Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1502318

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie
z dnia 3 lutego 2014 r.
II SA/Kr 1424/13

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla (spr.).

Sędziowie WSA: Jacek Bursa, Iwona Niżnik-Dobosz.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lutego 2014 r. sprawy ze skargi (...) Spółka z o.o. w W. na decyzję Wojewody (...) z dnia 19 sierpnia 2013 r., znak: (...) w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę

I.

uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji jak również postanowienie Starosty (...) z dnia 6 marca 2013 r., znak: (...)

II.

zasądza od Wojewody (...) na rzecz strony skarżącej- (...) Spółka z o.o. w W. kwotę 757 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie faktyczne

Starosta decyzją z dnia 23 maja 2013 r. (znak: (...)), wydaną na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia "A" Sp. z o.o. z siedzibą w W., pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej (...), wraz z wewnętrzną linią zasilającą WLZ i zjazdem z drogi publicznej, polegającej na posadowieniu wieży stalowej kratowej o wysokości 56,0 m., wraz z antenami, instalacji 4 szaf telekomunikacyjnych, zamontowaniem ogrodzenia, wewnętrzną instalacją zasilającą i zjazdem z drogi publicznej, na działkach nr (...), (...) i (...) - w miejscowości I.

W uzasadnieniu decyzji Starosta podał, że uprzednio wydana w tej sprawie decyzja tego organu z dnia 21 listopada 2012 r. (znak: (...)) o zatwierdzeniu dla "A" Sp. z o.o. z siedzibą w W. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej w miejscowości I., na działkach nr (...), (...) i (...), na skutek wniesionego odwołania została uchylona przez Wojewodę decyzją z dnia 19 lutego 2013 r. (znak (...)). Organ odwoławczy wskazał zakres czynności jakie należy wykonać przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W związku powyższym postanowieniem z dnia 6 marca 2013 r. (znak: (...)) nałożono na inwestora obowiązek usunięcia w terminie do dnia 8 kwietnia 2013 r. nieprawidłowości występujących w zatwierdzonym projekcie budowlanym, polegających na:

1)

uzupełnieniu projektu zagospodarowania terenu o część rysunkową zawierającą legendę wszystkich oznaczeń graficznych wynikających z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy L.;

2)

wykazaniu, iż rozwiązania projektowe przyjęte w projekcie budowlanym są zgodne z wymaganiami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy L. - w zakresie możliwości lokalizacji projektowanej stacji bazowej w terenie oznaczonym symbolem DG (teren działalności gospodarczej) oraz możliwości lokalizacji w Obszarze Chronionego Krajobrazu (...), z uwagi na wprowadzony zakaz lokalizowania nowych obiektów mogących trwale naruszyć walory krajobrazowe.

Organ I instancji wskazał, że inwestor nie spełnił warunku wskazanego w pkt 2. Podkreślił także, iż działki objęte inwestycją znajdują się w jednostce strukturalnej planu oznaczonej symbolem DG (teren działalności gospodarczej). Zgodnie z § 37 pkt 1 i 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przeznaczeniem podstawowym dla tego obszaru są: usługi produkcyjne, rzemieślnicze, gospodarcze i tereny ofertowe, natomiast przeznaczenie uzupełniające to: obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej i komunikacji (drogi dojazdowe, place, parkingi), zieleń urządzona wysoka i niska, zieleń nieurządzona, usługi bezpośrednio związane z przeznaczeniem podstawowym. Starosta wskazał, że w planie miejscowym nie zdefiniowano pojęcia "urządzeń infrastruktury technicznej". Należy więc przyjąć definicję tego pojęcia zamieszczoną w ustawach regulujących problematykę zagospodarowania przestrzennego. Zwrócono uwagę, że w art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) zdefiniowano pojęcie "uzbrojenia terenu", przez które należy rozumieć urządzenia, o których mowa w art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Powołany przepis stanowi, że przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Zdaniem organu I instancji, wskazany przepis, odczytywany także w świetle art. 3 pkt 1 lit. b i pkt 3 Prawa budowlanego oznacza, że definicja pojęcia "infrastruktury technicznej" nie obejmuje budowy obiektu budowlanego, jakim jest budowa wolnostojącej wieży antenowej o wysokości 55,95 m, i tego typu obiekt budowlany nie może być zaliczony do urządzeń infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 143 u.g.n.

Nadto zwrócono uwagę, że planowana inwestycja znajduje się na terenie, który według ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego położony jest w strefie buforowej zabytku kultury wpisanego na listę światowego dziedzictwa. Zgodnie z § 10 ust. 1 lit. a ustaleń planu, na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu (...) obejmującego cały obszar Gminy L. zakazuje się lokalizowania nowych obiektów i instalowania nowych urządzeń inwestycji szkodliwych dla środowiska oraz inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska lub trwale naruszyć walory krajobrazowe. Zdaniem Starosty, budowa wieży antenowej o wysokości ok. 60 m. bez wątpienia narusza walory krajobrazowe Gminy.

Ponadto organ I instancji przytoczył w uzasadnieniu decyzji stanowisko Wójta Gminy L., zawarte w piśmie z dnia 10 kwietnia 2013 r. (znak: (...)), z którego wynika, iż Wójt opiniuje negatywnie planowaną inwestycję. Podstawą takiego stanowiska była okoliczność, iż maszt objęty pozwoleniem na budowę, znajdować się będzie w strefie Światowego Dziedzictwa Kultury i Natury "Unesco" w L. Nadto, w terenie planu oznaczonym symbolem DG nie dopuszcza się budowania obiektu o gabarytach określonych przez inwestora we wniosku o pozwolenie na budowę. Jak podkreślono, budowa masztu telefonii komórkowej jest niezgodna z planem, bowiem nie komponuje się z historycznymi walorami terenu i trwale narusza oraz degraduje krajobraz gminy. Zwrócono uwagę na występujące w okolicy planowanej inwestycji Sanktuarium (...) i zabytkową architekturę drewnianą w L. oraz Obszar Chronionego Krajobrazu (...), a także Zespół Przyrodniczo- Krajobrazowy "(...)".

Odwołanie od decyzji Starosty wniosła "A" Sp. z o.o. w W. W odwołaniu zakwestionowano ustalenia organu I instancji.

Wojewoda, decyzją z dnia 19.08.2013 (znak: (...)) utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 35 ust. 1 i ust. 3 Prawa budowlanego - przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, właściwy organ sprawdza m.in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (...) oraz kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń a w razie stwierdzenia naruszeń, w tym zakresie, organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

Zdaniem organu odwoławczego, w przedmiotowej sprawie zachodzą okoliczności określone w tym przepisie.

Wskazano, iż postanowienie organu I instancji z dnia 6 marca 2013 r., wydane w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, nakładało na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości występujących w projekcie budowlanym. W postanowieniu tym zażądano m.in. wykazania, że rozwiązania projektowe przyjęte w przedłożonym do zatwierdzenia projekcie budowlanym są zgodne z wymaganiami określonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy L. w zakresie lokalizacji projektowanej stacji bazowej na terenie oznaczonym symbolem DG (teren działalności gospodarczej) oraz w Obszarze Chronionego Krajobrazu (...), z uwagi na wprowadzony zakaz lokalizowania nowych obiektów mogących trwale naruszyć walory krajobrazowe. Podkreślono przy tym, że jakkolwiek cytowane żądanie zostało błędnie sformułowane ponieważ wykazanie, czy projekt jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, nie należy do inwestora tylko do organu, to jednak z treści nałożonego obowiązku wynikało, że chodzi o doprowadzenie projektu budowlanego do zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a treść ta była czytelna i zrozumiała dla inwestora. Zdaniem organu odwoławczego, analiza sprawy wskazuje, że postanowienie z 6 marca 2013 r., jakkolwiek błędnie sformułowane, miało jednak oparcie w obowiązujących przepisach prawa, tj. w art. 35 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 Prawa budowlanego, zaś zarzuty względem projektu budowlanego, przedstawione w decyzji organu I instancji, są słuszne ponieważ inwestor nie dokonał usunięcia wskazanych nieprawidłowości.

Organ odwoławczy podkreślił, że planowana inwestycja znajduje się w obszarze planu oznaczonego symbolem DG tj. terenu działalności gospodarczej. Zgodnie z § 37 pkt 1 i 2 ustaleń planu, przeznaczeniem podstawowym dla tego obszaru są: usługi produkcyjne, rzemieślnicze, gospodarcze i tereny ofertowe, natomiast przeznaczenie uzupełniające to: obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej i komunikacji (drogi dojazdowe, place, parkingi), zieleń urządzona wysoka i niska, zieleń nieurządzona, usługi bezpośrednio związane z przeznaczeniem podstawowym. Z § 15 ust. 1 planu wynika, że położenie części Gminy (0,52 km) obejmującej Górę (...) z ruinami zamku na terenie obiektu wpisanego w 1999 r. na Listę Światowego Dziedzictwa UNESCO pod nazwą "(...)" oraz w jego "strefie buforowej" obejmującej 8,5 km terenów Gminy L. Wskazane okoliczności zobowiązują do szczególnej troski o zachowanie walorów kulturowych i krajobrazowych obszaru. Planowana inwestycja znajduje się na terenie, który według ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego usytuowany jest w strefie buforowej zabytku kultury wpisanego na Listę Światowego Dziedzictwa UNESCO. Zgodnie z § 10 ust. 1 lit. a ustaleń planu, na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu (...), obejmującego cały obszar Gminy, zakazuje się lokalizowania nowych obiektów i instalowania nowych urządzeń inwestycji szkodliwych dla środowiska oraz inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska lub trwale naruszyć walory krajobrazowe. Wojewoda podkreślił, że jakkolwiek w aktach organu I instancji zawarte jest pismo Wójta Gminy L. z dnia 10 kwietnia 2013 r., zawierające negatywną ocenę planowanej budowy wieży telefonii komórkowej, to w toku postępowania odwoławczego pismem z dnia 30 lipca 2013 r. wystąpiono do Wójta Gminy L. o ponowne zajęcie stanowiska w przedmiotowej sprawie, w aspekcie wyjaśnień zawartych w odwołaniu, w szczególności w zakresie ochrony krajobrazu. W odpowiedzi udzielonej pismem z dnia 5 sierpnia 2013 r. (znak: (...)), do którego dołączone zostały mapy i fotografie wskazano, że w obszarze DG:

a)

zabudowa dostosowana winna być do historycznych zasad kompozycji, powinna być harmonijnie wkomponowana w istniejące otoczenie, nawiązując skalą formy architektonicznej do miejscowych tradycji;

b)

dla zachowania ładu przestrzennego i ochrony krajobrazu kulturowego należy zastosować zasady kształtowania formy architektonicznej określonej w § 10.

Ponadto § 10 ust. 1 lit. a planu zakazuje budowę inwestycji mogących trwale naruszyć walory krajobrazowe, zaś lit. b planu wprowadza zakaz działań inwestycyjnych dotyczących m.in. budowy budynków, budowli, obiektów małej architektury i tymczasowych obiektów budowlanych mogących mieć negatywny wpływ na obiekt chroniony bądź spowodować degradację krajobrazu. Przedmiotowy teren jest również chroniony zapisami Rozdział III planu "Zasady ochrony wartości kulturowych i krajobrazowych". Wskazana treść planu, wyklucza budowę masztu telefonii komórkowej o wysokości 56 m., albowiem trwale naruszone zostaną walory krajobrazu, nastąpi degradacja krajobrazu, zniszczone zostanie dziedzictwo krajobrazowo-kulturowe. Maszt o wysokości 56 m będzie pierwszoplanowym obiektem zespołu L. z Górą (...) w tle oraz górować będzie nad Klasztorem (...). Ze względu na wysokość nie ma możliwości dokonania zasłony, aby nie był dominantą nad cennymi zabytkami i cennym krajobrazem. Planowany na płaskim terenie wzgórza, dominowałby nad chronionymi terenami krajobrazowymi. Projektowany maszt ingeruje bezpośrednio w widoki na sylwetę zespołu staromiejskiego z Górą (...) oraz zespołu Sanktuarium (...) w K., wpisanego na listę UNESCO. Rzędna posadowienia projektowanego masztu wraz z antenami to ok. 375 m.n.p.m., zaś Zespól Sanktuarium (...) w K. wynosi 358,9 m.n.p.m., a więc całą swoją wysokością tj. 56 m będzie górował nad tak cennym zabytkiem. Będzie również pierwszoplanowym obiektem zespołu L. z Górą (...) w tle, jak również dla terenów objętych ochroną od strony wschodniej - załącznik mapa topograficzna i lotnicza terenu."

Wojewoda wskazał, że pojęcie walorów krajobrazowych nie zostało zdefiniowane w ustaleniach planu miejscowego, dlatego należy przyjmować powszechne rozumienie tego pojęcia, jako wartości ekologiczne, estetyczne lub kulturowe obszaru oraz związane z nim rzeźbę terenu, twory i składniki przyrody, ukształtowane przez siły przyrody lub działalność człowieka.

Zdaniem organu odwoławczego oczywistym jest, że budowa wieży antenowej o wysokości 56 m trwale naruszy walory krajobrazowe Gminy L., ponieważ powstanie obca, trwała dominanta w terenie, która zdecydowanie negatywnie wpłynie na otaczający krajobraz, albowiem w sposób przypadkowy i destrukcyjny będzie górować nad otoczeniem. Powyższy wniosek wynika z fotografii tego terenu, które zgromadzone zostały w aktach sprawy, a przedstawiają piękne widoki obszarów chronionych. Uznano zatem, że planowana inwestycja jest niezgodna z § 10 ust. 1 lit. a planu, ponieważ narusza zakaz lokalizowania nowych obiektów mogących trwale naruszyć walory krajobrazowe.

Przedmiotem rozważań Wojewody była też ocena, czy na terenie oznaczonym w planie miejscowym symbolem: DG, dopuszczalna jest budowa wieży telefonii komórkowej o wysokości 56,0 m. Dla tej jednostki strukturalnej planu, przeznaczenie uzupełniające to m.in.: obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej.

Analizując przedmiotową sprawę, organ odwoławczy, nawiązując do wcześniej wydanej w sprawie decyzji Wojewody z dnia 19 lutego 2013 r. (znak: (...)), wskazał, że w ustaleniach planu brak jest definicji pojęcia "infrastruktury technicznej". Natomiast pojęcie "uzbrojenia terenu" zdefiniowane zostało w art. 2 pkt 13 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i należy przez to rozumieć drogi, obiekty budowlane, urządzenia i przewody, o których mowa w art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Wskazany przepis art. 143 ust. 2 u.g.n. stanowi, że przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Wojewoda mając na uwadze art. 3 pkt 1 lit. b i pkt 3 Prawa budowlanego przyjął, że w pojęciu "infrastruktury technicznej" nie mieści się budowa wolnostojącej, stalowej wieży antenowej, na własnym fundamencie, o wysokości ponad poziom terenu 56 m, i tego typu obiekt budowlany nie może być zaliczony do urządzeń infrastruktury technicznej, w rozumieniu art. 143 u.g.n. W świetle tych ustaleń, uznano, że planowana inwestycja jest niezgodna z § 37 pkt 1 i 2 ustaleń planu miejscowego, ponieważ dotyczy obiektu budowlanego, który nie jest dopuszczony do budowy na tym terenie.

Ponadto zauważono, iż zgodnie z art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 106, poz. 675) jeżeli lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym, dopuszcza się jej lokalizowanie, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. Przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu. Równocześnie, w art. 2 ust. 1 pkt 4 tej ustawy, zdefiniowano pojęcie "infrastruktura telekomunikacyjna o nieznacznym oddziaływaniu", jako kanalizację kablową, linię kablową podziemną, instalację radiokomunikacyjną wraz z konstrukcją wsporczą do wysokości 5 m, szafy i słupki telekomunikacyjne oraz inne podobne urządzenia i obiekty, a także związany z nimi osprzęt i urządzenia zasilające, jeżeli nie są zaliczone do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko lub nie stanowią przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na obszary Natura 2000. Wojewoda uznał, że w świetle powołanego przepisu, przedmiotowa inwestycja nie zalicza się do infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu, zatem należy ona do inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, przy czym jakkolwiek lokalizacja takich inwestycji nie została umieszczona w zapisach planu miejscowego dla terenu o symbolu: DG, to nie można dopuścić do jej lokalizacji, ponieważ jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu i narusza ustanowione w planie zakazy i ograniczenia związane z ochroną krajobrazu, co wcześniej szczegółowo zostało opisane w wydanej decyzji.

Niezależnie od powyższego, wskazano na uchybienie w opracowaniu kwalifikacyjnym przedsięwzięcia. Przewidywany obszar pól elektromagnetycznych w przestrzeni został zobrazowany jedynie w rzucie poziomym; brakuje szacowanego rozkładu pól elektromagnetycznych na przekrojach pionowych (rys. 2 - 7). Przestrzenne zobrazowanie wiązki umożliwia określenie obwiedni stanowiącej zbiór punktów w przestrzeni, dla których gęstość mocy pól elektromagnetycznych osiąga wartość normatywną 0,1 W/m. Zgodnie z definicją charakterystyki promieniowania anteny: pola te stanowią zamknięte powierzchnie w ogólnym przypadku złożone z kilku powłok różnej postaci o charakterystyce - gęstość pola elektromagnetycznego wyższej niż dopuszczalna.

Skargę na opisaną decyzję Wojewody z dnia 19 sierpnia 2013 r. wniosła "A" Sp. z o.o. w W.

Wskazano na naruszenie następujących przepisów:

- art. 15 k.p.a. poprzez ograniczenie się w postanowieniu z dnia 6 marca 2013 r. oraz decyzji z dnia 23 maja 2013 r. przez organ I instancji do powielenia uwag zawartych w uzasadnieniu decyzji Wojewody z dnia 19 lutego 2013 r., oraz poprzez powielenie przez organ II instancji uwag Wójta Gminy L., zawartych w jego pismach, bez zbadania ich zasadności, podczas gdy organy winny samodzielnie rozpatrzyć sprawę;

- art. 107 § 1 i 3 k.p.a. - poprzez brak wskazania przyczyn, które uzasadniałyby utrzymanie w mocy decyzji I instancji; brak przeprowadzenia samodzielnego postępowania dowodowego i analizy czy rozwiązanie projektowe zawarte w przedłożonym projekcie budowlanym są zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w zakresie możliwości lokacji stacji bazowej na terenie oznaczonym symbolem DG;

- art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak weryfikacji przez organ, czy Obszar Chronionego Krajobrazu (...) oraz Zespół Przyrodniczo-Krajobrazowy L. - zostały ustanowione jako formy ochrony przyrody we właściwym trybie (ustawy o ochronie przyrody), a jeżeli tak, to na jakim obszarze je ustanowiono, i czy planowana inwestycja znajduje się na tym obszarze oraz, czy inwestycja ta naruszy trwale walory krajobrazowe.

- art. 10 w zw. z art. 81 k.p.a. - poprzez brak umożliwienia wypowiedzenia się co do zebranych dowodów tj. pisma Wójta L. z dnia 5 sierpnia 2013 r. wraz z mapami i fotografiami i przyjęcie, że okoliczność trwałego naruszenia walorów krajobrazowych przez inwestycję - jest udowodniona, mimo że inwestor nie miał możliwości wypowiedzenia się odnośnie tych dowodów;

- art. 75 § 2 k.p.a. poprzez uznanie za dowód w sprawie pisma Wójta L. z dnia 10.04.2013 oraz 5 sierpnia 2013 r. w sytuacji, gdy jest to tylko opinia (ocena) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

- art. 4 Prawa budowlanego poprzez niezastosowanie tego przepisu, w sytuacji wykazania przez spółkę prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane;

- § 10 ust. 1 lit. a planu poprzez przyjęcie, że inwestycja jest sprzeczna z tą normą;

- § 37 ust. 2 planu - poprzez przyjęcie, że inwestycja jest sprzeczna z tą normą.

Spółka zaskarżyła też postanowienie Starosty z dnia 6 marca 2013 r. zarzucając, że w postanowieniu tym brak jednoznacznego i czytelnego wskazania nieprawidłowości oraz wezwania do ich usunięcia oraz brak uzasadnienia podstaw uznania, że nieprawidłowości wystąpiły. Zdaniem skarżącego wydane orzeczenie nie powinno wywoływać wątpliwości, co do przyczyny jego wydania oraz sposobu wykonania obowiązku.

Skarga zawierała żądanie uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, a także wskazanego wyżej postanowienia Starosty z dnia 6 marca 2013 r.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone w sprawie stanowisko.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Sądowoadministracyjna kontrola zaskarżonej decyzji Wojewody z dnia 19 sierpnia 2013 r. oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji z dnia 23 maja 2013 r. wykazała, iż decyzje te naruszają prawo w stopniu powodującym konieczność ich uchylenia. Tak samo sąd ocenił wydane w granicach kontrolowanej sprawy postanowienie Starosty z dnia 6 marca 2013 r.

Podstawą prawną postanowienia wydanego w sprawie przez organ I instancji był art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409). Przepis ten stanowi, że w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie dotyczącym m.in. zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości. Starosta postanowieniem z dnia 6 marca 2013 r. nałożył na inwestora obowiązek wykazania, iż rozwiązania projektowe zawarte w projekcie budowlanym, są zgodne z wymaganiami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy L. - w zakresie możliwości lokalizacji projektowanej stacji bazowej, w terenie oznaczonym symbolem DG (teren działalności gospodarczej) oraz możliwości lokalizacji planowanej inwestycji w Obszarze Chronionego Krajobrazu (...), z uwagi na wprowadzony zakaz lokalizowania nowych obiektów mogących trwale naruszyć walory krajobrazowe. Zdaniem organu, "A" Sp. z o.o. w W nie usunęła nieprawidłowości występujących w projekcie budowlanym (nie wykazała, że projekt jest zgodny z planem miejscowym), co doprowadziło do odmowy jego zatwierdzenia.

Oceniając powyższe postanowienie i treść nałożonego na inwestora obowiązku należy stwierdzić, iż nałożony obowiązek nie znajduje oparcia we wskazanym art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Z przepisu tego wynika bowiem wyraźnie, że obowiązkiem organu właściwego w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, w przypadku dostrzeżenia nieprawidłowości w przedłożonym projekcie budowlanym - jest wskazanie inwestorowi, które z obligatoryjnych wymagań (elementów) ocenianego projektu nie zostały przez niego spełnione i na czym te niezgodności (wady) polegają. Wskazanie organu, winno jasno i jednoznacznie przedstawiać nieprawidłowości rozwiązań projektowych oraz podawać pożądany sposób ich usunięcia. Na gruncie kontrolowanej sprawy należy więc podkreślić, że wymieniony przepis art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego nie może stanowić podstawy prawnej do "wykazywania organowi przez inwestora", że planowane rozwiązania projektowe zgodne będą z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Ocena w tym zakresie winna zostać bowiem dokonana wyłącznie przez właściwy organ administracji publicznej. Zwrócić należy uwagę, że Wojewoda w decyzji z dnia 19 sierpnia 2013 r. dostrzegając wadliwość omawianego postanowienia Starosty z dnia 6 marca 2013 r. wskazywał, jak inwestor winien je rozumieć. Organ II instancji podawał, że obowiązkiem inwestora było "doprowadzenie do zgodności projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego". Podkreślenia w związku z tym wymagają następujące okoliczności:

Pierwsza, to fakt, iż postanowienie wydane w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, musi być na tyle konkretne i jednoznaczne aby jasno z niego wynikały oczekiwania organu względem inwestora odnośnie sposobu poprawienia (usunięcia) uchybień dostrzeżonych w przedłożonym projekcie budowlanym. Nie jest zatem dopuszczalne, szczególnie na etapie postępowania odwoławczego, odwoływanie się do jakichkolwiek interpretacji, czy wnioskowań w powyższym względzie. Każdy bowiem obowiązek nakładany władczo na obywatela (lub inny podmiot prawa) przez organu administracji publicznej w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego, winien być jasno i jednoznaczne sformułowany.

Druga, to kwestia, iż orzekające w sprawie organy obu instancji, oceniały przepisy obowiązującego planu miejscowego, w sposób całkowicie wykluczający możliwość wybudowania przez "A" Sp. z o.o. masztu telekomunikacyjnego objętego spornym projektem budowlanym. W tej sytuacji, niewłaściwe było zwrócenie się Starosty do inwestora, w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, aby "doprowadził przedłożony projekt budowlany do zgodności z planem miejscowym". Skoro bowiem organy przyjmowały, że plan w ogóle wyklucza budowę masztu na przedmiotowym terenie, to nie wiadomo jak zmodyfikowany zostać by musiał projekt budowlany aby stał się zgodny z tym planem miejscowym. Zarówno Starosta, jak i Wojewoda - nie wskazał nieprawidłowości projektu budowlanego przedłożonego przez "A" Sp. z o.o., po usunięciu których, spółka ta mogłaby wybudować sporny maszt. Inaczej mówiąc, nie zostały wskazane przez organy takie parametry techniczne masztu, które w ich ocenie byłyby zgodne z planem miejscowym obowiązującym w gminie L.

Reasumując powyższe rozważania należy wskazać, że narusza przepis art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego takie postępowanie organu, które, wobec przyjętej przez organy wykładni przepisów planu miejscowego, doprowadziło do nałożenia na inwestora, niesprecyzowanego i de facto niewykonalnego obowiązku. Te okoliczności powodują, iż postanowienie Starosty z dnia 3 sierpnia 2013 r. wydane zostało z naruszeniem wskazanego przepisu, co miało wpływ na wynik sprawy. Reakcją bowiem na niewykonanie przez inwestora wskazanego postanowienia była odmowa udzielenia pozwolenia na budowę. Skoro omawiane postanowienie było podstawą wydanych w sprawie decyzji Starosty z dnia 23 maja 2013 r. oraz Wojewody z dnia 19 sierpnia 2013 r., zatem rozstrzygnięcia te, także ocenić należy jako wadliwe i podlegające z przedstawionej przyczyny uchyleniu.

Oceniając kontrolowane postępowanie sąd stwierdził także, iż uchybiono tym przepisom Kodeksu postępowania administracyjnego, których celem jest prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak również zapewnienie stronom prawa do czynnego udziału w poszczególnych czynnościach tego postępowania. Wskazać należy, że z art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. wynika obowiązek organu administracji dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, poprzez wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego. W kontrolowanej sprawie, wobec interpretacji treści planu miejscowego (par. 37 pkt 1 i 2, § 10 ust. 1 lit. a) wykluczającej możliwość wybudowania spornego masztu na działkach nr (...), (...) i (...) - w miejscowości I., istotny dla sposobu końcowego rozstrzygnięcia tej sprawy - stał się dowód w postaci pisma Wójta Gminy L. z dnia 5 sierpnia 2013 r. wraz z załączonymi do niego mapami i zdjęciami (k. 73-93 akt II instancji). Oceniając powyższe, należy zwrócić uwagę na następujące okoliczności:

Po pierwsze, zauważyć należy, iż w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, stanowisko Wójta Gminy, w której ma powstać inwestycja, dotyczące zgodności tej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego - nie jest opinią wyrażoną w trybie i na zasadach wynikających z art. 106 k.p.a. Żaden bowiem przepis nie uzależnia wydania decyzji o pozwoleniu na budowę od pozytywnego stanowiska Wójta wyrażonego we wskazanym zakresie. Ocena, czy inwestycja objęta zatwierdzanym projektem budowlanym, zgodna jest z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, dokonana winna zostać wyłącznie przez właściwy organ prowadzący postępowanie (Starostę lub Wojewodę w II instancji). Trafnie zatem skarga zarzuca, że opinia Wójta wyrażona w tej sprawie jest irrelewantna z punktu widzenia przepisów regulujących udzielanie pozwolenia na budowę.

Po drugie, wskazane dowody zostały dopuszczone dopiero na etapie postępowania odwoławczego. Zgodnie z art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Tak więc zakres postępowania dowodowego, jaki może mieć miejsce w toku postępowania odwoławczego, powołany przepis art. 136 k.p.a. określa jako "uzupełniający" w stosunku do całości ustaleń faktycznych dokonanych w sprawie. Nie może więc to oznaczać prowadzenia pewnych, istotnych czynności w tym postępowaniu niejako od początku. Uzupełnianie oznacza "dodanie" pewnych działań do działań już przeprowadzonych. Tymczasem, jak wynika z akt sprawy, to właśnie wskazane dowody, przy przyjętej przez orany administracji wykładni treści planu miejscowego, były podstawą ustalenia stanu faktycznego sprawy i w konsekwencji wydanego rozstrzygnięcia, odmawiającego "A" Sp. z o.o. w W. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Sytuację tę ocenić należy jako naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.).

Po trzecie, organ odwoławczy dopuszczając nowe dowody w sprawie, nie umożliwił stronom (w tym inwestorowi "A" Sp. z o.o. w W.), aby przed wydaniem decyzji, wypowiedziały się, co do treści tych dowodów. Zauważyć należy, że obowiązek ten wynika wprost z art. 10 § 1 k.p.a. Korelatem tego obowiązku jest uprawnienie strony postępowania polegające na prawie do czynnego w nim udziału oraz prawie do wypowiedzenia się co do materiału dowodowego. Nadto, z art. 81 k.p.a. wynika, że okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Skoro żadnej ze stron nie umożliwiono wypowiedzenia się co do dowodów będących podstawą ustaleń faktycznych w sprawie, zatem żadnej z okoliczności mającej wynikać ze wskazanych pism i załączonych do niego map, nie można, w świetle powołanego przepisu, uznać za udowodnioną.

Po czwarte, Wojewoda wyraził w sprawie pogląd, iż fotografie załączone do pisma Wójta Gminy L. z dnia 5 sierpnia 2013 r. świadczą o tym, że "budowa wieży antenowej o wysokości 56 m. trwale naruszy walory krajobrazowe Gminy L. ponieważ powstanie obca, trwała dominanta w terenie, która zdecydowanie pejoratywnie wpłynie na otaczający krajobraz albowiem w sposób przypadkowy i destrukcyjny będzie górować nad otoczeniem". Oceniając powyższe stanowisko należy wskazać (niezależnie od rozważań zawartych w pkt 3 powyżej), iż z załączonych do pisma Wójta Gminy L. map oraz fotografii (k. 73-80) nie wynika aby planowany przez inwestora maszt "destrukcyjnie górował nad otoczeniem". Należy bowiem zwrócić uwagę, że przedmiotowe mapy oraz fotografie zawierają wyłącznie odręcznie naniesione, przez nieokreślonego autora, zapiski. Nie wynika z dokumentów tych, kto, kiedy i gdzie je wykonał oraz, czy odnoszą się one w ogóle do terenu planowanej przez spółkę inwestycji. W sprawie nie została sporządzona specjalistyczna opinia (analiza widokowa, wizualizacja) mogąca jednoznacznie wykazywać przesłankę, która była podstawą decyzji organów obu instancji. Samo odręcznie nakreślenie, na amatorsko wykonanych fotografiach - ramion otwarć widokowych nie może, w ocenie sądu, stanowić wiarygodnego dowodu wykluczającego możliwość zrealizowania przedmiotowej inwestycji. Analizowane dowody, wobec wskazanego wyżej uchybienia przez organ przepisom art. 81 k.p.a. oraz art. 10 § 1 k.p.a. nie mogły zostać skonfrontowane z dowodami przedstawionymi przez inwestora (k. 19-21 a.s.), mającymi na celu wykazanie, iż planowany maszt nie będzie pierwszoplanowym obiektem zespołu L. z Górą (...) w tle oraz nie będzie górował nad Klasztorem (...).

Inwestor podał przy tym parametry terenu (m.n.p.m.) mogące wskazywać, że sporny maszt, znajdować się może poniżej zarówno zamku, jak i klasztoru. W toku ponownie prowadzonego postępowania, rzeczą organu powinno być wyjaśnienie tej kwestii. Reasumując należy podkreślić, że omawiane stanowisko organu odwoławczego, wynikające z oceny wskazanych wyżej dokumentów, nie było uzasadnione, skoro nie było oparte na pewnych i jednoznacznych dowodach i nie uwzględniało, oceny i dowodów odnoszących się do spornej kwestii - przedstawionych przez inwestora.

Sąd w całości podziela wyrażony w skardze pogląd, iż z akt kontrolowanej sprawy nie wynika, czy Obszar Chronionego Krajobrazu (...) oraz Zespół Przyrodniczo-Krajobrazowy L. zostały w ogóle skutecznie ustanowione w sposób przewidziany prawem. Par. 10 ust. 1 lit. a miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy L. stanowi, iż w planie podtrzymuje się ustalenia dotyczące projektowanego systemu wymienionych powyżej obszarów chronionych. Ze sformułowania tego wynika, iż na etapie sporządzania cytowanego planu miejscowego, kwestia chronionych obszarów (...) oraz Zespołu Przyrodniczo-Krajobrazowego L. - nie była prawnie ustalona (była w fazie projektowania). Aby zatem wywodzić określone ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości przewidziane w dalszych jednostkach redakcyjnych wskazanego przepisu, należało w pierwszej kolejności ustalić, czy obszary chronione, o których przepis ten mówi, rzeczywiście zostały powołane do życia. Okoliczność ta, winna także zostać należycie udokumentowana w aktach sprawy. Nadto, w przypadku, gdyby wymienione obszary zostały ustanowione, w kontrolowanej sprawie niezbędne będzie określenie, jaki teren one obejmują, a także czy inwestycja planowana przez "A" Sp. z o.o. w W., trale naruszy walory krajobrazowe tego terenu. Brak poczynienia przez orzekające w sprawie organy administracji ustaleń w powyższym zakresie, świadczy o naruszeniu art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

Ustosunkowania się sądu wymaga także kwestia, czy w jednostce strukturalnej planu miejscowego Gminy L. oznaczonej symbolem DG (działalność gospodarcza) w ogóle możliwa jest budowa stacji bazowej telefonii komórkowej (masztu telekomunikacyjnego). Pomijając w tym miejscu kwestię wysokości tego masztu oraz jego wpływu na krajobraz Gminy, o czym była mowa wyżej, należy wskazać, że z § 37 planu wynika, iż przeznaczeniem podstawowym obszaru DG są: usługi produkcyjne, rzemieślnicze, gospodarcze i tereny ofertowe. Jako przeznaczenie uzupełniające tego terenu przewidziano m.in.: obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej i komunikacji (drogi dojazdowe, place, parkingi). Z zaskarżonej decyzji Wojewody z dnia 19 sierpnia 2013 r. wynika, iż organ ten przyjął, że pojęcie "infrastruktury technicznej", o którym mówi cytowany przepis, nie obejmuje obiektu budowlanego jakim jest wolnostojąca, stalowa wieża antenowa o wysokości 56 m. Twierdzenie to nie jest jednak trafne. Należy mieć bowiem na względzie, że art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651) stanowi, że przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń (...) telekomunikacyjnych. Uznać więc należy, że urządzenia telekomunikacyjne są, wymienionym w tym przepisie, rodzajem urządzeń infrastruktury technicznej, których celem jest zapewnienie łączności (telekomunikacji). Z art. 2 pkt 8 Prawa telekomunikacyjnego wynika, iż przez "infrastrukturę telekomunikacyjną" rozumieć należy urządzenia telekomunikacyjne, oprócz telekomunikacyjnych urządzeń końcowych, oraz w szczególności linie, kanalizacje kablowe, słupy, wieże, maszty, kable, przewody oraz osprzęt, wykorzystywane do zapewnienia telekomunikacji. Definicja zaś "urządzeń telekomunikacyjnych" zawarta jest w art. 2 pkt 46 wymienionej ustawy, zgodnie z którym, są to urządzenie elektryczne lub elektroniczne przeznaczone do zapewniania telekomunikacji. Z punktu widzenia przepisów Prawa budowlanego, wolno stojące maszty antenowe, są kwalifikowane jako rodzaj budowli, a zatem także jest to rodzaj obiektu budowlanego (co wprost wynika z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego). Jak wskazano, oceniany plan miejscowy w § 37 ust. 2, dopuszcza możliwość wznoszenia na terenie oznaczonym symbolem DG - obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej. W kontekście przedstawionych powyżej definicji infrastruktury technicznej, a w tym telekomunikacyjnej, oraz przy uwzględnieniu, że maszt antenowy jest obiektem budowlanym (art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego), nie budzi wątpliwości, że na wskazanym terenie dopuszczalne byłoby, co do zasady, jego wzniesienie. Należy także mieć na uwadze okoliczność, że budowa stacji bazowej telefonii komórkowej, jako budowa urządzenia infrastruktury telekomunikacyjnej łączności publicznej stanowi inwestycję celu publicznego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 272/2008 LexPolonica nr 2263711, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 kwietnia 2009 r.; sygn. akt II OSK 521/2008; LexPolonica nr 3036445, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2008 r. sygn. akt II OSK 989/2007 LexPolonica nr 2321097). Okoliczność ta powoduje, iż interpretując zapisy analizowanego planu miejscowego należy uwzględniać także normę wynikającą z przepisu art. 46 z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 106, poz. 675). Przepis ten stanowi, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Jeżeli zaś lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym, dopuszcza się jej lokalizowanie, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. Przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu.

Przyjęcie w danym przypadku niedopuszczalności sytuowania masztu telekomunikacyjnego w określonym miejscu, wymaga wskazania konkretnych zakazów i ograniczeń wynikających w tym zakresie z planu zagospodarowania przestrzennego i poprzedzone winno być dokładną analizą tego aktu prawnego.

Z przedstawionych powodów, sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30.08.202 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 wskazanej wyżej ustawy (pkt II sentencji).

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.