Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1827313

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie
z dnia 19 grudnia 2014 r.
II SA/Kr 1454/14

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska.

Sędziowie WSA: Mariusz Kotulski Kazimierz Bandarzewski (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi (...) Spółki z o.o. Spółki komandytowej z siedzibą w K. na decyzję Wojewody (...) z dnia 29 lipca 2014 r. nr (...) w przedmiocie ustalenia odszkodowania skargę oddala

Uzasadnienie faktyczne

Decyzją z dnia 31 marca 2014 r. nr (...) Starosta (...) orzekł o ustaleniu odszkodowania oraz jego wypłacie na rzecz (...) S.A. Centrum Doradztwa dla Firm K. z siedzibą w W., za nieruchomość oznaczoną jako działka nr (...) o powierzchni 0,0104 ha, obręb (...), która z dniem 8 kwietnia 2013 r. stała się własnością Gminy (...), w związku z decyzją nr (...) Prezydenta Miasta z dnia 10 maja 2012 r. znak: (...) o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "rozbudowa (...) oraz ulic: M" S., L., L., S. oraz C. wraz z budową odcinka ul. L. w K. (zadanie 2) o długości 200 m; rozbiórka, przebudowa oraz budowa infrastruktury technicznej; przebudowa oraz budowa ekranów akustycznych; rozbudowa infrastruktury tramwajowej wraz z siecią trakcyjną oraz przystankami dla komunikacji zbiorowej tramwajowej, autobusowej; oraz rozbiórka istniejącej zabudowy kolidującej z rozbudowywanym układem drogowym", oraz o zobowiązaniu Gminy (...) reprezentowanego przez Prezydenta Miasta (...) do jego zapłaty, jak również o sposobie i terminie dokonania tej zapłaty.

Orzekając w ww. sposób organ I instancji oparł się na operacie szacunkowym sporządzonym w dniu 21 lutego 2014 r. przez rzeczoznawcę majątkowego M. G., która oszacowała łączną wartość przedmiotowej nieruchomości na kwotę 103.225,00 zł z czego oszacowana wartość znajdujących się na nieruchomości składników roślinnych wyniosła 883,00 zł. Dokonując analizy ww. operatu szacunkowego organ I instancji stwierdził, że został on sporządzony prawidłowo, zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, jak również ze Standardami Zawodowymi Rzeczoznawców Majątkowych. Ponadto Starosta (...) zwrócił uwagę na fakt, iż w dziale IV księgi wieczystej nr (...) obejmującej, stanowiącą uprzednio własność "(...)" sp. z o.o. spółki komandytowej, przedmiotową nieruchomość ujawniona była hipoteka umowna w kwocie 555.000,00 zł na rzecz (...) S.A. Centrum Doradztwa dla Firm K. z siedzibą w W., wobec czego w kontekście brzmienia art. 18 ust. 1c i 1d specustawy drogowej, orzekł on o wypłacie ustalonego w decyzji odszkodowania właśnie na rzecz wierzyciela hipotecznego.

Odwołanie od ww. decyzji Starosty (...) złożyła "(...)" sp. z o.o. spółka komandytowa reprezentowana przez pełnomocnika adwokata A. K.

W odwołaniu wskazano na szereg wad występujących w przyjętym przez organ I instancji jako podstawa ustalenia odszkodowania operacie szacunkowym autorstwa rzeczoznawcy majątkowego M. G. oraz wniesiono o ustalenie odszkodowania w oparciu o przedłożony przez stronę odwołującą jeszcze na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego operat szacunkowy sporządzony w dniu 14 maja 2012 r. przez rzeczoznawcę majątkowego M. P. określający wartość działki nr (...) na potrzeby hipotecznego zabezpieczenia wierzytelności bankowej. Ponadto podniesiono również kwestię nieuprawnionego odstąpienia przez Starostę (...) od powiększenia ustalonego odszkodowania o kwotę stanowiącą równowartość 5% wartości nieruchomości stosownie do treści art. 18 ust. 1e specustawy drogowej.

Decyzją z dnia 29 lipca 2014 r. znak: (...) Wojewoda (...), na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518 z późn. zm.) oraz art. 138 § 2 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania "(...)" sp. z o.o. spółki komandytowej reprezentowanej przez pełnomocnika adwokata A. K., od decyzji Starosty (...) z dnia 31 marca 2014 r. nr (...), uchylił w całości zaskarżoną decyzję Starosty (...) z dnia 31 marca 2014 r. nr (...) i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Rozpatrując odwołanie oraz całość materiału dowodowego zebranego w sprawie Wojewoda (...) stwierdził, że przedmiotem niniejszego postępowania odwoławczego jest sprawa ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka nr (...) o pow. 0.0104 ha, która z dniem 8 kwietnia 2013 r. stała się własnością Gminy (...) w związku z decyzją nr (...) Prezydenta Miasta z dnia 10 maja 2012 r. znak: (...) o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "rozbudowa (...) oraz ulic: M., S., L., L., S. oraz C. wraz z budową odcinka ul. L. w K. (zadanie 2) o długości 200 m; rozbiórka, przebudowa oraz budowa infrastruktury technicznej; przebudowa oraz budowa ekranów akustycznych; rozbudowa infrastruktury tramwajowej wraz z siecią trakcyjną oraz przystankami dla komunikacji zbiorowej tramwajowej i autobusowej; oraz rozbiórka istniejącej zabudowy kolidującej z rozbudowywanym układem drogowym", utrzymaną w odpowiedniej części w mocy ostateczną decyzją Wojewody (...) z 8 kwietnia 2013 r. znak: (...).

Operatem szacunkowym z dnia 21 lutego 2014 r., sporządzonym na zlecenie Starosty (...), rzeczoznawca majątkowy M. G., określiła w celu ustalenia wysokości odszkodowania wartość ww. nieruchomości jako przedmiotu prawa własności. Stosownie do art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518 z późn. zm.) ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości.

W związku z tym, że ustalenie wysokości odszkodowania następuje w sformalizowanym postępowaniu administracyjnym, operat szacunkowy jako element materiału dowodowego podlega swobodnej ocenie przez organ administracji w trybie art. 80 k.p.a. Ponadto, zważyć w tej kwestii należy na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w postanowieniu z dnia 11 września 2012 r. I OSK 1756/12 wskazał, że "Operat szacunkowy stanowi opinię biegłego, która podlega ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym. Organ rozpoznający sprawę ma nie tylko prawo, ale i obowiązek zbadać przedstawiony operat pod względem zgodności ze stosowanymi przepisami, ale również czy jest logiczny i zupełny (...)". Również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 28 listopada 2013 r. IV SA/Po 874/13 podkreślił, że " (...) w każdym przypadku na organie administracji ciąży obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy, który obejmuje także powinność podjęcia działań niezbędnych dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości, a co za tym idzie - obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej opinii. Zarówno organ, jak i sąd administracyjny, zobligowane są ocenić wartość operatu szacunkowego jako dowodu w sprawie (art. 80 k.p.a.)".

Zgodnie z brzmieniem art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 687 z późn. zm.) wysokość odszkodowania, za nieruchomości przejęte z mocy prawa pod inwestycje drogowe ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ 1 instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. W niniejszej sprawie rzeczoznawca majątkowy stan nieruchomości określiła na dzień 10 maja 2012 r., tj. na dzień wydania przez Prezydenta Miasta decyzji nr (...) o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, a poziom cen na dzień 21 lutego 2014 r.

Kwestie wyceny nieruchomości dla potrzeb ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomości przejęte na cele publiczne, reguluje art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W świetle postanowień tego artykułu, jednym z głównych czynników, decydujących o wartości nieruchomości dla celów ustalenia wysokości odszkodowania jest przeznaczenie nieruchomości wynikające z celu wywłaszczenia. W przepisach tych ustawodawca wprowadził do porządku prawnego tzw. zasadę korzyści, wychodząc z założenia, że odszkodowanie nie może pomijać zwiększenia wartości nieruchomości spowodowanego przeznaczeniem na cel publiczny. W myśl art. 134 ust. 4 ww. ustawy, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania rzeczoznawca majątkowy powinien określić według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. W pozostałych przypadkach określenie wartości nieruchomości następuje na podstawie aktualnego sposobu użytkowania (art. 134 ust. 3 ww. ustawy). Tym samym, jeżeli takie zwiększenie rzeczywiście nastąpi, osoba wywłaszczona powinna otrzymać odszkodowanie, którego podstawę stanowić będzie nie wartość nieruchomości zgodna z dotychczasowym sposobem użytkowania (art. 134 ust. 3 ww. ustawy), lecz wartość nieruchomości określona dla alternatywnego sposobu użytkowania, wynikającego z przeznaczenia tej nieruchomości na cel publiczny (art. 134 ust. 4 ww. ustawy).

W przedmiotowej sprawie rzeczoznawca majątkowy ustaliła, że na datę określenia stanu nieruchomości Gmina nie posiadała i nadal nie posiada dla badanego obszaru obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Natomiast dla obszaru opracowania obowiązującymi są ustalenia Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Krakowa, zatwierdzonego Uchwałą nr XI1/87/03 Rady Miasta Krakowa z dnia 16 kwietnia 2003 r., wg. którego przedmiotowa nieruchomość położona jest w obszarze KT-tereny korytarzy podstawowego układu drogowo - ulicznego, a tereny przyległe oznaczone są symbolem MWU 4- tereny zabudowy usługowej i mieszkaniowej. Ponadto autorka operatu zaznaczyła, iż m.in. dla działki nr (...) (przedmiotowa działka powstała w wyniku podziału działki nr (...) o pow. 0,0724 ha) została wydana decyzja Prezydenta Miasta nr (...) nr (...) o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze, która stała się ostateczna w dniu 23 marca 2009 r.

Stosownie do postanowień art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Z treści operatu wynika, iż rzeczoznawca oparła wycenę nieruchomości na ustaleniach studium (tekst jedn.: przeznaczenie drogowe). Stwierdziła ona bowiem, że w myśl postanowień art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami jej aktualny sposób użytkowania był zgodny z celem wywłaszczenia, więc analiza zasady korzyści w niniejszej sprawie nie ma zastosowania, a wycena tej nieruchomości winna zostać przeprowadzona na podstawie regulacji, zawartych w § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.), który stanowi, że " w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio". W niniejszej sprawie rzeczoznawca majątkowy w pierwszej kolejności co prawda podjęła próbę wyceny działki nr (...) na podstawie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych, jednakże finalnie, wobec stwierdzenia braku wystarczającej liczby nieruchomości drogowych o cechach porównywalnych do nieruchomości wycenianej, wartość nieruchomości określiła na podstawie cen transakcyjnych nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, jakimi według biegłej w niniejszej sprawie są tereny zabudowy mieszkaniowej i usługowej MWU 4.

Wojewoda stwierdził, że autorka wyceny przeprowadziła w operacie nieuzasadnioną w zakresie przedmiotowej sprawy analizę polegającą na porównaniu cen transakcyjnych gruntów pod zabudowę wielorodzinną MW i mieszkaniowo - usługową MU i gruntów nabywanych pod drogi publiczne. Biegła wskazała, że "w badanym obszarze (jako rynek lokalny przyjęła Miasto) w latach 2011 - 2013 ceny gruntów pod zabudowę wielorodzinną MW i mieszkaniowa - usługową MU zawarły się w przedziale od 455 zł/m2 do 1.037 zł/m2, a grunty pod usługi komercyjne w zakresie od 670 zł/m2 do 1526 zł/m2 (maksymalna cena dotyczy działki z pozwoleniem budowy centrum handlowego sieci (...)), natomiast w obszarze strefy miejskiej (...) zostało zawartych tylko kilka transakcji gruntami nabywanymi pod drogi publiczne, a ich ceny zawarły się w przedziale (143 do 650 zł/m2) z tym w S. jedynie dwie: ul. L. w cenie 500 zł/m2 i ul. Z. 400 zł/m2."

Na podstawie tej analizy rzeczoznawca stwierdziła, że "ceny gruntów pod drogi są znacznie niższe niż ceny gruntów przyległych, z których wydzielono trasę ulicy L., zatem cel przejęcia nieruchomości nie powoduje wzrostu jej wartości, a określenie na ich podstawie wartości gruntu, zgodnie z celem wyceny, nie spełni konstytucyjnej zasady "słusznego odszkodowania". Podkreślić jednak należy, że w niniejszej sprawie wobec przyjętego zgodnie ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego drogowego przeznaczenia nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr (...) według stanu na dzień 10 maja 2012 r., omawiana wycena powinna zostać przeprowadzona na podstawie regulacji zawartych w § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, co oznacza, że rzeczoznawca w celu oszacowania wartości przedmiotowej nieruchomości w pierwszej kolejności winna przyjąć transakcje podobnymi nieruchomościami drogowymi, a dopiero w przypadku braku takich nieruchomości na lokalnym i regionalnym rynku przeprowadzić wycenę na podstawie przeznaczenia przeważającego wśród gruntów przyległych.

§ 36 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, którego treść została wyżej powołana, reguluje kwestie wyceny nieruchomości dla potrzeb ustalenia wysokości odszkodowania w sytuacji, w której nieruchomość wywłaszczona przed jej zajęciem na cel publiczny przeznaczona była pod drogę. Dokonując wykładni tego przepisu, podkreślono, że nie wyznacza on dwóch alternatywnych sposobów wyceny takich nieruchomości (przeznaczonych pod drogę), a jedynie wskazuje na procedurę postępowania w sytuacji, w której wyceny nie można przeprowadzić na podstawie transakcji nieruchomościami drogowymi. Mianowicie, jeżeli rzeczoznawca majątkowy w wyniku przeprowadzonej przez siebie analizy rynku stwierdzi, że brak jest możliwości oszacowania wartości nieruchomości na podstawie transakcji nieruchomościami drogowymi, wycenę winien przeprowadzić przy przyjęciu przeznaczenia przeważającego wśród gruntów przyległych. Niemniej jednak, zastosowanie tej procedury wyceny poprzedzone być powinno nie tylko wykluczeniem możliwości ustalenia wartości nieruchomości na podstawie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych występujących na lokalnym rynku, ale również wykluczeniem obrotu takimi nieruchomościami na rynku regionalnym. Treść omawianego przepisu odsyła bowiem do odpowiedniego stosowania ust. 2 tego paragrafu, który nakazuje, aby dane do wyceny przyjmować nie tylko z lokalnego rynku, ale również z rynku regionalnego - w przypadku ich braku na rynku lokalnym. Wynikiem zestawienia ze sobą tych postanowień jest konkluzja, zgodnie z którą wycena nieruchomości - która przeznaczona była pod drogę, na podstawie przeznaczenia przeważającego wśród gruntów przyległych dopuszczalna jest jedynie wówczas, gdy zarówno na lokalnym rynku jak i na rynku regionalnym stwierdzono brak obrotu nieruchomościami drogowymi.

W niniejszej sprawie autorka wyceny, jako lokalny rynek nieruchomości drogowych przyjęła Miasto, jednostkę ewidencyjną N. oraz S. Jednakże po zbadaniu tego rynku stwierdziła, że brak jest transakcji nieruchomościami spełniającymi podstawowe warunki podobieństwa do wycenianej nieruchomości. Należy zatem zauważyć, że rzeczoznawca majątkowy nie dokonała rozszerzenia rynku na rynek regionalny. W ocenie organu II instancji, zaprezentowane przez rzeczoznawcę uzasadnienie dotyczące niemożności wyceny działki nr (...) na podstawie transakcji nieruchomościami drogowymi nie jest wystarczające.

Ustawodawca, regulując kwestie wyceny nieruchomości dla potrzeb ustalenia wysokości odszkodowania, wskazując na pojęcia "lokalnego" oraz "regionalnego" rynku nieruchomości, co prawda nie sprecyzował jednocześnie ich zakresu, niemiej jednak, w tej materii ukształtowało się orzecznictwo sądów administracyjnych. Zgodnie z poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego "Pod pojęciem "rynku lokalnego" odczytywać należy obszar gminy lub powiatu. Rynek regionalny odnosi się zaś do obszaru województwa. Dla wyceny nieruchomości, które zostały przeznaczone pod inwestycje celu publicznego, w tym drogi publiczne, zasięg rynku lokalnego, na podstawie którego następuje wytypowanie transakcji do porównań - to przestrzeń całego miasta a nie tylko poszczególnych jego dzielnic. Tego rodzaju bowiem inwestycje służą całemu miastu a nieruchomości, na których inwestycje te są zrealizowane, stanowią formę zagospodarowania przestrzeni miasta a nie tylko jego dzielnicy. Z tego też powodu ich wartość musi być odnoszona do wartości innych nieruchomości, mających znaczenie dla danego miasta jako całości" (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 701/11, CBOSA). Stanowisko to podzielił również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 grudnia 2013 r., sygn. akt SA/Kr 871/13). Wobec powyższego należy zatem stwierdzić, że rzeczoznawca majątkowy przedwcześnie wykluczyła określenie wartości nieruchomości na podstawie transakcji nieruchomościami drogowymi, określając jednocześnie wartość nieruchomości na podstawie przeznaczenia przeważającego wśród gruntów przyległych. Biegła bowiem w swoich ustaleniach finalnie nie wyszła poza rynek Miasta.

Ponadto, jak wynika z analizy omawianego operatu szacunkowego na przedmiotowej działce znajdują się składniki roślinne podlegające wycenie (orzech włoski 2 szt., śliwa 1 szt., brzoza 1 szt., bez czarny 3 szt.). W związku z tym biegła oszacowała ich wartość. Niemniej jednak, wyliczenia tego dokonała przy zastosowaniu podejścia kosztowego. Tymczasem powołując się ponownie na § 36 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego należy zauważyć, iż wartość nieruchomości dla celów odszkodowania może zostać określona w podejściu kosztowym wyłącznie wtedy kiedy na lokalnym ani regionalnym rynku nie odnotowano transakcji podobnymi nieruchomościami. W analizowanym operacie również w tym zakresie brak jest informacji, czy rzeczoznawca majątkowy przeprowadziła badanie rynków, celem doboru nieruchomości o podobnym zagospodarowaniu, przechodząc od razu do ustalenia wartości odtworzeniowej przedmiotowej nieruchomości. Ponadto należy mieć na uwadze postanowienia art. 150 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami zgodnie z którym "wartość odtworzeniową określa się dla nieruchomości, które ze względu na rodzaj, obecne użytkowanie lub przeznaczenie nie są lub nie mogą być przedmiotem obrotu rynkowego, a także jeżeli wymagają tego przepisy szczególne". Co istotne, zgodnie z regulacjami ustawy o gospodarce nieruchomościami przy zastosowaniu podejścia kosztowego określa się wartość odtworzeniową nieruchomości. W operacie wskazano natomiast, iż szacowanie dotyczy wartości rynkowej prawa własności nieruchomości (strona tytułowa).

Ponadto Wojewoda zwrócił uwagę na opis nieruchomości przyjętych do porównania w zakresie cechy "lokalizacja". Rzeczoznawca majątkowy charakteryzując nieruchomości podobne w ramach tego atrybutu ograniczyła się wyłącznie do podania jednostki ewidencyjnej w której działka jest położona oraz ulicy. Następstwem tak sformułowanego opisu w podanym zakresie jest niemożność skutecznej weryfikacji ocen przyznanych nieruchomości wycenianej oraz nieruchomościom porównawczym w kontekście tej cechy. Wartościowanie ocen w zakresie atrybutu lokalizacja nie nastąpiło bowiem przez ich różnicowanie względem jednostki ewidencyjnej i ulicy, a rodzajów obszarów terenów w których te nieruchomości są położone.

W ocenie Wojewody nie można podzielić stanowiska strony odwołującego się, dotyczącego braku uwzględnienia w wycenie położenia przedmiotowej nieruchomości w śródmiejskiej części (...) (w miejscu o atrakcyjnym otoczeniu i dobrym skomunikowaniu z centrum miasta), dobrej dostępności oraz stopnia wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej. W ramach cechy "lokalizacja" przyznano bowiem szacowanej nieruchomości ocenę bardzo korzystną, a więc najwyższą w przyjętej skali. Podobnie też kształtuje się ta kwestia w przypadku "uzbrojenia" oraz "dostępności komunikacyjnej", gdyż ocena dobra (przyznana w obydwu przypadkach) stanowi najwyższą ocenę w ramach tych atrybutów.

Biorąc z kolei pod uwagę zarzut zawarty w odwołaniu, dotyczący błędnego wyboru transakcji reprezentatywnych zauważono, że zgodnie z regulacjami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, nieruchomość podobna to nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Z przepisów nie wynika zatem, aby nieruchomości porównawcze dobrane na potrzeby sporządzenia operatu szacunkowego musiały być tożsame z przedmiotem wyceny, co potwierdza ugruntowane orzecznictwo sądów administracyjnych. Zgodnie bowiem z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 19 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 583/11 "Warunkiem koniecznym dla uznania nieruchomości za podobną i przyjęcia jej wartości za miarodajną dla określenia wartości oszacowanego gruntu jest istnienie więzi polegającej na podobieństwie, a nie tożsamości". Ponadto, stosowanie w procesie szacowania wartości nieruchomości podejścia porównawczego, metody porównywania parami sprawia, że wartość odpowiadająca cenom jakie można uzyskać za nieruchomości podobne na rynku zostaje odpowiednio skorygowana w parach z przyjętymi nieruchomościami porównawczymi w kontekście różniących je cech.

Kolejno, w odwołaniu podniesiono kwestię operatu sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego M. P. Zaznaczono, iż to ten właśnie operat winien stanowić dowód w sprawie między innymi ze względu na fakt porównywania do przedmiotu wyceny transakcji nieruchomościami o znacznie wyższych cenach jednostkowych niż transakcje będące podstawą operatu M. G. Należy jednak stwierdzić, iż po pierwsze powołany w odwołaniu operat szacunkowy sporządzony został dla działki nr (...) (a przedmiotem wyceny jest działka nr (...)), a po drugie celem wyceny było określenie wartości nieruchomości dla potrzeb hipotecznego zabezpieczenia wierzytelności bankowej, a nie ustalenie wysokości odszkodowania za nieruchomość zajętą w trybie przepisów specustawy drogowej. Zatem wobec powyższego całkowicie bezpodstawną jest sugestia strony odwołującej się, aby to właśnie operat autorstwa rzeczoznawcy majątkowego M. P. uznać jako dowód w niniejszym postępowaniu administracyjnym. Opinia rzeczoznawcy majątkowego w sprawie wartości nieruchomości może być bowiem wykorzystywana stosownie do celu jej sporządzenia.

Niezależnie od powyższego zauważono, iż z procedurą uzyskania pozwolenia na budowę (pozwolenie takie posiada działka nr (...)) wiąże się nierozerwalnie problematyka planowania i zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z przepisami regulującymi kwestie w tym zakresie, uzyskanie pozwolenia na budowę musi być poprzedzone wydanym rozstrzygnięciem, dotyczącym zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu (jak to ma miejsce w przedmiotowej sprawie) określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu, zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Rzeczoznawca majątkowy co prawda w treści operatu szacunkowego wskazała, że dla działki nr (...) (działka z której została wydzielona działka nr (...)) została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę. Niemniej jednak w operacie brak jest informacji o wydanej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (dokumentu, który w niniejszej sprawie wobec braku planu winien poprzedzać pozwolenie na budowę) i jej szczegółowych postanowieniach. Należy mieć w tym zakresie na uwadze treść przedstawiającego pewną chronologię w przyjmowaniu założeń do wyceny artykułu 154 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami zgodnie z którym w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zatem okoliczność wydania dla działki nr (...) decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu może mieć znaczenie w chwili formułowania założeń do wyceny w zakresie przeznaczenia. Ponadto, w tym przypadku, warto mieć na uwadze stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wyrażone w wyroku z dnia 11 grudnia 2012 r. sygn. akt IV SA/Po 1080/12, zgodnie z którym "Dokonując ustaleń w zakresie przeznaczenia działek rzeczoznawca pozostawał związany treścią art. 154 ust. 2 u.g.n., w myśl którego w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Nie oznacza to jednak dowolności rzeczoznawcy w zakresie ustaleń co do przeznaczenia nieruchomości. Nie może budzić wątpliwości, że tylko miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i decyzja ustalająca warunki zabudowy określają przeznaczenie działki. Studium natomiast - de facto - nie pozwala ustalić przeznaczenia nieruchomości, nie jest bowiem aktem prawa miejscowego, a dopiero na etapie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego następuje ustalenie przeznaczenia terenów".

Jeśli chodzi o podniesioną w odwołaniu kwestię bezzasadnego odstąpienia przez organ I instancji od powiększenia ustalonego odszkodowania o kwotę stanowiącą równowartość 5% wartości nieruchomości stosownie do treści art. 18 ust. 1e specustawy drogowej, organ odwoławczy zauważył, iż powiększenie odszkodowania wskazane w powołanym przepisie stanowi rodzaj "premii" za zapewnienie przez stronę inwestorowi bezzwłocznego i nieograniczonego dostępu do nieruchomości, a okoliczność ta winna zostać miarodajnie wykazana przez dotychczasowego właściciela. W tym kontekście na uwagę zasługuje stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawarte w wyroku z dnia 14 sierpnia 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 1038/13, który wskazał, iż "nie mógł zostać uwzględniony zarzut braku podwyższenia odszkodowania o 5% z tytułu wydania nieruchomości, z uwagi na fakt, że odwołujący nie przedstawili żadnych dowodów potwierdzających wydanie nieruchomości. Za wydanie nieruchomości nie można uznać bowiem pasywnej postawy właściciela, który oczekiwałby, że inwestor będzie w każdej chwili zainteresowany zajęciem nieruchomości". W obecnej chwili w aktach sprawy brak jest dowodu o jakim mowa powyżej. Jak słusznie zauważył organ I instancji, dowodem takim nie może być oświadczenie "(...)" sp. z o.o. sp. komandytowa z dnia 2 lipca 2012 r., gdyż istotnie w dokumencie tym zgoda na przekazanie inwestorowi przedmiotowej nieruchomości została uzależniona jednak od spełnienia przez niego określonych warunków, co pozostaje w sprzeczności z rozumieniem "wydania nieruchomości" inwestorowi. O ile zatem odwołujący nie przedstawi na dalszym etapie niniejszego postępowania wskazanych dowodów, brak będzie podstaw do uznania, iż w przedmiotowej sprawie znajduje zastosowanie ww. przepis art. 18 ust. 1e specustawy drogowej.

Na koniec stwierdzono, że organ I instancji nie zrealizował w sposób prawidłowy dyspozycji przepisu art. 18 ust. 1c ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. W celu przyznania odszkodowania z tytułu wygaśnięcia hipoteki niezbędnym jest ustalenie wysokości wierzytelności zabezpieczonej tą hipoteką, z uwagi na fakt, że odszkodowanie to ustala się w wysokości świadczenia głównego wierzytelności zabezpieczonej hipoteką, wraz z odsetkami zabezpieczonymi hipoteką. Tym samym powyższy przepis odwołuje się do wierzytelności, a nie do kwoty którą wyrażona jest hipoteka i która wpisana jest w księdze wieczystej. W związku z powyższym na organie administracyjnym ciąży obowiązek ustalenia na podstawie odpowiednich dowodów jaka jest kwota wierzytelności w dacie orzekania o odszkodowaniu. Zatem organ administracyjny może w prowadzonym postępowaniu posługiwać się wszelkimi środkami dowodowymi przewidzianymi przez kodeks postępowania administracyjnego. Informacje w tym zakresie organ winien pozyskać od stron stosunku prawnego, w ramach którego została ustanowiona hipoteka, gdyż to one w tej sytuacji są najlepiej zorientowane. Jakkolwiek w niniejszej sprawie organ I instancji skierował w tej sprawie stosowne zapytanie do strony odwołującej, na które nie otrzymał odpowiedzi, to przecież mógł on je ponowić, jak również zwrócić się o informację do wierzyciela hipotecznego. Odstąpienie od powyższych czynności uznać należy za naruszenie art. 77 k.p.a.

Ponadto na zwrócenie uwagi organowi I instancji zasługuje również fakt, że w sytuacji o której mowa w art. 18 ust. 1c specustawy, odszkodowanie ustala się na rzecz poprzedniego właściciela nieruchomości zaś jedynie wypłaca się je na rzecz wierzyciela hipotecznego. Tym samym, obowiązkiem organu I instancji było wskazanie w pkt 1 zaskarżonej decyzji podmiotu, na rzecz którego odszkodowanie zostało ustalane.

Podsumowując całość powyższych rozważań dotyczących sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego Wojewoda stwierdził, że operat szacunkowy został sporządzony z naruszeniem przepisów prawa, w tym w szczególności ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, a tym samym nie może zostać oceniony jako prawidłowy i być wykorzystany dla potrzeb przedmiotowego postępowania.

Zgodnie z istniejącym w tym zakresie orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 226/10, LEX nr 745181): "sporządzenie na nowo operatu szacunkowego oraz przeprowadzenie na jego podstawie dowodu co do wartości nieruchomości obejmuje zasadniczy zakres postępowania w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania. Uzasadnia to zastosowanie przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 k.p.a., bowiem operat szacunkowy wpływa bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania, które muszą mieć możliwość pełnego i wyczerpującego ustosunkowania się do takiego dowodu i dlatego należy zagwarantować im prawo do oceny tego operatu przez organy obu instancji."

Mając na uwadze powyższe należało w konsekwencji uchylić w całości zaskarżoną decyzję Starosty (...) z dnia 31 marca 2014 r. nr (...), zaś sprawę przekazać do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, celem ustalenia odszkodowania w oparciu o prawidłowo sporządzony operat szacunkowy, spełniający niezbędne wymogi zawarte w przepisach prawa. Zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. (między innymi brak prawidłowej i wyczerpującej oceny sporządzonego operatu szacunkowego i oparcie rozstrzygnięcia na wadliwym operacie szacunkowym), co w świetle przytoczonych argumentów, w zasadniczy sposób wpłynęło na treść wydanego rozstrzygnięcia przez organ I instancji.

Z powyższą decyzją nie zgodziła się Spółka "(...)" spółka z o.o. spółka komandytowa z siedzibą w K. Zaskarżonej decyzji zarzuciła następujące naruszenia prawa i interesu prawnego:

1)

naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 139 k.p.a. poprzez wydanie na skutek odwołania Skarżącej decyzji niekorzystnej i pogarszającej sytuację Skarżącej względem decyzji I-instancyjnej, wbrew zakazowi sformułowanemu w przywołanym przepisie, oraz pomimo braku uzasadniających takie działanie organu szczególnych okoliczności (rażące naruszenie prawa lub rażące naruszenie interesu społecznego);

2)

naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 k.p.a. w związku z art. 80 k.p.a. w związku z art. 84 § 1 k.p.a. poprzez dokonanie przez organ odwoławczy oceny operatu szacunkowego w zakresie w jakim dotyczy on wiadomości specjalnych - a w konsekwencji oparcie zaskarżonej decyzji na ocenie, do której organ nie był uprawniony;

3)

naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 138 § 2 k.p.a. poprzez wydanie decyzji kasatoryjnej pomimo niezaistnienia przesłanek wydania takiego rozstrzygnięcia wskazanych w przywołanym przepisie - a w szczególności, pomimo braku naruszeń przepisów postępowania, które wskazał organ odwoławczy;

4)

naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 138 § 2 k.p.a. poprzez przekroczenie kompetencji organu odwoławczego do wskazywania właściwego sposobu ponownego rozstrzygnięcia sprawy;

5)

naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 k.p.a. w związku z art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie przez organ odwoławczy błędnej oceny działań organu I instancji zmierzających do ustalenia wysokości wierzytelności zabezpieczonej hipoteką i niesłuszne zarzucenie temu organowi, że z powodu nieustalenia wysokości tej wierzytelności doszło do naruszenia przepisów k.p.a.;

6)

naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to § 36 ust. 4 w związku z § 36 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. poprzez niesłuszne przyjęcie, że biegła sporządzając operat szacunkowy nie zbadała rynków w wystarczającym zakresie, wobec czego powinna była oprzeć swoją opinię wyłącznie na analizie transakcji mających za przedmiot nieruchomości drogowe, co skutkowało oparciem na owym rzekomym naruszeniu prawa zaskarżonej decyzji kasatoryjnej;

7)

naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 18 ust. 1e ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, poprzez błędną wykładnię przepisu i niesłuszne przyjęcie, że Skarżącej nie przysługuje 5% bonifikata za wydanie nieruchomości, podczas gdy spełnione zostały wymagania do takiej bonifikaty;

8)

naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 k.p.a. w związku z art. 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę przedłożonego przez Skarżącą operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego M. P. i nieuwzględnienie zawartego tam stanowiska, w szczególności w zakresie doboru porównywanych transakcji.

Wobec powyższych zarzutów skarżąca spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, oraz poprzedzającej jej decyzji Starosty (...), względnie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, oraz o zasądzenie od Wojewody (...) na rzecz skarżącej, kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.

W uzasadnieniu skargi spółka rozwinęła wyżej przedstawione zarzuty.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda (...) wniósł o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonej decyzji nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.).

Skarga nie jest zasadna, a zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym uchylenie tego aktu administracyjnego.

Istota sporu w tej sprawie wynika z oceny, czy Wojewoda (...) prawidłowo wytknął wady operatu szacunkowego sporządzonego w dniu 21 lutego 2014 r. przez rzeczoznawcę majątkowego mgr inż. M. G., która oszacowała wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości na kwotę 103.225 zł. Ten operat został uznany przez organ I instancji za prawidłowy i na jego podstawie ustalono wysokość odszkodowania.

Strona skarżąca uważa, że wprawdzie operat szacunkowy sporządzony na potrzeby wydania w tej sprawie decyzji nie był prawidłowy, tym niemniej stanowisko zajęte przez organ II instancji i wskazówki tego organy spowodują ustalenie odszkodowania o wartości jeszcze niższej niż wynikająca z decyzji organu I instancji. Zarzuca więc strona skarżąca nie dochowanie warunków stosowania art. 139 k.p.a., który tylko wyjątkowo pozwala na wydanie niekorzystnego dla składającego odwołanie rozstrzygnięcia, a w tej sprawie nie zaistniały owe szczególne okoliczności. Nie jest to jedyny zarzut strony skarżącej, ale wydaje się, że zarzut podstawowy.

Sąd oceniając legalność zaskarżonej decyzji nie podziela poglądu strony skarżącej. Kwestia słusznej wysokości odszkodowania może być oceniania subiektywnie i wówczas tak strona zobowiązana do wypłaty odszkodowania, jak i strona uprawniona do jego otrzymania - reprezentując przeciwne interesy - inaczej będą oceniać skalę słuszności odszkodowania. Ustawodawca przyjął jednak, że odszkodowania, jakie będą wypłacane za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne, muszą opierać się na sformalizowanej procedurze szacowania wartości praw nabytych przez jednostkę samorządu terytorialnego. Ustalane odszkodowanie ma przy tym uwzględniać wartość rynkową takich nieruchomości.

Wywłaszczenie może dokonać się jedynie za słusznym odszkodowaniem (art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). O tym, czy ustalane odszkodowanie będzie odszkodowaniem słusznym rozstrzygają przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518 z późn. zm.), dalej w skrócie jako "u.g.n.", a w szczególności art. 149-159 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak i przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.), zwanego dalej w skrócie "rozporządzeniem".

Zasady szacowania wartości ww. opisanych nieruchomości reguluje § 36 rozporządzenia. Zgodnie z § 36 ust. 1 rozporządzenia, stosuje się ono do ustalania wartości rynkowej nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 687 z późn. zm.). Wartość tą określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 u.g.n. bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji.

Art. 154 u.g.n. stanowi, że w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

W tej sprawie działka nr (...) nie była objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, ale była objęta uchwałą Rady Miasta Krakowa z dnia 16 kwietnia 2003 r. Nr XI1/87/03 w sprawie uchwalenia Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Krakowa oraz - jak trafnie to wskazał Wojewoda (...) - najprawdopodobniej decyzją ustalająca warunki zabudowy. Skoro w 2009 r. wydano decyzję o pozwoleniu na budowę, to taka decyzja - w związku z brakiem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - musiała być poprzedzona decyzją ustalającą warunki zabudowy. W przypadku, gdy dla tej samej działki obowiązują ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego i decyzja ustalająca warunki zabudowy, to pierwszeństwo co do określenia przeznaczenia danej nieruchomości należy przyznać decyzji ustalającej warunki zabudowy. Decyzja ta bowiem w sposób konkretny określa, jaka zabudowa o i jakich parametrach może być na danej nieruchomości zrealizowana. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego tylko ogólnie wskazuje na projektowane w przyszłym planie miejscowym zagospodarowanie terenu i nie jest wiążące ani dla inwestora, ani właściciela danej nieruchomości.

Już ten fakt, że w tej sprawie szacowanie nieruchomości odniesiono - w zakresie jej przeznaczenia - do kierunków zagospodarowania przyjętych ze studium, a nie z decyzji ustalającej warunki zabudowy stanowi wystarczającą przesłankę uchylenia przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji. Nie ma racji skarżąca Spółka zakładając, że wskazanie dla biegłego rzeczoznawcy podstawy do ustalenia przeznaczenia działki nr (...) na podstawie decyzji ustalającej warunki zabudowy, a nie na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego - doprowadzi do oszacowania wartości działki nr (...) w dużo mniejszej wysokości niż wynikało to z decyzji organu I instancji.

Zgodnie z § 36 ust. 4 rozporządzenia w przypadku, gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona nieruchomość przeznaczona (na dzień wydania decyzji o wywłaszczeniu) pod drogę publiczną, wówczas wartość rynkową takiej nieruchomości określa się przyjmując ceny transakcyjne nieruchomości drogowych, a gdyby takich transakcji nie było - dla oszacowania wartości takiej nieruchomości przyjmuje się przeznaczenie nieruchomości przeważającej wśród gruntów przyległych.

Podstawą stosowania powołanego § 36 ust. 4 rozporządzenia było ustalenie, że działka nr (...) była przeznaczona na datę 8 kwietnia 2013 r. pod inwestycję drogową. Jeżeli zaś zostanie ustalone w toku postępowania administracyjnego, że ta działka nie była przeznaczona pod inwestycję drogową tylko - np. pod inwestycję budowlaną, to wówczas nie znajdzie zastosowania § 36 ust. 4 rozporządzenia.

Co do samej wykładni § 36 ust. 4 rozporządzenia, to w ocenie Sądu stanowisko Wojewody jest trafne. Nie ma jednak potrzeby ponownego przytaczania argumentacji organu II instancji, skoro samo zastosowanie § 36 ust. 4 może okazać się - po dokonaniu ustaleń wskazanych w tym zakresie przez organ odwoławczy - mało prawdopodobne.

Trafnie zarzucił organ II instancji błędne przyjęcie jako podstawy oszacowania wartości składników roślinnych na działce nr (...) podejścia kosztowego. Zgodnie z § 36 ust. 2 rozporządzenia podejście kosztowe jest alternatywnym podejściem do szacowania wartości całej nieruchomości, ale tylko wówczas, gdy dane z lokalnego lub regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej nieruchomości stosownie do § 36 ust. 1 rozporządzenia. Nie można dokonywać w świetle § 36 dwóch różnych podejść do szacowania wartości rynkowej nieruchomości. Trafnie także wskazano, że podejście kosztowe pozwala na ustalenie wartości odtworzeniowej nieruchomości, a wartość odtworzeniowa jest inną wartością niż wartość rynkowa. Oczywiście w szczególnych przypadkach wartości nieruchomości ustalone w oparciu o wartość rynkowa i odtworzeniową mogą być równe, co i tak nie zmienia różnych podejść do szacowania wartości nieruchomości (np. zgodnie z § 20 rozporządzenia przy podejściu kosztowym stosuje się metodę kosztów odtworzenia i metodę kosztów zastąpienia).

Sąd akceptuje także zarzuty organu II instancjo dotyczące braku sprecyzowania niektórych cech przyznawanych nieruchomości wycenianej jak "lokalizacja". Opis tej cechy dla nieruchomości porównawczych nie można skontrolować prawidłowości sporządzonego w tym zakresie operatu szacunkowego.

Trafnie wyjaśnił Wojewoda (...), że bezpodstawnym jest zarzut skarżącej Spółki dotyczący pominięcia jako dowodu w tej sprawie operatu szacunkowego sporządzonego przez biegłego z dnia 14 maja 2012 r. został sporządzony tylko dla określenia wartości nieruchomości składającej się z działki nr (...) dla potrzeb hipotecznego zabezpieczenia wierzytelności bankowej. Inny był cel sporządzenia tego operatu. Tym samym nie można było przyjąć operatu z dnia 14 maja 2012 r. dla innych celów niż został on sporządzony, co wprost wynika z jego treści - pkt 3 zastrzeżeń zapisanych na stronie 12 ww. operatu z 14 maja 2012 r. "niniejsze opracowanie może być wykorzystywane wyłącznie do celu określonego w opinii".

Nie ma racji skarżąca Spółka podnosząc bezpodstawność odmowy zastosowania art. 18 ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Zgodnie z tym artykułem w przypadku, gdy właściciel nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej niezwłocznie wyda taką nieruchomość lub niezwłocznie wyda nieruchomość i opróżni lokale, ale nie później niż w terminie 30 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji lub w terminie do 30 dni od daty doręczenia postanowienia o nadaniu decyzji o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności albo w terminie do 30 dni od dnia, w którym zezwolenie na realizację inwestycji drogowej stało się ostateczne - wysokość odszkodowania powiększa się o 5%.

Jak wynika z powołanego przepisu istotą uzyskania uprawnienia do zwiększenia wartości odszkodowania o dodatkowe 5% jest "wydanie" nieruchomości w terminie 30 dni liczonym od jednej z ww. okoliczności. Owo wydanie nie oznacza bezczynności byłego właściciela nieruchomości lub biernego oczekiwania na działanie inwestora. Skoro ustawodawca połączył dodatkowy bonus z "wydawaniem" przez dotychczasowego właściciela nieruchomości na rzecz inwestycji, to po stronie takiego właściciela winny nastąpić działania zmierzające do wydania. Wydaniem nieruchomości nie jest w szczególności brak kwestionowania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W tym zakresie Sąd podziela stanowisko zajęte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 13 sierpnia 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1038/13, który także stwierdził, że pasywna postawa właściciela nie może uzasadniać przyznania dodatkowego odszkodowania wynikającego z art. 18 ust. 1e ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Dodatkowo, na co trafnie organy obu instancji zwróciły uwagę, sama Spółka "(...)" w piśmie z daty 2 lipca 2013 r. wyraziła zgodę na przekazanie nieruchomości pod inwestycję, ale pod pewnymi warunkami. Nie była to bezwarunkowa zgoda, która warunkuje skorzystanie z powołanego art. 18 ust. 1e ww. ustawy.

Także pogląd organu II instancji co do stosowania art. 18 ust. 1c ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - jest trafny.

Zgodnie z tym przepisem jeżeli na wywłaszczonej w trybie tej ustawy na cele inwestycji drogowej była ustanowiona hipoteka, wówczas wysokość odszkodowania z tytułu wygaśnięcia hipoteki ustala się w wysokości świadczenia głównego wierzytelności zabezpieczonej hipoteką wraz z odsetkami zabezpieczonymi tą hipoteką. Odszkodowanie to podlega zaliczeniu na spłatę świadczenia głównego wierzytelności zabezpieczonej hipoteką wraz z odsetkami.

Trafnie podniósł to Wojewoda (...), że ten przepis odwołuje się do wierzytelności, a nie do kwoty którą wyrażona jest hipoteka i która wpisana jest w księdze wieczystej. W związku z powyższym na organie I instancji ciążył obowiązek ustalenia na podstawie odpowiednich dowodów, jaka jest kwota wierzytelności w dacie orzekania o odszkodowaniu. W takiej sytuacji odszkodowanie ustala się na rzecz poprzedniego właściciela nieruchomości zaś jedynie wypłaca się je na rzecz wierzyciela hipotecznego. Tym samym, obowiązkiem organu I instancji było wskazanie w pkt 1 zaskarżonej decyzji podmiotu, na rzecz którego odszkodowanie zostało ustalane.

Zarzut naruszenia art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. jest tylko częściowo zasadny i to tylko w tym zakresie, w jakim odnosi się do organu I instancji. Między innymi także z tych powodów, tj. braku należytego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności i dokonania prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, organ II instancji uchylił decyzję organu I instancji. Zawartych w skardze przepisów postępowania administracyjnego nie naruszył jednak sam Wojewoda (...). W tym kontekście kwestia zasadności pominięcia dowodu z operatu szacunkowego z 14 maja 2012 r. została już wyjaśniona.

Podniesiony w skardze zarzut błędnej wykładni przez organ II instancji § 36 rozporządzenia także nie jest zasadny i Sąd dał temu wyraz w uzasadnieniu wyroku.

Także zarzut Spółki co do błędnego zakwestionowania art. 18 ust. 1c ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, nie jest trafny, skoro sama Spółka przyznaje, że organ I instancji podejmował próby ustalenia wysokości wierzytelności zabezpieczonej hipoteką na nieruchomości, ale jej nie ustalił. Tym samym strona skarżąca potwierdza brak ustalenia tej kwestii przez organ I instancji, a ma ona istotne znaczenie w sprawie.

Także zarzut jakoby organy dokonały błędnej wykładni art. 18 ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, nie jest trafny. Organy prawidłowo wykazały przesłanki, w oparciu o które w tej sprawie skarżąca Spółka nie wydała - w rozumieniu tego przepisu - nieruchomości inwestorowi. Sąd nie podziela stanowiska, że brak przeciwdziałania dotychczasowego właściciela przed przekazaniem nieruchomości na cele inwestycji drogowej stanowi dobrowolne wydanie jej przez właściciela. Ustawodawca nie wprowadził powszechnej bonifikaty wynoszącej 5% dla każdego właściciela, który nie sprzeciwiał się odebraniu jego własności, a takie stanowisko wydaje się zajmować skarżąca Spółka.

Podsumowując powyższe rozważania dotyczące prawidłowości wydania zaskarżonej decyzji należy stwierdzić, że stanowisko Wojewody (...) w szczególności co do oceny prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego jest trafne, a sam operat szacunkowy został sporządzony z naruszeniem przepisów prawa, w tym w szczególności ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego i tym samym nie mógł być oceniony jako prawidłowa podstawa wydania decyzji przez organ I instancji.

Wojewoda (...) nie naruszył przy tym przepisów postępowania administracyjnego, a w tym art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., art. 80, art. 84 § 1 k.p.a. i art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 139 k.p.a., ani też wykładni prawa zawartej w zaskarżonej decyzji nie można przypisać naruszenia § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego lub art. 18 ust. 1c i 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

Mając powyższe na uwadze i nie dostrzegając wad zaskarżonej decyzji, Sąd - stosownie do art. 151 p.p.s.a. - skargę oddalił.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.