II SA/Kr 1335/20 - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3168315

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 lutego 2021 r. II SA/Kr 1335/20

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.).

Sędziowie WSA: Paweł Darmoń, Tadeusz Kiełkowski.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skarg Gminy Rzepiennik Strzyżewski i Gminy Oświęcim na uchwałę Nr XXV/373/20 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 28 września 2020 r. w sprawie Programu ochrony powietrza dla województwa małopolskiego oddala skargi.

Uzasadnienie faktyczne

Strony skarżące Gmina Rzepiennik Strzyżewski oraz Gmina Oświęcim wniosły skargi na uchwałę Sejmiku Województwa Małopolskiego Nr XXV/373/20 z dnia 28 września 2020 r. w sprawie Programu ochrony powietrza dla województwa małopolskiego.

Skargi te zostały wniesione odrębnie, ale na zasadzie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) połączono je do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia, bowiem dotyczą tej samej uchwały.

Skarżąca Gmina Rzepiennik Strzyżewski wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej:

a) § 1 Uchwały tj.: Uchwala się Program ochrony powietrza dla województwa małopolskiego w brzmieniu załącznika do niniejszej uchwały;

b) Załącznika nr 1 do uchwały - Rozdziału 6 "Działania naprawcze"; Działanie 1. Ograniczenie niskiej emisji i poprawa efektywności energetycznej; Zadania wszystkich instytucji publicznych punkt 2, tj. że: Gmina, powiat i województwo zobowiązane są zapewnić, że od 1 stycznia 2023 r., co najmniej 50%, a od 1 stycznia 2025 r. 100% energii elektrycznej zużywanej w ciągu roku przez będące jej własnością budynki użyteczności publicznej będzie pochodziło ze źródeł odnawialnych;

c) Załącznika nr 1 do uchwały - Rozdziału 6 "Działania naprawcze"; Działanie 1. Ograniczenie niskiej emisji i poprawa efektywności energetycznej; Zadania wójtów, burmistrzów i prezydentów miast oraz rad gmin punkt 1 i 2 tj.: 1. Utworzenie do 1 stycznia 2021 r. i utrzymanie punktu obsługi Programu Czyste Powietrze w oparciu o porozumienie z WFOŚiGW w Krakowie 2. Zatrudnienie do 30 września 2021 r. i utrzymanie stanowiska Ekodoradcy. W gminach o liczbie mieszkańców do 20tys.należy zatrudnić co najmniej 1 Ekodoradcę, w gminach o liczbie mieszkańców powyżej 20 tys.-co najmniej 2 Ekodoradców, w gminach o liczbie mieszkańców powyżej 50 tys. co najmniej 3 Ekodoradców, w przypadku gminy o liczbie mieszkańców powyżej 500 tys. -co najmniej 6 Ekodoradców;

d) Załącznika nr 1 do Uchwały - Rozdziału 6 "Działania naprawcze"; Działanie 1. Ograniczenie niskiej emisji i poprawa efektywności energetycznej; Zadania wójtów, burmistrzów i prezydentów miast oraz rad gmin punkt 6 litera a) i c) tj.: Prowadzenie przez straż gminną lub międzygminną, upoważnionych pracowników gminy lub we współpracy z policją kontroli interwencyjnych w zakresie przestrzegania przepisów ochrony powietrza, a) Kontrole interwencyjne (reakcje na zgłoszenia naruszeń) powinny być wykonywane w ciągu 12-u godzin od zgłoszenia, c) W przypadku co najmniej 10% prowadzonych kontroli interwencyjnych w skali roku należy pobrać i zlecić badanie próbki popiołu z paleniska;

e) Załącznika nr 1 do Uchwały - Rozdziału 6 "Działania naprawcze"; Działanie 1. Ograniczenie niskiej emisji i poprawa efektywności energetycznej; Zadania wójtów, burmistrzów i prezydentów miast oraz rad gmin punkt 12 tj.: Gminy objęte uchwałą antysmogową dla Małopolski poprzez swoje działania powinny doprowadzić do sytuacji, w której liczba zainstalowanych urządzeń grzewczych, które nie spełniają wymagań uchwały antysmogowej: od 1 stycznia 2023 r. nie przekroczy 15% wszystkich zainstalowanych urządzeń grzewczych na terenie gminy, od 1 stycznia 2027 r. nie przekroczy 3% wszystkich zainstalowanych urządzeń grzewczych na terenie gminy;

f) Załącznika nr 2 do Uchwały - Rozdziału 8.2.1. Działania długoterminowe; Działanie 1. Ograniczenie niskiej emisji i poprawa efektywności energetycznej; Zadania wszystkich instytucji publicznych punkt 2 tj. że; Gmina, powiat i województwo zobowiązane są zapewnić, że od 1 stycznia 2023 r. co najmniej 50%, a od 1 stycznia 2025 r. 100% energii elektrycznej zużywanej w ciągu roku przez będące jej własnością budynki użyteczności publicznej będzie pochodziło ze źródeł odnawialnych oraz

g) Załącznika nr 2 do Uchwały - Rozdziału 8.2.1. Działania długoterminowe; Działanie 1. Ograniczenie niskiej emisji i poprawa efektywności energetycznej; Zadania wójtów, burmistrzów i prezydentów miast oraz rad gmin punkt 1 i 2 tj.: 1. Utworzenie do 1 stycznia 2021 r. i utrzymanie punktu obsługi Programu Czyste Powietrze w oparciu o porozumienie z WFOSiGW w Krakowie 2. Zatrudnienie do 30 września 2021 r. i utrzymanie stanowiska Ekodoradcy. W gminach o liczbie mieszkańców do 20tys.należy zatrudnić co najmniej 1 Ekodoradcę, w gminach o liczbie mieszkańców powyżej 20tys.-co najmniej 2 Ekodoradców, w gminach o liczbie mieszkańców powyżej 50tys. co najmniej 3 Ekodoradców, w przypadku gminy o liczbie mieszkańców powyżej 500 tys. -co najmniej 6 Ekodoradców.

h) Załącznika nr 2 do Uchwały - Rozdziału 8.2.1. Działania długoterminowe; Działanie 1. Ograniczenie niskiej emisji i poprawa efektywności energetycznej; Zadania wójtów, burmistrzów i prezydentów miast oraz rad gmin punkt 6 litera a) i c) tj.: Prowadzenie przez straż gminną lub międzygminną, upoważnionych pracowników gminy lub we współpracy z policją kontroli interwencyjnych w zakresie przestrzegania przepisów ochrony powietrza, a) Kontrole interwencyjne (reakcje na zgłoszenia naruszeń) powinny być wykonywane w ciągu 12-u godzin od zgłoszenia, c) W przypadku co najmniej 10% prowadzonych kontroli interwencyjnych w skali roku należy pobrać i zlecić badanie próbki popiołu z paleniska.

i) Załącznika nr 2 do Uchwały - Rozdziału 8.2.1. Działania długoterminowe; Działanie 1. Ograniczenie niskiej emisji i poprawa efektywności energetycznej; Zadania wójtów, burmistrzów i prezydentów miast oraz rad gmin punkt 12 tj.: Gminy objęte uchwałą anty smogową dla Małopolski poprzez swoje działania powinny doprowadzić do sytuacji, w której liczba zainstalowanych urządzeń grzewczych, które nie spełniają wymagań uchwały anty smogowej: od 1 stycznia 2023 r. # nie przekroczy 15% wszystkich zainstalowanych urządzeń grzewczych na terenie gminy, od 1 stycznia 2027 r. nie przekroczy 3% wszystkich zainstalowanych urządzeń grzewczych na terenie gminy.

Strona skarżąca zarzuciła rażące naruszenie przepisów prawa materialnego:

1. art. 84 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo Ochrony Środowiska (dalej także jako: POŚ) oraz § 5 punkt 1 Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2019 r. w sprawie programów ochrony powietrza oraz planów działań krótkoterminowych (Dz. U. z 2018 r. poz. 799 z późn. zm.) (dalej także jako Rozporządzenie) polegające na nałożeniu na skarżącą obowiązków nieprzewidzianych w tych przepisach oraz niemożliwych do wykonania. Przepisy te stanowią bowiem zamknięty katalog obowiązków, jakie mogą być nałożone na organ administracji w uchwale określającej program ochrony powietrza, tymczasem zaskarżana uchwała nakłada inne, dodatkowe obowiązki, których ponadto skarżąca nie jest w stania wykonać.

2. § 3 punkt 5 Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2019 r. w sprawie programów ochrony powietrza oraz planów działań krótkoterminowych poprzez nałożenie na skarżącą obowiązków niewspółmiernych i nieuzasadnionych ekonomicznie, niemożliwych do wykonania, podczas gdy część opisowa programu obejmuje informacje dotyczące planowanych do podjęcia odpowiednich działań, tak by okresy, w których poziomy dopuszczalne oraz pułap stężenia ekspozycji nie są dotrzymane, były jak najkrótsze, jak również mających na celu osiągnięcie poziomów docelowych w określonym czasie za pomocą ekonomicznie uzasadnionych działań technicznych i technologicznych.

3. § 3 punkt 1 litera a) tiret 3 Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2019 r. w sprawie programów ochrony powietrza oraz planów działań krótkoterminowych poprzez brak w Programie ochrony powietrza dla województwa małopolskiego mapy strefy opracowanej w państwowym systemie odniesień przestrzennych z wykorzystaniem materiałów i baz danych gromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym, która winna stanowić załącznik do programu.

4. Art. 2 w zw. z art. 7 ust. pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w zw. z art. 18 ustawy z 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz. U. 2020.833) polegające na nałożeniu na Gminę Rzepiennik Strzyżewski konkretnych obowiązków w zakresie podejmowanych inwestycji, kolejności, sposobach i środkach ich realizacji, a także o związanych z tym nakładach finansowych, które należą do zadań własnych gminy, które gmina realizuje we własnym zakresie, we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność, a tym samym naruszenie samodzielności gminy jako jednostki samorządu terytorialnego.

5. art. 379 ust. 3 ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez nałożenie w Uchwale na skarżących obowiązek przeprowadzania kontroli interwencyjnych w zakresie przestrzegania przepisów ochrony powietrza w ciągu 12-u godzin od zgłoszenia, podczas gdy zgodnie z ww. przepisem kontrolujący wykonując kontrolę jest uprawniony m.in. wstępu wraz z rzeczoznawcami i niezbędnym sprzętem przez całą dobę na teren nieruchomości, obiektu lub ich części, na których prowadzona jest działalność gospodarcza, a w godzinach od 6 do 22 - na pozostały teren, co sprawia, że nałożony obowiązek, może być niemożliwy do wykonania w określonym czasie bez naruszenia ww. przepisów prawa.

6. § 29 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 283).

Mając na uwadze powyższe Gmina Rzepiennik Strzyżewski wniosła o: stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonym zakresie; określenie, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana w zaskarżonym zakresie; zasądzenie od Sejmiku Województwa małopolskiego na rzecz skarżącej kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi obszernie rozwinięto powyższe zarzuty akcentując, że w ocenie skarżącej brak było podstawy prawnej do zamieszczania zaskarżonych regulacji w Programie ochrony powietrza dla województwa małopolskiego wprowadzonym zaskarżoną Uchwałą, która - jako wydana sprzecznie z prawem oraz dodatkowo niemożliwa do wykonania - winna zostać uznana za nieważną w zaskarżonym zakresie.

W odpowiedzi na tę skargę Sejmik Województwa Małopolskiego wniósł o jej oddalenie, a zarzuty uznał są bezpodstawne, co obszernie uzasadnił.

Skarżąca Gmina Oświęcim wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej Załącznika nr 2 do ww. Uchwały - część I - rozdział 8 Działania wskazane do realizacji w celu osiągnięcia standardów jakości powietrza w strefach - podrozdział 8.2. Wykaz i opis planowanych do realizacji działań naprawczych - punkt 8.2.1. Działania długoterminowe - Działanie 1. Ograniczenie niskiej emisji i poprawa efektywności energetycznej - w zakresie Zadania wójtów, burmistrzów i prezydentów miast oraz rad gmin, a to w:

- pkt 1,

- pkt 6 lit. a) oraz lit. b),

- pkt 10

Strona skarżąca wniosła o zasadzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego:

1. art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 713) - poprzez błędną jego wykładnię i nałożenie na skarżącą obowiązku zawarcia porozumienia z WFOSiGW w Krakowie, podczas gdy przepis ten zezwala na zawarcie porozumienia, a nie nakazuje jego zawarcie,

2. art. 84 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1219 z późn. zm.) i Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2019 r. w sprawie programów ochrony powietrza oraz planów działań krótkoterminowych (Dz. U. poz. 1159), polegające na nałożeniu na skarżącą, jako organu administracji, obowiązków nieprzewidzianych w tych przepisach, tj. określenie terminu przeprowadzania kontroli interwencyjnych (w ciągu 12-tu godzin od zgłoszenia) oraz czasu zaktualizowania informacji o podjętych działaniach i rezultatach kontroli (w ciągu 3 dni roboczych od podjęcia kontroli) w przypadku zgłoszeń dokonywanych przez Ekointerwencję,

3. art. 10 ust. 2a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 293 z późn. zm.) poprzez błędną jego wykładnię i zobowiązanie skarżącej do wskazania w studium braku obszarów, które mogą być przeznaczone pod urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, podczas gdy wskazany przepis stanowi, iż jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie takich obszarów, a także ich stref ochronnych, należy ich rozmieszczenie ustalić w studium.

W uzasadnieniu wskazano, że Załącznik nr 2 do ww. Uchwały w zaskarżonej części zawiera szereg obowiązków nałożonych na wójtów, burmistrzów i prezydentów miast. Skarżąca, jako adresatka obowiązków określonych zaskarżoną uchwałą, ma interesprawny w kwestionowaniu jej zapisów, które nakładają na skarżącą określone obowiązki, ustalone w sposób sprzeczny z obowiązującymi w tej mierze przepisami.

Co do pierwszego zarzutu, tj. naruszenia art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.) skarżąca podkreśliła, iż zgodnie z art. 8 ust. 2 u.s.g. zadania z zakresu administracji rządowej gmina może wykonywać również na podstawie porozumienia z organami tej administracji. Porozumienie to jest prawną niewładczą formą działania administracji, mającą swoją podstawę w przepisach prawa administracyjnego. Dochodzi ono do skutku poprzez zgodne oświadczenie woli stron porozumienia (podmiotów wykonujących administrację publiczną). T. Moll (w:) Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. II, red. B. Dolnicki, Warszawa 2018, art. 8. Zdaniem skarżącej przedmiotowa Uchwała w pkt 1 zaskarżonej części narusza ww. art. 8 ust. 2 u.s.g. poprzez jego błędną interpretację i nałożenie na skarżącą obowiązku zawarcia porozumienia z WFOSiGW w Krakowie celem utworzenia i utrzymania od dnia 1 stycznia 2021 r. punktu obsługi Programu Czyste Powietrze. Przepis ten, zdaniem skarżącej, nie nakazuje zawarcia porozumienia, a jedynie wskazuje taką możliwość. Skarżąca, poprzez taki zapis w Uchwale, jest niejako zobligowana do zawarcia tego porozumienia. Nie jest przewidziane przekazanie żadnych środków z WFOŚiGW w Krakowie na realizację tego zadania. Skarżąca, tworząc taki punkt obsługi, musi wygospodarować miejsce (przestrzeń biurową) i zatrudnić pracownika do realizacji tych zadań. Biorąc pod uwagę i tak ciężką sytuację finansową jednostek samorządu terytorialnego, nakładanie kolejnego finansowego zobowiązania nie może się odbyć bez uszczerbku dla innych istotnych zadań skarżącej.

Co do drugiego zarzutu, tj. naruszenia przez organ art. 84 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (dalej: p.o.ś.) i Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2019 r. w sprawie programów ochrony powietrza oraz planów działań krótkoterminowych (dalej: Rozporządzenie), skarżąca wskazała, że zgodnie z treścią art. 84 ust. 2 pkt 7 p.o.ś. organ administracji może być zobowiązany wyłącznie do przekazywania organowi przyjmującemu program informacji o wydawanych decyzjach, mających wpływ na realizację tegoż programu. Rozwinięcie postanowień dotyczących obowiązków organów administracji publicznej, jakie mogą być na nie nałożone w programach ochrony powietrza, zawarte jest w Rozporządzeniu. Żaden z przepisów Rozporządzenia nie stanowi o terminie przeprowadzenia kontroli interwencyjnych i żaden nie daje również uprawnienia do wskazania takiego terminu w programie. Określony przez organ 12-to godzinny termin na przeprowadzenie kontroli interwencyjnej (liczony od momentu zgłoszenia) jest niemożliwy do wykonania. Po pierwsze skarżąca nie posiada straży gminnej bądź międzygminnej, która pracuje 24 godziny na dobę. Po drugie pracownicy gminy pracują w systemie pięciodniowego tygodnia pracy (tj. od poniedziałku do piątku), co do zasady od godziny 7.30 do 15.30. Zatem niemożliwym jest wykonanie kontroli we wskazanym terminie. Hipotetycznie, gdyby zgłoszenie wpłynęło o godzinie 18.00, to czas na przeprowadzenie kontroli upłynąłby o godzinie 6.00 kolejnego dnia. W tych godzinach pracownicy skarżącej nie pracują. Podobna sytuacja miałaby miejsce w czasie weekendu. Nałożony obwiązek jest niemożliwy do wykonania przez skarżącą. Ponadto w godzinach pomiędzy 22.00 a 6.00 nie powinno się zakłócać ciszy nocnej, więc z 12-tu wyznaczonych godzin pozostaje 4, aby faktycznie dokonać kontroli interwencyjnej.

Podobnie sytuacja przedstawia się w kwestii czasu zaktualizowania informacji o podjętych działaniach i rezultatach kontroli (w ciągu 3 dni roboczych od podjęcia kontroli) w przypadku zgłoszeń dokonywanych przez Ekointerwencję. Skarżąca podkreśliła, iż konieczność zrealizowania tych kontroli, w tak absurdalnie krótkim czasie, spowoduje znaczące nakłady finansowe po stronie skarżącej, których nie jest ona w stanie ponieść bez uszczerbku dla innych zadań.

Co do trzeciego zarzutu, tj. naruszenia art. 10 ust. 2a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez błędną jego wykładnię i zobowiązanie skarżącej do wskazania w studium braku obszarów, które mogą być przeznaczone pod urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, skarżąca wskazała, że ww. przepis jednoznacznie stanowi, iż jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu; w studium ustala się ich rozmieszczenie. Wprowadzając taki zapis organ przekroczył interpretację ww. przepisu.

Reasumując skarżąca wskazała, że wszelkie ww. naruszenia ingerują w zadania własne skarżącej, naruszają jej samodzielność i w żadnej mierze nie są uzasadnione ekonomicznie.

W odpowiedzi na tę skargę Sejmik Województwa Małopolskiego wniósł o jej oddalenie, a zarzuty uznał są bezpodstawne, co obszernie uzasadnił.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Na wstępie należy wyjaśnić, że na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 491 z późn. zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Do dnia dzisiejszego stan epidemii nie został odwołany. Zgodnie z art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 z późn. zm.; dalej: ustawa o COVID), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r. poz. 875) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących (ust. 2). Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów (ust. 3).

W niniejszej sprawie Przewodniczący II Wydziału WSA w Krakowie wyznaczył na dzień 25 lutego 2021 r. posiedzenie niejawne Sądu w składzie trzech sędziów.

Przeprowadzenie rozprawy w niniejszej sprawie stanowiłoby nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, a jednocześnie nie ma technicznych możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość, z bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne w trybie wyżej opisanym, nie wymaga zgody stron postępowania, a dokonywane jest jednoosobowo przez Przewodniczącego Wydziału. Nadto zgodnie z § 1 pkt 1 zarządzenia nr 61 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 października 2020 r., z dniem 17 października 2020 r., w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Krakowie odwołane zostały rozprawy przy jednoczesnym utrzymaniu działalności orzeczniczej Sądu w trybie rozpoznawania spraw na posiedzeniach niejawnych. Zarządzenie dostępne jest na stronie internetowej WSA w Krakowie.

Zdaniem Sądu skierowanie niniejszej sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów umożliwiło jej rozstrzygnięcie bez szkody dla wyjaśnienia sprawy. Przy tym wyjaśnić należy, że rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nie prowadzi do pominięcia argumentacji skarżących i skarżonego organu, bowiem podnoszone przez nich argumenty są rozważane przez Sąd w oparciu o akta sprawy oraz skargę, odpowiedź na skargę i inne pisma procesowe. Z tych względów Sąd rozpoznał na podstawie cytowanego powyżej art. 15zzs4 ust. 3 ustawy o COVID sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała Sejmiku Województwa Małopolskiego Nr XXV/373/20 z dnia 28 września 2020 r. w sprawie Programu ochrony powietrza dla województwa małopolskiego.

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 190 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) - dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego, jak również inne niż określone w pkt 5 akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 6). Z kolei zgodnie z art. 134 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. pozostaje w związku z art. 82 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, stosownie do którego uchwała organu samorządu województwa sprzeczna z prawem jest nieważna.

Rozpoznając sprawę w świetle powyższych kryteriów Sąd stwierdził, że wniesione skargi są bezzasadne i podlegają oddaleniu.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do legitymacji skarżących do wywiedzenia skarg.

Skargi zostały wniesione na podstawie art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1668, dalej u.s.w.). Stosownie do tego przepisu, każdy, czyj interesprawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego.

W przeciwieństwie do legitymacji w postępowaniu administracyjnym określonym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, uprawnionym do wniesienia skargi z art. 90 ustawy o samorządzie województwa może być jedynie podmiot, którego interesprawny lub uprawnienie zostały naruszone. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia jest zatem przesłanką dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego i otwiera drogę do jej merytorycznej oceny. Ocena ta zaś dotyczy charakteru naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego występuje wówczas, gdy jest ono konsekwencją naruszenia obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego lub procesowego).

Przez interesprawny, w przeciwieństwie do interesu faktycznego, rozumie się przyznany przepisami prawa materialnego zakres uprawnień podmiotu, kształtujący jego sytuację prawną. Naruszenie tego interesu następuje więc wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 205/09). Musi to być nadto interes indywidualny, bezpośredni i realny (wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 715/05), wynikający z normy obowiązującego prawa, naruszony aktem prawa miejscowego. Istotne by był wykazany przez skarżącego, gdyż dopiero stwierdzenie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę, otwiera mu drogę do merytorycznego rozpoznania skargi (wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1539/09).

Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie strony skarżące, kwestionując zapisy Programu, stanowiące integralną część zaskarżonej uchwały, wykazały swoją legitymację do wniesienia skarg w trybie art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa.

Należy wskazać, że Program został przygotowany dla stref województwa małopolskiego, tj. Aglomeracji Krakowskiej, strefy miasto Tarnów - miasta o liczbie mieszkańców powyżej 100 tys. oraz strefy małopolskiej, czyli pozostałego obszaru województwa, do którego zaliczają się skarżące Gmina Rzepiennik Strzyżewski i Gmina Oświęcim.

Wskazane w skargach zaskarżone zapisy Programu nakładają na strony skarżące określone obowiązki. Uchwała zawiera ograniczenia, nakazy i ich adresata. W związku z tym ma wpływ na sytuację prawną skarżących (również ekonomiczną). Uchwała wprost nakłada obowiązki na każdego adresata. Interesprawny skarżących jest indywidualny, konkretny i sprawdzalny obiektywnie. Interes ten zaktualizował się po wydaniu uchwały.

Zgodnie z art. 376 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (dalej też p.o.ś. - t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1219 z późn. zm.) m.in. wójt jest organem ochrony środowiska. Podkreślenia wymaga także, że zrealizowanie przez skarżące wskazanych w uchwale działań jest sankcjonowane przez art. 315a ust. 1 pkt 3 p.o.ś., zgodnie z którym w przypadku niedotrzymania terminów realizacji zadań określonych w programach ochrony powietrza i ich aktualizacjach lub planach działań krótkoterminowych organ za to odpowiedzialny podlega karze pieniężnej w wysokości od 50.000 do 500.000 zł.

Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził, że skarżące gminy, jako adresaci obowiązków określonych zaskarżoną Uchwałą, sankcjonowanych dodatkowo karą finansową za niewykonanie nałożonych obowiązków w terminie, wykazały w niniejszej sprawie legitymacją skargową w rozumieniu normy art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa.

Dokonywana przez sąd administracyjny kontrola następuje wyłącznie pod kątem legalności, a nie celowości podjęcia uchwały lub zastosowanych konkretnych rozwiązań.

Zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego i stanowi źródło prawa powszechnie obowiązującego na obszarze w niej wskazanym (w województwie lub części), a została wydana na podstawie art. 18 pkt 1 i art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa oraz art. 84, art. 91 ust. 3, art. 92 ust. 1c ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska w związku z art. 7 pkt 2 ustawy z dnia 13 czerwca 2019 r. o zmianie ustawy Prawo ochrony środowiska oraz ustawy o zarządzaniu kryzysowym (Dz. U. z 2019 r. poz. 1211).

Pierwszy z powyższych przepisów powołanych w zaskarżonej uchwale, tj. art. 18 u.s.w. określa właściwość sejmiku województwa w zakresie realizacji wymienionych przykładowo w tym przepisie zadań, zaś funkcjonalnie służy rozgraniczeniu jego kompetencji w relacji do należących do innych organów samorządu województwa. Wskazana regulacja pozostaje w związku z art. 9 u.s.w., w myśl którego samorząd województwa, na podstawie upoważnień ustawowych, stanowi akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze województwa. Artykuł 18 u.s.w. zawiera zatem przykładowe wyliczenie zadań, które należą do wyłącznej właściwości sejmiku województwa, w tym w pkt 1 wymienia stanowienie aktów prawa miejscowego, podając w otwartym katalogu trzy ich rodzaje.

Zgodnie z art. 89 ust. 1 u.s.w. na podstawie tej ustawy oraz na podstawie upoważnień udzielonych w innych ustawach i w ich granicach sejmik województwa stanowi akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze województwa lub jego części. Ta regulacja jest niejako powtórzeniem kompetencji przewidzianej w art. 18 pkt 1 u.s.w. oraz art. 9 u.s.w., łączącym ich aspekt podmiotowy i przedmiotowy.

Artykuł 84 ust. 1 p.o.ś. stanowi, że w celu doprowadzenia do przestrzegania standardów jakości środowiska w przypadkach wskazanych ustawą lub przepisami szczególnymi, w drodze aktu prawa miejscowego, tworzone są programy. Programy są publikowane w wojewódzkich dziennikach urzędowych. Kolejne jednostki redakcyjne tego art. 84 p.o.ś.: określają normatywną treść programów (ust. 2); wskazują zasadnicze źródła będące podstawą takich ustaleń (ust. 3); wprowadzają obowiązek udostępnienia na określonych zasadach wyników ocen i analiz, o których mowa w ust. 3, ujmowanych w uzasadnieniu do programu. Określenie wymagań formalnych, jakie powinny spełniać programy, znalazło się zatem w art. 84 ust. 2 i 4 p.o.ś., natomiast źródło informacji wykorzystywanych w procesie ich opracowywania wskazano w art. 84 ust. 3 p.o.ś.

Z art. 84 ust. 1 p.o.ś wynika, że szczegółowe podstawy do wydania programów znajdują się w przepisach prawa materialnego. Takim przepisem jest właśnie art. 91 ust. 3 p.o.ś., który zobowiązuje sejmik województwa, w terminie 15 miesięcy od dnia otrzymania wyników oceny poziomów substancji w powietrzu i klasyfikacji stref, o których mowa w art. 89 ust. 1, do określenia, w drodze uchwały, programu ochrony powietrza. Ponadto w oparciu o art. 92 ust. 1c p.o.ś. sejmik województwa, w terminie 15 miesięcy od dnia otrzymania informacji o ryzyku wystąpienia w danej strefie przekroczenia poziomu alarmowego, od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, określa, w drodze uchwały, plan działań krótkoterminowych. Natomiast zgodnie z art. 7 pkt 2 ustawy z dnia 13 czerwca 2019 r. o zmianie ustawy Prawo ochrony środowiska oraz ustawy o zarządzaniu kryzysowym sejmik województwa został zobowiązany do uchwalenia program ochrony powietrza w terminie do dnia 30 września 2020 r.

Wskazane wyżej przepisy rangi ustawowej pozostają w bezpośrednim związku z art. 94 Konstytucji RP, który stanowi, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.

Zaskarżone w niniejszej sprawie uchwała była procedowana, zgodnie z wymogami Statutu Województwa Małopolskiego, w dwóch czytaniach: pierwsze czytanie projektu uchwały odbyło się w dniu 2 września 2020 r. Zgodnie z § 67 Statutu Województwa Małopolskiego radni mieli prawo do zgłaszania poprawek do niniejszej uchwały. Zgłoszono 30 poprawek. Poprawki zostały zaopiniowane przez właściwą Komisję Ochrony Środowiska i Bezpieczeństwa Publicznego. W dniu 28 września 2020 r. odbyło się drugie czytanie projektu uchwały. Zgłoszone przez radnych poprawki zostały poddane pod głosowanie. Po przegłosowaniu poprawek Sejmik poddał pod głosowanie całość uchwały wraz z przyjętymi poprawkami. Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że przedmiotowa uchwała jest oparta na stosownej podstawie prawnej w granicach upoważnienia ustawowego i została podjęta zgodnie z wymogami proceduralnymi.

Załącznik nr 1 do zaskarżonej uchwały stanowi Streszczenie Programu ochrony powietrza dla województwa małopolskiego, wskazując m.in. że Program ochrony powietrza dla województwa małopolskiego ma na celu osiągnięcie dopuszczalnych poziomów zanieczyszczeń w powietrzu, wyznaczonych w przepisach polskich i unijnych, w możliwie najszybszym terminie.

Załącznik nr 2 do uchwały stanowi z kolei pełny tekst Programu ochrony powietrza dla województwa małopolskiego uchwalony zaskarżoną uchwałą Sejmiku Województwa Małopolskiego. Jest to dokument główny, wyznaczający długoterminowe działania naprawcze i plan działań krótkoterminowych wraz z uzasadnieniem zawierającym uszczegółowienie zagadnień związanych z analizą jakości powietrza, opisem uwarunkowań ekonomicznych, ekologicznych i lokalnych wybranych kierunków działań naprawczych.

Dokument został oparty na analizach dla roku bazowego 2018. Wdrażanie działań zaplanowane zostało do 2023 r. w celu osiągnięcia poziomów dopuszczalnych pyłu zawieszonego PM10 i PM2,5 oraz do 2026 r. w celu osiągnięcia poziomu docelowego benzo (a)pirenu i poziomu dopuszczalnego dwutlenku azotu.

Jak wynika ze szczegółowego uzasadnienia uchwały, opublikowanego w Biuletynie Informacji Publicznej i dostępnego w internecie (https://bip.malopolska.pl/umwm,a,1824861,uchwala-nr-xxv37320-sejmiku-wojewodztwa-malopolskiego-z-dnia-28-wrzesnia-2020-r-w-sprawie-programu-o.html), główne działania Programu służą wdrożeniu w Małopolsce programu Czyste Powietrze i innych rządowych instrumentów dla ochrony powietrza oraz pełnej realizacji uchwałantysmogowych dla Krakowa i Małopolski. Znowelizowane zasady Programu Czyste Powietrze wymagają większego zaangażowania samorządów gmin w pomoc mieszkańcom w skorzystaniu z dofinansowania do wymiany źródeł ogrzewania, termomodernizacji budynków i wykorzystania odnawialnych źródeł energii. Gminy powinny być również przygotowane do pomocy osobom dotkniętym ubóstwem energetycznym przy wykorzystaniu programu Stop Smog.

Jak wskazano w Załączniku nr 2 do uchwały, Program ochrony powietrza dla województwa małopolskiego został opracowany w związku z odnotowaniem w 2018 r. przekroczenia standardów jakości powietrza w województwie małopolskim. Opracowany został zgodnie z wymaganiami Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2019 w sprawie programów ochrony powietrza oraz planów działań krótkoterminowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1159). Integralną częścią Programu jest plan działań krótkoterminowych (dalej PDK lub Plan). Program obejmuje trzy strefy oceny jakości powietrza:

1. strefa Aglomeracja Krakowska,

2. strefa miasto Tarnów,

3. strefa małopolska.

Celem Programu ochrony powietrza jest wskazanie przyczyn wystąpienia przekroczeń poziomów dopuszczalnych i docelowych pyłu zawieszonego PMIO, PM2,5, dwutlenku azotu oraz benzo (a)pirenu, a następnie wyznaczenie działań naprawczych, które pomogą poprawić jakość powietrza. Do analiz, które były niezbędne w Programie ochrony powietrza, wykorzystano dane dla roku 2018, który jest rokiem bazowym. Wszystkie planowane zadania zostały przeanalizowane i wybrane tak, by z wykorzystaniem dostępnych środków finansowych zapewnić uzyskanie jak największego efektu poprawy, jakości powietrza. Realizacja zadań zaplanowana jest do roku 2023.

Wymagania procedury w stopniu niezbędnym do podjęcia przez Sejmik Województwa Małopolskiego zaskarżonej uchwały zostały zachowane.

Zgodnie z art. 91 ust. 9 p.o.ś. zapewniony został udział społeczeństwa w postępowaniu, którego przedmiotem było sporządzenie programu ochrony powietrza. Proces przygotowania ostatecznej wersji Programu poprzedzony został szerokimi konsultacjami społecznymi.

W styczniu 2020 r. przeprowadzone zostały wstępne konsultacje działań naprawczych zaproponowanych do ujęcia w Programie. W dniach 10-17 stycznia 2020 r. przeprowadzono cykl 6-u wstępnych spotkań konsultacyjnych (dwa w Krakowie oraz jedno w Tarnowie, Nowym Sączu, Nowym Targu i Chrzanowie). W okresie od 10 stycznia do 24 stycznia trwały wstępne konsultacje społeczne. W wyznaczonym terminie uwagi i wnioski do przedstawionych działań naprawczych przekazało 450 podmiotów. Po przeanalizowaniu uwag uwzględniono znaczącą ich część i dokonano licznych modyfikacji działań naprawczych.

Następnie w ramach przygotowywania Programu ochrony powietrza dla województwa małopolskiego odbyły się dwie oficjalne tury konsultacji społecznych: 1 tura w dniach 13 marca - 5 czerwca 2020 r.; 2 tura w dniach 2 lipca - 27 lipca 2020 r.

W dniu 12 marca 2020 r. projekt uchwały Sejmiku Województwa Małopolskiego w sprawie Programu ochrony powietrza dla województwa małopolskiego został przyjęty przez Zarząd Województwa Małopolskiego i skierowany do konsultacji społecznych i opiniowania przez wójtów, burmistrzów, prezydentów miast i starostów.

Konsultacje planowane w dniach 13 marca - 10 kwietnia 2020 r., na mocy art. 15 zzs ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych zostały zawieszone w okresie 31 marca - 22 maja 2020 r. (trwały w dniach 13 marca - 30 marca 2020 r.). Następnie na mocy ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 konsultacje społeczne i opiniowanie zostały podjęte w terminie 23 maja - 5 czerwca 2020 r.

Na podstawie przedstawionych uwag i opinii, które wpłynęły w ramach konsultacji oraz z uwzględnieniem odmiennej sytuacji społeczno-gospodarczej zaproponowane zostały zmiany w działaniach naprawczych Programu. W ramach I tury konsultacji uwzględniono 43 uwagi, 198 częściowo, natomiast 28 wniosków zostało odrzuconych. Ponadto apel o skuteczny Program ochrony powietrza w Małopolsce złożony przez Krakowski Alarm Smogowy, podpisany przez 3 482 podmioty, został uwzględniony w częściowym zakresie.

W dniu 2 lipca 2020 r. ogłoszono rozpoczęcie II tury konsultacji społecznych projektu Programu ochrony powietrza dla województwa małopolskiego. Uwagi do projektu Programu można było składać w terminie do 27 lipca 2020 r. Uwzględniono 79 uwag, 1 635 częściowo, natomiast 99 wniosków zostało odrzuconych. Ponadto apel o skuteczny Program ochrony powietrza w Małopolsce złożony przez Krakowski Alarm Smogowy oraz Stanowisko Zarządu Małopolskiego Cechu Zdunów i Zawodów Pokrewnych zostały uwzględnione w częściowym zakresie.

Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Krakowie decyzją nr 00.410.17.5.2020.MaS z dnia 3 sierpnia 2020 r. podtrzymał decyzję nr 00.410.17.3.2020.MaS z dnia 2 kwietnia 2020 r. i stwierdził brak konieczności przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko do projektu Programu ochrony powietrza dla województwa małopolskiego.

Celem Programu jest osiągnięcie poziomów dopuszczalnych i docelowych substancji w powietrzu, co jest realizowane poprzez określenie odpowiednich działań naprawczych, a także związanych z nimi obowiązków ze wskazaniem podmiotów i organów za nie odpowiedzialnych.

Szczegółowe zarzuty wniesionych skarg nie były trafne, a argumenty zaprezentowane przez Sejmik Województwa Małopolskiego w odpowiedziach na skargi są przekonujące i trafne. Trzeba zaakcentować, że o znacznym zanieczyszczeniu powietrza w Krakowie i województwie małopolskim mówi się co najmniej od kilkunastu lat. Stopień zanieczyszczenia powietrza wymagał podjęcia przez uchwałodawcę działań stanowczych.

Odnosząc się do zarzutów skargi Gminy Rzepiennik Strzyżewski - w zakresie zarzutu dotyczącego naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 84 ust. 2 pkt 7 p.o.ś. oraz § 5 punkt 1 Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2019 r. w sprawie programów ochrony powietrza oraz planów działań krótkoterminowych, polegającego na nałożeniu na skarżącą obowiązków nieprzewidzianych w tych przepisach oraz niemożliwych do wykonania - Sąd wskazuje, że zarzut ten jest bezzasadny.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 p.o.ś. przesłankę do przygotowania Programu stanowiło stwierdzenie w 2018 r. przekroczeń poziomów dopuszczalnych i docelowych substancji w powietrzu w strefach województwa małopolskiego, w których dokonuje się oceny jakości powietrza. Ocena jakości powietrza w województwie małopolskim w roku 2018, dokonana przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (Roczna ocena jakości powietrza w województwie małopolskim. Raport wojewódzki za rok 2018") wykazała przekroczenia poziomów dopuszczalnych oraz poziomów docelowych zanieczyszczeń we wszystkich strefach województwa. Obszar obowiązywania Programu obejmuje więc całe województwo małopolskie. W ramach Programu dokonano analizy jakości powietrza w roku 2018, w tym w szczególności wskazane zostały obszary przekroczeń poszczególnych substancji, a także zakres tych przekroczeń. Dokonano także analizy udziału poszczególnych źródeł emisji zanieczyszczeń w stężeniach poszczególnych substancji, co stanowiło podstawę do wskazania głównych przyczyn przekroczeń norm jakości powietrza wskazanych w Rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 24 sierpnia 2012 r. w sprawie poziomów niektórych substancji w powietrzu (Dz. U. z 2012 r. poz. 1031).

W związku z przeprowadzoną analizą w Programie, zgodnie z art. 84 ust. 2 pkt 3 p.o.ś., wyznaczono podstawowe kierunki i zakres działań niezbędnych do przywrócenia standardów jakości powietrza. Program wskazuje następujące kierunki działań naprawczych:

* Ograniczenie niskiej emisji i poprawa efektywności energetycznej.

* Ograniczenie emisji z sektora transportu.

* Ograniczenie emisji z działalności gospodarczej.

W skardze Gmina Rzepiennik Strzyżewski powołuje się ogólnie jedynie na art. 84 p.o.ś., jednak tryb opracowywania programów ochrony powietrza, a także elementy, które powinien on zawierać, są określone ponadto w Dziale II p.o.ś. Ochrona powietrza, w tym w szczególności w art. 91. W ramach każdego z podstawowych kierunków wskazano wobec tego zakres działań niezbędnych do przywrócenia standardów jakości powietrza. Wskazano ponadto podmioty i organy odpowiedzialne za realizację działań naprawczych oraz obowiązki i ograniczenia wynikające z programu, do czego normy art. 91 ust. 7a pkt 8 p.o.ś. oraz art. 91 ust. 7a pkt 9 p.o.ś. zobowiązują Zarząd Województwa Małopolskiego.

Dodatkowo zakres upoważnienia przyznanego sejmikowi województwa został szczegółowo rozwinięty w Rozporządzeniu i to określenia zawarte w tym akcie, a nie ogólne określenia umieszczone w art. 84 p.o.ś. powinny stanowić podstawę do analizy zakresu działań zawartych w zaskarżonym Programie.

Stwierdzenie, że wyłącznym obowiązkiem nałożonym w Programie ochrony powietrza na organ administracji może być zobowiązanie go do przekazywania organowi przyjmującemu program informacji o wydawanych decyzjach mających wpływ na realizację programu, jest zbyt daleko idące i nie odpowiadające roli przedmiotowego dokumentu. Organ opracowujący program ochrony powietrza jest ustawowo zobowiązany do wskazania działań naprawczych oraz odpowiedzialnych za ich realizację organów i podmiotów. Co więcej, znowelizowana ustawa p.o.ś. (Ustawa z dnia 13 czerwca 2019 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz ustawy o zarządzaniu kryzysowym) nakłada na opracowującego program obowiązek określenia działań naprawczych, tak aby okresy, w których nie są dotrzymane poziomy dopuszczalne lub docelowe lub pułap stężenia ekspozycji, były jak najkrótsze (art. 91 ust. 9ac p.o.ś.).

Rozporządzenie w sprawie programów ochrony powietrza oraz planów działań krótkoterminowych wskazuje, iż adresatem obowiązków wynikających z realizacji działań naprawczych są organy administracji publicznej właściwe w sprawach:

a) przekazywania organowi określającemu program ochrony powietrza informacji o wydawanych decyzjach, których ustalenia zmierzają do osiągnięcia celów programu ochrony powietrza,

b) wydania aktów prawa miejscowego,

c) monitorowania realizacji programu ochrony powietrza lub poszczególnych zadań programu ochrony powietrza (§ 5 pkt 1).

Jednym z tych organów jest właśnie gmina.

Rozporządzenie nie zawiera konkretnego i zamkniętego katalogu działań naprawczych. Wymaga zawarcia odpowiednich działań, przy jednoczesnym założeniu aby okresy, w których poziomy dopuszczalne oraz pułap stężenia ekspozycji nie są dotrzymane, były jak najkrótsze, jak również mających na celu osiągnięcie poziomów docelowych w określonym czasie za pomocą ekonomicznie uzasadnionych działań technicznych i technologicznych. Program ma zawierać wykaz i opis wszystkich planowanych do realizacji działań naprawczych. Tym samym to stronie samorządu województwa jest stworzenie katalogu działań naprawczych pod warunkiem spełniania przez nie ww. założeń. Sytuacja w każdym województwie jest inna, a konkretny program ochrony powietrza ma być do niej dostosowany. Ustawodawca wyszedł z założenia, tak samo jak w przypadku tzw. uchwałantysmogowych, że dany region posiada najlepsze rozeznanie jakie działania będą najbardziej adekwatne.

Program ochrony powietrza dla województwa małopolskiego opracowany został również zgodnie z obowiązującymi przepisami w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 p.o.ś. powodem opracowania Programu były przekroczenia określonych poziomów dopuszczalnych i docelowych substancji w powietrzu w 2018 r. Jego głównym celem jest zatem osiągnięcie standardów jakości powietrza. Z uwagi na występowanie przekroczeń we wszystkich strefach, w których dokonuje się oceny jakości powietrza oraz uwzględniając obowiązujące na terenie województwa tzw. uchwały antysmogowe (oparte na art. 96 p.o.ś.), określono działania naprawcze i przypisano odpowiedzialne za nie jednostki. Adresatami działań naprawczych zawartych w Rozdziale 8 Programu są wszystkie gminy oraz wszystkie powiaty - nie wymienia się ich z nazwy. W niektórych przypadkach intensywność działań została rozróżniona w oparciu o populację gmin, a więc w oparciu o określoną ich cechę (Rozdział 8.2.1 Działania długoterminowe Działanie 1. Zadania wójtów, burmistrzów i prezydentów miast oraz rad gmin). Sposób określenia adresatów działań wypełnia definicję generalnego charakteru aktu prawa miejscowego. Podane w skardze przykłady orzeczeń dotyczą zupełnie innych sytuacji.

Przedmiotowa uchwała spełnia również wymagania związane z abstrakcyjnością i normatywnością aktu prawa miejscowego, tj. koniecznością określenia nakazów, zakazów czy dozwolonych zachowań dla powtarzalnych okoliczności. Program przygotowany został w szczególności w oparciu o przepisy zawarte w ustawie p.o.ś. (art. 91) oraz Rozporządzenie w sprawie programów ochrony powietrza oraz planów działań krótkoterminowych.

Okoliczności, w jakich wdrażane będą działania naprawcze - określone nakazy i sposób zachowania - wynikają z zapisów ustawy. Działania naprawcze wdrażane są w przypadku przekroczeń norm jakości powietrza i mają na celu ich osiągnięcie. Dlatego też dla perspektywy czasowej Programu (a jest nią okres maksymalnie 6-letni - art. 91 ust. 7a pkt 4 lit. c) wyznaczone zostały zadania - swego rodzaju nakazy i zakazy - których realizacja ma przynieść określony skutek. W przytoczonych w skardze zadaniach podkreśla się konieczność nie tylko jednorazowej ich realizacji, ale także utrzymania ich realizacji:

* Utworzenie do 1 stycznia 2021 r. i utrzymanie punktu obsługi Programu Czyste Powietrze w oparciu o porozumienie z WFOŚiGW w Krakowie.

* Zatrudnienie do 30 września 2021 r. i utrzymanie stanowiska Ekodoradcy.

* Gmina, powiat i województwo zobowiązane są zapewnić, że od 1 stycznia 2023 r. co najmniej 50%, a od 1 stycznia 2025 r. 100% energii elektrycznej zużywanej w ciągu roku przez będące jej własnością budynki użyteczności publicznej będzie pochodziło ze źródeł odnawialnych.

* Gminy objęte uchwałą antysmogową dla Małopolski poprzez swoje działania powinny doprowadzić do sytuacji, w której liczba zainstalowanych urządzeń grzewczych, które nie spełniają wymagań uchwały antysmogowej:

- od 1 stycznia 2023 r. nie przekroczy 15% wszystkich zainstalowanych urządzeń grzewczych na terenie gminy,

- od 1 stycznia 2027 r. nie przekroczy 3% wszystkich zainstalowanych urządzeń grzewczych na terenie gminy.

* Utrzymanie określonych parametrów jakościowych kontroli palenisk, co również nie ma charakteru jednorazowego działania.

Program ochrony powietrza dla województwa małopolskiego opracowany został z zachowaniem wymogów, jakie stawiane są aktom prawa miejscowego. Art. 91 p.o.ś. nakłada na ten szczególny akt prawa miejscowego wymóg określenia takich działań naprawczych, by okresy przekroczeń trwały jak najkrócej. Program ten podlega także monitoringowi i ewaluacji. Zgodnie z art. 91 ust. 9c p.o.ś.: W przypadku stref, dla których programy ochrony powietrza zostały uchwalone, a poziomy dopuszczalne lub docelowe lub pułap stężenia ekspozycji są przekraczane w kolejnych latach, zarząd województwa jest obowiązany opracować projekt aktualizacji programu w terminie 3 lat od dnia wejścia w życie uchwały sejmiku województwa w sprawie programu ochrony powietrza, określając w nim działania ochronne dla grup ludności wrażliwych na przekroczenie, obejmujących w szczególności osoby starsze i dzieci. Sejmik województwa w terminie 2 miesięcy od dnia opracowania projektu aktualizacji programu ochrony powietrza określa, w drodze uchwały, aktualizację programu."

Zatem same przepisy będące przesłanką do opracowania Programu wskazują, że okolicznościami, w których wdraża się jego zapisy, są przekroczenia norm jakości powietrza. Działania naprawcze należy aktualizować tak długo, aż osiągnięte zostaną wyznaczone standardy.

Odnośnie zarzutu skargi rażącego naruszenia przepisów prawa materialnego tj. § 3 punkt 5 Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2019 r. w sprawie programów ochrony powietrza oraz planów działań krótkoterminowych poprzez nałożenie na skarżącą obowiązków niewspółmiernych i nieuzasadnionych ekonomicznie i niemożliwych do wykonania, Sąd doszedł do przekonania, że zarzut ten jest bezzasadny.

Jak wskazano w uzasadnieniu uchwały, w celu zaplanowania odpowiednich działań naprawczych w Programie dokonano analizy pięciu scenariuszy działań. Celem analizy było wytypowanie takiego zestawu rozwiązań, który jest adekwatny do skali problemu, zapewnia osiągnięcie poziomów dopuszczalnych i docelowych substancji w powietrzu w jak najkrótszym czasie oraz generuje najniższe możliwe koszty po stronie realizujących działania programu. Każdy ze scenariuszy został podzielony na działania w sektorze komunalno-bytowym oraz transportowym. Następnie, biorąc pod uwagę założenia określone dla każdego z wariantów oraz wykorzystując przygotowaną bazę emisji zanieczyszczeń w województwie, przeprowadzono modelowanie transportu zanieczyszczeń. Jego wyniki wskazują stężenia poszczególnych zanieczyszczeń po wdrożeniu działań zgodnych z danym wariantem (Rozdział 17.4. Szczegółowa analiza scenariuszy działań naprawczych).

Ponadto poza modelowaniem transportu zanieczyszczeń przeprowadzono analizę ekonomiczną zaproponowanych wariantów działań naprawczych, w której określono koszty związane z ich wdrożeniem w kolejnych latach obowiązywania Programu (Rozdział 17.4.4. Koszty realizacji wariantów Załącznika nr 2 do Uchwały). Na podstawie wyników modelowania, tj. wyznaczonych docelowych stężeń zanieczyszczeń oraz wyników analizy ekonomicznej, dokonano wyboru wariantu, który pozwala osiągnąć najważniejszy cel Programu - poziomy dopuszczalne i docelowe zanieczyszczeń objętych Programem, przy najniższym możliwym koszcie działań. Wytypowano zatem wariant działań współmiernych do skali problemu i uzasadnionych ekonomicznie. Poza kosztami związanymi z wdrożeniem Programu należy jednak wziąć pod uwagę również koszty ponoszone przez mieszkańców oraz organy administracji wynikające ze skutków zanieczyszczenia powietrza. Zgodnie z analizami prowadzonymi na potrzebę Programu, oszczędności wynikające z ograniczenia emisji zanieczyszczeń mogą sięgać 1,6 mld zł rocznie.

Po dokonaniu analizy jakości powietrza na potrzebę Programu, w tym w szczególności identyfikacji głównych źródeł problemu zanieczyszczenia powietrza, wskazano działania ukierunkowane na obszary, których wzmocnienie istotnie może przyczynić się do poprawy jakości powietrza. W Programie wykazano, że głównym czynnikiem mającym wpływ na jakość powietrza w województwie małopolskim jest emisja pochodząca z sektora komunalno-bytowego. Kolejnym ze źródeł emisji, uwidaczniającym się zwłaszcza w dużych miastach i aglomeracjach, jest transport. Obszar przekroczenia poziomu docelowego rakotwórczego benzo (a)pirenu obejmuje 98% województwa (str. 42 Załącznika nr 2 do Uchwały), przy czym największe - nawet 18-krotne przekroczenia notowane są na obszarze strefy małopolskiej, w której położona jest Gmina Rzepiennik Strzyżewski.

Wobec wyników analizy, działania naprawcze w strefie małopolskiej oraz mieście Tarnów zostały ukierunkowane przede wszystkim na ograniczenie emisji z indywidualnych palenisk, do likwidacji których zobowiązuje tzw. uchwała antysmogowa dla Małopolski. Z kolei w przypadku Aglomeracji Krakowskiej, gdzie istotnym problemem są przekroczenia poziomu dopuszczalnego dwutlenku azotu, skupiono się na ograniczeniu emisji z sektora transportu, co pozwoli na redukcję zarówno tlenków azotu, jak i pyłów. Dodatkowo analiza wykazała, że w przypadku Aglomeracji Krakowskiej do osiągnięcia poziomów dopuszczalnych i docelowych pyłów oraz benzo (a)pirenu konieczne jest ograniczenie emisji napływowej z otaczających ją obszarów (tj. powiatów położonych w strefie małopolskiej) pochodzącej przede wszystkim z procesów spalania paliw tzn. paleniskach domowych (Rozdział 5.2.1. Aglomeracja KrakowskaZałącznika nr 2 do Uchwały).

By poprawiła się jakość powietrza w Aglomeracji Krakowskiej, konieczne są zatem również działania w strefie małopolskiej.

Ze względu na znaczący wpływ sektora komunalno-bytowego na jakość powietrza w województwie małopolskim, działania naprawcze wyznaczone w ramach kierunków działań skupiają się na wdrożeniu tzw. uchwały antysmogowej dla Małopolski, tzn. likwidacji pozaklasowych urządzeń grzewczych oraz zastąpieniu ich źródłami co najmniej spełniającymi wymagania określone w Rozporządzeniu Komisji (UE) 2015/1189 z dnia 28 kwietnia 2015 r. w sprawie wykonania dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/125/WE w odniesieniu do wymogów dotyczących ekoprojektu dla kotłów na paliwo stale. Proces ten powinien odbywać się przy maksymalnym wykorzystaniu dostępnych środków finansowych, tj. Programów dotacyjnych utworzonych na poziomie rządowym, takich jaki Program Priorytetowy Czyste Powietrze oraz Program Stop Smog. By wdrożenie wskazanych założeń na poziomie lokalnym było możliwe, konieczne jest również zapewnienie realizacji zadań w gminach.

Skala problemu jakości powietrza oraz jego wpływ na zdrowie ludzi wymaga adekwatnych działań wszystkich władz publicznych.

Zgodnie z art. 74 ust. 2 i 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej "ochrona środowiska jest obowiązkiem władz publicznych. Władze publiczne wspierają działania obywateli na rzecz ochrony i poprawy stanu środowiska."

Mając na uwadze powyższe, wśród działań niezbędnych do przywrócenia standardów jakości powietrza, w Programie wskazane zostały m.in. wymienione w przedmiotowej skardze działania:

* Gmina, powiat i województwo zobowiązane są zapewnić, że od 1 stycznia 2023 r. co najmniej 50%, a od 1 stycznia 2025 r. 100% energii elektrycznej zużywanej w ciągu roku przez będące jej własnością budynki użyteczności publicznej będzie pochodziło ze źródeł odnawialnych,

* Wójtowie, burmistrzowie i prezydenci miast oraz rady gmin mają za zadanie:

- utworzyć do 1 stycznia 2021 r. i utrzymać punkt obsługi Programu Czyste Powietrze w oparciu o porozumienie z WFOŚiGW w Krakowie,

- zatrudnić do 30 września 2021 r. i utrzymać stanowisko Ekodoradcy; w gminach o liczbie mieszkańców do 20 tys. (jest to m.in. Gmina Rzepiennik Strzyżewski) należy zatrudnić co najmniej 1 Ekodoradcę, (...),

- prowadzić przez straż gminną lub międzygminną, upoważnionych pracowników gminy lub we współpracy z policją kontrole interwencyjne w zakresie przestrzegania przepisów ochrony powietrza; kontrole interwencyjne (reakcje na zgłoszenia naruszeń) powinny być wykonywane w ciągu 12-u godzin od zgłoszenia; w przypadku co najmniej 10% prowadzonych kontroli interwencyjnych w skali roku należy pobrać i zlecić badanie próbki popiołu z paleniska,

- doprowadzić przez swoje działania do sytuacji, w której liczba zainstalowanych urządzeń grzewczych, które nie spełniają wymagań uchwały antysmogowej:

■ od 1 stycznia 2023 r. nie przekroczy 15% wszystkich zainstalowanych urządzeń grzewczych na terenie gminy,

■ od 1 stycznia 2027 r. nie przekroczy 3% wszystkich zainstalowanych urządzeń grzewczych na terenie gminy;

Jak wskazałorgan, w kontekście zaprezentowanych wyżej działań naprawczych w perspektywie finansowej 2014-2020 w ramach środków Regionalnego Programu Operacyjnego Zarząd Województwa Małopolskiego dokonał alokacji 420 mln euro na działania związane z wdrażaniem programu ochrony powietrza, w tym:

* 96 mln euro na termomodernizację obiektów użyteczności publicznej,

* 140 mln euro na niskoemisyjny transport miejski,

* 65 mln euro na zwiększenie wykorzystania odnawialnych źródeł energii,

* 19 mln euro na efektywność energetyczną w przedsiębiorstwach,

* 100 mln euro na wymianę kotłów.

Każda ze 182 gmin województwa małopolskiego miała możliwość aplikowania o środki dostępne w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego.

Skarżąca Gmina Rzepiennik Strzyżewski nie kwestionuje wskazania organu, że otrzymała dofinansowanie w łącznej kwocie 1 410 815,17 zł na realizację następujących działań:

* termomodernizację budynków użyteczności publicznej w Gminach Ciężkowice, Pleśna, Rzepiennik Strzyżewski, tj. likwidację 3 kotłów na paliwo stałe, modernizację kotłowni, ocieplenie ścian zewnętrznych, docieplenie stropów i dachów w kwocie 325 682,17 zł,

* redukcję emisji CO2 w Gminie Rzepiennik Strzyżewski poprzez wymianę 50-u źródeł ciepła w gospodarstwach domowych (na źródła zasilane paliwami gazowymi i biomasą) - dofinansowanie w kwocie 614 600,00 zł,

* Redukcję emisji CO2 w Gminie Rzepiennik Strzyżewski poprzez wymianę 50-u źródeł ciepła w gospodarstwach domowych (na źródła zasilane paliwami stałymi) - dofinansowanie w kwocie 470 533,00 zł.

Powyższe działania wpisują się w pełni w strategię prezentowaną w Programie ochrony powietrza dla województwa małopolskiego. Regionalny Program Operacyjny pozwala na zwiększenie wykorzystania OZE w budynkach użyteczności publicznej, poprawę ich efektywności energetycznej czy wymianę przestarzałych kotłów w budynkach mieszkalnych na terenie gminy. Środki, które uruchomione zostaną w przyszłej perspektywie finansowej jeszcze bardziej wesprą gminy w dążeniach do poprawy jakości powietrza.

Jednocześnie wśród zadań Zarządu Województwa Małopolskiego i Sejmiku Województwa Małopolskiego wskazano (Załącznik nr 2 do Uchwały, str. 108):

1. "Zapewnienie współfinansowania inwestycji w zakresie ochrony powietrza ze środków Regionalnego Programu Operacyjnego (RPO) na lata 2021-2027:

Dofinansowanie zatrudnienia Ekodoradców w gminach Dofinansowanie doposażenia straży międzygminnych przeprowadzających kontrole w zakresie przestrzegania przepisów ochrony środowiska. (...)"

Skarżąca gmina niezasadnie zarzuca, że przedstawione powyżej działania są niewspółmierne i nieuzasadnione ekonomicznie oraz niemożliwe do wykonania.

Należy zauważysz, że co do obowiązku zapewnienia wykorzystania odnawialnych źródeł energii w budynkach użyteczności publicznej będących własnością gminy, to w Programie nie narzuca się sposobu zapewnienia udziału odnawialnych źródeł energii w bilansie zużycia energii elektrycznej, przedstawiając kilka możliwości, spośród których jednostki mogą dokonać odpowiedniego dla siebie wyboru.

Zgodnie z art. 91 ust. 9b p.o..s. program musi uwzględniać cele zawarte winnych dokumentach planistycznych i strategicznych. Ponadto art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo energetyczne (Dz. U. 2020 r. poz. 833) zobowiązuje gminy do realizacji zadań w zakresie zaopatrzenia w energię elektryczną, ciepło i paliwa gazowe zgodnie z odpowiednim programem ochrony powietrza. Dlatego też w niniejszym Programie ochrony powietrza wskazano, iż przy planowaniu dostaw energii elektrycznej gminy jedynie w przypadku budynków użyteczności publicznej (nie ogółu zużywanej energii) powinny dążyć do zwiększenia wykorzystania odnawialnych źródeł energii. To program ochrony powietrza jest dokumentem, w którym należy określać kierunki w zakresie m.in. wykorzystania energii elektrycznej. Dlatego, zgodnie z krajowymi i unijnymi zobowiązaniami związanymi z polityką energetyczno-klimatyczną, wyznaczono do realizacji na szczeblu gminnym działania zwiększające udział odnawialnych źródeł energii w krajowym bilansie zużycia energii elektrycznej.

W kwestii możliwości ekonomicznych i technicznych wykorzystania energii elektrycznej pochodzącej z odnawialnych źródeł należy wskazać, iż ustawodawca w ramach ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz. U. z 2020 r. poz. 261) przewidział możliwość zakupu energii elektrycznej wytwarzanej z odnawialnych źródeł energii. Zakup ten poświadczany jest gwarancją pochodzenia energii elektrycznej wytwarzanej z odnawialnych źródeł energii w instalacjach odnawialnego źródła energii (art. 120 ustawy o odnawialnych źródłach energii). Wykorzystując mechanizm gwarancji pochodzenia gmina ma możliwość wskazania w ramach kryteriów zamówienia na dostawę energii elektrycznej warunku jej pochodzenia z odnawialnych źródeł.

Jednocześnie, co wskazuje skarżony organ, informacje dostępne w Biuletynie Informacji Publicznej wskazują, iż Gmina Rzepiennik Strzyżewski wraz z Gminą Ciężkowice dokonały zakupu 2 170 MWh energii elektrycznej w trybie przetargu nieograniczonego. Warunek pochodzenia energii elektrycznej z odnawialnych źródeł energii nie musi nieść za sobą znaczącego wzrostu kosztów, a w przypadku wspólnego zakupu energii elektrycznej przez kilka gmin (tj. większego wolumenu zamawianej energii elektrycznej) koszty dostawy mogą ulec dalszemu obniżeniu. Zadanie to znajduje uzasadnienie zarówno w dostępnych możliwościach technicznych, jak i celach i planach krajowych. Koszty energii elektrycznej pochodzącej z odnawialnych źródeł energii nie są ponadto niewspółmiernie wyższe, przez co zadanie to nie powinno być nazywane nieuzasadnionym ekonomicznie.

Ponadto w ramach Banku Gospodarstwa Krajowego uruchomiony został Fundusz Termomodernizacji i Remontów, którego beneficjentami mogą być jednostki samorządu terytorialnego. Umożliwia on pozyskanie dofinansowania do działań termomodernizacyjnych, w tym do instalacji odnawialnych źródeł energii. Źródła te mogą nie tylko zapewniać dostawę energii elektrycznej, ale także generować jej nadwyżki, co w bilansie zużycia energii elektrycznej przez budynki użyteczności publicznej będzie powodowało zwiększenie udziału OZE w wolumenie zużywanej energii.

Wykorzystanie energii odnawialnej jest istotne ze względu na cel Programu, a więc osiągnięcie dopuszczalnych poziomów zanieczyszczeń w powietrzu, znacznie przekroczonych w strefie małopolskiej.

We wrześniu 2018 r. Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej (NFOŚiGW) uruchomił Program Priorytetowy Czyste Powietrze, tj. ogólnopolski program wsparcia finansowego na wymianę źródeł ciepła, którego całkowity budżet wynosi 103 mld zł, a perspektywa czasowa sięga roku 2029. Program ten w najbliższych latach stanowić będzie główne źródło dofinansowania wymiany nieefektywnych źródeł ciepła.

NFOŚiGW rozpoczął współpracę z gminami. Na podstawie porozumień z wojewódzkimi funduszami ochrony środowiska i gospodarki wodnej ws. Wspólnej realizacji Programu Czyste Powietrze gminy rozpoczęły nabory wniosków w imieniu WFOSiGW jednocześnie zapewniając wsparcie mieszkańcom w wypełnieniu wniosku.

Co istotne w związku z uruchomieniem drugiej części Programu Priorytetowego Czyste Powietrze (Czyste Powietrze 2.0.) w dniu 21 października 2020 r. dla osób o niższych dochodach umożliwiono staranie się o podwyższony poziom dofinansowania. NFOŚiGW nie tylko zaprasza gminy do współpracy i pomocy w realizacji założeń Programu Czyste Powietrze, które są w pełni spójne z celami określonymi w Programie ochrony powietrza dla województwa małopolskiego, ale także tworzy odpowiednie warunki finansowe, by pokryć koszty ponoszone przez gminy. W ten sposób gminy, korzystając ze środków krajowych, mogą realizować działania wynikające z Programu ochrony powietrza.

Jak wskazano powyżej, jako główne źródło przekroczeń poziomów dopuszczalnych i docelowych substancji w powietrzu zidentyfikowano sektor komunalno-bytowy, tj. nieefektywne indywidualne urządzenia grzewcze. Wdrożenie założeń największego krajowego programu dofinansowania do wymiany kotłów poprzez utworzenie na poziomie gminnym punktów obsługi Programu Czyste Powietrze jest w pełni uzasadnione i adekwatne do zidentyfikowanych źródeł problemu. Pozwoli ono także na efektywne wykorzystanie już dostępnych środków finansowych - gdyż zadanie to bazuje na istniejących rozwiązaniach tworzonych na poziomie krajowym, nie zobowiązuje gmin do tworzenia np. nowych gminnych programów dofinansowania. Ponadto zapewnienie przez NFOŚiGW rekompensaty za ponoszone przez gminy koszty obsługi Programu zaprzecza stwierdzeniu, iż jest to działanie nieuzasadnione ekonomicznie.

Zatrudnienie i utrzymanie stanowiska Ekodoradcy w gminie Problemem o charakterze organizacyjnym, który często spowalnia bądź hamuje wdrażanie Programu ochrony powietrza dla województwa małopolskiego oraz tzw. uchwały antysmogowej dla Małopolski są także braki kadrowe na różnych szczeblach administracji. Niepodważalnym jest fakt, iż w najbliższym kontakcie z mieszkańcami pozostają władze gminy.

Argumentacja wskazana w odpowiedzi na skargę jednoznacznie przekonuje, że jest to zadanie możliwe do wykonania, przy współfinansowaniu ze środków Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska. Na zatrudnienie Ekodoradcy w Gminie Rzepiennik Strzyżewski przeznaczono 39 322,15 EURO. W ten sposób, dzięki wsparciu uzyskanemu przez Województwo Małopolskie, Gmina Rzepiennik Strzyżewski już obecnie wypełnia zadanie wskazane do realizacji w Programie, tj. utworzenie i utrzymanie 1 stanowiska Ekodoradcy.

Zatrudnienie Ekodoradcy ma konkretne przełożenie na uzyskiwane wskaźniki wymiany wysokoemisyjnych źródeł ciepła w celu ograniczenia emisji zanieczyszczeń.

Co do zarzutów odnoszących się do obowiązku realizacji kontroli interwencyjnych (będących reakcją na zgłoszenie naruszenia przepisów o ochronie środowiska) w ciągu 12-u godzin od zgłoszenia oraz pobieranie próbki popiołu w przypadku co najmniej 10% prowadzonych kontroli interwencyjnych w skali roku, to w przypadku kontroli osób fizycznych właściwym organem kontrolnym jest wójt, burmistrz bądź prezydent miasta (zgodnie z art. 378, 379 p.o.ś.), dlatego jako organ odpowiedzialny za realizację tego działania wskazano właśnie gminy. Ujęcie w Programie działań kontrolnych wynika również wprost z rozporządzenia w sprawie programów ochrony powietrza oraz planów działań krótkoterminowych, gdzie wśród wskaźników monitorowania postępu dla planowanych działań naprawczych (§ 3 pkt 5 lit. d) wskazano liczbę przeprowadzonych kontroli przestrzegania tzw. uchwałantysmogowych oraz w zakresie spalania odpadów i pozostałości roślinnych.

O skali problemu spalania odpadów i pozostałości roślinnych oraz stosowania złej jakości paliw, szczegółowo przedstawionych w odpowiedzi na skargę, świadczą dane pozyskane od gmin województwa małopolskiego na potrzebę podsumowania realizacji Programu ochrony powietrza dla województwa małopolskiego, które wykonywane jest corocznie przez Województwo Małopolskie. Na problem spalania odpadów wskazuje także stężenie rakotwórczego benzo (a)pirenu w powietrzu.

Ze względu na tło problemu jakości powietrza w całej Polsce likwidacja nieefektywnych palenisk indywidualnych będzie miała kluczowe znaczenie dla rozwiązania problemu przekroczeń. Z kolei wpływ na tempo realizacji wymian ma dostępność źródeł dofinansowania (takich jak m.in. Program Priorytetowy Czyste Powietrze), poziom wsparcia mieszkańców w skorzystaniu z dostępnych form pomocy, informowanie ich o obowiązujących ograniczeniach wynikających z tzw. uchwały antysmogowej oraz skuteczna kontrola.

Za kontrolę przestrzegania przez osoby fizyczne przepisów o ochronie środowiska, jakim jest m.in. tzw. uchwała antysmogowa, odpowiedzialny jest wójt, burmistrz i prezydent miasta oraz upoważnieni pracownicy urzędów miejskich i gminnych lub funkcjonariusze straży gminnych (art. 379 p.o.ś.). Sankcje stosowane w przypadku naruszenia postanowień uchwały określone zostały w art. 334 p.o.ś.

Należy także podkreślić, iż głównym założeniem niniejszego Programu jest wdrożenie w województwie zapisów uchwały antysmogowej. Działanie to ma największy i kluczowy efekt ekologiczny przekładający się na poprawę jakości powietrza. Jest to działanie niezbędne do osiągnięcia standardów jakości powietrza. By nie determinować sposobu wdrażania uchwały w gminach, nie wskazano konkretnej liczby urządzeń grzewczych, za likwidację których odpowiedzialna jest gmina, nie wskazano też konkretnego efektu ekologicznego do osiągnięcia przez gminę (takie podejście zastosowano w większości programów ochrony powietrza uchwalonych w Polsce). Wyznaczono jednak główny kierunek prowadzonych przez gminy działań - akcje informacyjno-edukacyjne, pomoc w aplikowaniu o środki finansowe przez mieszkańców, wdrażanie Programu przez Ekodoradców, pomoc osobom najuboższym powinny doprowadzić do osiągnięcia przedstawionych wyżej wskaźników. Do decyzji gmin należy sposób i tempo realizacji celu. Jednocześnie, biorąc pod uwagę prawdopodobieństwo przypadków problemów społecznych, prawnych czy technicznych przy likwidacji kotłów i pieców, wskaźnik, jaki powinna osiągnąć gmina nie jest równoznaczny z likwidacją wszystkich urządzeń niespełniających wymagań uchwały antysmogowej. Dlatego nie może w tej sytuacji brakować skutecznego miernika sprawności systemu w poszczególnych gminach.

Kwestionowane przez skarżącą działanie naprawcze jest najbardziej adekwatnym i uzasadnionym względem skali problemu działaniem. Powinno zostać zrealizowane z wykorzystaniem dostępnych środków finansowych (takich jak Program Czyste Powietrze). Dlatego jest w pełni uzasadnione ekonomicznie i kluczowe dla poprawy jakości powietrza.

W zakresie zarzutu rażącego naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 379 ust. 3 p.o.ś. poprzez nałożenie w Uchwale na skarżącą gminę obowiązku przeprowadzania kontroli interwencyjnych w zakresie przestrzegania przepisów ochrony powietrza w ciągu 12-u godzin od zgłoszenia, podczas gdy zgodnie z ww. przepisem kontrolujący wykonując kontrolę jest uprawniony m.in. do wstępu wraz z rzeczoznawcami i niezbędnym sprzętem przez całą dobę na teren nieruchomości, obiektu lub ich części, na których prowadzona jest działalność gospodarcza, a w godzinach od 6 do 22 - na pozostały teren, co sprawia, że nałożony obowiązek, może być niemożliwy do wykonania w określonym czasie bez naruszenia ww. przepisów prawa, to stwierdzić należy, że zarzut jest bezzasadny.

W ramach niniejszego Programu do realizacji wskazano działania związane z kontrolą palenisk pod kątem zapisów tzw. uchwałantysmogowych, a także pod kątem spalania odpadów i pozostałości roślinnych. Na znaczenie działań kontrolnych, w obszarze ochrony powietrza, wskazuje samo Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2019 r. w sprawie programów ochrony powietrza oraz planów działań krótkoterminowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1159). § 3 pkt 5 lit. d ww. Rozporządzenia wśród wskaźników monitorowania postępu dla planowanych działań naprawczych, które należy umieścić w Programie oraz raportować w sprawozdaniach z realizacji programów ochrony powietrza, wskazano:

* liczbę przeprowadzonych kontroli w zakresie przestrzegania wymagań określonych w uchwale, o której mowa w art. 96 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, wraz z podaniem liczby popełnionych wykroczeń, udzielonych pouczeń, wystawionych mandatów oraz spraw skierowanych do sądu,

* liczbę przeprowadzonych kontroli w zakresie spalania odpadów i pozostałości roślinnych wraz z podaniem liczby popełnionych wykroczeń, udzielonych pouczeń, wystawionych mandatów, spraw skierowanych do sądu.

Art. 379 p.o.ś. wskazuje, iż jednostką, która odpowiedzialna jest za prowadzenie kontroli palenisk indywidualnych jest wójt, burmistrz i prezydent miasta oraz upoważnieni przez nich urzędnicy i funkcjonariusze straży gminnych. Zgodnie z ust. 1 tego artykułu marszałek województwa, starosta oraz wójt, burmistrz lub prezydent miasta sprawują kontrolę przestrzegania i stosowania przepisów o ochronie środowiska w zakresie objętym właściwością tych organów.

W związku z faktem, że kontrole osób fizycznych w zakresie przestrzegania przepisów o ochronie środowiska należą do ustawowych kompetencji gmin, w niniejszym Programie kontrole te ujęte zostały wśród zadań gmin. Nie jest to zadanie nowe, niewynikające z zakresu zadań wyznaczonych ustawowo do realizacji przez gminy.

W Programie wśród obowiązków gmin wskazano działania kontrolne w postaci obowiązku przeprowadzania określonej liczby kontroli w ciągu roku (Rozdział 8.2.1. Działania długoterminowe Załącznika nr 2 do Uchwały, str. 105-106). W ramach działania określone zostały także parametry jakościowe kontroli, które realizowane są jako reakcja na zgłoszenie naruszenia przepisów o ochronie środowiska, tj. maksymalny czas reakcji na zgłoszenie oraz udział kontroli z poborem próbki popiołu z paleniska wśród wszystkich kontroli będących reakcją na zgłoszenie naruszenia. Ograniczenie w zakresie godzin przeprowadzania kontroli na terenie nieruchomości nie służących do prowadzenia działalności gospodarczej nie oznacza całkowitego braku możliwości ich przeprowadzenia. W sytuacji, kiedy 12 godziny czas na dokonanie kontroli miałby upływać w godzinach pomiędzy 22 a 6 rano, a kontrolujący nie dokona jej przed 22, to przeprowadzenie jej po 6 rano, w czasie pomniejszonym o okres pomiędzy zgłoszeniem a godz. 22, nie będzie stanowić ani naruszenia Programu, ani p.o.ś. Jest to obiektywna przeszkoda wynikająca z aktu prawnego wyższego rzędu.

Dwunastogodzinny czas reakcji na zgłoszenie wyznaczyło w programie ochrony powietrza także województwo mazowieckie.

Od marca 2020 r. Urząd Marszałkowski Województwa Małopolskiego udostępnia darmową aplikację Ekointerwencja, dzięki której mieszkańcy województwa mogą dokonać zgłoszenia naruszenia przepisów o ochronie środowiska. Przed uruchomieniem aplikacji Ekointerwencja miała formę formularza udostępnionego poprzez stronę www.powietrze.malopolska.pl. Zgłoszenia przekazywane są poprzez aplikację odpowiednim jednostkom kontrolnym w zależności od rodzaju zgłoszenia (konieczności podjęcia kontroli u osoby fizycznej bądź podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą). Doświadczenia z funkcjonowania aplikacji oraz informacje przekazywane przez mieszkańców wskazują na częste ignorowanie zgłoszeń bądź podejmowanie kontroli z dużą zwłoką, co uniemożliwiało skuteczną weryfikację ewentualnego procederu spalania odpadów.

Ponadto zgodnie z ust. 3 pkt 3 art. 379 p.o.ś., kontrolujący wykonując kontrolę jest uprawniony do przeprowadzania badań lub wykonywania innych niezbędnych czynności kontrolnych.

Pobór próbki popiołu należy wobec tego do zadań jednostki podejmującej kontrolę.

W Programie wskazuje się, iż w przypadku 10% podejmowanych kontroli interwencyjnych powinna zostać pobrana próbka popiołu z paleniska. Należy podkreślić, iż do kontrolującego należy ocena przypadków, w których uzasadnione jest pobranie potencjalnego materiału dowodowego w postaci próbki popiołu. W Programie jasno wskazuje się, iż ww. 10% odnosi się do wszystkich kontroli będących reakcją na zgłoszenie naruszenia w roku, nie zaś np. konkretnie do co 10-ej kontroli. Brak jest konieczności poboru próbki we wszystkich przypadkach, co oznacza, iż mało prawdopodobna jest sytuacja opisana przez skarżącą, tzn. gdy przeprowadzone dochodzenie dowodziłoby np. procederu spalania odpadów, a jednostka kontrolująca byłaby "zmuszona" do dodatkowego poboru próbki.

Badanie próbki popiołu z paleniska jest dodatkowo jedyną w pełni obiektywną i wiarygodną metodą weryfikacji pod kątem spalania odpadów. Już samo zgłoszenie naruszenia przepisów ochrony środowiska przez mieszkańca, który wielokrotnie dokumentuje zgłoszenie fotograficznie, jest jedną z podstaw do rozważenia przeprowadzenia badan próbki popiołu.

Wyniki badań stanowią niepodważalny dowód w przypadku dalszego postępowania. Istotnym jest również fakt, iż mieszkańcy gmin powinni mieć świadomość skuteczności realizowanych kontroli.

Brak prowadzenia poboru próbek popiołu nawet w minimalnym zakresie (liczbie), mieszkańcy mogą odebrać jako pobłażliwość ze strony gminy i w efekcie uznawać kontrolę za nieskuteczne narzędzie.

Istotnym faktem w kwestii realizacji kontroli palenisk jest partnerstwo Gminy Rzepiennik Strzyżewski w Projekcie zintegrowanym LIFE pn. "Wdrażanie Programu ochrony powietrza dla województwa małopolskiego - Małopolska w zdrowej atmosferze", którego skarżąca gmina jest jednym z beneficjentów, pozyskując środki finansowe.

Jak wskazał skarżony organ, dofinansowanie pochodzące ze środków Unii Europejskiej wynosi 60%. W kwestii działań kontrolnych w ramach środków Projektu gminy partnerskie mają m.in. możliwość finansowania kosztów poboru i badań próbek popiołu oraz zakupu sprzętu i wyposażenia niezbędnego do realizacji kontroli. Dotychczas Gmina Rzepiennik Strzyżewski sfinansowała w ramach Projektu badania 20-u próbek popiołu, których łączny koszt wyniósł 2 789, 51 EURO.

Jak wskazał też organ, od 1 stycznia 2020 r. (III faza ww. Projektu) gminy nieposiadające straży miejskiej bądź gminnej mają możliwość pokrycia w ramach Projektu kosztów zlecenia na wykonywanie kontroli w zakresie przestrzegania uchwały antysmogowej przez uprawnioną osobę (rzeczoznawcę). Skarżąca Gmina Rzepiennik Strzyżewski, dzięki partnerstwu w Projekcie zintegrowanym LIFE, ma możliwość realizacji kontroli palenisk przez zatrudnionego Ekodoradcę, zlecenia realizacji kontroli palenisk, a także poboru i przekazywania do badań próbek popiołu w ramach środków finansowych projektu zintegrowanego LIFE. W ramach wsparcia finansowego projektu LIFE Gmina może finansować realizację kontroli w niezbędnym zakresie i czasie, aby dochować wymaganego okresu 12-u godzin od zgłoszenia. Do przeprowadzenia czynności kontrolnych w zakresie przestrzegania przepisów o ochronie środowiska jest także policja. Zgodnie z art. 9v ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2020 r. poz. 1439) wójt, burmistrz lub prezydent miasta może wystąpić z wnioskiem do właściwego miejscowo komendanta Policji o pomoc, jeżeli jest to niezbędne do przeprowadzenia czynności kontrolnych. Uzasadnieniem może być w szczególności brak straży gminnej. Przywołany przepis dotyczy kontroli przestrzegania przepisów o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, która to kontrola zgodnie z art. 9u ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach jest prowadzona w oparciu o art. 379 p.o.ś.

Jak wskazałorgan, dodatkowo w ramach nowej perspektywy finansowej Unii Europejskiej, tj. środków Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2021-2027 Województwo Małopolskie zaplanowało przeznaczenie środków na współfinansowanie tworzenia straży międzygminnych oraz ich doposażenie, a także dofinansowanie do badań próbek popiołu z paleniska. Pozwoli to na wsparcie powoływania w gminach odpowiednich jednostek kontrolnych.

W zakresie zarzutu dotyczącego rażącego naruszenie przepisów prawa materialnego tj. § 3 punkt 1 litera a) tiret 3 Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2019 r. w sprawie programów ochrony powietrza oraz planów działań krótkoterminowych poprzez brak w Programie ochrony powietrza dla województwa małopolskiego mapy strefy opracowanej w państwowym systemie odniesień przestrzennych z wykorzystaniem materiałów i baz danych gromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym, która winna stanowić załącznik do programu, stwierdzić należy, iż zarzut jest bezpodstawny.

Zgodnie z § 3 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2019 r. w sprawie programów ochrony powietrza oraz planów działań krótkoterminowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1159) w części opisowej Programu należy zamieścić informacje ogólne na temat lokalizacji i topografii strefy, w tym mapę strefy opracowaną w państwowym systemie odniesień przestrzennych, z wykorzystaniem materiałów i baz danych gromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym, która stanowi również załącznik do Programu.

W przedmiotowym Programie ochrony powietrza dla województwa małopolskiego zostały zawarte niezbędne informacje wymienione w § 3 pkt 1 ww. Rozporządzenia, co szczegółowo przedstawia odpowiedź na skargę, obalając też przekonującą argumentacją zarzut rażącego naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 2 w zw. z art. 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w zw. z art. 18 ustawy z 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne.

W zakresie zarzutu dotyczącego naruszenia § 29 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", to zarzut ten nie jest trafny. Wobec małej liczby załączników (dwa) osoby sięgające po zaskarżoną uchwałę nie będą mieć problemu ze znalezieniem właściwego tekstu Programu. Zarzut naruszenia zasad techniki prawodawczej (brak liczby i wskazania zakresu regulacji załączników do uchwały), nie jest istotny i nie może skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały.

Podsumowując, z uwagi na podniesioną w odpowiedzi na skargę argumentację skarżonego organu, którą Sąd w całości podziela, należy uznać za bezzasadne zarzuty sformułowane w skardze złożonej przez Gminę Rzepiennik Strzyżewski, gdyż skarżony Program został opracowany zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.

Odnosząc się do zarzutów skargi wniesionej przez Gminę Oświęcim - akcentując aktualność argumentacji przedstawionej powyżej - należy podnieść, w kontekście zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez błędną jego wykładnię i nałożenie na skarżącą obowiązku zawarcia porozumienia z WFOSiGW w Krakowie, podczas gdy przepis ten zezwala na zawarcie porozumienia, a nie nakazuje jego zawarcie, należy stwierdzić, że zarzut jest bezzasadny.

Jak już wskazano wyżej i co podniósł skarżony organ, we wrześniu 2018 r. Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej (NFOŚiGW) uruchomił Program Priorytetowy Czyste Powietrze, tj. ogólnopolski program wsparcia finansowego na wymianę źródeł ciepła, którego całkowity budżet wynosi 103 mld zł, a perspektywa czasowa sięga roku 2029. Program ten w najbliższych latach stanowić będzie główne źródło dofinansowania wymiany nieefektywnych źródeł ciepła. Duże znaczenie Programu Czyste Powietrze w krajowej strategii na rzecz ochrony powietrza potwierdza ustanowienie Zarządzeniem Nr 40 Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 marca 2018 r. Pełnomocnika Prezesa Rady Ministrów do spraw programu "Czyste Powietrze". (M. P.2018.293).

Na poziomie rządowym zapewnione zostało źródło dofinansowania inwestycji w domach jednorodzinnych zmierzających do redukcji emisji zanieczyszczeń. Jednak doświadczenia z dotychczasowego funkcjonowania Programu wskazują, że możliwość składania wniosków o dofinansowanie jedynie w siedzibach wojewódzkich funduszy ochrony środowiska i gospodarki wodnej, stanowi jedną z głównych przyczyn niskiego wykorzystania dostępnych środków.

W związku z powyższym NFOŚiGW, poprzez WFOŚIGW, rozpoczął współpracę z gminami. Na podstawie porozumień z wojewódzkimi funduszami ochrony środowiska i gospodarki wodnej ws. wspólnej realizacji Programu Czyste Powietrze gminy rozpoczęły nabory wniosków w imieniu WFOŚiGW jednocześnie zapewniając wsparcie mieszkańcom w wypełnieniu wniosku. W województwie małopolskim już 69 gmin zawarło ww. porozumienie z WFOŚiGW w Krakowie. Zawarcie porozumienia między gminą, a wojewódzkim funduszem ochrony środowiska i gospodarki wodnej, skutkuje uproszczeniem i skróceniem procedury ubiegania się o dofinansowanie przez mieszkańca. Regulamin naboru wniosków o dofinansowanie przedsięwzięć w ramach Programu Priorytetowego Czyste Powietrze przewiduje składanie wniosków w gminach, które zawarły porozumienie z WFOŚIGW. W takim przypadku terminem złożenia wniosku jest termin złożenia go w gminie z zawartym porozumieniem. Natomiast, w przypadku braku porozumienia, zastosowanie mają przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Gmina zobowiązana jest przekazać wniosek mieszkańca do WFOŚIGW (instytucji właściwej w sprawie) i poinformować o tym fakcie mieszkańca. Oficjalny termin złożenia wniosku jest w tym przypadku zależny od terminu przekazania go do WFOŚIGW przez gminę. Potwierdzają to zapisy Regulaminu naboru wniosków o dofinansowanie przedsięwzięć w ramach Programu Priorytetowego Czyste Powietrze, a także zapisy kodeksu postępowania administracyjnego.

Program Priorytetowy Czyste Powietrze oraz Regulamin naboru wniosków o dofinansowanie przedsięwzięć w ramach Programu Priorytetowego Czyste Powietrze określa opisane w odpowiedzi na skargę kwestie składania wniosków o dofinansowanie. Zapisy Programu nie regulują kwestii możliwości złożenia wniosku w gminie innej, niż gmina, która zawarła Porozumienie z Wojewódzkim Funduszem.

Zawarcie porozumienia między gminą, a WFOŚIGW, zapewni przejrzystość procesu ubiegania się o dofinansowanie, a także gwarancję terminowego złożenia niezbędnej dokumentacji przez mieszkańca. Ponadto porozumienie znacząco upraszcza procedurę, co w efekcie pozwoli na zwiększenie zainteresowania mieszkańców ubieganiem się o dofinansowanie.

W związku z uruchomieniem drugiej części Programu Priorytetowego Czyste Powietrze ("Czyste Powietrze 2.O.") w dniu 21 października 2020 r. dla osób o niższych dochodach umożliwiono staranie się o podwyższony poziom dofinansowania.

W Komunikacie dla gmin w związku z uruchomieniem drugiej części Programu Czyste Powietrze z dnia 22 października 2020 r. NFOŚiGW przekazał, iż w przypadku zawarcia przez gminę porozumienia z właściwym WFOŚiGW, ze środków udostępnionych przez NFOŚiGW pokrywane będą koszty obsługi zadań realizowanych przez gminę, co szczegółowo omówiono w odpowiedzi na skargę.

Co ważne, NFOŚiGW nie tylko współpracuje i pomaga gminom w realizacji założeń Programu Czyste Powietrze, które są w pełni spójne z celami określonymi w Programie ochrony powietrza dla województwa małopolskiego, ale także tworzy odpowiednie warunki finansowe, by pokryć koszty ponoszone przez gminy. W ten sposób gminy, korzystając ze środków krajowych, mogą realizować działania wynikające z Programu ochrony powietrza. Jednocześnie przeciwnie do lat wcześniejszych nie ma konieczności uruchamiania i obsługi programów gminnych - środki gminy mogą być łączone z dofinansowaniem z Programu Czyste Powietrze, ale realizacja tego Programu może odbywać się także bez udziału środków gminy.

Jako główne źródło przekroczeń poziomów dopuszczalnych i docelowych substancji w powietrzu zidentyfikowano sektor komunalno-bytowy, tj. nieefektywne indywidualne urządzenia grzewcze. Wdrożenie założeń największego krajowego programu dofinansowania do wymiany kotłów poprzez utworzenie na poziomie gminnym punktów obsługi Programu Czyste Powietrze jest w pełni uzasadnione i adekwatne do zidentyfikowanych źródeł problemu. Pozwoli ono także na efektywne wykorzystanie już dostępnych środków finansowych - gdyż zadanie to bazuje na istniejących rozwiązaniach tworzonych na poziomie krajowym, nie zobowiązuje gmin do tworzenia np. nowych gminnych programów dofinansowania. Ponadto zapewnienie przez NFOŚiGW rekompensaty za ponoszone przez gminy koszty obsługi Programu zaprzecza stwierdzeniu, iż jest to działanie nieuzasadnione ekonomicznie.

Wskazanie w Programie, iż utworzenie punktu obsługi Programu Czyste Powietrze powinno obywać się w porozumieniu z WFOŚiGW w Krakowie, ma na celu zapewnienie, że gminy realizując zadania związane z obsługą programu otrzymają odpowiednią rekompensatę finansową. Ponadto porozumienie to zapewnia niezbędne szkolenie i pomoc ze strony pracowników WFOŚiGW, a także gwarantuje pewność, iż cały proces realizowany jest zgodnie z procedurami wyznaczonymi przez NFOŚiGW. Jak wskazał skarżony organ - nieprawdą jest, iż ze strony koordynujących Program Czyste Powietrze - NFOŚiGW oraz WFOŚiGW - nie zostało przewidziane przekazanie żadnych środków na realizację obsługi programu w gminach. Środki stanowiące rekompensatę dla gmin będą przekazywane po wydaniu przez nie zaświadczenia o wysokości dochodu, tylko jeżeli gmina podpisze porozumienie z właściwym WFOŚiGW.

Skarżąca błędnie powołuje się w niniejszym zarzucie na art. 8 ust. 2 ustawy 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, który odnosi się do zadań zleconych gminom z zakresu administracji rządowej. Realizacja obsługi Programu Czyste Powietrze na poziomie gminy nie stanowi zadania zleconego z zakresu administracji rządowej. W skali kraju Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej wskazał, iż gminy mogą włączyć się w obsługę programu. Dla gmin zawierających porozumienie z właściwym WFOŚIGW zagwarantowano rekompensatę finansową.

W przypadku realizacji działania naprawczego wskazanego w Programie ochrony powietrza, jakim jest utworzenie punktu obsługi Programu Czyste Powietrze, zapewnienie środków na jego realizację oraz zagwarantowanie spójności realizacji w skali województwa uwarunkowane jest właśnie podpisaniem porozumienia z WFOŚiGW, stąd zapis ten pojawił się w Programie.

Tym samym to nie art. 8 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym lub inny ustęp tego artykułu jest podstawą do nałożenia obowiązku na gminę, lecz zapisy p.o.ś. oraz Rozporządzenia. Rozporządzenie nie zawiera konkretnego i zamkniętego katalogu działań naprawczych. Wymaga natomiast przeprowadzenia odpowiednich działań, przy jednoczesnym założeniu aby okresy, w których poziomy dopuszczalne oraz pułap stężenia ekspozycji nie są dotrzymane, były jak najkrótsze. Działania te również powinny mieć na celu osiągnięcie poziomów docelowych w określonym czasie za pomocą ekonomicznie uzasadnionych działań technicznych i technologicznych. Program ma zawierać wykaz i opis wszystkich planowanych do realizacji działań naprawczych (§ 3 pkt 5 Rozporządzenia).

Tym samym to po stronie samorządu województwa jest stworzenie katalogu adekwatnych działań naprawczych pod warunkiem spełniania przez nie ww. założeń. Nie było zamiarem ustawodawcy, aby działania te pokrywały z czynnościami wskazanymi w poprzednich programach albo żeby wyraźnie były wskazane w przepisach ustawowych. Gdyby tak było, to ustawodawca stworzyłby ich zamknięty katalog. Mogą być to nowe, nawet oryginalne działania, o ile spełniają ww. założenia.

W przypadku województwa małopolskiego do adekwatnych działań naprawczych zaliczono nawiązanie współpracy z WFOŚiGW w ramach programu Czyste powietrze. Nawiązanie takiej współpracy nie jest czynnością niemieszczącą się w zakresie kompetencji gmin, zważywszy na m.in. art. 9 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 84 ust. 2 pkt 7 p.o.ś. i Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2019 r. w sprawie programów ochrony powietrza oraz planów działań krótkoterminowych polegającego na nałożeniu na skarżącą gminę jako organ administracji, obowiązków nieprzewidzianych w tych przepisach, tj. określenie terminu przeprowadzania kontroli interwencyjnych (w ciągu 12-u godzin od zgłoszenia) oraz czasu zaktualizowania informacji o podjętych działaniach i rezultatach kontroli (w ciągu 3 dni roboczych od podjęcia kontroli) w przypadku zgłoszeń dokonywanych przez Ekointerwencję, stwierdzić należy, iż zarzut jest bezzasadny, a argumentacja została już przedstawiona wyżej, w odniesieniu do analogicznego zarzutu skargi Gminy Rzepiennik Strzyżewski i pozostaje adekwatna i aktualna. Dodatkowo, w ślad za skarżonym organem trzeba zaakcentować, że w przedmiotowej skardze skarżąca Gmina Oświęcim powołuje się ogólnie jedynie na art. 84 p.o.ś., jednak tryb opracowywania programów ochrony powietrza, a także elementy, które powinien on zawierać określone są ponadto w Dziale II Ochrona powietrza p.o.ś., w tym w szczególności w art. 91 wskazanej ustawy. W ramach każdego z podstawowych kierunków wskazano wobec tego zakres działań niezbędnych do przywrócenia standardów jakości powietrza. Wskazano ponadto podmioty i organy odpowiedzialne za realizację działań naprawczych oraz obowiązki i ograniczenia wynikające z programu, do czego zobowiązuje Zarząd Województwa Małopolskiego art. 91 ust. 7a pkt 8 p.o.ś. oraz art. 91 ust. 7a pkt 9 p.o.ś. Dodatkowo zakres upoważnienia przyznanego sejmikowi województwa został szczegółowo rozwinięty w Rozporządzeniu i to określenia zawarte w tym dokumencie, a nie ogólne określenia umieszczone w art. 84 p.o.ś., powinny stanowić podstawę do analizy zakresu działań zawartych w zaskarżonym Programie.

Stwierdzenie skarżącej, że wyłącznym obowiązkiem nałożonym w programie ochrony powietrza na organ administracji może być zobowiązanie go do przekazywania organowi przyjmującemu program informacji o wydawanych decyzjach mających wpływ na realizację programu, nie jest prawdziwe. Organ opracowujący program ochrony powietrza jest ustawowo zobowiązany do wskazania działań naprawczych oraz odpowiedzialnych za ich realizację organów i podmiotów. Co więcej, znowelizowana ustawa p.o.ś. (Ustawa z dnia 13 czerwca 2019 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz ustawy o zarządzaniu kryzysowym) nakłada na opracowującego program obowiązek określenia działań naprawczych, tak aby okresy, w których nie są dotrzymane poziomy dopuszczalne lub docelowe lub pułap stężenia ekspozycji, były jak najkrótsze (art. 91 ust. 9ac p.o.ś.).

Rozporządzenie nie zawiera konkretnego i zamkniętego katalogu działań naprawczych. Wymaga przeprowadzenia odpowiednich działań, przy jednoczesnym założeniu aby okresy, w których poziomy dopuszczalne oraz pułap stężenia ekspozycji nie są dotrzymane, były jak najkrótsze, jak również mających na celu osiągnięcie poziomów docelowych w określonym czasie za pomocą ekonomicznie uzasadnionych działań technicznych i technologicznych. Program ma zawierać wykaz i opis wszystkich planowanych do realizacji działań naprawczych. Tym samym to po stronie samorządu województwa jest stworzenie katalogu działań naprawczych pod warunkiem spełniania przez nie ww. założeń. Sytuacja w każdym województwie jest inna, a konkretny program ochrony powietrza ma być do niej dostosowany. Ustawodawca wyszedł z założenia, tak samo jak w przypadku tzw. uchwałantysmogowych, że dany region posiada najlepsze rozeznanie, jakie działania będą najbardziej adekwatne.

Nie było zamiarem ustawodawcy, aby działania te pokrywały się z czynnościami wskazanymi w poprzednich programach albo żeby wyraźnie były wskazane w przepisach ustawowych. Gdyby tak było, to ustawodawca stworzyłby ich zamknięty katalog. Mogą być to nowe, nawet oryginalne działania, o ile spełniają ww. założenia. W przypadku województwa małopolskiego do adekwatnych działań naprawczych zaliczono przeprowadzanie kontroli palenisk. Nie jest to czynność niemieszcząca się w zakresie kompetencji gmin.

W Programie, poza działaniami wprost ograniczającymi źródła emisji zanieczyszczeń, wskazano do realizacji działania kontrolne przez wyznaczone do tego ustawowo jednostki. Szersza argumentacja została przedstawiona wyżej w odniesieniu do skargi Gminy Rzepiennik Strzyżewski.

Nie może też umknąć, co akcentuje organ w odpowiedzi na skargę, że mimo iż mieszkańcy Małopolski są coraz bardziej świadomi zagrożeń wynikających z oddychania zanieczyszczonym powietrzem, wielokrotnie spotykają się z sytuacją, w której ich głos jest ignorowany przez władze lokalne. Prowadzi to do upowszechniającej się opinii, iż zapisy prawa ochrony środowiska nie są egzekwowane przez władze publiczne. Zwalczanie chorób epidemicznych i zapobieganie negatywnym dla zdrowia skutkom degradacji środowiska (art. 68 ust. 4 Konstytucji) oraz ochrona środowiska (art. 74 ust. 2 Konstytucji) jest Konstytucyjnym obowiązkiem władz publicznych.

Odnosząc się do kwestii wyznaczonego czasu na reakcję, należy wskazać, że zgodnie z przepisami (art. 379 p.o.ś.), kontrolujący jest uprawniony do wstępu przez całą dobę wraz z rzeczoznawcami i niezbędnym sprzętem na teren nieruchomości, obiektu lub ich części, na których prowadzona jest działalność gospodarcza, a w godzinach od 6.00 do 22.00 - na pozostały teren. Ograniczenie w zakresie godzin przeprowadzania kontroli na terenie nieruchomości niesłużących do prowadzenia działalności gospodarczej nie oznacza całkowitego braku możliwości ich przeprowadzenia. W sytuacji, kiedy 12 godzinny czas na dokonanie kontroli miałby upływać w godz. pomiędzy 22 a 6 rano, a kontrolujący nie dokona jej przed 22, to przeprowadzenie jej po 6 rano, w czasie pomniejszonym o okres pomiędzy zgłoszeniem a godz. 22, nie będzie stanowić ani naruszenia Programu, ani p.o.ś. Jest to obiektywna przeszkoda wynikająca z aktu prawnego wyższego rzędu. Sytuacja opisana przez skarżącą, w której czas na przeprowadzenie kontroli wynosiłby 4 godzin, nie może mieć zatem miejsca.

W kwestii czasu reakcji na przekazanie przez gminę informacji o podjętych działaniach kontrolnych w ramach aplikacji Ekointerwencja (w okresie 3 dni roboczych od podjęcia kontroli), należy ponownie zaznaczyć, iż motywacją do wprowadzenia niniejszego zapisu były interwencje mieszkańców województwa. Często spotykali się oni z całkowitym ignorowaniem zgłoszenia bądź brakiem informacji o podjętych działaniach. Przekazanie informacji o podjętej kontroli i jej rezultatach przez gminę sprowadza się do wprowadzenia takiej informacji w aplikacji Ekointerwencja. Nie jest to działanie czasochłonne, a pozwala zapewnić mieszkańcom transparentność działania jednostek kontrolnych, a także zapewnienie o egzekwowaniu przepisów o ochronie środowiska. Przekazywanie mieszkańcom informacji o kontroli funkcjonuje podobnie, jak Krajowa Mapa Zagrożeń Bezpieczeństwa. Na mapie widnieje jedynie informacja o tym, czy zgłoszenie jest potwierdzone, czy nie oraz o tym, czy jest aktualnie weryfikowane.

Istotnym jest również fakt podnoszony przez skarżony organ, iż Gmina Oświęcim od 2015 r. jest jednym z beneficjentów Projektu zintegrowanego LIFE pn. "Wdrażanie Programu ochrony powietrza dla województwa małopolskiego - Małopolska w zdrowej atmosferze" koordynowanego przez Województwo Małopolskie. Całkowita wartość projektu to 70 mln zł, z czego 60% stanowi dofinansowanie ze środków Unii Europejskiej Całkowity budżet Gminy Oświęcim w ramach projektu wynosi 91 647 EURO. Dzięki środkom finansowym gminy partnerskie m.in. zatrudniają pracowników na stanowisku Ekodoradcy. Zajmują się oni wdrażaniem Programu ochrony powietrza na poziomie lokalnym realizując działania naprawcze wyznaczone w Programie. Co ważne, 60% kosztów ich zatrudnienia pokrywają środki UE. Gmina Oświęcim na zatrudnienie Ekodoradcy wydała dotychczas 22 445,55 EURO.

Ponadto od 1 stycznia 2020 r. (III faza ww. Projektu) gminy nieposiadające straży miejskiej bądź gminnej mają możliwość pokrycia w ramach Projektu kosztów zlecenia na wykonywanie kontroli w zakresie przestrzegania uchwały antysmogowej przez uprawnioną osobę (rzeczoznawcę).

Skarżąca, tj. Gmina Oświęcim, dzięki partnerstwu w Projekcie zintegrowanym LIFE, ma możliwość realizacji kontroli palenisk przez zatrudnionego Ekodoradcę, zlecenia realizacji kontroli palenisk, a także poboru i przekazywania do badań próbek popiołu w ramach środków finansowych projektu zintegrowanego LIFE. W ramach wsparcia finansowego projektu LIFE Gmina może finansować realizację kontroli w niezbędnym zakresie i czasie, aby dochować wymaganego okresu 12 tu godzin od zgłoszenia.

Warto również podkreślić, iż do przeprowadzenia czynności kontrolnych w zakresie przestrzegania przepisów o ochronie środowiska uprawniona jest także policja, o czym była mowa wyżej.

W zakresie zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 10 ust. 2a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 293 z późn. zm.), poprzez błędną jego wykładnię i zobowiązanie skarżącej do wskazania w studium braku obszarów, które mogą być przeznaczone pod urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii (OZE) o mocy przekraczającej 100 kW, podczas gdy wskazany przepis stanowi, iż jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie takich obszarów, a także ich stref ochronnych, należy ich rozmieszczenie ustalić w studium, stwierdzić należy, iż jest on bezzasadny, a argumentacja odpowiedzi na skargę zasługuje na uwzględnienie. W rozdziale 1. Strategia Programu (str. 4 Załącznika nr 1 do Uchwały) zostały przedstawione najważniejsze założenia Programu ochrony powietrza dla województwa małopolskiego. Jednym z nich jest wdrożenie strategii kompleksowej, tzn. działań naprawczych, których celem jest nie tylko poprawa jakości powietrza, ale również ograniczenie emisji gazów cieplarnianych, co wspomoże zapobieganie zmianom klimatu. Podejście to jest zgodne z wymaganiami ustawowymi stawianymi programom ochrony powietrza. Zgodnie z art. 91 ust. 9b p.o.ś. opracowany przez zarząd województwa projekt programu ochrony powietrza powinien uwzględniać cele zawarte w innych dokumentach planistycznych i strategicznych, w tym w krajowym programie ochrony powietrza, wojewódzkich programach ochrony środowiska, regionalnych programach operacyjnych i koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju. Zwiększenie wykorzystania odnawialnych źródeł energii m.in. poprzez zapewnienie odpowiedniego zaplecza prawnego i infrastrukturalnego jest zgodne z kierunkami wyznaczonymi w strategii "Polityka energetyczna Polski do 2040 r." oraz Krajowym Planie na rzecz Energii i Klimatu. Oba dokumenty zakładają zwiększenie wykorzystania odnawialnych źródeł energii w całym kraju. Ponadto unijny Pakiet energetyczno-klimatyczny, a także plan działania Unii Europejskiej na rzecz zrównoważonej gospodarki UE zawarty w tzw. Europejskim Zielonym Ładzie wymagają od wszystkich krajów członkowskich zwiększenia udziału odnawialnych źródeł energii w bilansie energetycznym oraz zmniejszenia emisji gazów cieplarnianych. By realizacja tych zobowiązań była możliwa, cele te muszą być wdrażane już na poziomie regionalnym i lokalnym.

Założenie jednoczesnej dbałości o kwestię jakości powietrza oraz zapobiegania zmianom klimatycznym realizowane jest w Programie przede wszystkim poprzez promowanie wykorzystania odnawialnych źródeł energii charakteryzujących się możliwie niewielkim wpływem na jakość powietrza. Wśród długoterminowych działań naprawczych (Rozdział 8.2.1. Działania długoterminowe Załącznika nr 2 do Uchwały oraz 6. Działania naprawcze Załącznika nr 1 do Uchwały) wskazano preferencje dla instalacji odnawialnych źródeł energii w przypadku finansowania inwestycji ze środków publicznych, wykorzystanie odnawialnych źródeł energii w budynkach użyteczności publicznej czy powołanie Ekodoradców ds. klimatu w powiatach.

Jednym z działań, których celem jest zwiększenie udziału energii wytwarzanej przez OZE w krajowym bilansie energetycznym, jest również działanie wskazane przez skarżącą, a zawarte na str. 45 załącznika nr 1 do uchwały:

10. "W ramach aktualizacji studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy należy zidentyfikować i wyznaczyć obszary, które ze względów technicznych i prawnych mogą być przeznaczone pod urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW. W przypadku, gdy brak jest obszarów spełniających ww. warunki, należy również wykazać ten fakt w studium.".

Ustawodawca w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazuje studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (zwane dalej: "studium") jako dokument, w którym dokonuje się identyfikacji obszarów, na których mogą zostać rozmieszczone instalacje OZE o mocy powyżej 100 kW. Dzięki takim zapisom w gminnym studium, obszary te oraz ich strefy ochronne poprzez ograniczenia w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu rezerwowane są na cele instalacji OZE. Zadaniem studium jest diagnoza stanu obecnego w gminie, biorąca pod uwagę szereg czynników m.in. czynniki środowiskowe, społeczne, techniczne, prawne czy kulturowe. Diagnoza ta jest następnie podstawą do wyznaczenia kierunków zagospodarowania terenu. Ustalenia studium są wiążące w procesie opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który w odróżnieniu od studium stanowi akt prawa miejscowego.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, uwzględniający zapisy studium, jest wobec tego podstawowym narzędziem polityki przestrzennej na poziomie gminy. Od jego treści zależy dopuszczenie do realizacji inwestycji na terenie gminy, w tym instalacji odnawialnych źródeł energii o mocy powyżej 100 kW. Brak analizy w tym zakresie oraz odpowiednich zapisów w studium, a co za tym idzie, miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, może prowadzić do znacznego wydłużenia procesu inwestycyjnego wynikającego z konieczności aktualizacji zarówno studium, jak i planu. W szerszej skali może to hamować rozwój odnawialnych źródeł energii w całym kraju.

Wobec powyższego, celem działania naprawczego wskazanego do realizacji w Programie, jest usprawnienie procesów inwestycyjnych na terenach gmin, co pozwoli na przyspieszenie rozwoju odnawialnych źródeł energii w województwie małopolskim. Przyczyni się to do poprawy jakości powietrza.

Jak wytłumaczono w odpowiedzi na skargę, celem niniejszego działania nie jest wyznaczenie obszarów odpowiednich dla instalacji OZE powyżej 100 kW, zadaniem gmin jest jedynie przeprowadzenie analizy w tym zakresie w ramach prac prowadzonych na potrzebę studium. To w ustawie wskazano strategiczny dokument, jakim jest studium, jako właściwy do tego celu. Wynikiem ww. analizy może być nie tylko wyznaczenie ww. obszarów, ale także stwierdzenie, iż na obszarze gminy brak jest obszarów, gdzie możliwe jest zainstalowanie odnawialnych źródeł energii o mocy powyżej 100 kW. Zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w studium powinno uwzględniać się uwarunkowania wynikające w szczególności z potrzeb i możliwości rozwoju gminy, uwzględniających w szczególności analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne. Analiza, której celem jest stwierdzenie możliwości wykorzystania przez gminę instalacji OZE, stanowi analizę z zakresu możliwości rozwoju gminy pod kątem ochrony środowiska. Brak jest wobec tego przeciwwskazań, by ustalenia analizy zawrzeć w studium. By potwierdzić fakt przeprowadzenia przez gminę analizy dostępności obszarów dla instalacji OZE w studium, a zatem potwierdzić zrealizowanie zadania wyznaczonego w programie ochrony powietrza, powinno się w nim zawrzeć wynik analizy - inwentaryzacji obszarów. Jak wspomniano wyżej wynikiem tym może być krótkie stwierdzenie, że po przeprowadzeniu analizy nie zidentyfikowano obszarów, które ze względów technicznych i prawnych można przeznaczyć pod instalacje OZE o mocy powyżej 100 kW.

Warto również zauważyć, iż w art. 10 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który mówi o elementach, jakie określa się w studium użyto sformułowania "w szczególności":

Zgodnie z § 153 ust. 1 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 7 marca 2016 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" definicję zakresową (wyliczającą elementy składowe zakresu) formułuje się w jednym przepisie prawnym i obejmuje się nią cały zakres definiowanego pojęcia. Jednocześnie ust. 3 tego paragrafu wskazuje, że, jeżeli nie jest możliwe sformułowanie definicji, o której mowa w ust. 1 lub 2, można objaśnić znaczenie danego określenia przez przykładowe wyliczenie jego zakresu, wyraźnie wskazując przykładowy charakter wyliczenia przez posłużenie się zwrotem: "w szczególności"". Oznacza to, że ustawodawca podaje przykładowe wyliczenie zakresu, jaki powinien znaleźć się w studium, nie precyzuje zaś zamkniętego katalogu elementów studium. Nie jest wobec tego naruszeniem przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnienie w studium ustaleń analizy w kierunku inwentaryzacji obszarów, które mogą być przeznaczone pod urządzenia wytwarzające energię z OZE o mocy przekraczającej 100 kW, a następnie - w zależności od wyników analizy:

* wskazanie, iż brak jest na terenie gminy obszarów odpowiednich do przeznaczenia pod instalacje OZE o mocy powyżej 100 kW,

* wskazanie, iż na terenie gminy istnieją obszary, które można przeznaczyć pod instalacje OZE o mocy powyżej 100 kW i zgodnie z art. 10 ust. 2a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenie rozmieszczenia tych urządzeń (instalacji OZE).

Powyższe rozwiązanie pozwala potwierdzić, iż gmina zrealizowała działanie wskazane w programie ochrony powietrza. Natomiast analiza związana z funkcjonowaniem instalacji odnawialnych źródeł energii na terenie gminy jest jedną z analiz środowiskowych, których uwzględnienie ustawodawca przewidział w art. 10 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przedmiotowe działanie nie stanowi, wobec powyższego, przekroczenia interpretacji przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W ślad za organem warto tu przytoczyć przedstawione w odpowiedzi na skargę wytłumaczenie celu i ścieżki, która doprowadziła do ostatecznego brzmienia kwestionowanego zapisu: W projekcie Programu ochrony powietrza dla województwa małopolskiego, przedstawionym do konsultacji społecznych 2 lipca 2020 r., działanie naprawcze skarżone w niniejszym zarzucie brzmiało następująco:

10. "W ramach aktualizacji studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy należy zidentyfikować i wyznaczyć obszary, które ze względów technicznych i prawnych mogą być przeznaczone pod urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW." (str. 44 Załącznika nr 1 do Uchwały, str. 102 Załącznika nr 2 do Uchwały).

Brak w nim sformułowania, które jest przedmiotem niniejszego zarzutu, tj.: "W przypadku, gdy brak jest obszarów spełniających ww. warunki, należy również wykazać ten fakt w studium."

Uzupełnienie zapisu działania naprawczego o powyższy zapis było wynikiem przeprowadzonych konsultacji społecznych. Pierwotny zapis spotkał się z błędnym zrozumieniem gmin, które opiniowały projekt. W konsultacjach społecznych wiele gmin interpretowało go jako zobligowanie do wyznaczenia na obszarze każdej gminy obszarów dla instalacji OZE o mocy powyżej 100 kW, a nie przeanalizowania istnienia takich obszarów. By doprecyzować znaczenie działania, dodano do niego podkreślenie, iż jego celem jest jedynie przeprowadzenie analizy i przedstawienie w studium jej wyników. W kontekście działania będącego przedmiotem niniejszego zarzutu nie bez znaczenia pozostaje fakt, iż Gmina Oświęcim, położona w zachodniej części województwa, może być jednym z beneficjentów narzędzi finansowych Mechanizmu Sprawiedliwej Transformacji, w tym Funduszu Sprawiedliwej Transformacji (FST). Mechanizm Sprawiedliwej Transformacji jest narzędziem wdrażania celów Europejskiego Zielonego Ładu i neutralności klimatycznej w regionach najbardziej narażonych na negatywne skutki społeczno-gospodarczej transformacji energetycznej. Propozycja regionów, które będą objęte wsparciem FST została zawarta w załączniku D do raportów krajowych z europejskiego semestru 2020. W przypadku Polski są to: województwo śląskie, dolnośląskie i wielkopolskie. Strona polska zabiega o to, by z tej pomocy mogły korzystać także 3 pozostałe województwa związane z wydobyciem węgla: lubelskie, łódzkie i małopolskie.

W przypadku Małopolski szanse na objęcie FST ma region oświęcimski obejmujący powiaty: oświęcimski (w tym Gmina Oświęcim), chrzanowski, olkuski i wadowicki. Dla regionów objętych wsparciem FST konieczne jest przygotowanie Terytorialnych Planów Sprawiedliwej Transformacji (TPST). Są to dokumenty programowe, które określą sposób, w jaki sposób FST będzie wykorzystany w danym regionie. W ramach niniejszego Programu ochrony powietrza w ramach działań Zarządu i Sejmiku Województwa Małopolskiego wskazano do realizacji przygotowanie Terytorialnego Planu Transformacji, by umożliwić staranie się o środki w ramach FST dla województwa małopolskiego, w tym dla Gminy Oświęcim. Alokacja środków z FST przewidziana dla Polski wynosi 3,5 mld EURO.

Jednym z obszarów działań, których finansowanie będzie możliwe w ramach Funduszu są inwestycje służące zagospodarowaniu terenów zdegradowanych, w tym poprzemysłowych, pogórniczych i pokopalnianych przez inwestycje zarówno energetyczne, jak i gospodarcze. Zagospodarowanie takich obszarów poprzez instalację odnawialnych źródeł energii w pełni wpisuje się w ww. założenia. Wobec tego jednym z kluczowych działań gmin zachodniej części województwa w kontekście pozyskania środków FST, jest pełna inwentaryzacja terenów, jakie mogą być przeznaczone pod inwestycje w OZE. Zapewni to odpowiednie zaplecze do realizacji inwestycji na ich obszarze. Inwentaryzacja odpowiednich terenów będzie kluczowa już na etapie przygotowania Terytorialnego Planu Sprawiedliwej Transformacji.

Inwestycje w instalacje odnawialnych źródeł energii stanowią również miejsce dla rozwoju inwestycji społeczno-gospodarczych, dla których zaplecze budowlane zostanie wykonane w technologii niskoemisyjnej. Województwo Małopolskiejuż w bieżącym roku poprosiło gminy i powiaty z zachodniej części województwa, by przekazały propozycje projektów pilotażowych, które mogłyby zostać sfinansowane w ramach Funduszu. Propozycje te przekazała również Gmina Oświęcim. Pełna inwentaryzacja w ramach studium ww. powierzchni/obszarów, które mogą zostać przeznaczane na instalacje OZE o mocy powyżej 100 kW, może przyczynić się do efektywnego pozyskania środków Funduszu Sprawiedliwej Transformacji w momencie jego uruchomienia. Z kolei zinwentaryzowanie ich na etapie przygotowania TPST, pozwoli na przygotowanie projektów dedykowanych danym obszarom. Jest to również informacja dla potencjalnych inwestorów, którzy chcieliby zainwestować na danych obszarach, o istnieniu potencjalnych obszarów inwestycyjnych (daje to szansę chociażby do rozwoju MSP). Takie działania przyczynią się nie tylko do poprawy jakości powietrza, ale również do rozwoju społeczno-gospodarczego gminy (nowe inwestycje to nowe miejsca pracy), a tym samym pozwolą gminie ubiegać się o środki z FST. Doświadczenia sąsiednich gmin w obrębie Małopolski zachodniej, wskazują, że brak określonych miejsc pod inwestycje (określonych w studium), spowodowały utratę kluczowych inwestorów, którzy przenieśli swoje inwestycje na tereny województwa śląskiego.

Inwentaryzacja powierzchni (w tym terenów poprzemysłowych, pokopalnianych, nieużytków), które mogą zostać przeznaczone pod inwestycje w odnawialne źródła energii, będzie mieć duże znaczenie w momencie uruchomienia środków na finansowanie inwestycji w tym obszarze. Pełna inwentaryzacja obszarów w gminie ułatwia również znalezienie inwestora, gdy gmina zdecyduje się na uruchomienie instalacji. Wnioskowanie przez Gminę Oświęcim o stwierdzenie nieważności Uchwały w zakresie pkt 10, szczególnie biorąc pod uwagę argumentację, na której oparty jest zarzut, wydaje się zatem sprzeczne z interesem samej Gminy w tym zakresie.

W kontekście realizacji działań wynikających z Programu ochrony powietrza, a także zapisów tzw. uchwały antysmogowej dla Małopolski, należy podkreślić, iż w perspektywie finansowej 2014-2020 w ramach środków Regionalnego Programu Operacyjnego Zarząd Województwa Małopolskiego dokonał alokacji 420 mln euro na działania związane z wdrażaniem programu ochrony powietrza. Każda ze 182 gmin województwa małopolskiego miała możliwość aplikowania o środki dostępne w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego. Gmina Oświęcim otrzymała dofinansowanie w kwocie 1 353 242,20 zł na wymianę 150 nisko sprawnych urządzeń grzewczych w gospodarstwach domowych na terenie gminy. Wraz z innymi beneficjentami Gmina otrzymała także dofinansowanie w wysokości 970 914,13 zł, w ramach którego na terenie gminy powstanie 31 instalacji OZE.

Powyższe działania wpisują się w pełni w strategię prezentowaną w Programie ochrony powietrza dla województwa małopolskiego. Regionalny Program Operacyjny pozwala na zwiększenie wykorzystania OZE w budynkach użyteczności publicznej, poprawę ich efektywności energetycznej czy wymianę przestarzałych kotłów w budynkach mieszkalnych na terenie gminy. Środki, które uruchomione zostaną w przyszłej perspektywie finansowej jeszcze bardziej wesprą gminy w dążeniach do poprawy jakości powietrza oraz ochrony klimatu. Gminy powinny jednak już teraz przygotowywać się do aktywnego aplikowania o środki finansowe w momencie ich uruchomienia.

Mając wszystko powyższe na uwadze, akceptując w pełni stanowisko skarżonego organu, Sąd doszedł do przekonania, że należało uznać za bezzasadne zarzuty w skargach złożonych przez skarżące Gminy sformułowane pod adresem Uchwały Sejmiku Województwa Małopolskiego Nr XXV/373/20 z dnia 28 września 2020 r. w sprawie Programu ochrony powietrza dla województwa małopolskiego. Program został opracowany zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Działania naprawcze określone w Programie są konieczne do realizacji oraz oparte na ustawowych obowiązkach organów administracji, a także istniejących już rozwiązaniach oraz programach dofinansowania, których wdrożenie na poziomie gmin wpłynie na poprawę jakości powietrza.

Treść art. 91 ust. 3 p.o.ś. została skonstruowana w taki sposób, by podejmowane na jego podstawie regulacje lokalne miały pewien dopuszczalny zakres swobody tak, by najpełniej przystawały do warunków miejscowych i niezbędnych celów społecznych na konkretnym obszarze. Przepisy prawa i warunki miejscowe wymagają regulacji indywidualnych ze względu na cel, jakim w Województwie Małopolskim jest poprawa i ochrona jakości powietrza.

Kwestionowane w skargach wprowadzone w zaskarżonej uchwale nakazy lub ograniczenia dla gmin zostały oparte na obowiązujących przepisach prawa i szczegółowo, wyczerpująco i przekonująco zostały uzasadnione w odpowiedziach na skargi.

Nie ma żadnych wątpliwości, że na terenie Województwa Małopolskiego zanieczyszczenie powietrza stanowi poważny i groźny problem dla całej społeczności lokalnej i nie tylko. Sejmik Województwa Małopolskiego, w ramach swoich kompetencji, działając jako lokalny prawodawca uwzględnił te problemy, potrzeby i uwarunkowania, tak prawne, jak i finansowe, a następnie prawidłowo zastosował środki mające służyć zniwelowaniu problemu zanieczyszczenia powietrza. Wszystko powyższe sprawiło, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargi, orzekając jak w sentencji wyroku.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.