ostatecznych list mieszkaniowych na rok 2012 organ ujawnia zestawienia osób, którym przyznano uprawnienia do lokali. Skoro zatem dane te są jawne, naruszenie prawa stanowi odmowa ich ujawnienia na wniosek.

Jeśli organ uznał, że w treści informacji publicznej zawarte są dane osobowe, winien ograniczyć dostęp do informacji umożliwiających identyfikację osób fizycznych, co oznacza udostępnienie dokumentów odpowiednio zanonimizowanych.

W odpowiedzi na skargę, Dyrektor ZBK w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej jako p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a., sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zarazem jedynym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

Skargę należało uwzględnić.

Kontroli Sądu w niniejszej sprawie podlegała decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej z uwagi na ochronę danych osobowych.

Skarżąca domagała się uchylenia decyzji organu administracji i poprzedzającej ją decyzji tego organu, którymi Dyrektor Zarządu Budynków Komunalnych w K. odmówił jej udostępnienia informacji publicznej w zakresie gospodarowania zasobem mieszkaniowym Gminy Miejskiej (...), powołując się na potrzebę ochrony danych osobowych najemców lokali komunalnych. W ocenie organu administracji, udostępnienie informacji publicznej po dokonaniu wyłączeń w zakresie danych osobowych, obejmujących praktycznie całą treść wnioskowanej dokumentacji, byłoby bezprzedmiotowe.

W sprawie bezsporne jest, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej został złożony do podmiotu obowiązanego do jej udostępnienia w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 782, dalej jako u.d.i.p.). Bezsprzecznie bowiem Dyrektor Zarządu Budynków Komunalnych w K. wykonuje - za pośrednictwem podległej mu jednostki budżetowej Gminy - zadania publiczne polegające na zarządzaniu lokalami mieszkalnymi oraz użytkowymi i budynkami, stanowiącymi własność lub współwłasność m.in. Gminy Miejskiej (...).

Ponadto, niekwestionowane jest przez strony sporu także i to, że wniosek dotyczy informacji publicznej, która z mocy ustawy podlega udostępnieniu co do zasady. Skarżąca żądała udzielenia informacji:

- komu i na jakich warunkach zostały wynajęte/udostępnione określone lokale gminne,

- ile osób ma prawo zamieszkiwać w ww. lokalach.

Doprecyzowując wniosek, skarżąca wystąpiła o przekazanie kopii obowiązujących umów najmu/innych zawartych umów, a jeśli umowy te odsyłają do innych dokumentów, o kopie tych dokumentów, a także o wskazanie imion i nazwisk najemców lokali.

Uznać zatem należało, że wniosek w tak zakreślonych ramach przedmiotowych dotyczył informacji publicznej o majątku publicznym w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p., ponieważ wskazywał na informacje odnoszące się do sposobu gospodarowania komunalnym zasobem mieszkaniowych. Warunki udostępnienia na zasadzie najmu konkretnie wskazanych lokali komunalnych, wynikające z postanowień umów najmu zawartych przez Gminę z najemcami, są bez wątpienia informacją wskazującą na sposób gospodarowania majątkiem gminnym, a przez to stanowią informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p.

W tym stanie rzeczy zagadnieniem dotykającym istoty sporu w niniejszej sprawie była relacja przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz ustawy o ochronie danych osobowych, w związku z leżącym u podstaw odmowy, a przyjętym przez organ, zakresem ochrony prywatności osób fizycznych, będących najemcami przedmiotowych lokali komunalnych. Z potrzeby ochrony danych osobowych najemców kontrolowany organ wyprowadził wniosek, iż żądaniu skarżącej dotyczącego udostępnienia informacji publicznej należy odmówić w całości.

Z poglądem prezentowanym przez Dyrektora Zarządu Budynków Komunalnych w K. nie można się zgodzić.

Stosownie do art. 61 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r., ograniczenie dostępu do informacji publicznej może nastąpić wyłącznie ze względu na określoną w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa.

Takie ustawowe ograniczenia statuuje m.in. przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy.

Z kolei, w myśl art. 6 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 1182, dalej jako u.o.d.o.), za dane osobowe podlegające ochronie uważa się wszelkie informacje dotyczące zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej (ust 1). Osobą możliwą do zidentyfikowania jest osoba, której tożsamość można określić bezpośrednio lub pośrednio, w szczególności przez powołanie się na numer identyfikacyjny albo jeden lub kilka specyficznych czynników określających jej cechy fizyczne, fizjologiczne, umysłowe, ekonomiczne, kulturowe lub społeczne (ust. 2). Informacji nie uważa się za umożliwiającą określenie tożsamości osoby, jeżeli wymagałoby to nadmiernych kosztów, czasu lub działań (ust 3).

Wskazać w tym miejscu należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wykształciły się dwa przeciwstawne poglądy na temat relacji u.d.i.p. oraz u.o.d.o. w zakresie ich stosowania. Zgodnie z pierwszym z nich, obie omawiane ustawy stanowią równorzędne akty prawne i w każdej sprawie konieczne staje się wyważenie możliwości realizacji prawa do informacji publicznej w sytuacji, gdy w tej informacji zawarte są jednocześnie dane osobowe (por. wyrok NSA z dnia 5 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2872/12, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 4 września 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 447/13). Natomiast pogląd przeciwny głosi, że ustawa o ochronie danych osobowych stanowi lex specialis w stosunku do u.d.i.p. przesądzając, że imię i nazwisko osoby fizycznej (jako sfera prywatności człowieka) podlega ochronie danych osobowych (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 sierpnia 2013 r., sygn. akt VIII SA/Wa 386/13, wyrok WSA w Krakowie z dnia 1 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 189/14).

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela drugi z wymienionych poglądów, stojąc na stanowisku, że przepisy ustawy o ochronie danych osobowych jako lex specialis w stosunku do ustawy o dostępie do informacji publicznej przesądzają, iż co do zasady nie jest możliwe udostępnienie danych, które umożliwiałyby zidentyfikowanie osoby fizycznej. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa (art. 5 ust. 2 zd. drugie u.d.i.p.).

Podkreślenia jednak wymaga, że konieczność ochrony danych osobowych nie zwalnia organu z udostępniania informacji publicznej. Organ powinien wyłącznie ograniczyć dostęp do informacji umożliwiających identyfikację osób fizycznych, co w praktyce oznacza udostępnienie dokumentów odpowiednio zanonimizowanych (po zanonimizowaniu danych dotyczących i odnoszących się do osób prywatnych). Konieczność dokonania anonimizacji nie może być utożsamiana z odmową udzielenia informacji publicznej z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych.

Zgodnie z powołanym wyżej art. 6 u.o.d.o., w rozumieniu ustawy za dane osobowe uważa się wszelkie informacje dotyczące zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej. Osobą możliwą do zidentyfikowania jest osoba, której tożsamość można określić bezpośrednio lub pośrednio, w szczególności przez powołanie się na numer identyfikacyjny albo jeden lub kilka specyficznych czynników określających jej cechy fizyczne, fizjologiczne, umysłowe, ekonomiczne, kulturowe lub społeczne. Informacji nie uważa się za umożliwiającą określenie tożsamości osoby, jeżeli wymagałoby to nadmiernych kosztów, czasu lub działań. Numerami identyfikacyjnymi, o których mowa w komentowanym przepisie, są: numer powszechnego elektronicznego systemu ewidencji ludności (PESEL); numer identyfikacji podatkowej (NIP), a także numer dokumentu tożsamości (dowodu osobistego oraz paszportu). Czynnikami określającymi cechy osoby mogą być m.in.: wygląd zewnętrzny, wzór siatkówki oka (cechy fizyczne); struktura kodu genetycznego, grupa krwi (cechy fizjologiczne); status majątkowy (cechy ekonomiczne); pochodzenie, poglądy polityczne, przekonania religijne lub filozoficzne oraz przynależność wyznaniowa, partyjna lub związkowa (cechy te można zaliczyć do cech umysłowych, kulturowych lub społecznych, w zależności od sposobu interpretacji tych pojęć). Wskazane powyżej czynniki nie wyczerpują otwartego katalogu rodzajów informacji, które mogą być przypisane konkretnej osobie fizycznej. W piśmiennictwie podnosi się, że informacje, które bez nadzwyczajnego wysiłku, bez nieproporcjonalnie dużych nakładów dają się powiązać z określoną osobą, zwłaszcza przy wykorzystaniu łatwo osiągalnych źródeł powszechnie dostępnych, również zasługują na zaliczenie ich do kategorii danych osobowych.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że organ administracji zasadnie przyjął, iż dane osobowe zawarte w żądanych do udostępnienia umowach najmu, muszą podlegać ochronie prawa i nie mogą zostać udostępnione bez anonimizacji. W szczególności dotyczy to imion i nazwisk najemców, ich danych personalnych (data urodzenia, nr PESEL, imiona rodziców, itp.), danych wskazujących na ich sytuację ekonomiczną i społeczną. Takie stanowisko organu jest prawidłowe przy przyjęciu, że do najemców tych nie znajdzie zastosowania przepis art. 5 ust. 2 zdanie drugie u.d.i.p.

W ocenie Sądu jednakże błędnie wywnioskował organ, że skoro udostępnienie informacji publicznej jest limitowane ochroną danych osobowych, to tego dostępu do informacji publicznej należy odmówić w całości.

Z wniosku skarżącej o udostępnienie informacji publicznej wynika, że domaga się ona nie tylko ujawnienia danych osobowych najemców lokali nr (...) i (...) w os. (...), ale także podania warunków, na jakich lokale te zostały wynajęte oraz ile osób ma prawo zamieszkiwać w ww. lokalach. Trudno przyjąć, aby taka informacja publiczna, zawierająca niezwiązane z danymi osobowymi najemców postanowienia umów najmu (np. wysokość czynszu najmu, ilość osób uprawnionych do korzystania z lokalu, itp.) stanowiła informację, co do której uzasadnione byłoby ograniczenie jej udostępnienia. Dopuszczalność ograniczenia dostępu do informacji publicznej, wynikająca w niniejszej sprawie z treści art. 5 ust. 2 zdanie pierwsze u.d.i.p., skonkretyzowana jest zapisami ustawy o ochronie danych osobowych, a te nie uniemożliwiają ujawnienia informacji wprost związanych z gospodarowaniem majątkiem Gminy.

Dyrektor Zarządu Budynków Komunalnych w K., wydając decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej, dopuścił się zatem naruszenia powołanego przepisu ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 6 ustawy o ochronie danych osobowych poprzez nieuprawnione uznanie, że całość danych, składających się w zakresie wniosku skarżącej na informację publiczną, podlega ochronie w oparciu o przepisy u.o.d.o.

Błędny jest pogląd organu, jakoby konieczność zanonimizowania danych wrażliwych, zawartych w umowach najmu, czyniła ich udostępnienie bezprzedmiotowym. Skoro zakres dostępu do informacji publicznej, wynikający z wniosku skarżącej, jest szerszy niż zakres danych osobowych, podlegających ochronie na podstawie u.o.d.o., nie ma podstaw do odmowy udostępnienia informacji publicznej w całości. Organ winien więc był poddać anonimizacji te dane, których udostępnić ze względu na ochronę prywatności najemców nie mógł, i tak zanonimizowane dokumenty (umowy najmu) udostępnić skarżącej. W zakresie zaś, w jakim jawna treść tych umów nie wyczerpywała jej wniosku, winien był udzielić jej informacji w drodze czynności materialno-technicznej, przekazując stosowne dane na piśmie.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności sprawy, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Dyrektora Zarządu Budynków Komunalnych w K. nie odpowiadają prawu, w związku z czym orzekł o ich uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.).

O kosztach Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.

Na podstawie art. 205 p.p.s.a. zasądzono zwrot kosztów obejmujący wpis od skargi.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.