II SA/Kr 1411/18, Sytuacje uzasadniające odstąpienie od związania oceną prawną. - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2624764

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 stycznia 2019 r. II SA/Kr 1411/18 Sytuacje uzasadniające odstąpienie od związania oceną prawną.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski.

Sędziowie WSA: Krystyna Daniel Paweł Darmoń (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2019 r. sprawy ze skarg B. S., L. G. i B. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) z dnia (...) września 2018 r. znak (...) w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy

I. uchyla zaskarżoną decyzję;

II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) na rzecz skarżących B.S., L. G. i B. G. kwotę 2031 zł (słownie: dwa tysiące trzydzieści jeden złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie faktyczne

Prezydent Miasta K. decyzją nr (...) z dnia 10 lutego 2015 r. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji pn.: "Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem na działce nr (...) obr. (...) oraz drogi wewnętrznej na działce nr (...) wraz ze zjazdem z działki drogowej (dz. nr (...) obr. (...)) oraz infrastruktury technicznej (sieć wodociągowa, sieć kanalizacji sanitarnej i ciśnieniowej) na działkach nr (...) i (...) obr. (...) przy ul. (...) w K.".

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 5 maja 2015 r. znak: (...) uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Prezydent Miasta K. decyzją Nr (...) z dnia 31 grudnia 2015 r. ustalił warunki zabudowy dla wyżej opisanego zamierzenia inwestycyjnego.

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją znak: (...) z dnia 14 listopada 2016 r., ponownie uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Organ I instancji ponownie przeprowadził postępowanie, w wyniku którego decyzją z dnia 3 sierpnia 2017 r., znak: (...)

< umorzył postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy w zakresie części wnioskowanych robót budowlanych obejmujących budowę zjazdu z drogi publicznej ul. (...) w K. oraz

< ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem na działce nr (...) obr. (...), drogi wewnętrznej na działce nr (...) obr. (...) oraz infrastruktury technicznej (sieć wodociągowa i sieć kanalizacji sanitarnej i ciśnieniowej) na działkach nr (...) i (...) obr. (...) przy ul. (...) w K.".

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 2 października 2017 r. znak: (...) utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie prawomocnym wyrokiem z dnia 6 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 1652/17 uchylił zaskarżoną decyzję. Przyczyną uchylenia decyzji były zastrzeżenia w zakresie ustalenia wskaźnika powierzchni zabudowy, w szczególności dodania tolerancji +/- 3% a także nie wyjaśniono wątpliwości związanych z ustaleniem danych do obliczenia wielkości powierzchni zabudowy.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 17 września 2018 r., znak (...) - działając na mocy art. 59 ust. 1, art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 z późn. zm.), § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, (Dz. U. Nr 164, poz. 158%), oraz art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego,

1. uchyliło zaskarżoną decyzję Organu I instancji w zakresie punktu II. I.b załącznika nr 1 obejmującego wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki/terenu i orzekło w ten sposób, że wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki nr (...) wyznaczyło na poziomie 20% z tolerancją ±3% uzasadnioną względami technologicznymi na etapie projektu budowlanego inwestycji.

2. w pozostałym zakresie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Organu I instancji.

W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy wskazał, że uzupełnił postępowanie dowodowe zgodnie ze wskazaniami sądu, bowiem na mocy treści art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Kolegium związane jest prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia Krakowie z dnia 6 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 1652/17.

Poza sporem pozostaje to, że w niniejszej sprawie istniały, wobec nieobowiązywania na terenie objętym zamiarem inwestora planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego, podstawy do przeprowadzenia postępowania na zasadach i w trybie art. 59 i nast. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej u.p.z.p.)

Dla wydania decyzji w.z. konieczne jest łączne spełnienie warunków, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jednym z nich jest występowanie w obszarze analizowanym, co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (art. 61 ust. 1 pktl u.p.z.p).

W trakcie postępowania pierwszoinstancyjnego, przeprowadzono analizę, o jakiej mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Analiza zawiera część graficzną - kserokopię mapy ewidencyjnej w skali 1: 1000, na której zakreślono granice obszaru analizowanego, granice terenu objętego wnioskiem. Analiza zawiera też część tekstową.

Obszar analizowany posiada wymaganą § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań (...) wielkość., tj. trzykrotną szerokość elewacji frontowej równą 96 m.

W obszarze tym znajdują się niewątpliwie działki, zlokalizowane przy tej samej drodze publicznej i zabudowane obiektami, które mogą stanowić podstawę dla ustalenia poszczególnych parametrów i wskaźników dla projektowanego przedsięwzięcia. Są to m. innymi działki oznaczone nr (...), (...), (...), (...) obr. (...). Nadto Analiza dokonuje w sposób szczegółowy charakterystyki terenu i sąsiedniej zabudowy, co uznać należy za prawidłowe. W granicach obszaru występują budynki mieszkalne wraz z infrastrukturą techniczną obejmujące powstałą w różnych okresach czasu zabudowę wolnostojącą i bliźniaczą w postaci budynków jednorodzinnych o cechach wilii podmiejskich. Działka nr (...) ma powierzchnię 899 m2, regularny kształt i posiada pośredni dostęp do drogi publicznej - ul. (...). W opisywanym terenie występują budynki jedno - dwu i trzy kondygnacyjne, wolnostojące o dachach stromych dwu i wielopołaciowych, a także jednospadowych i płaskich, wraz z towarzyszącymi zabudowaniami gospodarczymi i garażami wolnostojącymi lub w dobudowie, o dachach płaskich jedno i dwuspadowych.

W kontekście powyższej analizy terenu poszczególne parametry inwestycji zostały ustalone zgodnie z regułami ustanowionymi w cyt. rozporządzeniu, w jego § 4-8.

W niniejszej sprawie linie zabudowy kształtują się wzdłuż ulic (...) oraz wzdłuż wewnętrznych dróg dojazdowych. Teren inwestycji pod zabudowę kubaturową usytuowany jest w odległości ok. 42 m od granicy z działką drogową nr (...) - droga publiczna ul. (...), co powoduje, iż realizacja zabudowy nie będzie miała wpływu na linię zabudowy wykształconą wzdłuż ul. (...).

W rozpatrywanym przypadku Organ I Instancji ustalił linię zabudowy zgodnie z § 4 ust. 4 rozporządzenia stwierdzając, iż winna ona biec równolegle względem działki nr (...), po której urządzona zostanie droga wewnętrzna. Co do odległości wyznaczenia tejże linii od granicy działki, organ wziął pod uwagę fakt, że odległości linii zabudowy względem prostopadłej pod względem ul. (...) ulicy (...) przebiegają w oddaleniu ok. 4 m od działki drogowej. Również ważnym jest nawiązanie przestrzenne do zabudowy mieszczącej się w rejonie ul. (...), która również posiada prostopadły układ względem ul. (...), a tam także odległości linii zabudowy od drogi wewnętrznej ul. (...) wynoszą 4 m. W związku z powyższym dla przedmiotowej inwestycji linie te ustalono w odległości 4 m od granicy działki nr (...).

Szerokość elewacji frontowej wyznacza się w myśl § 6 rozporządzenia na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. W Analizie z zestawienia ponad 30 nieruchomości wskazujących poszczególne szerokości elewacji budynków tam znajdujących się wynika, iż średnia szerokość w obszarze wynosi ok. 13 m. Wnioskowana przez Inwestora szerokość elewacji miała wynosić 20 m, co znacznie przewyższa średnią z obszaru. W decyzji ustalono szerokość tą dla budynku jednorodzinnego w przedziale 10,4 m -15,6 m, jako średnią szerokość z obszaru i zastosowanie tolerancji ± 20%.

Ponieważ jak wynika z zestawienia wszystkich występujących w obszarze szerokości elewacji frontowych, szerokości te mieszczą się w przedziale od 5 m do 24 m, poprzez takie wielkości jak: 22m, 19m, 18m, 17m, 16m, 15m, przeto ustalony w decyzji przedział w pełni będzie odpowiadał szerokościom występującym w obszarze, umożliwiając równocześnie realizację budynku jednorodzinnego.

Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia wyznacza się, jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Jeżeli wysokość ta na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się średnią wielkość występującą w obszarze analizowanym (ust. 3 § 7). Można również ustalić tę wysokość w inny sposób, o ile wynikać to będzie z Analizy (§ 7 ust. 4). Jak wskazano w Analizie, gabaryty zabudowy w obszarze analizowany są zróżnicowane, bowiem jeśli chodzi o okapy to mieszczą się one w przedziale od ok. 3 m, do ok. 9 m, zaś główne kalenice przebiegają na poziomie ok. 7 m do ok. 12 m. Dachy płaskie zaś mieszczą się w przedziale od ok 6 m do ok. 12 m.

Ustalone w Analizie na podstawie podanego zestawienia średnie parametry wysokościowe, wynoszą: około 5 m do okapu, około 9 m do kalenicy, oraz 9 m do górnej krawędzi elewacji frontowej. Wskazane przez Inwestora we wniosku parametry wysokościowe to 7,5 m do okapu oraz 11 m do głównej kalenicy, i jak widać, są one znacznie większe, niż średnie z obszaru, jak też przewyższają te parametry zabudowy z najbliższego sąsiedztwa.

W związku z tym decyzja ustaliła w oparciu o zastany stan wysokość głównej kalenicy na poziomie odpowiadającym średniej wysokości, czyli 9 m z dopuszczeniem tolerancji ± 1 m, uzasadnionej przyjętymi rozwiązaniami konstrukcyjno-materiałowymi. Tak samo postąpiono z wysokością okapu, wskazując ją na poziomie średniej z obszaru - tj 5 m z tolerancją ± 1 m.

Ponadto dopuszczono dla parterowej części zabudowy dach płaski o powierzchni nie większej niż 25% powierzchni rzutu projektowanego budynku. Wysokość tej części parterowej nie może przekraczać wysokości zabudowy do okapu.

Analiza wskazała, iż zróżnicowanie w zakresie geometrii dachu występuje także w obszarze analizowanym. Taka zróżnicowana zabudowa znajduje się na działkach nr (...), (...), (...), a występujący tam udział procentowy dachu płaskiego, nie przekracza ok. 25% całej powierzchni. Powyższy sposób ustalenia wysokości projektowanego obiektu, jak i jego zróżnicowania, co do geometrii dachu oraz wysokości, ma w pełni poparcie w obszarze analizowanym.

Geometrię dachu ustalono natomiast również w oparciu o występujące dane tego parametru w obszarze analizowanym. W obszarze występują budynki o dachach połaciowych dwu lub wielo-spadowych, mniej liczne są dachy jednospadowe oraz płaskie. Dla projektowanej zabudowy ustalono - dach połaciowy dwu lub wielo spadowy, o kącie nachylenia połaci od 30° - 45°. Dopuszczono dla parterowej części budynku dach płaski o kącie nachylenia 15°, o po w. nie większej niż 25% powierzchni rzutu projektowanego budynku. Wysokość części o dachu płaskim nie może być większa, niż maksymalna wysokość zabudowy do okapu - czyli 6 m. Wysokość kalenicy należy wyznaczyć, jako nieprzekraczająca poziomu 10 m oraz rzędnej wysokości 218,50 m npm.

Powyższe, opisane wyżej wskaźniki i parametry przyszłej zabudowy, zostały zdaniem składu orzekającego Kolegium ustalone rzetelnie, bowiem mają one oparcie i wynikają z danych zawartych w zestawieniach poszczególnych wskaźników, wysokości czy szerokości występujących w obszarze analizowanym, co powoduje, że są one weryfikowalne, jak też obrazujące istniejący stan zagospodarowania.

Nie ulega także wątpliwości, iż teren inwestycji ma pośredni dostęp do dogi publicznej poprzez działkę nr (...), która objęta została przez Inwestora przedmiotem inwestycji, jako teren na którym zrealizowana zostanie droga wewnętrzna, jak i infrastruktura techniczna (sieć wodociągowa i sieć kanalizacji sanitarnej - działki nr (...) i (...)).

Podnoszona okoliczność, że Inwestor nie wykazał się tytułem do działki nr (...) nie jest zasadna, ponieważ na tym etapie postępowania (ustalenie warunków zabudowy), nie ma obowiązku legitymowania się tytułem do terenu inwestycji. Tytuł ten będzie wymagalny na dalszym etapie postępowania.

Co do zapewnienia dla przyszłej zabudowy wystarczającej infrastruktury technicznej, to w sytuacji, gdy poszczególne media zgodnie z dostarczonymi informacjami od ich dostawców przebiegają w drodze ul. (...), a Inwestor będzie realizował budowę sieci wodociągowej, kanalizacji sanitarnej i ciśnieniowej (co wskazano w treści decyzji), przeto brak podstaw do negowania wypełnienia tego warunku wskazanego w art. 61 ust. 1 pkt 3 upzp.

Szczególnego podkreślenia wymaga, że wszystkie powyższe zagadnienia podlegały weryfikacji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wiążącym w sprawie wyroku z dnia 6 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 1652/17. Sąd podzielił stanowisko organów, że decyzja spełnia wymagania z punktu widzenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., z punktu widzenia wymogów sporządzonej analizy architektoniczno - urbanistycznej w zakresie omówionych tam parametrów, poza kwestią związaną z powierzchnią zabudowy.

Jako zasadny Sąd uznał natomiast zarzut skargi, co do braku wyjaśnienia wszystkich okoliczności związanych z określeniem w załączniku nr 1 do decyzji o ustaleniu warunków zabudowy parametru dotyczącego powierzchni zabudowy. W tym zakresie Kolegium Odwoławcze uzupełniło postępowanie dowodowe.

Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia, wskaźnik powierzchni nowej zabudowy do powierzchni działki/terenu ustala się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości z obszaru analizowanego.

Przedmiotowa decyzja wskaźnik ten wyznaczyła w wysokości średniego z obszaru, czyli 22% z tolerancją ± 3% ze względu na technologiczne wymagania, które mogą się ujawnić na etapie projektu budowlanego. Powyższe ustalenie oparte zostało na ust. 2 § 5 rozporządzenia, bowiem przekracza nieco średnią z obszaru i będzie wykazywał przedział 19-25%.

Jak wynika natomiast ze stanowiska Urzędu Miasta K. sformułowanego w piśmie z dnia 31 sierpnia 2018 r. - w zakresie powierzchni działek ponownie zestawiono tabelarycznie wskaźniki występujące w obszarze analizowanym, zostały one również uzupełnione o parametry zabudowy powstałej w okresie od sporządzenia ostatniej analizy dla objętego wnioskiem terenu. Zwrócono uwagę, że pierwotnie obliczona średnia wyniosła 22%, podczas gdy zestawienie zaktualizowane na dzień 31 sierpnia 2018 r. wyniosło 20%. Podkreślono, że pomimo konieczności skorygowania średniej, metoda pierwotnie przyjęta jest prawidłowa. Utrzymanie dopuszczalnego wskaźnika zabudowy na poziomie średniej z umożliwieniem tolerancji 3% generuje przedział 17-23% dla terenu objętego wnioskiem. Tym samym graniczne powierzchnie zabudowy wyniosą dla przedmiotowego zamierzenia od 150 - 210 m2. Badając powierzchnie zabudowy w obszarze analizowanym zauważono, że wahają się one w granicach 79 - 350 m2. Podkreślono, że na działce nr (...) (dostępnej od ul. (...)), budynek mieszkalny jednorodzinnych posiada powierzchnię około 218 m2, budynek na działce nr (...) - około 151 m2 wreszcie na działce nr (...) - około 208 m2. Przyjęcie wartości średniej, jako podstawy wyznaczenia wskaźnika uzasadnia niewątpliwie jej reprezentatywny dla badanego obszaru charakter i stanowi podstawową zasadę określenia parametru. Dodanie tolerancji nie pozwoli na znaczne odejście od średniej, przy czym brak w obszarze analizowanym uwarunkowań wskazujących na konieczność ustalania powierzchni zabudowy na konkretnym poziomie 180m. Każda z powierzchni objętych przedziałem 17 -23% zagwarantuje utrzymanie ładu przestrzennego, ponieważ nie odbiega od pozostałych powierzchni istniejących w obszarze.

Jak wskazano w Analizie, tak podwyższony wskaźnik pozwoli na realizację budynku o niewielkiej lub średniej powierzchni zabudowy, zbliżonej do występującej w sąsiedztwie np. dz. (...), (...), (...), (...). Ponadto lokalizacja terenu inwestycji położona jest w nieodległym sąsiedztwie drogi publicznej, w sąsiedztwie nowo zabudowanych już terenów.

W konsekwencji powyższych ustaleń przedmiotowy parametr wymaga skorygowania. Nadal będzie on oparty na średniej z obszaru analizowanego z zachowaniem tolerancji 3%, ale uwarunkowany zostanie wartością 20% wynikającą ze zaktualizowanego zestawienia tabelarycznego, a zatem w przedziale od 17 do 23%. Jego podstawę stanowić będzie § 5 ust. 2 rozporządzenia. W konsekwencji - mając na względzie uzupełnione postępowanie dowodowe należało zmienić zaskarżoną decyzję w zakresie punktu II załącznika nr 1 do zaskarżonej decyzji i w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. orzec reformatoryjnie w ten sposób, że wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki nr (...) wyznacza się na poziomie 20% z tolerancją ±3% uzasadnioną względami technologicznymi na etapie projektu budowlanego inwestycji.

Na podsumowanie stwierdzono, że planowana zabudowa stanowić będzie kontynuację rodzaju zabudowy, funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu oraz parametrów i wskaźników kształtujących zabudowę na działkach sąsiednich. W ocenie Kolegium Odwoławczego ustalone parametry architektoniczno - urbanistyczne zasługują na uwzględnienie. Zostały one w sposób szeroki umotywowane, ustalane zostały w nawiązaniu do średnich wskaźników w obszarze analizowanym oraz poprzez nawiązanie do zabudowy bezpośrednio sąsiadującej. Organ I instancji określił wszystkie parametry ustalone w decyzji w sposób prawidłowy, a wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy został zmieniony w toku postępowania odwoławczego.

Kolegium Odwoławcze w świetle aktualnie obowiązującego art. 138 § 2 k.p.a. nie znalazło podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy Organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, a przeprowadzone przez organ odwoławczy uzupełniające postępowanie wyjaśniające pozwoliło dokonać zmiany zaskarżonej decyzji.

Opisaną wyżej decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie B. S., B. G. i L. G. Zaskarżonej decyzji zarzucili:

I. Naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zwanej dalej u.p.z.p.), § 3 ust. 1 i 2 oraz § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zwanego dalej rozporządzeniem) - polegające na braku uchylenia decyzji PMK i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, pomimo że zachodziły ku temu przyczyny, ponieważ organ I instancji nie ujął w analizie urbanistyczno-architektonicznej oraz jej wynikach stanowiących załącznik do decyzji wszystkich nieruchomości znajdujących się w obszarze analizowanym, pomijając zabudowane działki o nr (...) (zgodnie z MSIP UMK powierzchnia graficzna 608 m.kw., powierzchnia zabudowy 79 m.kw., wskaźnik zabudowy 13%) oraz nr (...) (zgodnie z MSIP UMK powierzchnia graficzna 1283 m.kw. powierzchnia zabudowy 136 m.kw., wskaźnik zabudowy 11%), przez co sporządzona analiza jest niepełna, co skutkuje brakiem możliwości prawidłowego ustalenia średnich parametrem zabudowy w obszarze analizowanym.

Zarzucono również naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy - polegające na braku uchylenia decyzji PMK i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, pomimo że zachodziły ku temu przyczyny, ponieważ:

a) organ I instancji nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego sprawy, nie rozpatrzył w sposób wszechstronny całości zebranego w sprawie materiału dowodowego, a co za tym idzie dokonał nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy, a ponadto naruszył powołane przepisy prawa materialnego, gdyż obliczenie wskaźnika zabudowy w analizie urbanistyczno-architektonicznej. oraz jej wynikach stanowiących załącznik do decyzji zostało dokonane w sposób nieprawidłowy, na podstawie wadliwie ustalonych cech nieruchomości znajdujących się w obszarze analizowanym:

< błędnie podane dane co do powierzchni zabudowy działki (...) - 107 m.kw., podczas gdy z MSIP UMK wynika powierzchnia 174 m.kw., przez co błędnie obliczono wskaźnik zabudowy,

< błędnie podane dane co do powierzchni zabudowy1 działki (...) 104 m.kw., podczas gdy z MSIP UMK wynika powierzchnia 83 m.kw., przez co błędnie obliczono wskaźnik zabudowy,

< błędnie podane dane co do powierzchni zabudowy działki (...) - 164 m.kw., podczas gdy z MSI? UMK wynika powierzchnia 144 m.kw., przez co błędnie obliczono wskaźnik zabudowy (który powinien wynosić nie 20% tylko 18%),

< błędnie podane dane co do powierzchni zabudowy działki (...) - 177 m.kw., podczas gdy z MSIP UMK wynika powierzchnia 178 m.kw.,

< błędnie podane dane co do powierzchni zabudowy działki (...) - 153 m.kw., podczas gdy z MSIP UMK wynika powierzchnia 135 m.kw., przez co błędnie obliczono wskaźnik zabudowy (który powinien wynosić nie 28% tylko 25%),

< błędnie podane dane co do powierzchni zabudowy działki (...) - 188 m.kw., podczas gdy z MSIP UMK wynika powierzchnia 174 m.kw., przez co błędnie obliczono wskaźnik zabudowy (który powinien wynosić nie 14% tylko 13%),

< błędnie podane dane co do powierzchni zabudowy działki (...) - 288 m.kw., podczas gdy z MSIP UMK wynika powierzchnia 314 m.kw., przez co błędnie obliczono wskaźnik zabudowy (który powinien wynosić 15%),

< błędnie podane dane co do powierzchni zabudowy działki (...) - 164 m.kw., podczas gdy z MSIP UMK wynika powierzchnia 144 m.kw., przez co błędnie obliczono wskaźnik zabudowy (który powinien wynosić 18%),

< błędnie podane dane co do powierzchni zabudowy działki (...) - 141 m.kw., podczas gdy z MSIP UMK wynika powierzchnia 144 m.kw.,

< błędnie podane dane co do powierzchni (1501 m.kw.) oraz powierzchni zabudowy działki (...) z (...) (350 m.kw'.), podczas gdy z MSIP UMK wynika powierzchnia 1529 m.kw. oraz powierzchnia zabudowy 317 m.kw., przez co błędnie obliczono wskaźnik zabudowy (który powinien wynosić nie 23% tylko 21%), przez co sporządzona w oparciu o błędne dane, co do poszczególnych działek analiza jest wadliwa, co skutkuje brakiem możliwości prawidłowego ustalenia średnich parametrów zabudowy w obszarze analizowanym.

b) organ I instancji z naruszeniem przepisów prawa materialnego ustali! wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy "na poziomie 22% z tolerancją +/ 3% uzasadnioną względami technologicznymi na etapie projektu budowlanego inwestycji wskazując, jako podstawę rozstrzygnięcia § 5 ust. 1 rozporządzenia, podczas gdy przepis ten nie dopuszcza odstępstwa od średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (czyli stosowania "tolerancji"), zaś organ I instancji nie uzasadnił w sposób wyczerpujący wyznaczenia innego wskaźnika wielkości nowej zabudowy zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia, na skutek czego w wydanej decyzji określono wskaźnik wielkości zabudowy w sposób wadliwy.

c) organ I instancji z naruszeniem przepisów prawu materialnego ustalił - w sposób odbiegający od średniej wysokości elewacji na obszarze analizowanym wynoszącej 9 m do kalenicy i 5 m do okapu - wysokość głównej kalenicy w przedziale od 9 do 10 m oraz wysokość okapu w przedziale od 5 do 6 m, przy czym w analizie i decyzji brak jest uzasadnienia z jakich przyczyn dopuścił dla nowej zabudowy większą o 1 m wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, na skutek czego w wydanej decyzji określono wysokość zabudowy w sposób wadliwy.

d) organ I instancji ustalił w decyzji wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej w wysokości minimum 50%, podczas gdy wskaźnik ten sprzeczny jest z ustalonym w sprawie wskaźnikiem zabudowy działki (22% z tolerancją +/- 3%), a ponadto z wydanej w sprawie opinii UMK Wydziału Kształtowania Środowiska, wynika konieczność zachowania minimum 70% powierzchni biologicznie czynnej, zaś w decyzji SKO z dnia 31 października 2012 r. nr (...) wydanej sprawie organ II instancji w analogicznej sytuacji odnośnie uprzednio wydanej decyzji PMK z dnia 26 czerwca 2012 r. już zajął stanowisko, ze stanowi naruszenie przepisów postępowania brak należytego uzasadnienia, dlaczego organ I instancji odstąpił od stanowiska organu opiniującego w kwestii wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, które to uchybienia skutkują tym, ze decyzje organów obu instancji podważają zaufanie stron do organów administracji, nie tłumaczą Skarżącym w sposób wystarczający przesłanek, którymi kierowały się organy przy ich wydaniu oraz pomijają okoliczności, które w decyzji Z dnia 31 października 2012 r. nr (...) organ ten nakazał wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy (konieczność uzasadnienia odstąpienia od stanowiska organu opiniującego odnośnie wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej).

e) organ I instancji nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego sprawy, nie rozpatrzył w sposób wszechstronny całości zebranego w sprawne materiału dowodowego, a co za tym idzie dokonał nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy, co polegało na:

< braku wyjaśnienia w sposób niebudzący wątpliwości, czy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, w szczególności odnośnie kwestii sieci gazowej i zgody właścicieli nieruchomości, po których sieć ma przebiega,; (działek nr (...) i (...)) na jej posadowienie, pomimo że z art. 61 ust. 1 pkt 3) i ust. 5 u.p.z.p. wynika konieczność zbadania, czy działka przewidziana pod inwestycję posiada zagwarantowane uzbrojenie terenu, choćby w drodze umowy zawartej między właściwa jednostką organizacyjną a inwestorem, zaś w aktach sprawy znajdują się oświadczenia właścicieli działek nr (...) (P. B. P. i L. P.) i (...) (P. B. G.) kwestionujące możliwość wykonania sieci gazowej na terenie ich posesji

< braku wyjaśnienia w sposób niebudzący wątpliwości, czy teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej, tj. kwestii, czy wnioskodawca Z. C. posiada zgodę właściciela działki nr (...) (zarządcy drogi wewnętrznej) na korzystanie z dróg: wewnętrznej dla potrzeb inwestycji, pomimo że z art. 61 ust. 1 pkt 2) u.p.z.p. wynika konieczność zbadania, czy działka przewidziana pod inwestycję posiada dostęp do drogi publicznej np. poprzez drogę wewnętrzną w sposób prawnie uregulowany (zgoda właściciela terenu lub zarządcy drogi wewnętrznej), na skutek czego organy obu instancji błędnie przyjęły, że działki objęte wnioskiem posiadają prawnie uregulowany dostęp do drogi publicznej, a uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, podczas gdy wniosek taki nie wynika z materiału dowodowego sprawy, co doprowadziło do wadliwego uznania, że inwestor spełnia przesłanki określone u art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3) u.p.z.p.

Na podstawie tych zarzutów skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie prawne

Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z przepisem art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy).

Z art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji lub postanowienia bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest, zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (wyrok NSA z dnia 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232).

Ponadto należy zwrócić uwagę, że sprawa zakończona wydaniem zaskarżonej obecnie decyzji, rozpoznawana była przez organ w ramach związania wynikającego z rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w prawomocnym wyroku z dnia 6 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 1652/17, którym uchylono uprzednio wydaną decyzję.

Zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem ponownego rozpoznania przez ten sąd oraz organ administracji publicznej, będą one obowiązane podporządkować się ocenie prawnej i wskazaniom wyrażonym w uzasadnieniu poprzednio wydanego wyroku, jeżeli nie zostanie on uchylony, nie ulegnie istotnej zmianie stan faktyczny sprawy lub zmianie nie ulegną przepisy prawa. W wyroku z dnia 10 stycznia 2012 r., sygn. akt II FSK 1328/10, Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że związanie oceną prawną oznacza, że ani organ administracji, ani sąd administracyjny, nie mogą w przyszłości formułować innych, nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy, (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną. Kontrola legalności przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji, wydanej w ramach związania wynikającego z art. 153 p.p.s.a., sprowadza się, zatem w głównej mierze do oceny, czy organy podporządkowały się ocenie prawnej i wskazaniom wyrażonym w poprzednim wyroku, gdyż jest to główne kryterium poprawności nowowydanej decyzji.

Między oceną prawną a wskazaniami, co do dalszego postępowania zachodzi ścisły związek, ponieważ ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania organu administracji publicznej w sprawie, a wskazania określają sposób postępowania w przyszłości (wyr. NSA z dnia 6 kwietnia 2006 r. I GSK 2395/05 Legalis). Wskazania stanowią konsekwencję oceny prawnej przebiegu postępowania przed organami administracyjnymi. Celem wskazań jest zapobieżenie w przyszłości błędom stwierdzonym przez sąd administracyjny w trakcie kontroli zaskarżonego orzeczenia i wytyczenie kierunku działalności organów przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. (Komentarz do p.p.s.a. pod red. prof. Romana Hausera i prof. Marka Wierzbowskiego, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2013, str. 593)

Organ II instancji ponownie rozpoznając sprawę, nie sprostał wszystkim wskazaniom, o jakich mowa w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 marca 2018 r., II SA/Kr 1652/17 i z tego powodu zaskarżona decyzja podlega uchyleniu, w następstwie złożonej skargi. Jednak zdecydowana większość zarzutów skargi została wyłącznie powielona, a jej zarzuty uznane już za bezzasadne i szczegółowo wyjaśnione w prawomocnym wyroku sądu poprzednio rozpoznającego sprawę.

Wszystkie istotne parametry nowej zabudowy podlegały weryfikacji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wiążącym w sprawie wyroku z dnia 6 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 1652/17. Sąd ponownie podziela wyrażone już stanowisko, że decyzja ustalająca warunki zabudowy spełnia wymagania z punktu widzenia art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), z punktu widzenia wymogów sporządzonej analizy architektoniczno - urbanistycznej w zakresie wszystkich szczegółowo omówionych parametrów, poza kwestią związaną z powierzchnią zabudowy. Teren ma dostęp do drogi publicznej a istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego.

W prawomocnym wyroku z dnia 6 marca 2018 r. WSA w Krakowie i aktualnie rozpoznając sprawę, w myśl wiążących wskazań tego wyroku, Sąd aprobuje wszystkie przyjęte w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy parametry zabudowy za wyjątkiem określenia powierzchni zabudowy. Powtórzenie w skardze zarzutów, co do tych parametrów (wyznaczenia obszaru analizowanego, linii zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości głównej kalenicy, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, powierzchni biologicznie czynnej, geometrii dachu), których prawidłowość przesądzono w wyroku z dnia 6 marca 2018 r., czyni ją w tym zakresie bezzasadną. Prawomocnie przesądzono również, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu (media, a to wodociąg, gazociąg i miejska kanalizacja sanitarna umiejscowione wzdłuż ul P.,) jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego a także, że teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną - działkę (...), której właścicielem jest inwestor.

Jednak zaskarżona decyzja wydana została po uzyskaniu przez organ niepełnego wyjaśnienia autora analizy, zawartego w notatce służbowej z dnia 31 sierpnia 2018 r. (k - 794 akt adm.) i ogólnym stwierdzeniu, że "dopuszczona tolerancja da możliwość inwestorowi na wykorzystanie optymalnego rozwiązania urbanistycznego, architektonicznego i technologicznego dla projektowanej zabudowy, bez szkody dla kształtowania istniejącej przestrzeni urbanistycznej, kontynuując cechę omawianego układu, czyli swobodę i różnorodność w kształtowaniu zabudowy opisywanej części miasta"

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze raz jeszcze rozważy parametr związany z wielkością powierzchni zabudowy. Przyjmie do wiadomości i zastosuje się do wskazania, że dopuszczenie 3% tolerancji, generującej przedział 17-23% dla wskaźnika zabudowy działki (...) z uwagi na bliżej nieokreślony " skomplikowany proces technologiczny tworzenia projektu nowego budynku i kształtowania jego bryły", (o którym nie wspomina się we wniosku) jest nieprawidłowe, bowiem to zbyt wiele. Za duże są graniczne powierzchnie zabudowy, które określono dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego od 150 - 210 m2 a powierzchnie budynków mieszkalnych jednorodzinnych oscylują najczęściej w granicach: 151 m2. - działka nr (...), 148 m2. działka nr (...), 165 m2. działka nr (...) (jak w notatce k - 794-795 akt). Następnie organ wyjaśni po uzyskaniu stanowiska autora analizy, co jej autor ma na myśli mówiąc o walorach ekonomicznych przestrzeni, wiążąc to z powierzchnią zabudowy oraz na czym opiera wniosek o tendencji zwiększenia intensywności zabudowy w badanym rejonie. Poza tym wyjaśnione być muszą wątpliwości, związane z ustaleniem danych do obliczenia wielkości powierzchni zabudowy, konsekwentnie podnoszone przez skarżących. Jeżeli autor analizy czerpał informacje dotyczące powierzchni poszczególnych działek i wielkości powierzchni ich zabudowy z systemu ISDP (Internetowy Serwer Danych Przestrzennych), to zbadać trzeba czy i jak dane te różnią się od wskazywanych przez skarżących za MSIP UMK, a następnie uzasadnić które organ uznał za prawidłowe do obliczeń i dlaczego.

Z wszystkich wyżej przytoczonych względów, z powodu naruszenia art. 11 i 107 § 3 k.p.a. a także art. 7 i 77 § 1 k.p.a zaskarżona decyzja podlega uchyleniu, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.).

O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z wnioskiem (k - 68) na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzając je na rzecz skarżących, reprezentowanych wspólnie w sprawie przez profesjonalnego pełnomocnika.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.