II SA/Kr 1446/16 - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2241876

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 lutego 2017 r. II SA/Kr 1446/16

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.).

Sędziowie WSA: Beata Łomnicka Magda Froncisz.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lutego 2017 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Krakowie M. G. sprawy ze skargi "D." Spółka Jawna w K. na postanowienie Wojewody (...) z dnia 29 września 2016 r. nr (...) w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji skargę oddala.

Uzasadnienie faktyczne

Prezydent Miasta (...) dnia 12 kwietnia 2013 r. wydał decyzję znak: (...), którą zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla zamierzenia budowlanego pn.: "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługową na parterze, oraz garażem podziemnym, wraz z instalacjami wewnętrznymi: wód - kań., c.o., eNN, gazową, wentylacją mechaniczną elementami małej architektury (murami oporowymi), miejscami postojowymi nadziemnymi oraz zjazdem z drogi wewnętrznej, wraz z przyłączem kanalizacji ogólnospławnej, przy al. (...) w (...), na działkach nr (...), (...), obr. (...) jedn. ewid. (...)".

W związku z pismem Wspólnoty Mieszkaniowej budynku nr (...) przy os. (...) w (...) z dnia 23 maja 2016 r. Prezydent Miasta (...) postanowieniem wydanym dnia 16 czerwca 2016 r., znak: (...) wznowił postępowanie administracyjne zakończone wydaniem decyzji Nr (...) z dnia 12 kwietnia 2013 r.

Pismem z dnia 23 czerwca 2016 r. Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej wniósł o wstrzymanie wykonania decyzji pozwolenie na budowę numer (...) z dnia 12 kwietnia 2013 r.

Dnia 19 lipca 2016 r. Prezydent Miasta (...) wydał postanowienie, którym wstrzymał wykonanie decyzji Nr (...) z dnia 12 kwietnia 2013 r., znak: (...)

W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji podniósł, że gabaryty oraz wysokość mającego powstać budynku uzasadniają przypuszczenie, iż wznoszony obiekt będzie oddziaływał na budynek Wspólnoty w sposób ograniczający dostępność światła słonecznego. Ponadto w podniesionej kwestii ewentualnego zacienienia zabudowanej działki nr (...) obręb (...) uzasadnione wydają się wątpliwości, czy planowana inwestycja została zaprojektowana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, w tym przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać obiekty i ich usytuowanie. Zatem okoliczności wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia w wyniku wznowienia postępowania decyzji o pozwoleniu na budowę nr (...), a co za tym idzie uzasadniają wstrzymanie wykonania przedmiotowej decyzji pozwolenia na budowę na podstawie art. 152 § 1 k.p.a. na etapie, który zapewni ochronę interesów wszystkich stron postępowania.

Na powyższe postanowienie zażalenie złożył inwestor "D.". Spółka Jawna z siedzibą w (...), reprezentowana przez radcę prawnego S. K., zarzucając błędne ustalenie stanu faktycznego, dowolną ocenę materiału dowodowego w szczególności poprzez analizę ewentualnego zacienienia istniejącej zabudowy przez projektowany budynek przez pracownika organu za pomocą zdjęć z systemu Google Maps, zamiast w oparciu o opinie biegłego, nieustalenie okoliczności wskazujących na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania oraz wystąpienie negatywnej przesłanki procesowej - upływu terminu na złożenie wniosku o wznowienie postępowania.

Wojewoda (...) postanowieniem z dnia 29 września 2016 r., znak (...) na podstawie art. 123, art. 138 § 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity z 2016 r., poz. 23 z późn. zm.) oraz art. 80 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity z 2016, poz. 290 z późn. zm.) uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazuję sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Uzasadniając to rozstrzygnięcie Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 152 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania.

Zatem do wstrzymania wykonania decyzji wystarczy uprzednie wykazanie okoliczności wskazujących na wystąpienie w sprawie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Jednakże ocena stopnia prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowionego postępowania należy zawsze do organu administracyjnego, przy czym w przypadku gdy zachodzi takie prawdopodobieństwo, tj. gdy istnieje przekonanie o zasadności przesłanek do wznowienia postępowania i gdy jednocześnie nie występuje przesłanka przedawnienia wskazana w art. 146 § 1 k.p.a., organ ma obowiązek wstrzymać wykonanie decyzji dotychczasowej.

Wobec powyższego na tym etapie postępowania, gdy badamy zasadność wstrzymania wykonania wystarczające jest zaistnienie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji. Zatem z materialne - prawnego punktu widzenia istnieje prawdopodobieństwo uchylenia przedmiotowej decyzji, bowiem Wspólnota Mieszkaniowa, której nieruchomość, zdaniem Wojewody, znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji i bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.

Jednakże z przyczyn proceduralnych przedmiotowe postanowienie nie może zostać utrzymane w mocy.

Przede wszystkim w myśl art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie: w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Osoba prowadząca postępowanie zwykłe jako Inspektor, obecnie p.o. Kierownika Referatu w postępowaniu wznowieniowym podpisała pismo wzywające do uzupełnienia braków formalnych, parafowała postanowienie o wszczęciu postępowania wznowieniowego oraz podpisała postanowienie o odmowie uzupełnienia postanowienia o wznowieniu postępowania, pomimo że w postępowaniu wznowieniowym winna być wyłączona.

Ponadto badając akta sprawy powzięta została wątpliwość co do daty dowiedzenia się o wydanej decyzji przez Wspólnotę Mieszkaniową. Wspólnota Mieszkaniowa w piśmie wszczynającym postępowanie podnosi, że o wydanej decyzji dowiedziała się z chwilą rozpoczęcia robót budowlanych, natomiast pełnomocnik inwestora dołącza do jednego z pism złożonych w toku postępowania kserokopie artykułu z Gazety Krakowskiej z dnia (...) maja 2016 r., w którym autor cytuje podanego z imienia i nazwiska członka wspólnoty mieszkaniowej, który twierdził, cyt: "Rok temu nasza wspólnota poruszała temat budowy, wobec której protestowali wszyscy mieszkańcy. Podpisywaliśmy nawet petycje do miasta, która miała na celu wstrzymanie budowy. Potem rok ciszy, więc ludzie liczyli, że nic się nie dzieje i dziać nie będzie". Zważyć należy, że organ administracji jest obowiązany z urzędu badać zachowanie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, bowiem wszczęcie postępowania wznowieniowego na wniosek strony, pomimo uchybienia terminu, stanowi rażące naruszenie prawa, gdyż godzi w zasadę trwałości decyzji administracyjnych (wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2014 r., II OSK 2043/12).

Organ odwoławczy zwrócił też uwagę, że w treści zażalenia na postanowienie w przedmiocie wstrzymania wykonania pełnomocnik inwestora wniósł o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia w trybie art. 143 k.p.a. Zgodnie z przywołanym przepisem wniesienie zażalenia nie wstrzymuje wykonania postanowienia, jednakże organ administracji publicznej, który wydał postanowienie, może wstrzymać jego wykonanie, gdy uzna to za uzasadnione. Zatem ocena, czy wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia jest uzasadnione, należy do uznania organu administracji publicznej, który wydał postanowienie. Należy przyjąć, że organ administracji publicznej może wstrzymać wykonanie zaskarżonego postanowienia na wniosek wnoszącego zażalenie albo z urzędu oraz że o wstrzymaniu wykonania postanowienia lub o odmowie wstrzymania wykonania postanowienia organ administracji publicznej orzeka w formie postanowienia, na które nie służy zażalenie. Wobec powyższego Prezydent Miasta (...) przed przekazaniem zażalenia winien wypowiedzieć się w zakresie wstrzymania bądź odmowy wstrzymania wykonania postanowienia, czemu uchybił.

Mając na uwadze zaistniałe uchybienia, których dopuścił się organ I instancji przy ponownym badaniu sprawy organ I instancji winien ponownie, bez udziału osoby prowadzącej postępowanie zwykłe, przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie terminu, w którym Wspólnota Mieszkaniowa dowiedziała się o wydanej decyzji. W przypadku uznania zachowania terminu ponownie rozpatrzyć wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji oraz wydać decyzję merytorycznie kończącą postępowanie.

Opisane wyżej postanowienie zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie "D." Spółka Jawna w (...), zarzucając mu naruszenie przepisów prawa administracyjnego materialnego i procesowego tj. art. 7 i 77 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 126 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, poprzez zbyt skrótowe sformułowanie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia. Na podstawie tych zarzutów strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w części jego uzasadnienia oraz o zasądzenie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przypisanych. Uzasadniając skargę wskazano, że Wojewoda nie wyjaśnił w sposób wyczerpujący dlaczego uznał, że ma wątpliwości co do daty dowiedzenia się o wydanej decyzji przez Wspólnotę Mieszkaniową. Wojewoda nie pochylił się w sposób wystarczający nad istotnym problemem przedawnienia.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda (...) wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718) - dalej określanej jako "p.p.s.a." - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.).

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest kasacyjne postanowienie Wojewody (...), wydane na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 i 123 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżone postanowienie w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Zadaniem Sądu było zatem w pierwszej kolejności dokonanie oceny zasadności podjęcia przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia kasacyjnego, tj. postanowienia o uchyleniu postanowienia organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Określona w powołanym przepisie konstrukcja prawna rozstrzygnięcia kasacyjnego opiera się na dwóch kumulatywnych przesłankach, którymi są: 1) stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania oraz 2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Uchylenie postanowienia organu I instancji i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpoznania jest wyjątkiem od zasady, wedle której organ odwoławczy ma obowiązek rozpoznania sprawy co do meritum. Powody więc, dla których organ odwoławczy tego rodzaju postanowienie podejmuje, muszą ściśle odpowiadać przesłankom z art. 138 § 2 k.p.a. Nie wystarczy przy tym ogólne wymienienie dostrzeżonych czy domniemanych uchybień. Konieczne jest, aby wynikiem stwierdzonych i realnie istniejących wad postępowania przed organem I instancji, konieczne było ponowne przeprowadzenie postępowania.

Przesłanki te w niniejszej sprawie zostały spełnione.

Wojewoda (...) słusznie dopatrzył się naruszenia przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., zgodnie z którym pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji.

Obowiązek wyłączenia pracownika wynikający z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. dotyczy tylko sytuacji, gdy decyzja, przy wydaniu której uprzednio dany pracownik uczestniczył, poddawana jest następnie kontroli (weryfikacji) - czy to w postępowaniu zwykłym (w toku instancji, albo na podstawie art. 127 § 3 k.p.a.), czy nadzwyczajnym, zwłaszcza w trybie wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji (tak NSA w wyroku z dnia z dnia 12 lipca 2016 r. sygn. II OSK 2469/15). Zwrot "brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" należy rozumieć szeroko pod względem przedmiotowym. Dotyczy on bowiem prowadzenia całego postępowania wyjaśniającego, zbierania materiału dowodowego jak i podpisania końcowego rozstrzygnięcia (wydania decyzji).

W niniejszej sprawie ta sama osoba prowadziła postępowanie zwykłe zakończone decyzją Prezydenta Miasta (...) z dnia 12 kwietnia 2013 r. znak: (...) jak również wykonywała różne czynności w postępowaniu wznowieniowym.

Uchybienia tego nie może naprawić organ II Instancji i jest to uchybienie zarówno wystarczające jak i konieczne dla uchylenia postanowienia organu I Instancji.

Drugim uchybieniem prawidłowo dostrzeżonym i wytkniętym przez organ II Instancji, jest wątpliwość co do daty dowiedzenia się o wydanej przez Prezydenta Miasta (...) z decyzji dnia 12 kwietnia 2013 r. znak: (...), przez wnioskodawcę tj. Wspólnotę Mieszkaniową. Zarzuty skargi sprowadzają się zasadniczo do tego, że organ w zaskarżonym postanowieniu nie wyjaśnił w sposób wyczerpujący dlaczego uznał, że ma wątpliwości co do daty dowiedzenia się o wydanej decyzji przez Wspólnotę Mieszkaniową i nie pochylił się w sposób wystarczający nad istotnym problemem przedawnienia.

Nie jest to zarzut uzasadniony. Niniejsza sprawa dotyczy wyłącznie kwestii dopuszczalność wstrzymania wykonania decyzji. Zgodnie z art. 152 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania.

Jest to postępowanie względem całego postępowania wznowieniowego incydentalne, a obowiązki organu sprowadzają się do zbadania i oceny istnienia przesłanek wstrzymania wykonania decyzji.

Przesłanki wstrzymania wykonania decyzji są określone przez pojęcia niedookreślone: "jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania". Zgodnie z wyrokiem NSA w Warszawie z dnia 13 stycznia 1998 r., II SA 1154/97, LEX nr 41348, z treści art. 152 § 1 wynika, że w przypadku zaistnienia przewidzianych w nim przesłanek wstrzymanie wykonania decyzji nie zależy od swobodnego uznania organu. Przeciwnie, jeśli zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji, tzn. gdy istnieje przekonanie o zasadności przesłanek wznowienia postępowania i gdy jednocześnie nie występuje przesłanka przedawnienia określona w art. 146 § 1, organ "wstrzyma", a zatem ma obowiązek wstrzymać wykonanie decyzji dotychczasowej.

Prezydent Miasta (...) wydał postanowienie, którym wstrzymał wykonanie decyzji Nr (...) z dnia 12 kwietnia 2013 r. w dniu 19 lipca 2016 r., a zatem już po wznowieniu postępowania, co miało miejsce w dniu 16 czerwca 2016 r.

Wobec powyższego, wynik badania zachowania terminu do wniesienia podania o wznowienie będzie miał znaczenie nie tylko dla niniejszego, incydentalnego postępowania, ale też dla całej sprawy wznowienia postępowania i skutkował będzie daleko idącymi konsekwencjami, z ewentualnym umorzeniem wznowionego postępowania przez organ I Instancji włącznie. Organ I Instancji w swoim postanowieniu w ogóle nie zajmował się kwestią dochowania terminu przez wnioskodawcę i nie rozważał jej w świetle argumentów zawartych w piśmie skarżącej złożonego do akt sprawy administracyjnej w dniu 12 lipca 2016 r.

Tym samym nie jest dopuszczalne, aby w niniejszej sprawie organ odwoławczy po raz pierwszy wiążąco wypowiadał się i rozstrzygał kwestie zachowania terminu do złożenia podania o wznowienie, gdyż w ten sposób naruszyłby zasadę dwuinstancyjności postępowania. Na wypadek bowiem, gdyby wskazane przez organ wątpliwości co do zachowania terminu okazały się uzasadnione, strona będzie mogła kwestionować tak dokonane ustalenia w odwołaniu od wydanej przez organ I Instancji decyzji, z zachowaniem zasady dwuinstancyjności postępowania. Rozstrzygając wiążąco w tym zakresie organ naruszyłby art. 15 k.p.a., pozbawiając Wspólnotę Mieszkaniową zachowania toku instancji administracyjnej w tym zakresie.

Sąd nie dopatrzył się naruszenia także innych przepisów postępowania objętych zarzutami skargi tj. art. 7, art. 77 § 1, i art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy. Wobec powyższego skarga jako bezzasadna została oddalona na zasadzie art. 151 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.