Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1827307

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie
z dnia 11 grudnia 2014 r.
II SA/Kr 1417/14

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel.

Sędziowie WSA: Aldona Gąsecka-Duda, Waldemar Michaldo (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi Zakładu Usług Komunalnych w P. na rozporządzenie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z dnia 16 stycznia 2014 r., nr (...) w sprawie warunków korzystania z wód regionu wodnego (...) skargę oddala.

Uzasadnienie faktyczne

W dniu 16 stycznia 2014 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. działając na podstawie art. 120 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r. poz. 145, z późn. zm.)- zwanej dalej w skrócie p.w. - wydał rozporządzenie nr (...) w sprawie warunków korzystania z wód regionu wodnego (...)- zwane dalej w skrócie rozporządzeniem nr (...). Przedmiotowe rozporządzenie zostało opublikowane m.in. w Dzienniku Urzędowym Województwa z dnia 17 stycznia 2014 r. poz. 317. Poza wskazanym miejscem promulgacji zgodnie z § 23 rozporządzenia przedmiotowy akt prawa miejscowego został opublikowany także w Dzienniku Urzędowym Województwa (...), (...), (...) oraz w Dzienniku Urzędowym Województwa (...). Rozporządzenie weszło w życie z dniem 1 lutego 2014 r.

Skargę na powyższe rozporządzenie nr (...) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Zakład Usług Komunalnych w P. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w P.

Zaskarżonemu aktowi prawa miejscowego strona skarżąca zarzuciła naruszenie rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej, a to § 36 tego rozporządzenia mówiącego o tym, iż rozwiązania przewidziane w przepisach przejściowych i dostosowujących powinny być ukształtowane w sposób nieuciążliwy dla ich adresatów i pozostawiać im możliwość przystosowania się do przepisów nowej ustawy, podczas gdy wprowadzenie takich regulacji prawnych jak w przypadku rozporządzenia nr (...) Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. całkowicie pomija przepisy przejściowe i nie daje jakichkolwiek możliwości adresatom rozporządzenia na dostosowanie do wymogów tym rozporządzeniem wyznaczonych;

W oparciu o powyższy zarzut skarżąca spółka wniosła o zmianę rozporządzenia nr (...) Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z dnia 16 stycznia 2014 r. w sprawie warunków korzystania z wód regionu wodnego (...), jako niezgodnego z ustawami oraz naruszającego zasady rzetelności i gospodarności w części poprzez:

1)

wyeliminowanie z § 17 pkt 2) wskazanego rozporządzenia zapisu widniejącego pod literą a) albo

2)

zmianę § 23 poprzez dopisanie kolejnych ustępów przewidujących przynajmniej trzyletni okres przejściowy niestosowania zapisu § 17 pkt 2) lit. a), w którym to okresie Zakład Usług Komunalnych w P. Sp. z o.o. i inne zakłady uzyskałyby możliwość dostosowania infrastruktury technicznej służącej do odprowadzania ścieków do wymogów Rozporządzenia.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła m.in., iż w dniu 8 lipca 2014 r. wystąpiła do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z wezwaniem do usunięcia naruszeń spowodowanych § 17 i 23 rozporządzenia nr (...). Jak wynika z treści skargi wezwanie to wiązało się z doręczeniem stronie skarżącej decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. odmawiającej wydania pozwolenia wodno-prawnego Zakładowi Usług Komunalnych w P. sp. z o.o. na wprowadzanie ścieków z gminnej oczyszczalni ścieków komunalnych do ziemi - rowu na działce nr (...), obręb (...), uchodzącego do rowu melioracyjnego B-2. W dalszej części autor skargi podkreślił, iż zaskarżone rozporządzenie w § 17 pkt 2a zakazuje wprowadzania ścieków do ziemi na obszarze występowania głównego użytkowego poziomu wodonośnego wieku triasowego, czyli sposobu, w jaki odbywało się to dotychczasowo zgodnie z prawem. W skardze zaznaczono, iż do tego momentu, z powodu braku obowiązywania tego rodzaju regulacji, zakład Usług Komunalnych w P. sp. z o.o. na podstawie pozwoleń wodnoprawnych, odprowadzał ścieki zgodnie z obowiązującymi przepisami, mimo, iż w miejscu wprowadzenia i zasięgu ich oddziaływania występował użytkowy poziom wodonośny wieku triasowego. Jednocześnie strona skarżąca przypomniała, iż oczyszczalnia ścieków w P. została wybudowana w 2002 r. i od tego czasu do momentu wejścia w życie ww. rozporządzenia odprowadzała ścieki przez kanał zamknięty PCV 0 280 mm, a następnie poprzez rów otwarty umocniony płytami betonowymi, rów melioracyjny B-2 przechodzący w rów melioracyjny B do cieku (...) (w k.m. I + 500).

Niezależnie od tego skarżąca spółka podniosła, iż przed wejściem w życie rozporządzenia nr (...) tj. przed dniem 1 lutego 2014 r. nie została ona w żaden sposób poinformowana o planowanych zmianach wprowadzonych przez akt prawa miejscowego oraz za idącą za nimi koniecznością przebudowania dotychczasowej instalacji. Po analizie nowo obowiązujących przepisów zakład uznał bowiem, iż celem spełnienia warunków określonych ww. rozporządzeniu należy wybudować kanał zamknięty-z wylotem do odbiornika ścieków. Jest to jednak proces inwestycyjny, który wymaga nie tylko zabezpieczenia środków finansowych, ale także czasu na opracowanie dokumentacji, ewentualny wykup gruntów oraz szeregu czynności administracyjnych.

W ocenie strony skarżącej mając na uwadze fakt, iż przepisy wskazanego aktu prawa miejscowego nie zawierają żadnych przepisów przejściowych, ani też dających zakładom czas na dostosowanie swojej infrastruktury do zmienionych warunków rozporządzenia, uznać należy, iż rozporządzenie to jest błędne. Rozporządzenie to nadto zdaniem skarżącej spółki nie ustala odpowiedniego okresu vacatio legis. Równocześnie w dalszej części skargi podniesiono, iż w § 36 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej wyrażone zostały dwie bardzo ważne zasady dotyczące merytorycznej treści przepisów przejściowych i dostosowujących. Zgodnie z tymi zasadami legislator tworzący przepisy przejściowe i dostosowujące powinien tak je ukształtować, aby: przewidziane w nich rozwiązania były ukształtowane w sposób najmniej uciążliwy dla adresatów tych przepisów, dawały adresatom możliwość przystosowania się do przepisów nowej ustawy bez uszczerbku dla ich interesów.

Tymczasem zdaniem skarżącej spółki powyższe rozporządzenie całkowicie taką możliwość pomija. Zasady wyrażone w § 36 rozporządzenia powinny dotyczyć nie tylko przepisów przejściowych i dostosowujących, ale również końcowych, a w szczególności przepisów o wejściu w życie. To od rozwiązań przyjętych w przepisach o wejściu w życie w głównej mierze zależy bowiem, czy nowa regulacja zaskoczy adresatów, czy też - dzięki odpowiednio długiemu okresowi vacatio legis - będą oni mieli odpowiedni czas na przystosowanie się do przepisów nowej ustawy.

W odpowiedzi na przedmiotową skargę Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. wniósł o jej oddalenie w całości. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę podniesiono, iż do ustalenia warunków korzystania z wód regionu wodnego zobowiązują Dyrektora RZGW zapisy art. 120 ust. 1 p.w. Dyrektor RZGW wskazał, iż podstawę do sporządzenia warunków korzystania z wód regionu wodnego (...) stanowił "Plan gospodarowania wodami na obszarze dorzecza (...)" zatwierdzony przez Radę Ministrów w dniu 22 lutego 2011 r. (M. P. Nr 49, poz. 549). Celem opracowania warunków korzystania z wód regionu wodnego było stworzenie narzędzi wspomagających osiągnięcie wyznaczonych w planie gospodarowania wodami (zgodnie z Ramową Dyrektywą Wodną) celów środowiskowych związanych z ochroną wód.

Równocześnie strona przeciwna do skarżącej wskazała, iż podstawą prawną ograniczeń w korzystaniu z wód, w tym ograniczenia wprowadzonego w § 17 pkt 2 lit. a Rozporządzenia nr (...) - jest art. 115 ust. 1 pkt 3 lit.b p.w., zgodnie z którym "warunki korzystania z wód regionu wodnego określają ograniczenia w korzystaniu z wód na obszarze regionu wodnego lub jego części albo dla wskazanych jednolitych części wód niezbędne dla osiągnięcia ustalonych celów środowiskowych, w szczególności w zakresie wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi". Dyrektor RZGW w K. zauważył, iż wprowadzając ograniczenia w § 17 Rozporządzenia nr (...) miał na celu ochronę wód podziemnych. Podjęcie działań w zakresie ochrony wód podziemnych wynika bowiem z konieczności powstrzymania postępującej degradacji tych wód oraz zachowania odpowiedniej ich jakości. W dalszej części odpowiedzi na skargę Dyrektor RZGW w K. przedstawił regionalne znaczenie wód podziemnych dla zaopatrzenia ludności oraz potrzebę zapobiegania ich zanieczyszczeniu w celu zachowania rezerwuaru wód pitnych na przyszłe dziesięciolecia. Jednocześnie Dyrektor RZGW w K. zaznaczył, iż na obszarze RZGW w K. triasowy poziom wodonośny występuje w obrębie trzech JCWPd nr 147, 101 oraz 172. Potrzeba ochrony tego głównego użytkowego poziomu wodonośnego (GUPW) związana jest z jego wysoką podatnością na zanieczyszczenia, wynikającą ze szczelinowo-krasowego i szczelinowo-porowego charakteru utworów wodonośnych (wapieni, margli, piaskowców, zlepieńców).W pracach powstałych w ostatnim czasie, a dotyczących oceny zagrożenia wód podziemnych, zrzuty ścieków (w tym ścieków komunalnych) do ziemi znalazły się wśród istotnych presji na wody podziemne. JCWPd nr (...) oraz JCWPd nr (...) zostały wskazane przez Państwową Służbę Hydrogeologiczną jako zagrożone ryzykiem nieosiągnięcia celów środowiskowych. Triasowy poziom wód podziemnych na obszarze działania RZGW w K. został szczegółowo udokumentowany. Dodatkowo Państwowa Służba Hydrogeologiczna wykonała szereg opracowań wskazujących na podatność triasowego poziomu wodonośnego na zanieczyszczenia pochodzące m.in. ze rzutów ścieków. Dlatego też ograniczenia zapisane w § 17 Rozporządzenia nr (...) służą realizacji wyznaczonych celów środowiskowych. W dalszej części odpowiedzi na skargę zaznaczono, iż zgodnie z art. 38e ust. 1 pkt 1 p.w. celem środowiskowym dla jednolitych części wód podziemnych jest zapobieganie lub ograniczanie wprowadzania do nich zanieczyszczeń.

Odnosząc się do podniesionego w skardze zarzutu, iż strona skarżąca nie została w żaden sposób poinformowana o planowanych zmianach Dyrektor RZGW w K. zwrócił uwagę, że nie miał obowiązku informować indywidualnie każdego użytkownika wód w obszarze działania RZGW w K. o planowanym ustanowieniu warunków korzystania z wód. Zapisy dotyczące obowiązku sporządzenia warunków korzystania z wód zawiera ustawa Prawo wodne-art. 113 i następne, więc od dawna w jego ocenie było powszechnie wiadomo, że zostaną one ustanowione, zwłaszcza, że plany gospodarowania wodami na obszarze dorzecza, stanowiące podstawę do sporządzenia warunków korzystania z wód zostały zatwierdzone 22 lutego 2011 r. Tak więc od 2011 r. możliwe było przystąpienie do sporządzania warunków. Zdaniem Dyrektora RZGW w K. cały proces ustanawiania warunków korzystania z wód regionu wodnego był przeprowadzony zgodnie z obowiązującymi procedurami i informacje były publicznie dostępne. Obwieszczenie o przystąpieniu do sporządzania warunków korzystania z wód zostało 3 listopada 2011 r. podpisane przez Dyrektora RZGW w K. i podane do publicznej wiadomości. Na stronie internetowej RZGW w K. zamieszczane były informacje o aktualnym etapie sporządzania warunków korzystania z wód i o prowadzonych konsultacjach społecznych. Równocześnie w odpowiedzi na skargę zwrócono uwagę, że dla projektu rozporządzenia w sprawie warunków korzystania z wód regionu wodnego (...) przeprowadzona została procedura strategicznej oceny oddziaływania na środowisko, w ramach której sporządzono prognozę oddziaływania na środowisko. Projekty obu dokumentów były udostępnione w ramach, obowiązujących konsultacji społecznych. Zdaniem Dyrektora RZGW w K. firma sporządzająca operat wodnoprawny na zlecenie Zakładu Usług Komunalnych w P., tj. (...) Sp. z o.o. z K., podejmując się tego zadania miała obowiązek sprawdzenia w RZGW w K., czy warunki korzystania z wód zostały już ustanowione, a jeżeli nie, to jaki jest aktualny stan ich sporządzania, kiedy należy się spodziewać wejścia w życie rozporządzenia i jakie mogą być planowane ograniczenia w korzystaniu z wód. Ustosunkowując się do wniosku w zakresie zmiany § 23 Rozporządzenia nr (...) poprzez wprowadzenie okresu przejściowego, Dyrektor RZGW w K. wskazał m.in., iż przepisy przejściowe nie są obligatoryjne w przedmiotowej sprawie a przedmiotowe rozporządzenie spełnia wymogi określone w Rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2002 r. Nr 100, poz. 908). Zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 3 ww. rozporządzenia w przepisach przejściowych rozstrzyga się m.in. czy zachowuje się uprawnienia powstałe przed wejściem w życie przedmiotowego aktu prawnego. Organ zwrócił przy tym uwagę, że zgodnie z ustawą Prawo wodne szczególne korzystanie z wód jest dozwolone wyłącznie na podstawie pozwolenia wodnoprawnego, które jest wydawane na czas określony (np. pozwolenie na wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi - na okres nie dłuższy niż 10 lat). W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę podkreślono, iż zgodnie z art. 135 pkt 1 p.w. pozwolenie wodnoprawne wygasa, jeżeli upłynął okres, na który było wydane. Użytkownik korzystający z wód nie ma więc udzielonej gwarancji, że po upływie terminu obowiązywania dotychczasowego pozwolenia wodnoprawnego zostanie mu wydane nowe pozwolenie wodnoprawne (w szczególności w tym samym co poprzednio zakresie korzystania z wód).

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Natomiast art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) -dalej w skrócie zwana jako p.p.s.a. wskazuje, iż kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi, w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej /art. 3 § 2 pkt 5 ustawy).

Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 1-6 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206 z późn. zm.) -zwana dalej w skrócie ustawą o wojewodzie - zadania administracji rządowej w województwie wykonują: wojewoda, organy rządowej administracji zespolonej w województwie, w tym kierownicy zespolonych służb, inspekcji i straży, organy niezespolonej administracji rządowej, jednostki samorządu terytorialnego i ich związki, jeżeli wykonywanie przez nie zadań administracji rządowej wynika z odrębnych ustaw lub z zawartego porozumienia, starosta, jeżeli wykonywanie przez niego zadań administracji rządowej wynika z odrębnych ustaw, inne podmioty, jeżeli wykonywanie przez nie zadań administracji rządowej wynika z odrębnych ustaw. Z kolei art. 56 ust. 1 pkt 7 ustawy o wojewodzie do organów niezespolonej administracji rządowej zalicza dyrektorów regionalnych zarządów gospodarki wodnej.

Stosownie do art. 59 ust. 1 ustawy o wojewodzie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie wojewoda oraz organy administracji niezespolonej stanowią akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze województwa lub jego części. Zgodnie natomiast z art. 63 ust. 1 ustawy o wojewodzie każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym przez wojewodę lub organ niezespolonej administracji rządowej, w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu organu, który wydał przepis, lub organu upoważnionego do uchylenia przepisu w trybie nadzoru do usunięcia naruszenia, zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego.

W niniejszej sprawie kwestionowane rozporządzenie zostało wydane przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. w sprawie warunków korzystania z wód regionu wodnego (...). W tym miejscu należy zauważyć, iż zgodnie z art. 92 ust. 1 p.w. dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej jest organem administracji rządowej niezespolonej właściwym w sprawach gospodarowania wodami w regionie wodnym, w zakresie określonym w ustawie. Ustawa prawo wodne przewiduje w art. 92 ust. 3 pkt 2, iż do zadań dyrektora regionalnego zarządu należy m.in. opracowywanie warunków korzystania z wód regionu wodnego. Zgodnie natomiast z art. 92 ust. 2 p.w. w przypadkach określonych ustawą dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej wydaje akty prawa miejscowego. Mając na uwadze powyższe należy wskazać, iż zaskarżone rozporządzenie nr (...) stanowi akt prawa miejscowego w rozumieniu cytowanego przepisu. Poza wskazanymi przepisami prawa wskazuje na to wprost delegacja ustawowa dla jego wydania zawarta w art. 120 ust. 1 p.w. Zgodnie z treścią wskazanego przepisu prawa warunki korzystania z wód regionu wodnego oraz warunki korzystania z wód zlewni ustala, w drodze aktu prawa miejscowego, dyrektor regionalnego zarządu, po ich uzgodnieniu z Prezesem Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, kierując się ustaleniami planu, o którym mowa w art. 113 ust. 1 pkt 1a. W świetle powyższych unormowań wskazać należy, że Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. jako organ administracji rządowej niezespolonej był organem właściwym w ramach swoich kompetencji wydać opisane rozporządzenie stanowiące akt prawa miejscowego w rozumieniu cytowanego wyżej przepisu art. 59 ust. 1 ustawy o wojewodzie.

W następnej kolejności należy podkreślić, iż przedmiotowe rozporządzenie Dyrektora RZGW w K. w sprawie warunków korzystania z wód regionu wodnego (...) może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego na podstawie art. 63 ust. 1 ustawy o wojewodzie. Jak wskazano powyżej przepis art. 63 ust. 1 ustawy o wojewodzie przyznaje możliwość zaskarżenia aktu prawa miejscowego wydanego przez organ niezespolonej administracji rządowej, w sprawie z zakresu administracji publicznej każdemu czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Treść wskazanego rozporządzenia pozwala uznać, że niniejsza sprawa mieści się w szeroko rozumianym określeniu sprawy z zakresu administracji publicznej, użytym w art. 63 ust. 1 ustawy o wojewodzie. Należy także zaznaczyć, iż rozporządzenie nr (...) spełnia podstawowe cechy aktu prawa miejscowego. Wskazane rozporządzenie obowiązuje bowiem powszechnie na określonym obszarze, adresowane jest do wszystkich mieszkańców i wiąże każdego kogo bezpośrednio dotyczy oraz nie jest aktem o charakterze wewnętrznym.

W tym stanie faktycznym i prawnym do rozpoznania pozostało kolejne zagadnienie prawne sprowadzające się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy strona skarżąca Zakład Usług Komunalnych w P. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w P. może być stroną postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie.

Zgodnie z powoływanym art. 63 ust. 1 ustawy o wojewodzie, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu miejscowego wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia-zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego. W niniejszej sprawie okolicznością bezsporną jest, iż strona skarżąca wypełniła określony w przepisie art. 63 ust. 1 wymienionej ustawy wymóg formalny wzywając Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. do usunięcia naruszenia prawa, i wystąpiła w terminie określonym w przepisie art. 53 § 2 p.p.s.a. ze skargą do sądu administracyjnego.

W stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy Sąd uznał również, że skarżący jest uprawniony do wniesienia skargi, ponieważ przysługuje mu przymiot strony w tym konkretnym postępowaniu. Skarga do sądu administracyjnego przysługuje stronie. W niniejszej sprawie przysługuje ona każdemu, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego. Należy w tym miejscu zauważyć, iż w niniejszej sprawie strona skarżąca Zakład Usług Komunalnych w P. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w P. jest podmiotem prowadzącym oczyszczalnie ścieków w P. Z uwagi na powyższy sposób wykonywanej działalności przez skarżącą spółkę ustalone w drodze zaskarżonego rozporządzenia warunki korzystania z wód regionu wodnego (...) dotyczą wprost jej interesu prawnego. Powyższe odnosi się w szczególności do wprowadzonego w § 17 pkt 2 lit. a ograniczenia w korzystaniu z wód, polegającym na zakazie wprowadzania do ziemi ścieków, z wyłączeniem wód opadowych i roztopowych, o których mowa w art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. c ustawy Prawo wodne na obszarze występowania głównego użytkowego poziomu wodonośnego wieku triasowego. Jak wynika z akt sprawy wskazane ograniczenia w korzystaniu z wód były m.in. podstawą odmowy wydania dla strony skarżącej kolejnego pozwolenia wodnoprawnego oraz powodują po jej stronie konieczność przebudowy dotychczasowej instalacji poprzez wybudowanie kanału zamkniętego-z wylotem do odbiornika ścieków, w celu spełnienia aktualnych wymogów rozporządzenia nr (...). Powyższa okoliczność wskazuje, iż zaskarżone rozporządzenie nie tylko dotyczy ale także narusza interes prawny Zakładu Usług Komunalnych w P. spółka z o.o.

Skoro więc interes prawny skarżącego został naruszony przepisem rozporządzenia, to miał on legitymację do obrony swoich praw poprzez złożenie skargi do sądu administracyjnego.

Rozpatrując skargę Sąd uznał, że jest ona jednak niezasadna i jako taka nie zasługuje ona na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy podkreślić, iż zaskarżone rozporządzenie nr (...) w sprawie warunków korzystania z wód regionu wodnego (...) zostało wydane przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. w oparciu oraz co istotne w granicach delegacji ustawowej przewidzianej w art. 120 ust. 1 p.w. Zgodnie ze wskazanym przepisem prawa warunki korzystania z wód regionu wodnego oraz warunki korzystania z wód zlewni ustala, w drodze aktu prawa miejscowego, dyrektor regionalnego zarządu, po ich uzgodnieniu z Prezesem Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, kierując się ustaleniami planu, o którym mowa w art. 113 ust. 1 pkt 1a. Wskazana delegacja ustawowa koresponduje z normą kompetencyjną zawartą w art. 92 ust. 3 pkt 2 p.w., zgodnie z którą do zadań dyrektora regionalnego zarządu należy m.in. opracowywanie warunków korzystania z wód regionu wodnego. W świetle treści art. 120 ust. 1 p.w. uzupełniająco należy wskazać, iż materialną podstawą do sporządzenia warunków korzystania z wód regionu wodnego (...) stanowił "Plan gospodarowania wodami na obszarze dorzecza (...)" zatwierdzony na posiedzeniu Rady Ministrów w dniu 22 lutego 2011 r. (M. P. Nr 49, poz. 549).

W realiach niniejszej sprawy strona skarżąca zarzuca zaskarżonemu rozporządzeniu naruszenie § 36 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2002 r. Nr 100, poz. 908), zgodnie z którym rozwiązania przewidziane w przepisach przejściowych i dostosowujących powinny być ukształtowane w sposób nieuciążliwy dla ich adresatów i pozostawiać im możliwość przystosowania się do przepisów nowej ustawy, podczas gdy wprowadzenie takich regulacji prawnych jak w przypadku rozporządzenia nr (...) Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. całkowicie pomija przepisy przejściowe i nie daje jakichkolwiek możliwości skarżącej spółce na dostosowanie do wymogów rozporządzenia nr (...), o których mowa w jego § 17 pkt 2) lit. a). W pierwszej kolejności należy podkreślić, iż w ugruntowanym orzecznictwie wskazane zasady techniki prawodawczej są zbiorem dyrektyw skierowanych do prawodawcy (a właściwie do legislatorów) wskazujących, jak poprawnie wyrażać normy prawne w przepisach prawnych i jak je grupować w aktach normatywnych. Natomiast nie służą one ocenie ważności obowiązującego prawa. (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2014 r. sygn. I OSK 1059/10 LEX nr 990131, wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2012 r. sygn. akt II GSK 1886/11 publ. LEX nr 1367217 oraz podobnie wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 czerwca 2006 r. sygn. akt III SA/Wa 2433/05 publ. LEX nr 229603, oraz wyrok Sadu Najwyższego z dnia 15 czerwca 2012 r. sygn. akt II CSK 436/11 publ. LEX nr 1232234). Zbieżne stanowisko wyrażają także przedstawiciele doktryny prawa por. np. artykuł "O meandrach skuteczności nowych zasad techniki prawodawczej". S.Wronkowska publ. Prz.Leg. 2004/4/9-26.

Po drugie należy podkreślić, iż wprowadzenie przez ustawodawcę czy też inny organ o charakterze prawodawczym przepisów o charakterze przejściowym jest czynnością fakultatywną pozostawioną każdorazowo tzw. "uznaniu legislacyjnemu". To od uznania organu prawodawczego zależy, czy wprowadzenie w danym przypadku nowej regulacji prawnej wymaga wyposażenia jej w przepisy dostosowawcze o charakterze przepisów przejściowych. Tym samym brak tych przepisów, a więc przepisów o charakterze intertemporalnym należy uznać za przejaw woli prawodawcy bezpośredniego działania nowego prawa. Konieczność stosowania nowych przepisów prawa materialnego czy też proceduralnego od chwili wejścia aktu prawnego w życie wobec braku przepisów o charakterze intertemporalnym nie stanowi przejawu naruszenia prawa lecz jest przejawem świadomego wyboru stosowania nowej regulacji prawnej bezpośrednio po zakończeniu jego vacatio legis. W sytuacji więc, kiedy prawodawca nie wypowiada się wyraźnie w kwestii przepisów przejściowych, należy przyjąć, że nowa regulacja prawna ma z pewnością zastosowanie do zdarzeń prawnych powstałych po jej wejściu w życie, jak również do zdarzeń, które miały miejsce wcześniej, lecz trwają dalej, po wejściu w życie nowych regulacji. Inne stanowisko prowadziłoby do naruszenia zasady lex retro non agit. (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 23 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/Sz 912/07 publ. LEX nr 463293). Powyższego nie zmienia okoliczność, iż nowa norma prawna zmienia sytuację prawną dotychczasowego jej adresata w sposób dla niego mniej korzystny. W realiach niniejszej sprawy Dyrektor RZGW w K. jako organ prawodawczy przedstawił w odpowiedzi na skargę także uzasadnienie faktyczne dla konieczności wprowadzenia ograniczeń wynikających z § 17 pkt 2 lit. a). Jednocześnie należy zgodzić się z organem, iż Dyrektor RZGW w K. nie miał obowiązku informować indywidualnie każdego użytkownika wód w obszarze działania RZGW w K. o planowanym ustanowieniu warunków korzystania z wód. Jednocześnie zapisy dotyczące obowiązku sporządzenia warunków korzystania z wód przewidziane w ustawie Prawo wodne w rozdziale 3 Działu VI wskazanej ustawy zatytułowanym "Planowanie w gospodarowaniu wodami" nie pozostawiały złudzeń, że warunki te zostaną ustanowione, zwłaszcza, że plany gospodarowania wodami na obszarze dorzecza, stanowiące podstawę do sporządzenia warunków korzystania z wód zostały zatwierdzone na posiedzeniu Rady Ministrów w dniu 22 lutego 2011 r., co już wówczas otwierało drogę Dyrektorowi RZGW w K. do przystąpienie do ich sporządzania. Począwszy od obwieszczenia o przystąpieniu do sporządzania warunków korzystania z wód, organ podawał do publicznej wiadomości informacje o aktualnym etapie sporządzania warunków korzystania z wód czy też o prowadzonych konsultacjach społecznych.

Równocześnie wobec faktu, iż cały proces ustanawiania warunków korzystania z wód regionu wodnego był przeprowadzony zgodnie z obowiązującymi procedurami i informacje były publicznie dostępne nie można mówić, aby podmioty bezpośrednio nimi zainteresowane były zaskakiwane ich treścią.

Niezależnie od tego w kontekście strony skarżącej należy zwrócić uwagę, iż zgodnie z ustawą Prawo wodne szczególne korzystanie z wód jest dozwolone wyłącznie na podstawie pozwolenia wodnoprawnego, które jest wydawane na czas określony (np. pozwolenie na wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi - na okres nie dłuższy niż 10 lat). Art. 135 pkt 1 ustawy p.w. stanowi, że "pozwolenie wodnoprawne wygasa, jeżeli upłynął okres, na który było wydane". Użytkownik korzystający z wód nie ma udzielonej gwarancji, że po upływie terminu obowiązywania dotychczasowego pozwolenia wodnoprawnego nie zmienią się warunki prawne limitujące uzyskanie nowego, analogicznego pozwolenia wodnoprawnego dla tego samego co poprzednio zakresu korzystania z wód.

Zaskarżone rozporządzenie istotnie nie zawiera przepisów przejściowych lecz ogranicza się do przepisów końcowych w § 23 regulującym kwestię vacatio legis przedmiotowego aktu prawa miejscowego. Zgodnie z treścią przywołanego przepisu rozporządzenie wchodzi w życie z dniem 1 lutego 2014 r., jednak nie wcześniej, niż z upływem 14 dni od ogłoszenia go w Dz. Urz. Woj. Lubelskiego, Dz. Urz. Woj. Małopolskiego, Dz. Urz. Woj. Podkarpackiego, Dz. Urz. Woj. Śląskiego oraz Dz. Urz. Woj. Świętokrzyskiego. Takie ustalenie okresu vacatio legis jest zgodne z treścią art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 197, poz. 1172,) zgodnie, z którym akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy.

Reasumując należy podkreślić, iż w realiach niniejszej sprawy Dyrektor RZGW w K. wydając zaskarżone rozporządzenie wypełnił prawidłowo i precyzyjnie granice delegacji ustawowej zawartej w treści art. 120 ust. 1 p.w., zachowując jednocześnie wymogi dotyczące trybu i zasad jego sporządzenia przewidzianych w ust. 2 wskazanego przepisu, oraz pozostałych przepisach rozdziału 3 Działu VI ustawy prawo wodne W świetle powyższego WSA w Krakowie kierując się dyspozycją art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę Zakładu Usług Komunalnych w P. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w P.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.